입법조사회답

우리나라 대외원조 사업현황 및 향후 정책방향

양 정 례 의원 귀하

국회입법조사처

정치행정조사실 외교안보팀

입법조사관 유웅조

Tel:788-4551/Fax:788-4559

E-mail:wyoukr@assembly.go.kr

요    약

질의 요지

o 우리나라 대외원조 현황 파악 및 정책방향

o 주요국의 대외원조 운용체계 파악

(회답일 2008. 10. 21)

▮조사·분석 방향

우리나라 대외원조의 현황과 그 정책방향을 제시함. 이를 위해 OECD 산하 개발협력위원회(DAC) 회원국의 현황 및 운용체계와 비교함

▮주요내용

우리나라 대외원조 규모는 1990년 초 이래 급격히 증가하여 2007년에는 6억 7천만 달러에 이르고 있음

그러나 DAC 회원국과 비교할 때 세 가지 문제가 지적됨. 우선 우리나라의 경제력에 비교했을 때, ODA 규모가 적은편이며,  무상원조의 비율이 낮은 편임. 그리고 구속성(tied) 원조의 비율이 높은 편임

DAC 주요 회원국들의 운용체계는 법적 규정의 유무와 외교부의 역할에 따라 다양한 형태로 분류됨

한국의 ODA는 정책적 일관성을 확보하기 위한 운용체계에 대한 논의가 더 진전되어야 하며, 법적기반 마련이 시급함

목    차

1.우리나라 대외원조 사업현황	1

2.DAC 회원국의 대외원조 체계	5

3.우리나라 대외원조 향후 정책방향	6

1. 우리나라 대외원조 사업 현황

가. 대외원조의 개념

사전적으로 대외원조는 공적개발원조(Official Development Assistance: 이하 ODA)보다는 포괄적 범주임. 그러나 우리나라를 비롯한 대부분의 국가들은 대외원조와 ODA를 동일개념으로 사용함

사전적 의미로 국제원조 혹은 대외원조(Foreign Aid 또는 Foreign Assistance)는 “한 국가가 다른 국가 또는 그 국가 국민들의 이득을 위해 제공하는 자본, 물품, 또는 용역”을 지칭함

Encyclopedia Britannica Online. <http://www.britannica,com/eb/article-9034854>

공적개발원조(ODA) 란 “중앙 및 지방정부를 포함한 공공기관이나 이를 집행하는 기관이 개도국 및 국제기구에 제공한 자금의 흐름 (Resource Flow)을 의미"하며, 각각 다음의 세 가지 조건을 충족하여야 함

2006년 이전까지 구 동구권 및 소연방에 속해있는 국가들과 과중한 채무국들에게 제공되는 자금을 지칭하는 OA라는 계정이 있었으나, 2006년 부터 ODA에 포함되었다. www.koica.go.kr

첫째, 주요 목적이 개발도상국의 경제개발과 복지증진에 관한 것이고, 둘째, 양허적 성격으로 10%의 할인율을 적용하여 증여율 (Grant element)이 25% 이상이어야 할 뿐만 아니라, 셋째,  OECD의 개발원조위원회(Development Assistance Committee: 이하 DAC)의 수원국 리스트에 속해 있는 국가 및 동 국가를 주요 수혜대상으로 하는 국제기구에 제공되어야 함

증여율 (%) = 차관액 - 차관원리금 현재가치 (할인율 10%)   X 100

차관액

이 같은 맥락에서 미국의 경우는 대외원조를 공적개발원조의 상위개념으로 다루고 있음

구체적으로 미국이 규정하는 대외원조란 미 정부예산 중 대외업무(Foreign Operations) 범주 안에 있는 양자간 그리고 다자간, 그리고 군사와 경제활동에 쓰이는 모든 자금을 의미함

Larry Nowels. 2005. "Foreign Aid: Understanding the Data Used to Compare Donors." CRS Report for Congress.: pp. 1-2.

