방위비 분담금 협의에 전략적 대책 마련 필요

■ 문제제기

2007년 4월 한미 FTA 체결은 한미관계 발전을 극명하게 보여주는 한미 양국의 공동 성과물이다. 이렇게 한국이 미국과 대등한 FTA를 체결하는 상황에서 한국이 동등한 수준의 방위비분담금을 지불하지 않는 것에 대해 미국측 입장에서는 이해하기 어려울 것이다. 한국 정부가 동맹관계의 변화에 대한 전략적 예측이 필요해지는 시점이다.

미국 의회가 1988년 당시 미국의 동맹국이 지불하는 방위비 분담금에 대한 문제를 제기한 이유는 미국의 엄청난 국방비 지출, 국내경기 침체, 대외무역 적자 등을 경험하였기 때문이다. 미국은 현재 아프가니스탄 및 이라크 전쟁으로 사상 최대의 국방비를 지출하고 있으며, 국내외적인 경기 악화를 경험하고 있기 때문에 한미간 방위비 분담금이 미국의 정치적 이슈로 대두될 전망이 매우 높다

현재 한미 양국이 2009년 이후 적용될 제8차 방위비 분담 특별협정 체결을 위한 협의를 진행하고 있다. 한국 정부는 방위비분담금이 한미군사동맹에 미칠 수 있는 전략적 영향력을 고려하여 미래지향적 한미관계에 부응하는 방위비 분담 특별협정을 체결하기 위한 대책 마련이 시급하다.

현재까지 한국이 지불한 방위비 분담금은 다음과 같은 변화 추이를 보이고 있다.

1] 방위비분담금 지속적 증가

2] 방위비분담금 원화 지급비율 점차 증가, 2005년부터는 100% 원화 지급

3] 방위비분담금 산정방식이 고정된 비율의 증액을 벗어나 소비자물가지수, 물가상승률 등을 반영

4] 현물지원 차츰 증대

현재 미국은 2007~08년 한국의 분담 비율이 42%라며 내년부터는 50% 수준으로 증액해야 한다고 주장하며 한국 정부의 방위비분담금 증가를 촉구하고 있다.

반면에 주한미군 및 주한미군 기지의 규모가 줄어들고 있음에도 불구하고 한국이 인건비, 군사건설, 군수지원 항목에 지출하는 방위비분담금이 지속적으로 증가하고 있는 것과 관련 시민단체들은 한국이 지나친 방위비분담금을 지불하고 있다고 정부를 공격하고 있다.

이와 같은 상황에서, 전략적 이익을 극대화시킬 수 있는 방위비분담금 협정을 마련하기 위해서는 한국이 다음과 같은 점에 대한 전략적 검토가 그 어느 때보다도 절실하다.

■ 미래 지향적 한미동맹에 걸맞은 방위비분담금 협상을 위한 새로운 전략적 사고 제언

첫째, 한국이 지출하는 방위비분담금은 인건비, 군사건설, CDIP(연합방위력증강사업), 군수지원 등 4개 분야로 한정되어 있지만, 실질적으로 한국은 주한미군 주둔을 위해 SOFA에 따라 조세감면, 부동산 지원, 인력지원, 군수지원, 훈련시설 제공, 세금혜택 등의 간접지원을 하고 있다. 미국 국방부에서 발표한 동맹국 기여도에 관한 보고서에서 이러한 지원들이 저평가 되어 있다. 한미간 SMA가 최초 체결된 1991년 이후 한미동맹이 급격하게 변화하고 있는데도 불구하고 방위비 분담금 항목을 유연하게 변경하지 못한 것은 한미동맹의 전략적 측면을 반영하지 못했음을 보여준다.

둘째, 한국 정부는 한미 양국의 연합 방위력 유지 및 증대, 그리고 미국의 국방예산 책정 및 전략 수립 시기를 고려하여 한미간 방위비분담금 특별협정 체결 주기를 재고할 필요가 있다.

현재 방위비분담금 특별협정은 2~3년을 주기로 한·미간에 체결되고 있다. 한국의 안보전략 및 한반도 안보상황 보다는 미국의 국방예산 및 동북아 안보전략이 주한미군 주둔 비용에 결정적인 영향을 미친다. 이러한 측면에서 미국 국방부가 매년 향후 5년을 포함한 국방 예산 및 전략을 분석한 「미래발전프로그램(Future Years Development Program, FYDP)」보고서를 발간하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 일본의 경우 미국과 통상 5년을 주기로 방위비분담금 특별협정을 체결하고 있다.

셋째, 현재 주한미군은 한국이 지출한 방위비 분담금 중에서 8,000억에 가까운 자금을 은행에 예치하고 있다. 이것은 한미간 방위비 분담금 소요가 필요한 사업 수요에 대한 전략적 판단이 잘못되었음을 보여준다. 한국이 지불하는 방위비분담금이 집행되지 않고 축적되는 것을 방지하기 위해서는 전체 총액을 결정하고 배분하기보다 사업 수요에 따른 방위비분담금 산정이 바람직할 것이다.

