정책자료집 3

Win-Win 전략으로서의 프로슈머      도입

- ‘다단계판매’ 개념정의를 중심으로 -

2009. 10.

— 공성진 의원실 —

인사말

미래학자인 앨빈 토플러는 1980년 ‘제3의 물결’에서 표준화된 대량생산 시장은 이제 포화상태이고 앞으로는 소비자가 생산과정에 참여하는 맞춤형 제품의 대량생산 방식이 도래할 것이며 향후 생산자와 소비자의 역할 구분이 희미해지고 점차 통합될 것이라는 의미로 프로슈머(Prosumer)라는 용어를 처음 사용하였습니다.

프로슈머란 종래 생산자가 주도하던 제품의 가격결정, 품질결정, 사후관리, 광고, 유통에 소비자가 직접적으로 관여하며 수익을 창출한다는 의미로 다시 말하면 생산자와 소비자의 역할을 동시에 하는 것을 말합니다.

프로슈머를 전제로 한 다단계판매는 생산자로부터 소비자에게 상품을 직접 유통시켜 불필요한 유통마진을 줄이고, 소비자들은 생산자들의 일방적인 광고나 홍보에 끌려 맹목적으로 상품을 구입하기보다는 주위에서 상품을 사용하고 있는 신뢰할 만한 사람들의 의견을 듣고 상품을 구입하기 때문에 생산자가 광고비를 절약할 수 있게 됩니다.

따라서 생산자는 상품의 가격을 낮추어 상품매출을 늘릴 수 있고, 소비자들은 유통마진과 광고비를 환원 받는 이익을 누릴 수 있어 생산자 및 소비자 둘 다에게 이익이 되는 Win-Win 전략이 될 수 있습니다.

이러한 장점으로 인해 다단계판매업자는 상품의 종류를 무한대로 확장해 나갈 수 있고, 인터넷 전자상거래와 자유무역협정(FTA) 등과 연계되면서 장차 세계의 모든 유통시장을 하나로 통합하는 수단이 될 것으로 예상입니다.

우리나라 다단계시장의 대다수 업체 및 판매원은 성실하게 사업을 영위하고 있지만, 일부 기망적인 판매와 탈법적 방법으로 다수의 소비자 피해를 야기하고 사회적으로 커다란 파장을 낳아 합법적인 다단계판매마저 부정적인 인식을 주고 있습니다.

우수한 판매방식임에도 손쉽게 악용될 수 있는 특성 때문에 발생하는 폐해를 차단하기 위하여 「방문판매등에관한법률」을 통하여 규제를 하고 있으나, 계속되는 경기침체와 불안한 고용상황 등으로 인해 많은 국민들이 불법적인 다단계판매의 유혹에 쉽게 빠져들고 있는 실정입니다. 또한 공유마케팅업체, 신방문판매(소위 무늬방판)로 인해 많은 피해자들이 발생하고 있습니다.

다단계판매의 속성상 쉽게 대량의 피해자를 발생시킬 수 있기 때문에 신방문판매 뿐 아니라 이를 변형한 새로운 유형의 피해를 예방하기 위하여 법개정이 조속히 이루어져야 할 것입니다. 우선 다단계판매의 정의규정 정비가 시급하다고 하겠습니다. 이를 위해서 다단계판매에 대한 개념정의에 대한 기존의 연구를 정리하여 이에 대한 개선방안을 담은 정책자료집을 발간하였습니다.

이번 정책자료집 발간에 도움을 주신 백인법률사무소 변호사들께 깊은 감사를 드리며, 아무쪼록 본 자료집이「방문판매등에관한법률」의 바람직한 개정방향을 제시하여 불법적인 다단계판매로 인한 피해자가 더이상은 없게 되기를 바랍니다

2009.  10. 8

국회의원 孔星鎭

<목 차>

I.  다단계판매의 개념에 대한 고찰	1

1. 다양한 용어의 해석	1

1) 네트워크 마케팅(Network Marketing)	1

2) 직접판매(Direct Marketing)	1

3) 조직판매	1

4) 커뮤니케이션 비즈니스(Communication Business)	1

5) 퍼스널 마케팅(Personal Marketing)	2

6) 공유마케팅	2

2. 방문판매등에관한법률상의 다단계 판매의 의미	2

1) 방문판매등에관한법률상 규정	2

2) 방문판매등에관한법률상의 다단계판매의 개념	3

3. 피라미드 판매와의 구별	4

1) 일반적 구분	4

2) 피라미드 판매에 대한 방문판매등에관한법률상의 취급	5

3) 피라미드 판매에 대한 형사상 취급	5

4) 헌법재판소의 태도	6

4. 신방문판매(이른바 무늬 방판)의 다단계판매에 포함여부	6

1) 신방문판매의 의의	7

2) 신방문판매의 등장 배경	7

가) 다단계판매와 방문판매에 대한 규제의 차이	7

나) 공유마케팅 등 사실상 유사수신행위의 성행	8

다) 다단계판매의 정의 규정의 모호성	9

3) 신방문판매의 유형	9

가) 신방문판매의 유형	9

나) 신방문판매의 특징	10

다) 신방문판매 현황	11

(1) 영업실태	11

(2) 피해현황	11

(3) 피해유형	12

라) 신방문판매의 문제점	14

(1) 소비자피해사고시 소비자의 피해구제가 불가능해진다는 점	14

(2) 소비자피해예방 효과를 기대할 수 없다는 점	14

(3) 법 집행력과 규범력이 사실상 무력화된다는 점	15

(4) 합법적인 다단계판매시장의 위축	15

4) 신방문판매에 대한 규제 현황	15

가) 종래 대법원 태도(소위 ‘황삼나라’사건)	15

나) 소위 “황삼나라”판결 이후의 공정거래위원회의 조치	17

(1) 특수판매산업의 현황	17

(2) 공정거래위원회의 조치	20

다) 최근 대법원의 태도	21

라) 다단계판매의 정의 규정에 대한 개정 필요성	24

II.  다단계판매에 대한 정책개선 방안	24

1. 다단계판매에 대한 정의 규정 개선 방안	24

1) 현행 방문판매등에관한법률 제2조 제5호의 규정	24

2) 방문판매등에관한법률 제2조 제5호의 문제점	25

가) 단계 구별 기준의 불명확성	25

나) 중첩적 정의규정으로 인한 해석의 다양성 야기	25

다) 각목 규정의 비현실성	26

3) 국민권익위원회(구 국가청렴위원회)의 권고 의견	26

가) 국민권익위원회의 권고	26

나) 국민권익위원회는 다단계판매의 개념 정의 권고	26

다) 국민권익위원회의 다단계판매의 정의 개정권고	26

4) 개정 방향	27

가) 여러 방문판매등에관한법률 개정안들	27

나) 각 개정안에 대한 평가	28

다) 바람직한 개정방향에 대하여	30

2. 금지규정 위반시 제재방안의 실질화 필요성	30

1) 방문판매업과 다단계판매업에 대한 비교	31

가) 금지규정의 비교(법 제11조, 법 제23조)	31

나) 개정방향	33

2) 피라미드 판매 등 금지조항 정비	34

가) 체계	34

나) 피라미드판매 등 금지규정의 예시	35

3) 영업정지 명령제도	37

가) 현행법 규정	37

나) 국민권익위원회의 평가	38

(1) 법 제42조 제4항(영업정지 요건 전단부)의 문제점	38

(2) 법 제42조 제4항(영업정지 요건 후단부)의 문제점	39

(3) 제44조 제1항의 문제점	39

(4) 과징금 부과시의 필요적 참작사유의 자의적 규정	41

(5) 국민권익위원회의 개선의견	41

다) 현행법의 문제점	42

(1) 적용조항의 이원화	42

(2) 사전예방수단으로서의 가능 상실	42

(3) 재량규정의 문제점	42

라) 개정방향	42

(1) 법 적용조항의 단일화	43

(2) 사전예방 수단으로서의 기능 확보 필요성	43

4) 소비자피해보상제도에 관하여 -공제조합 제도를 중심으로	43

가) 현행법 규정	43

나) 현행법의 문제점	45

다) 개정 방향	45

(1) 공제조합으로의 단일화 필요성	45

(2) 공제조합에 대한 별도의 규정 신설 필요성	46

(3) 공제조합의 공익적 성격의 명문화 필요성	46

<표 차례>

표 1 방문판매등에관한법률상의 방문판매와 다단계판매간의 차이	7

표 2 다단계판매와 방문판매에 대한 규제의 차이	7

표 3 피해상담 건수	12

표 4 2007년 매출액 기준 상위 10개 기업의 연도별 매출액 추이	18

표 5 2007년 매출액 기준 상위 10개 기업의 연도별 매출액 추이	19

표 6 미등록 다단계업체에 대한 직권조사	20

표 7 대형방판업체 고발, 시정명령 등 심의·의결	20

표 8 방문판매업과 다단계판매업의 금지규정의 비교	31

<그림 차례>

그림 1 판매원의 단계	4

그림 2 판매원의 단계	4

그림 3 판매원의 단계	4

그림 4 방문판매업체의 평균매출액	12

그림 5 한국직접판매협회의 2007년 직접판매업의 품목별 매출 비중	19

다단계판매의 개념에 대한 고찰

다양한 용어의 해석

김용태 변호사. “법률로 바라본 네트워크 마케팅”. 36~38면.