따라서 미국은 대외원조를 통해 개발도상국의 경제개발 및 복지증진 뿐만 아니라 외교적, 상업적, 문화적인 이익도 추구하는 것으로 되어있고, “해외군사자금(Foreign Military Financing: FMF)”와 “해외군사훈련계획(the International Military Education and Training Program: IMET)”, 그리고 “해외평화유지군 활동기금(Peacekeeping Funds)" 등의 타국에 대한 군사적 지원을 위해 쓰이는 모든 재정도 포함함

그러나 우리나라의 경우는 ODA와 대외원조를 동일한 개념으로 사용하고 있음. 따라서 정부는 물론 학계에서 대외원조와 ODA를 혼용하고 있음

나. 우리나라 대외원조 사업현황과 개선점

(1) 우리나라 대외원조 사업현황

우리나라의 대외원조는 1987년 한국수출입은행을 통해 300억원을 출연 대외경제협력기금(EDCF)을 조성하고, 1991년 한국국제협력단(KOICA)의 설립하면서 공식화 됨

국제협력단(KOIKCA)의 자료(www.koica.org).

이후 기획재정부 관할하의 EDCF가 유상원조를 그리고 외교통상부 관할의 KOICA는 무상원조를 담당하여왔음

그러나 이렇게 이분화된 ODA 운용이 효율적인 ODA 정책에 문제가 될 수 있다는 지적에 따라 2006년에 우리나라 정부는 국무총리를 위원장으로 하는 국제개발협력위원회를 설립하여 한국의 ODA 정책을 조정하고 담당부처간의 원할한 협의가 가능케 하였음

이 같은 발전을 통해 우리나라의 ODA 규모는 꾸준히 증가하였음

1991년에 5천 7백만 달러에 불과하던 ODA 규모는 2007년에는 6억 7천만 달러에 이르게 됨  (<표1> 참조)

http://www.odakorea.go.kr 참조

특히 2005년에는 전년과 대비하여 금액상으로 3억 2,900만 달러, 비율로는 77.8%가 증가하여 한국 ODA 역사상 최대규모의 증가를 보였음. 이는 아프가니스탄, 이라크 등의 전후복구지원 증가(무상원조), IDB로의 신규 출자(다자원조) 등에 따른 예외적인 요인에 기인한 것임

따라서 2006년은 2005년의 예외적인 요인이 소멸하여 총 ODA 규모가 감소하였음

그럼에도 불구하고 2007년에 한국의 ODA 절대규모는 DAC 회원국인 그리스(5억 달러), 포르투갈(4억 달러), 룩셈부르크(3억 6천만 달러), 뉴질랜드(3억 1천만 달러) 등에 비해 많은 편임. 이는  DAC 전체 회원국들을 비교대상으로 하면 19위 정도임

이 시기에 미국이 전 세계에서 가장 많은 ODA(217억 달러)를 공여했으며 그 다음으로 독일(122억 6천만 달러), 프랑스(99억 4천만 달러), 영국(99억 2천만 달러), 일본(76억 9천만 달러) 순으로 ODA를 공여했음

<표1> 우리나라 ODA 연도별 규모 (1991-2007)

(단위: US 백만불)

연도	총액	양자원조			다자원조	ODA/GNI (%)
		무상원조	유상원조	소계
1991	57.48	25.04	6.48	31.52	25.96	0.02
1992	76.8	30.99	14.23	45.22	31.59	0.02
1993	111.56	32.68	27.44	60.12	51.44	0.03
1994	140.22	38.45	21.62	60.07	80.15	0.03
1995	115.99	50.11	21.35	71.46	44.53	0.02
1996	159.15	53.41	69.9	123.31	35.84	0.03
1997	185.61	54.77	56.57	111.34	74.27	0.04
1998	182.71	37.21	87.48	124.7	58.01	0.05
1999	317.49	38.95	92.4	131.35	186.14	0.07
2000	212.07	47.78	83.41	131.18	80.89	0.04
2001	264.65	52.97	118.57	171.54	93.11	0.06
2002	278.78	66.7	140.06	206.76	72.02	0.05
2003	365.91	145.46	99.71	245.17	120.74	0.06
2004	423.32	212.09	118.68	330.76	92.56	0.06
2005	752.32	318	145.3	463.3	289.01	0.1
2006	455.25	258.95	117.11	376.06	79.19	0.05
2007	671.76	329.9	132.19	462.09	209.67	0.07