외교부에 따르면, 한국 정부는 미국과 방위비 분담 특별협정을 맺을 경우 지원항목 및 분담총액을 협의 및 결정하고 총액의 범위내에서 우리 국방부와 협의를 거쳐 지원항목별 분담금액을 배정하고 있다. 반면, 일본의 경우는 구체적인 지원 액수를 명기치 않고 지원항목 및 유효기간만 협의하고 일본 외상과 미국 국무부 부장관간 별도의 교환각서를 통해 구체적인 지원규모를 결정하고 있다.

■ 결 론

미국과 FTA 협정을 체결하고 2012년 전시작전통제권 이양을 앞둔 한국 정부의 입장에서, 미국과 대등한 방위비분담금을 지불할 수 없다는 논리는 정당성을 확보할 수가 없다.

따라서 한국 정부는 이번 방위비분담금 특별협정에서 양국의 군사 전략적 이익을 최대화 시킬 수 있도록 방위비 분담금 항목에 대한 전략적 재고 뿐만 아니라, 양국의 국방예산 및 군사전략 변화에 따라 신축적으로 적용될 수 있는 방위비 분담금과 협정 유효기간을 결정해야 할 것이다.

※ 참 고 자 료

■ 한미간 방위비분담금 특별협정 체결 배경에 대한 이해

한미간의 방위비분담금 특별협정(Special Measure Agreement, SMA)의 전략적 중요성을 인식하기 위해선 1988년부터 미국 의회가 제기한 전략적 변화를 고찰할 필요가 있다.

1988년 미국 하원군사위원회 산하 방위비분담금 패널(Defense Burdensharing Panel)은 지난 40년 동안 미국의 국제적 방위의무 및 책임이 실질적으로 증가되었지만, 미국이 체결 및 유지하고 있는 상호방위동맹으로 인한 비용과 이익에 대해 전반적인 평가가 충분히 이루어지지 않았다고 주장하며 미국과 동맹국간의 방위비 분담에 대한 평가가 필요하다는 문제를 제기했다.

동 패널은 미국의 상대적인 경제력 약화, 연방 적자, 무역 불균형, 연방 지출의 증가, 높은 국방비 지출 등으로 미국이 전 세계적으로 유지하고 있는 방위의무에 대한 논의가 국내적으로 일어나고 있는 것을 언급하며, 미래에 직면할 위협과 도전에 대응하기 위해 아래와 같은 주요 전략적 변화를 1988년 8월에 발간한「Report of the Defense Burdensharing Panel of the Committee on Armed Service」에서 지적했다.

1] 미군의 (국제적 방위) 의무 및 해외 기지에 대한 평가를 백지상태에서 연구(Zero-based Study)

2] 해외 미군기지 관련 협정에 대한 재협상 진행과 해외 미군기지의 군사적 필요성 검토

3] 경제 및 군사 현대화를 위해 투자되고 있는 NATO의 사회간접자본 자금과 같은 해외 지원 자금을 동맹국과 합의

4] 미국의 동맹국들이 미군 및 미군기지가 자국에 필요하다고 주장하면 건설, 고용원 인건비 및 복지, 미국인을 위한 생활보조금, 미군기지 작전 및 지원을 위한 비용, 미군 파병 비용에 대한 분담금을 전액 부담하거나 공동 부담

현재 미국이 이라크 및 아프가니스탄 전쟁으로 사상 최대의 국방예산을 지출하고 있으며, 국내적으로 경제침체에 직면하고 있어 미국이 지불하고 있는 동맹국과의 방위비분담금이 미국내 정치적 이슈로 대두 될 전망이 있다.

■ 주한미군의 포괄적인 전략 변화에 대한 초기 한국의 대응 미비

미국 행정부는 1990년, 1992년 두 차례에 걸쳐 회계연도 1990년 방위수권법(FY 1990 Defense Authorization Act)에 포함된 요구 사항 이행을 위해 의회에「아시아-환태평양 지역을 위한 전략적 틀: 21세기를 향해서: 동아시아 지역 미군 주둔에 관한 대통령 보고서」(A Strategic Framework for the Asian Pacific Rim: Looking Toward the 21st Century: The President's Report on the U.S. Military Presence in East Asia)를 제출했다.

미국 국방부는 1995년, 1998년 이와 비슷한 동아시아 지역 관련 전략 보고서「미국의 동아시아-태펴양 지역 안보 보고서(United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region)」를 발간했다.

미국 행정부는 1990년 보고서에서 3단계에 걸친 △주한미군 병력 감축 계획, △주한미군의 역할을 주도적 역할에서 지원적 역할로 변화, △한국 정부가 지출하는 공동 방위비분담금 증가 촉구 등을 언급했다.