다단계판매는 미국에서 조직화되고 체계화된 마케팅 측면을 강조한 말인 MLM(Multi-Level Marketing scheme)을 번역한 것인데 우리나라의 방문판매등에관한법률에서 사용하고 있는 용어로서 국내에서는 가장 일반적인 용어이다. 생산자로부터 소비자로 상품이 이동하는 상행위적 측면을 중심으로 사용되는 용어로 일본에서는 ‘연쇄판매’라는 용어를 사용하고 있다. 그러나 이외에 다른 시각에서 다양한 용어로 사용되고 있다.

네트워크 마케팅(Network Marketing)

미국에서 피라미드판매와 다단계판매를 동일시할 만큼 다단계판매에 대한 인식이 부정적으로 되자 건전한 다단계판매라는 인식을 심어주기 위하여 사용되기 시작하였다. 다단계판매와 동일개념인지 이를 포함하는 광의의 개념인지에 대해 견해가 나뉜다.

직접판매(Direct Marketing)

생산자가 중간유통과정 없이 소비자에게 직접 상품을 공급하는 직접적인 유통관계를 의미한다. 직접판매는 다단계판매를 의미하기는 하지만 동일한 개념은 아니고, 다단계판매를 직접판매의 일종으로 볼 것인지에 대하여는 견해가 대립한다.

조직판매

사람과 사람으로 맺어진 조직을 통해 판매가 이루어지는 시스템이라는 측면을 중시하는 용어이나, 실제로는 피라미드 판매로서 인식되고 있다.

커뮤니케이션 비즈니스(Communication Business)

입에서 입으로 즉 구전되는 다단계판매의 속성을 의미하며, 건전한 판매방식이라는 인식을 위한 용어로 사용된다.

퍼스널 마케팅(Personal Marketing)

개인이 실행하는 판매방식을 의미하며 종래의 기업 중심의 판매에 대응되는 개인중심의 마케팅 개념을 강조하여 다단계판매에 대한 긍정적인 인식을 위한 용어로 사용된다.

공유마케팅

다단계판매 업계에서 공유마케팅(‘일명 포인트 마케팅’이라 한다)은 본래 다단계판매원 개인 또는 판매원그룹의 ‘매출’을 일정한 포인트로 환산한 뒤 회사 총매출의 일정금액을 포인트에 따라 지급하는 ‘공유식’ 보상플랜을 의미하나, 최근 사회적 문제가 되고 있는 공유마케팅은 개인의 투자액에 따라 일정한 포인트(점수)를 주고, 이러한 포인트 따라 일정액의 수익금을 매일 또는 매주 연속적으로 지급하는 방식을 말하며, 이것이 사회적으로 문제되고 있는 유사수신행위이다. 우리나라 다단계 판매시장의 문제점 및 개선방안 연구. 고려대학교 법무대학원 공정거래법학과 주용길 석사학위논문. 2006년 12월. 91면.

JU그룹의 주수도 회장이 주장한 한국형 소비자생활공동체 마케팅을 의미한다. 생산자와 소비자를 직접 연결하는 직접판매의 한 분야이나, 공동구매 또는 공동소비, 공동생산 방식에 의해 소비·판매·분배의 공유를 실천하여 공동체주의 및 공유경제, 참여자본주의이념을 구가하는 한국식 공동체 마케팅이라 주장한다. 그러나 공정거래위원회의 심결과 최근의 대법원판례가 서로 배치되면서 신방문판매의 일종으로서 볼 것인지 여부가 문제된다.

방문판매등에관한법률상의 다단계 판매의 의미

방문판매등에관한법률상 규정

제2조 제5호 "다단계판매"라 함은 판매업자가 특정인에게 다음 각목의 활동을 하면 일정한 이익(다단계판매에 있어서 다단계판매원이 소비자에게 재화등을 판매하여 얻는 소매이익과 다단계판매업자가 그 다단계판매원에게 지급하는 후원수당을 말한다. 이하 같다)을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원의 가입이 단계적(판매조직에 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상인 경우를 말한다)으로 이루어지는 다단계판매조직(판매조직에 가입한 판매원의 단계가 2단계 이하인 판매조직 중 사실상 3단계 이상인 판매조직으로 관리·운영되는 경우로서 대통령령이 정하는 판매조직을 포함한다)을 통하여 재화등을 판매하는 것을 말한다.

가. 당해 판매업자가 공급하는 재화등을 소비자에게 판매할 것

나. 가목의 규정에 의한 소비자의 전부 또는 일부를 당해 특정인의 하위판매원으로 가입하도록 하여 그 하위판매원이 당해 특정인의 활동과 같은 활동을 할 것

방문판매등에관한법률상의 다단계판매의 개념

“판매업자가 특정인에게 자신이 공급하는 상품을 소비자에게 판매하거나 그 소비자의 전부 또는 일부를 특정인의 하위판매원으로 가입하게 하여 판매활등을 하게 하면 일정한 이익을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원의 가입이 단계적으로 이루어지는 다단계판매조직을 통하여 상품을 판매하는 것”을 의미하며 여기서 일정한 이익, 후원수당 및 단계적의 의미는

①“일정한 이익” : 다단계판매에 있어서 다단계판매원이 소비자에게 상품을 판매하여 얻는 소매이익과 다단계판매업자가 그 판매원에게 지급하는 후원수당

②“후원수당” : 다단계판매원에게 속하는 하위 판매원들에 대한 조직관리 및 교육훈련실적과 판매원 자신의 판매실적이나 하위 판매원들의 판매실적과 관련하여 해당 판매원에게 지급되는 경제적 이익

③“단계적” : 판매조직에 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상인 경우를 말한다.

즉 방문판매등에관한법률상의 다단계판매의 개념적 구성요소는 ①판매원의 가입이 단계적으로 이루어져 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상에 이른다는 점 및 ②위와 같이 판매원을 단계적으로 가입하도고 권유하는 데 있어서 판매 및 가입유치 활동에 대한 경제적 이익(소매이익과 후원수당)의 부여가 유인으로 활용된다는 것이다.

공정거래위원회 “특수판매에서의 소비자보호지침”

일반적인 예시로서 상품 판매 및 판매원의 가입유치 활동을 하면 소매이익과 후원수당을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원 가입이 이루어지고 그와 동일한 과정이 반복되어 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상인 경우는 다음의 그림과 같이 표현될 수 있다.

판매업자			판매업자		판매업자
판매원 갑 가입권유 후원수당 판매원 을 가입권유 후원수당 판매원 병 <그림 1>			판매원 갑 후원수당 후원수당 판매원 을 후원수당 판매원 병 <그림 2>		판매원 갑 후원수당 후원수당 판매원 을 후원수당 판매원 병 <그림 3>

보다 세부적으로 판매원의 단계가 3단계인 경우라도 실제 영업방식에 있어서 후원수당 지급단계가 3단계 이상인 경우 <그림2>와 후원수당 지급단계가 2단계인 경우 <그림 3>으로 나누어 질 수 있으나 양자 모두 다단계판매에 해당한다.

김홍석·한경수. “다단계판매와 방문판매법에 관한 해설. 28~30면.

피라미드 판매와의 구별

김용태 변호사. “법률로 바라본 네트워크 마케팅”. 68~71면.

일반적 구분

적법하고 건전한 다단계판매와 피라미드의 차이점으로는 적법한 다단계판매는 정상적인 상품의 유통이 목적인 반면, 피라미드판매는 상품을 매개하지 않고 금전유통만을 목적으로 한다. 설령 상품이 매개로 되어 있더라도 이는 탈법적인 수단으로서 가장된 것에 불과하고, 실질적으로는 금전유통이 주된 목적이다. 다단계판매는 상품판매에 의해서 수익이 발생하나, 피라미드판매는 판매원을 등록시키는 행위 그 자체에서 수익이 발생되는 구조이다.

이러한 피라미드판매의 전형적인 원조는 1925년경 미국 플로리다에서 이탈리아 이민자인 찰스 폰지(Charles Ponzi)의 폰지게임이다. 폰지는 ‘누구든지 자신에게 투자를 하면 국가간의 환율차를 이용한 사업으로 이윤을 내어 90일 후에 원금의 두 배로 되돌려주겠다’고 하여 불과 8달만에 4만여 명에게서 1500만 달러를 끌어 모았다. 그러나 폰지는 사업에는 전혀 투자하지 않고 단지 나중에 투자한 사람의 돈으로 먼저 투자한 사람에게 약속했던 액수를 지급하였고, 홍보담당 직원이 이러한 실상을 폭로하자 더 이상의 새로운 투자자가 들어오지 않게 되어 피해자들이 속출하게 되었다. 본래의 피라미드는 이처럼 금전만을 매개로 하여 생성되므로 이를 사람장사, 인맥판매, 인간사냥, 헤드헌팅 등으로 불리는데, 피라미드는 사람을 가입시킨다는 그 자체만으로 일정한 수익을 보장하여 준다는 데 그 특징이 있다. 그러나 이러한 피라미드는 새로운 가입자를 끌어들이는 과정을 무한히 반복하는 것이 현실적으로 불가능하고, 어느 시기에는 반드시 시스템이 붕괴되어 결국에는 다수의 피해자를 양산할 수밖에 없는 구조로 되어 있어 미국에서 이를 엄격히 규제하자, 탈법적 형태로서 실질은 단순한 금전거래이나 외형상 상품판매로 위장한 피라미드판매가 등장하게 되었다. 즉 시중가격보다 몇 배나 고가로 상품을 거래하여 구성원들은 상품매매에는 관심이 없고, 신규 가입원이 가입시 지급한 외형상의 물품구매가격에 내포된 실질적인 금전배당 취득을 주된 목적으로 한다.

김용태 변호사. “법률로 바라본 네트워크 마케팅”. 55~56면.