*출처: 경제협력개발기구 (OECD) 산하 개발원조위원회 (www.oecd.org/dac/stats)

*참고: 2007년 자료는 잠정통계임

이 밖에도 우리나라 주요 정부부처는 개별적인 ODA를 제공하고 있으며, 2008년도 예산계획에 따르면 280억원에 이르고 있음

<표> 2008년도 정부부처 주요 ODA 무상원조 예산안

(단위: 백만원)

구분	예산안
과학기술부	6,792.2
정보통신부	11,555
농림부	1,783
해양수산부	100
교육인적자원부	6,549
산림청	1,300
문화재청	150
농촌진흥청	50
계	28,279.2
*참고: 본 자료는 2007년을 기준점으로 했기 때문에 정부부처명은 과거의 것으로 구성된 것임 *출처: 국회예산정책처. 2008년도 예산안분석(IV)

(2) 우리나라 대외원조 사업의 개선점

우리나라 대외원조 사업의 개선점은 세 가지로 대분됨(<표2> 참조)

첫째, 우리나라의 ODA 규모는 UN을 비롯한 국제기구의 권고기준인 국민총생산(Gross National Income: 이하 GNI) 대비 0.7% 뿐만 아니라  DAC 회원국의 평균인 0.33%에 미치지 못하고 있음

둘째, 우리나라 ODA 중 무상원조의 비율은 2006년 현재 32%로서  DAC 평균인 82%에도 미치지 못하고 있음

셋째, 우리나라 ODA 중 비구속성원조(untied aid)비율이 너무 낮음.  2006년 현재 DAC 회원국 ODA 중 비구속성원조 비율이 94%에 달하는 반면에 우리나라 ODA의 비구속성 원조의 비율은 1.90%로서 DAC 회원국들에 비해 턱없이 낮음

구속성(tied aid)원조란 원조공여국이 미리 원조의 용도와 차관에 의한 재화, 용역의 구매조건을 원조공여국을 비롯한 한정된 국가로 제한하는 규정을 둔 원조를 지칭함. 따라서 구속성 원조는 수원국의 필요보다 원조공여국의 경제적 이해관계에 따라 운용될 수 밖에 없기 때문에, 때에 따라서는 오히려 수원국에게 경제적 부담이 될 수도 있음. 예컨대, 수원국의 발전계획을 실행하는데 필요한 물품을 국제경쟁입찰이나 현지조달을 통해 싼값에 확보할 수 있음에도 공여된 원조가 구속성인 경우에는 가격과 상관없이 원조공여국의 물품이나 용역을 사용해야 함

<표2> 한국의 ODA 공여 연도별 변화 (2000-2007)

(단위: %)

구분	무상원조비율		비구속성원조비율		ODA/GNI
연도	DAC	한국	DAC	한국	DAC	한국
2000	59.62	8.70	81.11	0.82	0.22	0.04
2001	60.46	16.00	79.88	1.53	0.22	0.06
2002	72.15	12.43	85.34	1.56	0.23	0.05
2003	58.08	35.85	91.82	2.50	0.25	0.06
2004	73.95	40.87	91.26	4.19	0.26	0.06
2005	77.61	42.60	92.27	2.58	0.33	0.1
2006	82.84	31.53	94.44	1.90	0.31	0.05
2007	-	-	-	-	0.28	0.07
*출처: 경제개발협력기구 (OECD) 산하 개발원조위원회 (www.oecd.org/dac/stats) *참고 1: 2007년도 ODA의 국민총생산대비 규모는 잠정통계임 *참고 2: 비구속성 원조 및 무상원조 비율은 양자간(bilateral) ODA만을 대상으로 한 것임

2. DAC 주요국의 대외원조체계

OECD/DAC. 2005. Managing Aid: Practices of DAC Member Countries. Paris 참조.