한미 양국은 1991년 1월 26일 서울에서 SOFA 제5조 제1항에 대해 방위비분담금 특별협정(Special Measure Agreement, SMA)를 서명하였으며, “주둔군지위협정 제5조 제2항에 규정된 경비에 추가하여 주한 미군의 한국인 고용원 고용을 위한 경비의 일부를 부담하여, 필요하다고 판단할 경우에는 다른 경비의 일부도 부담할 수 있다”라는 내용을 특별협정(SMA) 제1조에 명시했다.

결국, 미국은 1988년부터 한국 정부가 지불하는 방위비분담금에 대한 불만을 가지고 있었으며, 이는 주한미군의 전략적 변화와 함께 추진되었다.

이 같은 배경에 대한 전략적 이해 부족으로, 한국 정부는 1991년 이후 지금까지 전략적 검토을 충분히 이행하지 않고 단순히 분담금만 낮추려는 방식으로 SMA를 체결하고 있다. 아울러, 1990년 미국 행정부 보고서에 함께 제기된 주한미군의 전략적 변화에 대해서도 관심을 기울이지 않았다.

2007년 4월 24일 미국 상원군사위원회 청문회에서, 당시 버웰 벨 한미연합사령관은 “한미 양국은 동등한 수준의 방위비 분담을 동의했고 이를 위해서 50:50 비율로 비인력주둔비용(Non-personnel Stationing Cost, NPSC)을 양국이 지불해야 한다”고 주장했다. 만약 한국이 동등한 비율로 방위비분담금을 지불할 수 없다면 미군의 준비태세 저하, 미군 및 가족들의 복지 악화를 막기 위해서 기지 재배치 및 통합 계획에 대한 재고가 필요하다고 언급했다.

[제1～7차 방위비분담금 결정방식]

구분	해당년도	분담금 결정방식
제1차 협정	1991-93(3년)	- 주둔비용의 1/3을 목표로 점진적 증액
제2차 협정	1994-95(2년)	- 상동
제3차 협정	1996-98(3년)	- 전년도 분담금을 기준으로 10%씩 매년 증액
제4차 협정	1999-2001(3년)	- 1999년 14,120만미불 +2,575억원 합의 - 2000-01년은 소비자물가지수 + 실질국민총생산 변동 반영 분담금 조정
제5차 협정	2002-04(3년)	- 2002년 5,880만미불 + 5,368억원 합의 - 2003-04년은 전년도 분담금의 8.8% + 전전년도의 물가상승률
제6차 협정	2005-06(2년)	- 2005년 6,804억원 합의 - 2006년은 전년도 분담금의 3% + 전전년도의 물가상승률
제7차 협정	2007-08(2년)	- 2007년 7,255억원 합의 - 2008년은 전전년도의 물가상승률 만큼 증액

[지난 10년간 한국이 지불한 방위비분담금 변화]

구분	항 목				합 계	원화 비율(%)
	인건비	군사건설	CDIP	군수지원
´91	4,300만$	3,000만$	4,000만$	3,700만$	1.5억$	0
´92	5,800만$	2,500만$	5,000만$	4,700만$	1.8억$	0
´93	8,000만$	4,000만$	5,000만$	5,000만$	2.2억$	0
´94	1억 2,000만$	3,800만$	5,000만$	5,200만$	2.6억$	0
´95	1억 4,000만$	4,300만$	5,700만$	6,000만$	3.0억$	0
´96	1억 6,500만$	5,500만$	5,000만$	6,000만$	3.3억$	0
´97	1억 9,100만$	6,700만$	4,500만$	6,000만$	3.63억$	0
´98	2,033억원	7,500만$	4,000만$	423억원 +1,980만$	2,456억원+1.35억$ (계:3.14억$)	57
´99	2,120억원	8,000만$	4,000만$	455억원 +2,120만$	2,575억원+1.41억$ (계:3.39억$)	58
´00	2,326억원	8,780만$	4,390만$	499억원 2,320만$	2,825억원+1.55억$ (계:3.9억$)	60
´01	2,507억원	9,460만$	4,730만$	538억원 +2,510만$	3,045억원+1.67억$ (계:4.44억$)	62
´02	2,792억원	1,398억원 +2,640만$	604억원 +540만$	574억원 +2,700만$	5,368억원+0.59억$ (계:4.72억$)	88
´03	3,015억원	1,627억원 +3,040만$	665억원 +590만$	603억원 2,840만$	5,910억원+0.65억$ (계:5.57억$)	88
´04	3,241억원	1,944억원 +3,400만$	765억원 +850만$	651억원 2,980만$	6,601억원+0.72억$ (계:6.22억$)	88
´05	2,874억원	2,494억원	430억원	1,006억원	6,804억원	100
´06	2,829억원	2,646억원	394억원	935억원	6,804억원	100
´07	2,954억원	2,976억원	-	1,325억원	7,255억원	100
´08	3,158억원	2,642억원	-	1,615억원	7,415억원	100
※ 환율 : 각 년도 예산편성환율 적용 ※ ´98년 3.99억불로 합의했으나 IMF 상황을 고려하여 3.14억불로 조정