피라미드 판매에 대한 방문판매등에관한법률상의 취급

방문판매등에관한법률 제23조 제2항에서는 ‘누구든지 다단계판매조직 또는 이와 유사하게 단계적으로 가입한 자로 구성된 다단계 조직을 이용하여 재화등의 거래 없이 금전거래만을 하거나 재화등의 거래를 가장하여 사실상 금전거래만을 하는 행위를 하여서는 아니된다’고 규정하고, 동법 제23조 제3항에서는 이를 교사하거나 방조하는 행위도 금지하고 있다. 이를 위반한 경우 5년 이하의 징역 또는 1억 5000만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있다(동법 제52조 제1항 제3호).

피라미드 판매에 대한 형사상 취급

일반적으로 피라미드판매는 방문판매등에관한법률에서 엄격히 금지하고 위반시 처벌하나, 실무상으로는 피라미드판매가 투자자에게 원금을 보장함은 물론 원금의 2배 내지 3배에 해당하는 투자수익을 얻을 수 있다고 기망하여 투자원금을 가로채는 수법을 사용하기 때문에 형법상 사기죄나 특정경죄범죄가중처벌등에관한법률상의 사기죄 및 유사수신행위의규제에관한법률위반의 실체적 경합범으로 처벌하고 있다.

은행에서 돈을 입금받는 행위를 수신행위라 하는데, 유사수신행위의규제에관한법률에 의하면 다른 법령에 의한 인가·허가를 받지 아니하거나 등록·신고 등을 하지 아니하고 불특정다수인으로부터 원금뿐만 아니라 원금 이외의 이익을 보장하면서 투자자로부터 돈을 받으면 그 자체가 위법하여 처벌받는다.

헌법재판소의 태도

1997.11.27. 96헌바12 전원재판부 결정에 의하면 ‘다단계판매는 도ㆍ소매의 일반적인 유통경로를 거치지 아니하고 다단계판매업자가 판매하는 상품을 사용해 본 소비자가 다단계판매조직의 판매원이 되어 상품을 구입, 다른 소비자에게 판매하는 과정이 순차적ㆍ단계적으로 이루어지는 판매방식으로서, 점포망이나 광고가 필요하지 아니하여 사업개시가 용이하고 저렴한 가격으로 상품을 판매할 수 있는 장점이 있으나 판매원가입이 순차적ㆍ단계적으로 확산되며 직접적인 대인판매ㆍ연고판매에 의존하기 때문에 사행성과 소비자 피해를 야기하는 이른바 피라미드 판매가 될 우려가 있으므로 이에 대한 규제장치가 필요하다.

이른바 파라미드 판매조직도 판매방식 자체는 소비자가 판매원이 되고 판매원가입이 순차적ㆍ단계적으로 확산되는 점에서 건전한 다단계판매조직과 동일하지만 피라미드 판매조직은 일반적인 다단계판매와 달리 판매조직에 가입하기 위하여 일정한 금품을 납입하거나 고가의 상품을 인수하여야 하고, 그 납입한 금전이나 인수한 상품의 반환을 제한하며, 판매원의 수입은 주로 하위판매원을 모집하는 것 자체에서 발생하도록 하여 판매조직에 가입한 후 다른 판매원을 모집하기만 하면 자신의 판매활동과 무관하게 하위판매원의 활동에 의하여 막대한 이익을 얻을 수 있다고 권유하여 조직을 확산하여 가는 형태로서 일단 조직에 가입한 자는 상품의 판매보다는 조직원의 모집에만 주력하게 되어 결국은 조직자체가 와해되어 최종 가입자인 소비자의 피해를 유발하게 되는 것이다.’라고 판단하였다.

신방문판매(이른바 무늬 방판)의 다단계판매에 포함여부

신방문판매의 의의

김홍석·한경수. “다단계판매와 방문판매법에 관한 해설. 169~171면 참조.

신방문판매라 함은 방문판매원이 다단계판매원처럼 단계적(기존 방문판매원의 가입 권유로 새로운 방문판매원이 가입하는 것)으로 판매조직에 가입하지만, 판매 장려금 등 수당이 본인이 직접 가입시킨 방문판매원의 구매 또는 판매 실적에 한정되어 지급되는 수당 지급체계를 말한다.

신방문판매는 통상적으로 회사가 방문판매원의 직접적인 판매행위에 대하여 후원수당(판매장려금)을 지급할 뿐 아니라 방문판매원이 일정 수의 판매원을 증원하고 일정액의 그룹 판매실적(판매원 본인 및 본인이 증원한 판매원의 실적 합계)을 달성하면 위탁 관리인으로 승급시키고, 위탁 관리인으로 승급이 되면 본인의 직급과 본인이 관리하는 판매조직의 영업성과에 따라 장려금이 차등 지급되는 구조를 가지고 있다.

참고로 방문판매등에관한법률상의 방문판매와 다단계판매간의 차이는 아래의 도표에서 볼 수 있듯이 단계를 기준으로 구분하고 있다.

구분	다단계판매	방문판매
정의	3단계 이상의 판매조직을 이용하여 재화 등을 판매하는 방식 →판매원 가입 또는 후원수당 지급 등이 3단계 이상(법 제2조 제5호)	방문판매업자가 방문의 방법으로 영업장소외의 장소에서 재화등을 판매하는 방식 →3단계 이상만 아니면 방문판매로 해석(법 제2조 제1호)

신방문판매의 등장 배경

다단계판매와 방문판매에 대한 규제의 차이

규제사항	다단계회사	방문판매회사
등록방식 -법 제5조, 제13조	관할 시·도지사에 등록	시장·구청장·군수에 신고
공제계약의 체결 -법 제34조, 제35조	강제사항 공제료와 담보 부담발생	선택사항
자본금의 규모 -시행령 제19조	최소 자본금 5억	자본금 제한 없다
후원수당 지급 제한 -시행령 제27조	부가세를 포함한 총 매출액의 35% 이내에서 후원수당 지급	후원수당 지급 제한 없다
후원수당 정보 제공 -제21조 제2항	회사의 후원수당 정보제공의무화	회사의 판매장려금 정보제공 의무 없다
판매 상품에 대한 가격 규제 -시행령 제30조	판매할 수 있는 개별 재화 등의 가격을 130만원 미만으로 규제	가격규제 없다
청약철회 기간 -법 제8조, 제17조	소비자: 14일 판매원: 3개월 타업종, 방문판매에 비해 상대적으로 청약철회 가능 기간이 길다.	소비자: 14일 위탁관리인·방문판매원에 대한 청약 철회 가능 기간은 없다
금지규정 -법 제11조, 제23조	·15가지 ①판매원의 지위 양수도 금지(법 제23조 제1항 15호) ②사실상의 금전 거래 행위 규제(법 제23조 제2항)	·9가지 ①방문판매원의 지위 양수도 금지규정 없다. ②사실상의 금전 거래 행위 규제하는 규정 없다. 이로 인해 공유마케팅을 방문판매영업 방식으로 규정할 경우 이를 규제할 방법이 없다

위 표에서 보는 바와 같이 방문판매에 비하여 다단계판매의 경우에는 최소자본금 제도와 소비자피해보상보험계약의 의무적 체결 및 각종 영업제한규정들과 15가지 금지규정으로 엄격한 통제를 하고 있기 때문에, 대부분의 방문판매회사들은 다단계판매에 대한 위와 같은 제한 및 금지규정 등의 적용을 받지 않기 위하여 방문판매회사로 신고하고 사실은 다단계판매조직으로 영업을 하게 된 것이다.

또한 기존의 방문판매업체의 경우에는 외판원에 대한 거부감과 소비자에게 전통적인 방문판매방식에 의한 매출액의 한계를 넘어서기 위하여 상품 판매 외에 판매원의 모집을 통하여 형성된 하위판매원에 대한 매출실적에 따른 각종 수당을 제공하는 방식인 방문판매와 다단계판매를 혼합한 소위 무늬방판(신방문판매)을 통한 영업방식을 선택하였다.

공유마케팅 등 사실상 유사수신행위의 성행

제이유네트워크가 공유마케팅으로 기록적인 매출신장을 이루어내자 2002년부터 공유마케팅 영업이 확산되었고, 기존 다단계판매회사들이 소비자피해보상보험계약에 의하여 공제료 및 담보금 부담을 회피 또는 잠탈하기 위하여 별도의 방문판매회사를 설립하여 영업을 하였다. 이로 인해 신설 회사들은 처음부터 방문판매회사로 신고한 후 공유마케팅보상플랜 방식으로 영업을 하되, 일반적인 다단계판매 회사들과는 달리 후원수당의 지급을 2단계이하로 제한하는 방식을 취하게 되었다.

다단계판매의 정의 규정의 모호성

사실상 다단계업체임에도 불구하고 방문판매로 신고하고 영업하는 무늬방판이 성행하는 이유는 다단계판매의 3단계에 대한 단계구분의 모호성을 악용한 잠탈행위에 대응하는 주무관청인 공정거래위원회나 수사기관에서 다단계판매와 방문판매를 구분하는 기준이 정치하게 마련되지 않아 사실상 방치할 수 밖에 없는 구조에 기인한다. 이로 인해 신방문판매에 기인한 소비자피해에 대해 행정조사로는 3단계 이상의 단계를 가진 다단계라는 증명이 어렵고 업체의 이의신청 및 소송제기로 인해 장기간의 법적공방으로 적시에 불법행위에 대한 조치가 곤란한 점을 악용할 수 있기 때문이다.

