보도자료	소통 & 담론 마포(갑)국회의원 강승규	2008.10.24
담당: 노미용, 서진기 보좌관 T. 02-784-3868 F. 02-788-3540 의원회관 540호
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한국영화 위기,

정부의 편법적 제도운영에서 비롯됐다

□ 법의 사각지대에 있던 프로젝트 투자

○ 1990년대 말 대기업들이 일제히 영화사업에서 철수하며 창업투자회사 자본이 영화산업에 유입되자 리스크가 큰 영화산업의 민간투자조합결성촉진을 위해 공적자금 출자의 필요성이 제기. 1999년 2월8일 문화산업진흥기본법 제정을 통해 영상전문투자조합의 존립근거를 확보하게 됨.

○ 1999년 3월 중소기업청은 법적근거나 제도정비에 대한 충분한 검토없이 문광부, 정통부와 구두협의만으로 프로젝트투자방식을 허용. 2002년 6월25일 중소기업창업지원법 시행령 9조 4항 1호 라목에 ‘행위제한’ 대상으로 ‘창업투자조합의 주요출자자(출자총액의 100분의 5이상의 출자지분을 소유한 출자) 및 그 특수관계인’규정이 생김. 또한 투자 범위규정인 시행규칙 제9조 4호 ‘신제품 및 신기술의 개발과 이에 준하는 사업으로서 중소기업청장이 인정하는 사업에 대한 투자’ 조항이 비로소 만들어짐.

○ 1999년 3월~2002년 6월25일까지 정부에서 출자한 영화투자조합들은 법의 사각지대에서 5%이상 출자지분을 소유한 조합원들과 특수관계인에 있는 영화에 아무런 제재없이 투자하는 상황이 발생.

□ 감사원, 문제점 지적하고도 감사하지 않은 채 방치

○ 중소기업청은 2002년 6월25일 법개정을 통해 5%출자자에 대한 ‘행위제한’ 조항이 새롭게 추가된 후 기존의 자체해석만으로 허용하던 프로젝트투자에 대한 해석을 다시 검토하거나 ‘행위제한’조항을 명확하게 규정해야 했음에도 이를 방치하다가 2003년 4월~ 9월 중소기업청 등 8개 기관을 대상으로 한 감사원의 벤처기업 직접투자실태 점검 감사에 적발됨.

○ 2003년 12월 감사원은 중소기업청에 정부가 출자하는 영화, 애니메이션 프로젝트 투자가 ‘중소기업 창업지원법’ 규정에 위배 된다고 지적 1) 투자조합에 5%이상 출자한 특수관계인에게 투자하여 거래금지규정을 위반하였음에도 프로젝트 투자라는 이유로 단속하지 않음 2) 별도의 법인(SPC) 설립없이, 제작사, 배급사가 추진하는 특정 영화제작이나 배급사업에 소액으로 단기 투자하는 것을 프로젝트 투자로 인정하여 회계투명성 미흡, 투자손실 등 제반 문제점을 야기 3) 공공기금으로부터 출자를 받아 출자금 이상을 투자받는 것은 특수관계인 투자 및 가장납입으로 볼 수 있음 4) 프로젝트 투자는 대규모 장기사업에 한정하고 특수목적회사 설립 등에 한정하여 인정하여야 함.

○ 감사원의 지적에 대하여 2003년 12월 중소기업청은 프로젝트 투자는 제작사, 배급사 등에 투자하는 것이 아니라 영화제작 등 개별사업(프로젝트)에 투자하는 것이고, 제작사, 배급사는 해당사업(프로젝트)의 소유주가 아니고, 단지 프로젝트 수행자에 불과하기 때문에 특수관계인의 범위에 포함하기 어렵다고 하고, 법률상 불명확한 부분의 보완 및 회계투명성 제고를 위해 노력하겠다고 답변

○ 감사원은 이같은 중소기업청의 답변에 대하여 위법성 여부의 명쾌한 결론없이 흐지부지 넘어갔으며 중소기업청은 감사원이 답변에 대한 아무런 후속조치가 없자 이를 합법한 행위로 간주함. 중소기업청은 영화진흥위원회 등 관련기관에서 위법성 문의가 오면 법적으로 문제없음을 통보하고 관련기관은 이를 근거로 위법요소가 많은 투자에 대해 묵인함.

□ 변형된 ‘한국형’ 프로젝트 투자의 양성화

○ 프로젝트 투자란 신제품, 신기술 등 시장성이 있는 프로젝트에 투자하여 그 수익을 올리는 투자의 형태를 말하며, 프로젝트는 의사능력이 있는 거래 주체가 될 수 없으므로 사업의 관리․수행자로서 특수목적법인(SPC : Special Purpose Company)을 설립하여 운영하는 것임

○ 2002년 6월26일 시행규칙에 ‘신제품, 신기술’에 대한 투자를 규정하여 법률의 근거를 마련하였으나, 정상적인 프로젝트 투자인 특수목적법인(SPC)의 설립을 통한 투자를 의무화 하지 않음으로써 제작사, 배급사와의 거래를 통한 편법 투자가 영화계 투자시장에서 보편화 됨.