가. 대외원조의 법적 기반

대외원조 정책을 일관성 있게 추진하기 위해서는 해당국가 대외원조의 이념, 정책목표 및 내용과 관련한 규정을 명시한 대외원조 관련법 또는 정책문서를 마련하는 것이 중요함

이에 따라 DAC 주요국은 대외원조법과 정책문서 등을 마련해 놓고 있으나, 대외원조법 또는 정책문서를 갖추고 있지 않는 경우도 있음

대외원조법과 정책문서를 갖추고 있는 국가들로는 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 그리스, 룩셈부르크, 포르투갈, 스위스, 영국, 미국 등이 있음

대외원조법은 있으나 정책문서를 갖추고 있지 않은 국가로는 이탈리아과 스페인이 있음

대외원조법은 없으나 정책문서를 갖추고 있는 경우는 호주, 캐나다, 핀란드, 독일, 아일랜드, 일본, 네덜란드, 스페인, 스웨덴 등임

대외원조법 뿐만 아니라 정책문서도 갖추고 있지 않는 국가로는 프랑스가 있음

나. 대외원조와 외교부의 역할

DAC 주요국의 대외원조 실시체계는 대외원조 실시체계에 대한 외교부의 역할에 따라 여섯 가지 형태로 대분됨

첫째는 외교부가 주도적 역할을 수행하는 유형으로 덴마크, 핀란드, 아일랜드, 네덜란드 등이 이에 속함

둘째는 외교부 산하 원조기구가 주도하는 유형으로 호주, 뉴질랜드, 스위스 등이 있음

셋째는 원조전담기구에 대해 외교부가 전반적인 책임을 지는 체제로 오스트리아, 벨기에, 룩셈부르크, 노르웨이, 스웨덴 등이 이 유형에 속함

넷째는 여러 원조전담기구가 공동의 책임을 지는 유형으로 프랑스, 독일, 일본 등이 이 유형에 속함

다섯째는 외교부가 조정자 역할을 하는 유형으로 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 스페인, 미국 등이 이 유형에 속함

3. 우리나라 대외원조 사업의 향후 정책방향

가. 원조체제 일원화 방안

우리나라는 KOICA와 EDCF로의 이원화로 인한 정책적 일관성 부족이 문제로 지적되면서 2006년에 국무총리를 위원장으로 하는 국제개발협력위원회를 설립하였음. 이 국제개발협력위원회가 우리나라 ODA 정책을 조정하고 담당부처간의 원할한 협의가 가능케 하였음

그러나 유상원조와 무상원조의 일관성이 완전히 해결되었다고 보기 어려움. 왜냐하면 현재 우리나라 ODA 정책은 미국의 경우처럼 국가별 전략에 입각한 ODA 정책이 수립되고 집행되고 있지 않기 때문임

나. 대외원조기본법 제정 필요성

앞에서 언급한 바대로 DAC 주요국들은 대외원조법과 정책문서 등을 통해 각 국의 ODA 정책은 외부적인 강제규정의 통제를 받고 있음

이에 따라 우리나라는 2006년 “한국 국제개발협력의 기본정책(Polity Statement of Korea's International Development Cooperation: 이하 ‘기본정책’)"을 채택하여 한국 대외원조 정책의 이념, 목표, 기본 원칙 등을 마련했음

또한 대외원조에 대한 법적 근거를 마련하기 위해 제17대 국회에서 김부겸 의원(2006. 12), 우제창 의원(2007. 1), 권영길 의원(2007. 5), 김무성 의원(2007. 6) 등이 대외원조기본법안 혹은 국제개발협력기본법안을 제출한 바 있음. 그러나 임기만료로 자동폐기된 바 있음

현재 제18대 국회에서도 진영의원이 대표 발의한 ‘대외원조기본법안’(2008. 7. 10)과 송민순의원이 대표 발의한 ‘공적개발원조기본법안’(2008. 7. 4)이 제출되어 있는 상태임