신방문판매의 유형

신방문판매의 유형

신방문판매 회사의 유형은 대체로 ①다단계판매회사가 별도의 방문판매회사를 설립하여 다단계판매조직을 통하여 사실상 다단계판매 영업을 하는 경우와 ②대형 방문판매회사가 전통적인 방문판매 방식인 판매원이 ‘집을 찾아 다니는 방식(door to door)' 대신 ‘사람을 찾아(person to person) 철저한 카운슬링을 거쳐 판매하는 새로운 방식’을 도입하고 후원수당의 지급기준을 2단계로 이하로 국한하여 운영하는 경우가 있으며, 이를 좁은 의미에서의 ‘신방문판매’라고 할 수 있다.

전자의 경우는 제이유백화점, 불스홀딩스, 디케이코퍼레이션 등이 있고, 후자의 경우는 아모레퍼시픽, LG생활건강, 웅진코웨이, 대교, 청호나이스 등 방문판매업으로 신고했지만 실제로는 각각 4~7단계까지의 판매원 구조를 갖추고 하위판매원의 실적에 대해 상위 판매원이 수당을 지급받는 등 전형적인 다단계 판매행위를 하는 경우이다. 해당 업체들은 방문판매의 구조가 하위 1·2 단계는 판매원, 그 상위 단계는 위탁관리인으로 구성되어 있는데 위탁관리인은 판매에 나서지 않고 판매를 관리, 교육하며 판매 실적에 대한 수당이 아닌 관리수당을 지급받는다고 주장하나, 공정거래위원회는 형식적으로는 위탁관리인이라는 외형으로 월급 형식의 관리 수당을 받고 있지만, 실질적으로는 하위 판매원들의 매출 실적에 의해 좌우되기 때문에 판매 실적에 대한 수당으로 판단하여 다단계 판매로 보고 과태료 및 시정명령을 부과하였다. 그러나 대법원은 2009. 4. 9 선고 2008 두 17424 판결에서 침해적 행정처분과 형사처벌의 전제가 되므로 문언에 따라 엄격해석을 하여야 한다는 이유로 방문판매등에관한법률 제2조 제5호가 정하는 다단계판매에 해당하려면 당해 판매업자가 공급하는 재화 등을 구매한 소비자의 전부 또는 일부가 판매원으로 가입할 것을 필요로 한다고 보아, 판매원으로 가입하려는 사람이 기존 판매원의 모집·추천을 통하여 판매원이 되었을 뿐 화장품 등을 구매한 소비자의 전부 또는 일부가 판매원으로 가입한 것이 아니어서 다단계판매에 해당하지 않는다고 보았다. 여기에 대하여는 차후 다단계판매의 정의 규정에 대한 논의에서 살펴보기로 한다.

신방문판매의 특징

①신방문판매회사는 방문판매회사로 신고하고 영업을 함으로써 소비자 피해보상보험계약 등을 체결하지 않는다.

②후원수당의 지급기준을 2단계로 제한하고 있으나, 후원수당의 지급비율이 대부분 40% 이상에 달한다.

③판매원에게 출근수당 등 각종 수당을 지급하고 있다.

④판매원이 새로운 판매원을 증원 또는 모집하고 있으며, 자신이 모집한 하위판매원의 판매실적 등으로부터 각종 후원수당을 지급받는다.

⑤위탁관리인이 본부장 → 지점장 → 상무 → 전무 → 부사장 → 사장 등 직급에 따라 차등적으로 판매원 조직을 관리한다. 사업자가 위탁관리인(본부장, 국장, 실장, 팀장 등 다양한 직급명칭)형식을 매개로 운영하여, 위탁관리인은 판매활동을 하지 않고 하위판매원의 판매실적에 따른 후원수당만 받는 형태로 운영한다. 실제적인 경제적 이익취득구조는 3단계 이상이나 위탁관리인 형식을 빌어 다단계판매에 대한 각종 규제를 회피하는 것이다.

즉 신방문판매는 판매조직의 확장이 한계에 이르게 되자 전통적인 방문판매 방식 외에 판매원 조직의 확장이 빠른 다단계판매조직(방문판매원이 새로운 방문판매원을 증원 또는 모집할 수 있도록 하였고, 위탁 관리인이 본부장-지점장-상무-전무-부사장-사장 등 직급에 따라 차등적으로 방문판매원 조직을 관리)요소를 결합하거나 또는 이를 도입한 판매 방식을 사용하고 있다.

신방문판매 현황

영업실태

신방문판매의 경우 형식적으로는 방문판매업으로 신고하고, 실제로는 다단계판매 방식으로 영업을 한다. 방문판매등에관한법률상 다단계판매업을 영위하기 위하여는 회사자본금이 5억원 이상이어야 하고, 등록 이후에도 회사의 매출액 신고 등 엄격한 관리 및 감독과 후원수당 산정 및 지급기준, 취급재화의 가격제한 등의 준수의무를 준수하여야하기 때문이다. 특히 방문판매법상의 판매가격 제한 기준인 130만원 이상의 고가품을 취급하거나, 후원수당의 지급비율인 35%이하를 초과하는 경우가 많다. 이러한 신방문판매업체들은 상품판매보다는 금융피라미드 형태의 유사수신행위로서 수많은 피해자를 양산하고 있다.

피해현황

2007년은 국내 경제가 일정 정도 회복세를 보이면서 소비심리가 일부 되살아난 한 해였다. 특히, 방문판매의 상승세가 두드러지고, 그 어느 해보다 다단계판매를 가장한 불법 사기업체들에 의한 피해가 속출하였고, 미성년자 및 대학생 등 정보취약계층의 다단계 판매 피해가 사회적으로 집중 부각되었다. 또한 다단계판매의 경우, 다단계판매를 가장한 사기업체들의 불법영업활동으로 사기성 폐해를 직·간접적으로 경험한 소비자들이 합법적 다단계판매업계까지 불신하고 외면하는 상황이 장기화 되면서 경영활동에 적지 않은 어려움을 초래하고 있다.

특히 방문판매업체의 평균매출액이 1,542억 9백 만원으로 조사되어 전년 (1,268억 9천 6백 만원)에 비해 21.52%의 매우 큰 상승세를 보였다.

직접판매협회 소속회원사 대상

사단법인 한국직접판매협회. “2007 전국 직접판매 유통업 현황”

그러나 한국소비자원 연도별 방문판매 피해상담 건수에 의하면 피해상담이 지속적으로 감소하다가 2007년에는 29,632건으로 전년도인 2006년의 15,478건의 거의 두 배로 증가고 2008년에는 거의 3배로 증가하는 추세이다.

<연도별 방문판매 피해상담 건수>

한국소비자원. “방문판매 관련 상담 및 소비자 피해구제 접수 현황”

연도	방문판매 관련 민원(건)
2002년	27,801
2003년	28,872
2004년	20,661
2005년	17,752
2006년	15,478
2007년	29,632
2008년	46,157
합 계	139,196

피해유형

신방문판매 조직을 이용한 법적의무 회피

제이유,다이너스티, 디케이코퍼레이션 등은 전체 판매조직 중에서 후원수당의 지급단계가 1단계로 이루어지는 부분만을 별도로 분리하여 다단계판매가 아닌 ‘방문판매조직’으로 주장하여 다단계판매업자로서의 법적 의무를 회피하였다. 특히 등록된 다단계판매업자는 130만원 이상의 재화등을 판매하거나 매출액의 35% 이상을 후원수당으로 지급하는 것이 불가능하나, 상기 회사들은 다단계판매의 규제를 회피하며 이를 훨씬 초과하는 고가에 재화를 판매하고, 매출액의 대부분을 후원수당으로 지급하는 등 사실상의 유사수신행위를 하였다. 예를 들면 제이유의 경우는 2005년도 총매출액의 84.7%를 후원수당으로 지급하였고, 디케이코퍼레이션은 2006년도 총매출액의 81%를 후원수당으로 지급한 바 있다. 또한 후원수당의 지급단계가 1단계에 해당하는 판매조직에서 발생하는 매출액에 대해서는 매출신고를 누락하면서 대규모 소비자피해를 야기한 바 있다.

각종 허위 과대광고로 유인

‘전화만 받는 관리직, 월수입 200만원’, ‘내근직 여사원 공채 월수입 100만원’ 등 최근의 불안정한 고용상태를 악용한 방식으로 대부분의 피해자들은 실직자, 미취업자, 주부 등이다. 예를 들면 A씨는 월수 150만원 보장을 보고 찾아갖지만 사업장에서는 영업은 과장이 되기 위한 필수적인 절차로 2,00만원의 매출실적만 올리면 평생을 보장받는 직장이라고 하여 판매원 활동을 시작하였으나, 사업장 분위기가 최대한 빨리 과장으로 승진하여야 안정된다는 분위기여서 2,00만원을 우선 내고 과장으로 승진하였다. 그러나 과장이 되어도 하위판매원이 매출실적을 올리지 못하면 기본금 15만원 정도 밖에 받지 못해 결국 채무만 부담하게 되었다. 즉 관리직을 통하여 소비자=판매자가 아니며, 3단계 미만으로 구성하여 다단계판매규정 적용을 회피한다.