○ 2003년 감사원 감사시 이러한 형태의 프로젝트 투자에 대하여 위법성이 지적되었으나, 법률의 소관 기관인 중소기업청은 “프로젝트 투자는 ‘중소기업 창업지원법’ 제9조(창업투자 회사의 행위제한)의 규정을 적용할 수 없다”고 답변하고, 2004년 5월 25일 민원인 질의에 대하여도 “프로젝트 투자는 특정사업(영화, 공연, 게임 등)의 수행을 위하여 자금을 지원하고 수익을 분배하는 방식의 투자로 특정기업에 대한 지분거래로 볼 수 없으므로 특수관계인 투자에 해당되지 아니한다”고 답변하여 제도보완 보다는 위법적인 임의해석 책임을 회피한 채 문제점을 방치.

○ 영화제작 등 개별사업에 프로젝트 투자하는 경우에는 계약, 운영을 위한 제3의 관리자(특수목적법인)와 계약을 체결하고 투자자금을 관리 운용하게 해야 하나, 프로젝트 투자는 계약주체가 제작사, 배급사 등으로 구성

○ 제작사, 배급사는 단순한 프로젝트 수행자가 아닌, 계약주체로서 자금운영, 의사결정 등 모든 배타적 권리를 행사할 수 있는 지위에 있는 자로서 거래 당사자에 해당(의사결정 능력이 없는 프로젝트는 법률관계의 주체가 될 수 없는데도 거래 당사자로 보아 법률을 적용하는 것은 편법)

○ 따라서 제작사, 배급사가 조합원이거나 특수관계인인 경우에는 중소기업창업지원법 시행령 제10조의 규정에 의한 주요출자자(5%이상 출자)에 대한 거래금지 및 그 특수관계인에 대한 거래금지에 해당하여 위법소지가 많음.

○ 프로젝트 투자를 이유로 법령상 행위제한 규정을 포괄적으로 적용배제하는 것은 잘못이며, 적용규정이 불분명하면 관련규정을 준용한 후 법령을 보완하는 것이 원칙임

□ 정부의 편법제도 운영은 영화계의 도덕적 해이로 이어져

○ 정부기금 출자조합의 유일한 통제 수단인 ‘주요출자자, 특수관계인’에 대한 규정이 배제된 프로젝트 투자는 다양한 형태의 편법과 도덕적 해이가 만연

○ 영화 제작사, 배급사가 정부가 출자한 조합에 출자하여 조합원의 지위를 획득한 후 자신이 제작하거나, 이권 관계가 있는 영화에 조합자본을 투자하는 편법행위로 우수 영화의 제작보다는 부실한 영화를 양산

○ 특수목적법인 설립, 회계실사 등 경영 투명성을 위한 노력이 없어 투자된 자금의 방만한 집행에 대한 감독기능 부재

□ 시장신뢰 상실로 우량 자본이 떠나버린 영화시장

○ 영화, 애니메이션 분야의 프로젝트 투자의 편법과 모럴해저드로 일반투자자들의 손실이 발생하고, 그 결과 시장의 신뢰를 상실하여 우량자본이 회피하는 시장이 되어버린 영화시장은 결국 자본의 흐름이 마비되는 결과를 초래

○ 정부가 기금을 출자하는 조합결성의 당초 목적은 우량자본과의 매칭으로 많은 자본을 시장에 투입하기 위한 것이나, 편법과 도덕적 해이로 투자가들이 시장을 외면하자 뒤늦게 회계투명성 제고 및 특수목적법인의 활성화를 추진하고 있으나 이미 시장은 황폐해진 상태임.

□ 회계의 투명성을 제고하기 위해 SPC설립 의무화 해야

○ 5%이상 출자자의 재투자에 대한 법규정을 명확히 하고 특수관계인의 조합원 참여를 엄격히 해서 자금의 흐름을 바로 잡아야 함. 투명성을 제고하기 위한 방법으로 공적자금이 투입되는 프로젝트에 대해서는 SPC설립을 의무화하는 방안을 강구해야 함. 또한 회계 시스템 표준화, 완성보증제도 등 한국영화 활성화를 위한 여러 제도를 고려해 봐야 함.

○ 운영결과에 대한 책임구조를 명확히 함으로서 현재의 다단계 구조에서 발생하는 도덕적 해이 문제, 책임소재의 불분명함, 기금의 효율적 운용, 산업의 합리화를 도모해야함.