상품권을 이용한 미등록 다단계판매영업

사실상 사용가치가 없는 상품권을 판매한 후, 회사가 판매원에게 판매한 상품권을 재구매(할인)하는 방식 등의 유사수신행위가 빈번하다. 예를 들면 5천원~100만원 상당의 상품권을 발행하여 이를 구입·판매할 회원을 다단계판매방식으로 모집하였고, 자신의 상품권 구입실적 및 모집한 하위회원의 상품권 구매금액에 따라 3단계 이상의 직급으로 분류, 상품권 구입실적 및 하위 회원모집에 따른 수당을 지급하는 방식이다. 이들의 영업형태를 보면,

①원금을 초과하는 수당을 약속하는 경우 : 상품권 구입금액을 초과하는 수당지급약속(구매금액의 130%~150% 이상)을 하고 상품권을 구입하면, 3~6개월 후에 분할하여 이자금과 함께 상품권을 환전하는 경우

②고의로 법적 책임의 회피하는 경우 : 상품권 회사 부도시 법적 책임을 회피하고자 상품권 발행사, 판매회사, 환전회사 등을 분리하여 운영(사실상 동일한 임직원으로 구성)하는 경우

③금전거래행위를 하는 경우 : 판매한 상품권이 재화의 유통을 위한 목적으로 사용하는 것이 아니라 일정기간 경과 후 회사가 다시 재매입 하여 금전수입을 위한 유사수신행위 또는 사실상 금전거래행위에 해당하는 경우

④사용불가능한 상품권을 유통하는 경우 : 일부 가맹점에서만 사용할 수 있거나 또는 가맹점 자체가 없어서 사용할 수 없는 경우도 있으며 일반적으로 유명 연예인을 모델로 활용하여 소비자들의 구매심리를 유도하는 경우 등이 있다.

신방문판매의 문제점

김홍석·한경수. “다단계판매와 방문판매법에 관한 해설. 172~173면.

소비자피해사고시 소비자의 피해구제가 불가능해진다는 점

신방문판매는 사실상 다단계판매조직 또는 이와 유사한 조직을 통하여 영업을 함으로써 조직의 하방확장성, 연고판매·대인판매 등의 속성으로 인하여 사행성 조장, 다수 소비자 피해 야기 등의 가능성이 높으나, 소비자피해보상을 위한 보험계약을 체결하지 않은 상태에서 영업을 하므로 소비자피해발생시 피해구제가 사실상 불가능하다.

소비자피해예방 효과를 기대할 수 없다는 점

신방문판매의 경우에는 소비자피해예방과 보호를 위한 다단계판매업자의 의무인 소비자피해보상보험계약체결, 후원수당 지급총액(매출액의 35%범위 내) 준수, 판매가격 상한 제한(130만원), 후원수당 정보 공시 등 각종 다단계판매업자의 준수의무가 적용되지 않고, 다단계판매업에 대한 소비자피해예방 장치인 다단계판매업자 정보공개(매출액 및 후원수당 공개)에서도 누락되어 소비자의 피해예방이 사실상 불가능하다.

법 집행력과 규범력이 사실상 무력화된다는 점

신방판업체들이 주장에 따라 후원수당 지급단계를 기준으로 다단계판매와 방문판매를 구분하게 될 경우(신방문판매의 경우)에는 ①후원수당 지급단계가 1단계에 불과하더라도 판매원 조직의 하방확장성이 인정된다는 점, ②사행성의 핵심은 후원수당의 총액인데 후원수당의 제한이 없어져 사실상 금전거래행위를 유발할 동기가 커진다는 점, ③미등록 불법 다단계판매조직에 해당하는지 여부를 확인하기 위해서는 후원수당의 지급단계를 일일이 조사하여야 하난 현실적으로 후원수당 지급현황 전체를 조사하는 것이 불가능하다는 점, ④디케이코퍼레이션, 중앙씨앤아이, 앤씨플래티늄, 동관트레드 등 대형 소비자피해사고를 야기하였던 회사들도 대형 방문판매회사들과 동일한 후원수당 지급체계를 가지고 있었다는 점 등의 사정을 종합하면, 미등록 불법 다단계판매 행위를 규제하기 위한 법 집행이 사실상 불가능해지고 이에따라 방문판매법의 규범력이 현저히 약화될 가능성이 많다.

합법적인 다단계판매시장의 위축

다단계판매 시장의 매출은 소비경기의 위축, 불법공유마케팅, 신방문판매 등으로 인하여 감소하는 추세인 반면에, 방문판매의 매출은 꾸준히 상승하고 있는데 이것은 다단계판매에 대한 규제를 회피하여 신방문판매 업체가 증가되면서 결국 등록된 다단계판매에서 미등록다단계판매로 대체되어가고 있기 때문이다.

신방문판매에 대한 규제 현황

종래 대법원 태도(소위 ‘황삼나라’사건)

대법원 2005.11.25. 선고 2005도977 판결은 소위 (주)황삼나라 사건(방문판매업으로 신고한 후 사실상 다단계판매를 함)으로 2002년에 방문판매등에관한법률이 개정된 후 다단계판매의 정의에 대한 판결로서 매우 의미가 있었다.

「…법 제2조 제5호가 상정하고 있는 ‘다단계’의 개념적 구성요소는 ① 판매원의 가입이 단계적으로 이루어져 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상에 이른다는 점 및 ② 위와 같이 판매원을 단계적으로 가입하도록 권유하는 데 있어서 판매 및 가입유치 활동에 대한 경제적 이익(소매이익과 후원수당)의 부여가 유인(유인)으로 활용된다는 점의 두 가지로 정리될 수 있을 뿐, 후원수당의 지급이 당해 판매원의 직근 하위판매원의 판매실적 뿐만 아니라, 그 하위판매원의 판매실적에 의해서도 영향을 받을 것을 요건으로 하고 있지 않다.

역자 주: 공정거래위원회는 이 문구에 근거하여 재화 등을 구입한 소비자가 판매원이 되는 것은 다단계판매의 요건이 아니라고 해석하였다.

…원심은 … 판매원이 하위판매원의 판매실적 등에 따라 후원수당을 지급받을 수 있는 판매원의 단계가 3단계 이상 단계적으로 이루어지는 판매조직만이 법 제2조 제5호 소정의 다단계판매조직이라고 단정하였으나, …시행규칙 제5조 제1항이란, 판매조직에 가입한 판매원의 단계가 2단계 이하인 판매조직을 일정한 경우에 3단계 이상의 다단계판매조직과 동일하게 보는 데 필요한 요건을 규정한 것일 뿐( 법 제2조 제5호, 시행령 제2조 제1항 참조),… 이 또한 원심의 결론을 뒷받침하는 것으로 볼 수 없다.

… 법이 다단계판매에 대하여 엄격한 규제를 가하고 있는 이유는 원심이 적절히 설시한 바와 같이 위와 같은 판매형태가 직접적인 대인판매·연고판매에 의존하여 판매조직의 확대에 따른 이익의 증가를 미끼로 사행성을 유발하고 소비자 피해를 양산할 가능성이 있기 때문으로 보이는바, 후원수당의 지급이 직근 하위판매원의 판매실적에만 좌우되는 경우에도 직근 하위판매원의 수가 많을수록 후원수당액이 늘어날 가능성이 크고, 그 직근 하위판매원의 입장에서도 다시 자신이 받을 후원수당의 총액이 그 직근 차하위판매원의 판매실적에 좌우되는 것이어서 그 직근 상위판매원의 의도와는 무관하게 자신의 하위판매원을 되도록 많이 모집·가입시킬 강력한 유인이 있는 것이므로, 무제한적 하방(하방) 확장성이나 대인판매·연고판매에 대한 의존성, 그로 인한 결과적 사행성 등 위에서 본 다단계판매의 폐해들이 마찬가지로 드러날 수밖에 없는 것이고, 이러한 의미에서 하방 확장성이 처음부터 결여되어 있는, 본래적 의미의 2단계 판매조직과는 도저히 같이 볼 수 없으므로, 이 사건과 같은 판매조직이 판매원의 가입이 2단계 이하인 판매조직과 다를 것이 없다고 본 원심의 설시는 사태를 지나치게 단면적·정태적으로 파악한 것이다.

역자 주: 즉 후원수당 지급단계가 1단계에 불과하더라도 다단계판매조직과 동일하게 사행성을 유발시키고, 하방확장성이 있다고 평석하기도 한다.

… 결국, 상품 판매 및 판매원 가입유치 활동을 하면 소매이익과 후원수당을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원 가입이 이루어지고, 그와 동일한 과정이 3단계 이상 단계적·누적적으로 반복된 이상, 그 판매조직의 후원수당 지급방식이 직근 하위판매원이 아닌 하위판매원의 판매실적에 영향을 받지 않는 것으로 정해져 있다고 하더라도, 그러한 판매조직형태는 다단계판매조직에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다.」

역자 주: 후원 수당 지급방식 3단계가 되지 않도록 영업직이 아닌 관리직인 과장 등으로 승급하여 후원수당이 아닌 관리수당을 받았기 때문에 다단계판매에 해당되지 아니한다는 방문판매업체들의 논거에 대하여 공정거래위원회가 다단계판매라고 주장하는 근거가 되었다.

소위 황삼나라 사건은 개정된 방문판매등에관한법률상의 다단계판매와 방문판매의 기준을 명백히 하였고, 방문판매업으로 신고한 후 사실상 다단계판매를 한 신방문판매 회사들에 대한 공정거래위원회의 규제근거가 되었다.

소위 “황삼나라”판결 이후의 공정거래위원회의 조치

특수판매산업의 현황

현대호. 한국법제연구원 연구보고 2008-08 “특수거래의 적정화에 관한 법제연구” 한국법제연구원 97~99면 참조.

우리나라에서 방문판매와 다단계판매가 차지하는 규모는 도·소매업 총매출액 447조원의 2.27%인 10조원 규모로 미국, 일본에 이어 세계 3위 시장규모에 해당하는 것으로 알려져 있다. 특수판매(방문판매와 다단계판매)는 산업별 취급하는 상품의 비율은 건강기능식품, 미용품, 생활용품, 학습지 등으로 구성된다. 한국직접판매협회의 2007년 직접판매업의 품목별 매출 비중을 보면 다음과 같다.

특히 화장품시장의 경우 1997년까지 전문점, 방문판매, 백화점 세 유통채널이 시장을 삼분하는 구도였으나 외환위기 이후 대형마트가 급부상하면서 전문점과 백화점 유통은 위축됐지만 방문판매는 오히려 매출이 늘어 전체매출액의 약 1/3에 해당한다.

<유통 경로별 화장품 시장 규모 전망>

-2007(E), 2008(E)는 예측치임

-()안의 숫자는 2007년 시장규모 대비 비중

-CAGR은 연평균 성장률을 의미함(%)

-자료 : 아모레퍼시픽 MR 팀

(단위: 소비자가 기준 억원, %)

구분	2004	2005	2006	2007(E)	2008(E)	CAGR ('04~'07)
전문점	13,770	13,525	14,140	14,800(26.4)	15,730	2.4
방판	11,881	12,480	14,330	15,700(28.0)	16,740	9.7
백화점	10,140	11,010	11,500	12,500(22.3)	13,330	7.2
할인점	3,857	3,800	4,000	4,600( 8.2)	5,110	6.0
미용실	2,320	2,540	2,680	2,760( 4.9)	2,870	6.0
직판	3,906	3,180	3,000	2,800( 5.0)	2,610	-10.5
기타	3,246	3,500	3,000	3,000( 5.3)	3,250	-2.6
전체	49,120	50,035	52,650	56,160(100.0)	59,640	4.6

<2007년 매출액 기준 상위 10개 기업의 연도별 매출액 추이>

-금융감독원 전자공시시스템, 사업보고서 및 감사보고서

-아모레퍼시픽은 ‘06년 6월에 신설된 태평양의 사업자회사로 ’05년까지의 실적은 분할 전 태평양의 실적이며 ‘06년은 태평양과 아모레퍼시픽 실적의 합임.

(단위: 억원,%)

순위	구분	2005년	2006년	2007년	2006년 대비 성장률
1	(주)아모레퍼시픽	11,869	13,214	13,570	2.7
2	(주)LG생활건강	9,678	10,328	11,725	13.5
3	애경산업(주)	2,784	2,722	2,967	9.0
4	(주)더페이스샵코리아	1,501	1,817	2,097	15.5
5	보령메디앙스(주)	942	1,183	1,450	22.5
6	유니레버코리아(주)	1,352	1,333	1,232	-7.6
7	한국콜마(주)	701	850	1,225	44.2
8	(주)코리아나화장품	1,264	1,190	1,178	-1.0
9	(주)한국존슨앤드존슨	1,422	1,646	1,110	-32.5
10	소망화장품(주)	892	937	998	6.6
합계(A)		32,406	35,220	37,553	6.6
전체(B)		40,956	43,575	46,234	6.1
비중(A/B)×100		79.1	80.8	81.2

또한 정수기 시장의 웅진코웨이(주), 청호나이스(주), 학습지 및 참고서 출판시장의 (주)대교, (주)웅진씽크빅 등이 특수판매에서 시장 상위점유업체이다.

공정거래위원회의 조치

서혜석 의원실. “신방문판매 실태와 방문판매등에관한법률 개정방향” 2007.10. 11~13면 참조.

①미등록 다단계업체에 대한 직권조사 : 공정거래위원회는 소위 황삼나라사건에 대한 대법원의 판결을 계기로 2007년 2월 26일부터 5월 11까지 신방문판매나 불법다단계판매로 인한 소비자들의 피해급증에 따른 전국 232개 시·군·구와 합동으로 전국 2만 7천여개 방문판매업체를 대상으로 대대적인 직권조사를 실시하였다. 그 결과 화장품, 정수기, 학습지 시장의 주된 업체들에 대한 무등록 다단계판매로 시정명령, 과태료 또는 고발 등의 조치를 취하였다.

판매업자명	의결내용
(주)아모레퍼시픽, (주)엘지생활건강, (주)대교, (주)화미화장품, 한국화장품(주), 소망화장품(주), 소망유통(주), (주)코리아나화장품, 코리아나 화장품 안산대리점, 한불화장품(주), 마임상인지사, 마임포항북부지사, 수서건강생활, 상계건강생활	시정명령 및 과태료(1~2백만원)
웅진코웨이(주), 나드리화장품(주)	고발(소비자피해가 다수 발생하여 고발조치), 시정명령, 과태료(1백만원)

②대형방판업체 고발, 시정명령 등 심의·의결 : 방문판매업 신고를 하고 최소 4~7단계의 판매원 조직을 운영하면서 판매활동에 대한 경제적 이익을 부여하는 등 실제로는 다단계판매 영업행위를 한 (주)아모레퍼시픽, (주)엘지생활건강, (주)대교에 대하여 시정명령, 과태료(1~2백만원), 웅진코웨이(주)에 대하여는 고발, 시정명령, 및 과태료(1백만원)을 의결하였다.

판매업자명	판매원 단계	경제적 이익 부여
(주)아모레퍼시픽	7단계	피추천인의 판매실적에 따라 추천인에게 육성장려금(3%) 지급 등
웅진코웨이(주)	5단계	피추천인의 판매실적에 따라 추천인에게 채용수수료(2%) 지급 등
(주)엘지생활건강	5단계	피추천인의 판매실적에 따라 추천인에게 육성장려금(6%) 지급 등
(주)대교	4단계	판매원이 신규 판매원을 가입시키는 경우 증원수당(7~20만원) 지급 등

③미등록 다단계판매 영업행위를 한 6개 판매업자에 대한 고발, 시정명령, 12개 방문판매업체에 대한 고발, 시정명령 등을 하며 지속적인 조치를 취하였다.

④이러한 심결들에 대하여 해당 업체들은 방문판매의 구조가 하위 1, 2 단계는 판매원, 그 상위 단계는 위탁관리인으로 구성되어 있는데 위탁관리인은 판매에 나서지 않고 판매를 관리, 교육하며 판매 실적에 대한 수당이 아닌 관리수당을 지급받는다고 주장하였다. 이에 대해 공정거래위원회는 형식적으로는 위탁관리인이라는 명분으로 월급 형식의 관리수당을 받고 있지만 이는 사실상 하위 판매원들의 매출 실적에 의해 좌우되고 있기 때문에, 방문판매업으로 신고했지만 실제로는 각각 4~7단계까지의 판매원 구조를 갖추고 하위 판매원의 실적에 대해 상위 판매원이 수당을 지급받는 등 전형적인 다단계판매행위를 하여 다단계판매로 간주된다는 입장이다. 이러한 공정거래위원회의 조치에 불복하여 업체들은 위 행정처분에 대한 취소소송을 제기하였다.

최근 대법원의 태도

①서울고등법원 2008.9.11. 선고 2007누30026 판결 【시정명령취소】

「…① 법 제2조 제5호에서 다단계판매라 함은 판매업자가 특정인에게 다음 각 목의 활동을 하면 일정한 이익을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원의 가입이 단계적으로 이루어지는 다단계판매조직을 통하여 재화 등을 판매하는 것을 말한다고 규정하면서 가목에서 당해 판매업자가 공급하는 재화 등을 소비자에게 판매할 것을 규정하고 나목에서 ‘ 가목의 규정에 의한 소비자의 전부 또는 일부를 당해 특정인의 하위판매원으로 가입’하도록 하여 그 하위판매원이 당해 특정인의 활동과 같은 활동을 할 것을 규정하고 있는 점, ② 피고가 만든 다단계판매에 관한 해설자료 고시 제2조 제2항에서도 다단계판매란 제조업자→도매업자→소매업자→소비자와 같은 일반적인 유통경로를 거치지 아니하고 ‘다단계판매업자(회사)가 판매하는 상품을 사용해 본 소비자가 다단계판매조직의 판매원이 되어 다른 소비자에게 판매 또는 구매를 권유하고 다시 그 소비자가 판매원이 되어’ 다른 소비자에게 판매 또는 구매를 권유하는 과정이 순차적·단계적으로 이루어지는 판매형식이고, 다단계판매는 ‘소비자가 판매원이 되고’ 판매원 가입이 순차적·단계적으로 확산되며 직접적인 대인판매·연고판매에 의존하여 소비자에게 피해를 주는 경우도 있다고 규정한 점, … ④ 대법원은 다단계판매의 정의 규정에서 판매원으로부터 상품 등을 구입한 소비자의 전부 또는 일부를 그 판매원의 하위판매원으로 가입하도록 한다는 내용을 명시하지 않은 구 방문판매 등에 관한 법률(1995. 1. 5. 법률 제4896호로 전문 개정되기 전의 것)이 적용되는 사건에서도 판매원을 신문광고를 통해 공개채용하고 상품을 구입한 소비자 중에서 판매원이 된 사람이 없다면 다단계판매에 해당하지 않는다고 판단한 점( 대법원 1995. 5. 26. 선고 94도1544 판결 참조), ⑤ 헌법재판소도 다단계판매는 도·소매의 일반적인 유통경로를 거치지 아니하고 다단계판매업자가 판매하는 상품을 사용해 본 소비자가 다단계판매조직의 판매원이 되어 상품을 구입, 다른 소비자에게 판매하는 과정이 순차적·단계적으로 이루어지는 판매방식이라고 판단한 점( 헌법재판소 1997. 11. 27. 96헌바12 결정 참조) 등에 비추어 보면, 법 제2조 제5호에서 정한 다단계판매에 해당하기 위해서는 재화 등을 구입한 소비자가 판매원이 되어야 한다고 봄이 타당하다.

역자 주: 소비자 = 판매원

이에 대하여 피고는, 대법원 2005. 11. 25. 선고 2005도977 판결에서 법 제2조 제5호가 상정하고 있는 ‘다단계’의 개념적 구성요소는 ① 판매원의 가입이 단계적으로 이루어져 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상에 이른다는 점 및 ② 위와 같이 판매원을 단계적으로 가입하도록 권유하는 데 있어서 판매 및 가입유치 활동에 대한 경제적 이익(소매이익과 후원수당)의 부여가 유인으로 활용된다는 점의 두 가지뿐이라고 판단했으므로, 재화 등을 구입한 소비자가 판매원이 되는 것은 법 제2조 제5호에서 정한 다단계판매의 요건이 아니라고 주장한다. 그러나 위 2005도977 판결의 쟁점은 후원수당의 지급이 당해 판매원의 직근 하위판매원의 판매실적 뿐만 아니라 그 하위판매원의 판매실적에 의해서도 영향을 받는지 여부인 점, 위 판결은 재화 등을 구입한 소비자가 판매원이 된 사안에 관한 것인 점 등에 비추어 보면, 위 판결에서 재화 등을 구입한 소비자가 판매원이 되는 것이 다단계판매의 개념적 구성요소가 아니라고 판단했다고 보기는 어려우므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.」

역자 주: 소위 ‘황삼나라’사건

②대법원 2009.4.9. 선고 2008두17424 판결 【시정명령취소】

【판결요지】

[1] 방문판매 등에 관한 법률 제2조 제5호가 정하는 다단계판매에 해당하기 위하여는 당해 판매업자가 공급하는 재화 등을 구매한 소비자의 전부 또는 일부가 판매원으로 가입할 것을 필요로 한다.

[2] 화장품 등을 구매한 소비자의 전부 또는 일부가 화장품회사의 판매원으로 가입한 것이 아니라 기존 판매원의 모집·추천을 통하여 판매원이 된 경우, 방문판매 등에 관한 법률 제2조 제5호에 규정된 다단계판매에 해당하지 않아서, 원고에 대한 시정명령이 위법하다고 한 사례.

【이 유】

…이와 같은 방문판매 등에 관한 법률 및 그 시행령의 규정 내용과 아울러, 위 법률이 제13조에서 다단계판매업자로 하여금 관할 관청에 등록하도록 하면서 이에 위반한 경우 제42조에 따라 피고로부터 시정조치를 받게 될 뿐 아니라 제51조에 따라 형사처벌까지 받도록 규정함으로써 다단계판매행위를 하였는지 여부를 침해적 행정처분과 형사처벌의 전제로 삼고 있어, 위 법률에 규정된 다단계판매의 의미를 해석함에 있어서 규정의 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하고 이를 넘어서는 확장해석을 할 수는 없는 점, 위 법률 제2조 제10호가 “소비자라 함은 사업자가 제공하는 재화 등을 소비생활을 위하여 사용하거나 이용하는 자 또는 대통령령이 정하는 자를 말한다.”고 하고, 이에 따른 위 법률 시행령 제4조는 “재화 등을 최종적으로 사용하거나 이용하는 자”( 제1호)뿐 아니라 “다단계판매원이 되고자 다단계판매업자로부터 재화 등을 최초로 구매하는 자”( 제3호)도 소비자의 범위에 포함시키고 있는 점에 비추어 보면, 위 법률 제2조 제5호가 정하는 다단계판매에 해당하기 위하여는 당해 판매업자가 공급하는 재화 등을 구매한 소비자의 전부 또는 일부가 판매원으로 가입할 것을 필요로 한다고 보아야 한다.

같은 취지에서 원심이, 원고의 판매원으로 가입하려는 사람은 기존 판매원의 모집·추천을 통하여 판매원이 되었을 뿐 원고의 화장품 등을 구매한 소비자의 전부 또는 일부가 원고의 판매원으로 가입한 것이 아니어서, 원고의 이 사건 판매는 위 법률 제2조 제5호에 규정된 다단계판매에 해당하지 않는다는 이유로, 그와 다른 전제에서 한 이 사건 처분이 위법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 주장하는 바와 같은 다단계판매와 소비자의 개념에 관한 법리오해, 채증법칙 위반, 심리미진 등의 위법이 없다.

다단계판매의 정의 규정에 대한 개정 필요성

종래의 대법원 판례인 소위 ‘황삼나라’ 사건에서는 다단계판매의 개념 요소에서 ‘소비자≠판매자’로 해석될 여지가 있었으나, 위 최근의 대법원 판례에서는 ‘소비자=판매자’여야 한다는 입장을 명백히 하였다. 그러나 이에 의하면 사실상 다단계판매 방식으로 사회적 파장이 매우 큰 소비자 피해가 속출하는 소위 무늬방판을 그대로 방치할 수밖에 없게 된다. 또한 대법원의 판단은 침해적 행정처분 및 형사처벌의 전제가 되어 법률문언에 대한 엄격해석을 한 결과이지, 문제가 된 다단계판매의 정의 규정이 합리적이라는 판단이라고는 결코 볼 수 없다.  따라서 다단계판매의 정의 규정, 제재 방안의 실질화 및 소비자피해보상제도등에 대한 개선이 요구된다.

다단계판매에 대한 정책개선 방안

다단계판매에 대한 정의 규정 개선 방안

현행 방문판매등에관한법률 제2조 제5호의 규정

방문판매등에관한법률 제2조 제5호는 「"다단계판매"라 함은 판매업자가 특정인에게 다음 각목의 활동을 하면 일정한 이익(다단계판매에 있어서 다단계판매원이 소비자에게 재화등을 판매하여 얻는 소매이익과 다단계판매업자가 그 다단계판매원에게 지급하는 후원수당을 말한다. 이하 같다)을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원의 가입이 단계적(판매조직에 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상인 경우를 말한다)으로 이루어지는 다단계판매조직(판매조직에 가입한 판매원의 단계가 2단계 이하인 판매조직 중 사실상 3단계 이상인 판매조직으로 관리·운영되는 경우로서 대통령령이 정하는 판매조직을 포함한다)을 통하여 재화등을 판매하는 것을 말한다.

가. 당해 판매업자가 공급하는 재화등을 소비자에게 판매할 것

나. 가목의 규정에 의한 소비자의 전부 또는 일부를 당해 특정인의 하위판매원으로 가입하도록 하여 그 하위판매원이 당해 특정인의 활동과 같은 활동을 할 것」

라고 규정하고 있다.

방문판매등에관한법률 제2조 제5호의 문제점

김홍석·한경수. “다단계판매와 방문판매법에 관한 해설. 189~191면.

방문판매등에관한법률 제2조 제5호는 다단계판매에 관한 정의를 규정하고 있음에도 불구하고, ①‘단계적’이라는 단어 자체의 의미가 명확하지 않을 뿐만 아니라 단계를 구별하는 기준이 없어 해석상 다툼의 여지가 발생할 수 있다는 문제점이 있으며, ②‘일정한 이익’, ‘단계적’ 및 ‘다단계판매조직’에 대하여 각 정의규정을 부가함으로써 정의규정으로서의 명료성이 부족하며, ③‘각목의 활동을 하면’이라고 규정함으로써 마치 각목의 모든 활동을 하여야만 다단계판매에 해당한다는 해석상의 오류를 야기할 수 있는 등의 문제점이 있다. 이를 세부적으로 검토해 보면 다음과 같다.

단계 구별 기준의 불명확성

현행법은 다단계판매의 개념정의를 하면서 판매조직에 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상인 경우를 말하되, 판매조직에 가입한 판매원의 단계가 2단계 이하인 판매조직 중 사실상 3단계 이상인 판매조직으로 관리·운영되는 경우로서 대통령령이 정하는 판매조직을 포함하도록 하고 있으나, 현실적으로 판매조직이 2단계인지 3단계인지의 구별이 모호한 경우가 많다. 특히 판매조직에 가입한 판매원의 단계가 2단계 이하인 판매조직 중 사실상 3단계 이상인 판매조직으로 관리·운영되는 경우와 순수하게 2단계인 경우를 구분하기가 어려워 당해 조직이 방문판매조직인지 다단계판매조직인지 구분하기가 사실상 어려운 실정이다.

중첩적 정의규정으로 인한 해석의 다양성 야기

법 제2조 제5호는 다단계판매에 관한 정의규정이고, 위 정의규정에 의하여 다단계판매조직에 해당하는지 여부를 판단하여야 하므로 위 정의규정은 가능한 단순하고 명료하여야 할 필요성이 있다. 그러나 법 제2조 제5호는 ‘일정한 이익’, ‘단계적’ 및 ‘다단계판매조직’에 관하여 각 부가적인 정의 규정을 두고 있어 해석상 다툼의 소지를 제공하고 있다.

각목 규정의 비현실성

법 제2조 제5호는 ‘다음 각목의 활동을 하면’이라고 규정함으로써 마치 판매업자가 다음 각목의 활동을 해야 다단계판매에 해당하는 것처럼 오해를 야기할 수 있으므로 ‘다음 각목의 활동’의 의미를 ‘다음 각목의 1에 해당하는 활동’으로 명확하게 할 필요성이 있다.

또한, 법 제2조 제5호 나목은 ‘가목의 규정에 의한 소비자’라는 단어를 사용함으로써 마치 ‘하위판매원의 자격이 상위판매원의 소비자로 제한’된다고 해석할 수 있는 근거를 제공하고 있다. 그러므로 ‘소비자’의 개념은 법 제2조 제10호 및 시행령 제4조에서 상세히 규정하고 있으므로 ‘가목의 규정에 의한’이라는 불필요한 단어를 생략하는 것이 적절하다.

국민권익위원회(구 국가청렴위원회)의 권고 의견

국민권익위원회. “청렴백서,2007”, 2008년 발행.

국민권익위원회는 2007. 8.30. 방문판매등에관한법령에 대한 부패영향평가를 실시하고 총 41개 부패유발요인에 대한 법령개선안을 마편하여 공정거래위원회에 법령 개선을 권고한 바 있다.

국민권익위원회는 다단계판매의 개념 정의를 “현재 3단계 이상으로 정의하고 있는 다단계판매를 인적 네트워크를 이용한 단계적 판매조직을 통하여 거래하는 행위”로 개선할 것을 권고한 바 있으며, 제이유의 불스홀딩스, 다이너스티의 디케이코퍼레이션 등의 예를 들면서 다단계판매와 방문판매를 판매조직이 3단계 이상인 경우를 다단계판매, 2단계 이하인 경우에는 방문판매로 구별하는 것은 다단계판매에 따른 법상 각종 규제를 회피하기 위한 신방문판매, 무늬방문판매, 위장방문판매 등의 불법업체를 양산하여 소비자 피해를 야기한다는 문제점이 있다고 권고한 바 있다.

이를 위해 다단계판매의 정의를 “판매업자가 특정인에게 재화등을 소비자에게 판매하거나 판매원으로 가입할 것을 권유·유인·유치·추천 등의 활동을 하면 일정한 이익을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원의 가입이 단계적·누적적으로 이루어지는 판매조직(위탁·알선 관계를 포함한다)을 통하여 재화등을 거래하는 것을 말한다”로 개정할 것을 권고하였다.

개정 방향

여러 방문판매등에관한법률 개정안들

① 정부안

“다단계판매”란 판매업자가 특정인에게 다음 각 목의 활동을 하면 일정한 이익(다단계판매에서 다단계판매원이 재화등을 판매하여 얻는 소매이익과 다단계판매업자가 그 다단계판매원에게 지급하는 후원수당을 말한다. 이하 같다)을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원의 가입이 단계적(판매조직에 가입한 판매원의 단계가 3단계 이상인 경우를 말한다)으로 이루어지는 다단계판매조직(판매조직에 가입한 판매원의 단계가 2단계 이하인 판매조직 중 사실상 3단계 이상인 판매조직으로 관리ㆍ운영되는 경우로서 대통령령으로 정하는 판매조직을 포함한다)을 통하여 재화등을 판매하는 것을 말한다.

가. 해당 판매업자가 공급하는 재화등을 판매할 것

나. 해당 특정인의 하위판매원을 모집하여 그 하위판매원으로 하여금 해당 특정인의 활동과 같은 활동을 하게 할 것

② 김동철의원 개정안

제2조제2호에 단서를 다음과 같이 신설하고, 같은 조 제5호를 다음과 같이 하며, 같은 조 제7호나목을 다음과 같이 하고, 같은 호에 다목을 다음과 같이 신설한다.

다만, 방문판매조직에 있어서 방문판매원은 자신의 상위와 하위에 다른 판매원이 없어야 한다.

5. “다단계판매”란 판매업자가 특정인에게 재화등을 소비자에게 판매하거나 판매원으로 가입할 것을 권유·유인·유치·추천 등의 활동을 하면 일정한 이익을 얻을 수 있다고 권유하여 판매원의 가입이 단계적·누적적으로 이루어지는 판매조직(위탁·알선관계를 포함한다)을 통하여 재화등을 거래하는 것을 말한다. 다만, 「근로기준법」상 근로자로 이루어진 판매조직은 제외한다.

나. 다단계판매원 자신의 소비자(다단계판매원을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 대한 재화등의 판매실적이나 그 다단계판매원에게 속하는 하위판매원들의 소비자에 대한 재화등의 판매실적

다. 대통령령으로 정하는 범위 내의 다단계판매원 자신의 소비를 위한 구매실적

③ 박상돈 의원 개정안

다단계판매조직의 기준을 단순한 판매원의 단계가 아닌 후원수당의 지급에 영향을 미치는 하위판매원의 단계를 기준으로 하여, 특정 판매원의 구매 또는 판매 등의 실적이 그 직근 상위판매원 1인 이외의 다른 판매원들의 후원수당에도 영향을 미치는 판매조직을 다단계판매조직으로 정의함(안 제2조제5호).

각 개정안에 대한 평가

우선 ③의 경우는 후원수당 지급 방식을 방문판매와 다단계판매의 구분 기준으로 정의하려는 견해이나, 이는 기존의 방판업체들이 현 영업방식을 그대로 유지하며, 신방문판매를 가능하게 한다. 따라서 유사수신행위를 하는 피라미드 업체들이 방문판매로 등록한 후, 불법 다단계판매 영업을 계속하여 소비자피해가 불가피하게 계속 될 수 있다.

다음으로 ②의 경우는 순수방문판매를 제외한 이른바 ‘무늬만 방판’은 모두 다단계판매로 규정하려고 한다. ①의 경우 ‘재화 등을 소비자에게 판매할 것’부분을 ‘재화 등을 판매할 것’으로 규정하여,  ‘소비자’라는 부분을 삭제함에 따라 법원이 방문판매와 다단계판매를 구분하는 기준으로 삼았던 ‘판매원=소비자’ 공식을 불성립시킴으로써 방문판매의 기존 영업방식도 다단계판매로 간주하는 것이다.

이에 대하여 기존의 방문판매업체를 다단계판매업으로 전환시킬 경우, 우선 다단계판매의 과도한 확산이 우려되고, 다음으로 서민경제에 타격이 온다는 반론이 있다. 즉 방문판매를 다단계판매로 전환시켰을 경우 기존의 건전한 방문판매(사행성과 하방확장성이 없는 경우)도 영업구조를 다단계판매로 변경하게 될 것이고, 이럴 경우 사행심과 하방확장성으로 인해 심각한 사회적 문제를 야기해오고 있는 다단계판매시장을 과도하게 확장시키는 왜곡된 결과를 초래한다는 것이다. 그리고 수십 년간 건전하게 방문판매업을 하여온 방문판매업자를 하루아침에 사회적으로 부정적 인식이 강한 다단계판매업자로, 그리고 수십만 명에 달하는 방문판매원을 다단계판매원으로 만들게 되는데, 그 결과 많은 방문판매업자는 자본금 5억원 등 다단계판매업자의 높은 요구조건을 충족시키지 못하여 사업을 포기하게 될 가능성이 크며, 방문판매원은 다단계판매에 대한 부정적인 인식과 판매방식의 변화로 방문판매원 활동을 그만두게 되는 결과를 초래할 가능성이 높다는 것이다.

①안의 경우에는 미등록 불법다단계판매를 규제할 수 없다는 점에서 다음과 같은 문제점이 지적된다.

참여연대 민생희망본부. “방문판매법 개정안에 대한 의견”

◆개정안에 의하더라도 다단계판매에 해당하기 위해서는 반드시 소매이익과 후원수당을 모두 수취하여야만 하는지 여부가 명확하지 않다. 현재 대다수의 등록된 다단계판매회사의 판매원들 역시 소매이익을 수취하지 않고 있으며, 하이존인터내셔널과 같이 상품권 등을 유통하거나 제이유네트워크의 공유마케팅과 유사하게 자신의 판매실적에 기초하여 과도한 후원수당을 지급하는 경우에는 소매이익 자체가 발생할 여지가 없다. 즉, 다단계판매원이 소매이익을 취득할 것인지 여부는 이미 선택의 문제일 뿐 다단계판매에 있어 필수적인 요소가 아닌 것이다. 그럼에도 불구하고 개정안은 여전히 ‘소매이익과 후원수당’이라는 표현을 사용함으로써 현행법과 동일한 문제를 안고 있다는 점에서 적절하지 않다.

◆또한 개정안은 판매원이 반드시 가목과 나목의 활동을 모두 하여야만 하는지 여부가 명확하지 않다. 그러므로 판매원이 가목과 나목의 활동 중 하나의 활동만 하는 경우에 그 판매조직을 다단계판매조직으로 규율할 수 없게 될 수도 있다는 점에서 보완이 필요하다.

◆마지막으로 개정안은 판매원들이 특정 판매조직을 통해 판매활동을 하더라도 판매원들이 모두 소매이익과 후원수당을 수취하고 가목과 나목의 활동을 해야만 다단계판매조직에 해당하는지 아니면 그 일부라도 요건을 충족하면 그 판매조직 전체가 다단계판매조직에 해당하는지 여부 등의 문제에 대해서도 여전히 해석의 여지를 남겨놓고 있다는 점에서 개정안은 미흡하다.

바람직한 개정방향에 대하여

현행법은 방문판매와 다단계판매를 판매원의 단계를 기준으로 구분하고 있으나, 이와 같은 구분 기준은 해외 주요 국가들도 다단계판매의 정의에 대하여 ‘단계’라는 개념을 사용하지 않고 있고, 다단계판매에 대한 규제를 회피하기 위하여 방문판매업으로 신고하고 사실상 다단계판매조직을 통한 판매활동을 하는 탈법행위와 미등록 불법 다단계영업을 하는 것을 방지할 수 없다는 근본적인 문제점이 있다. 그러므로 순수한 형태의 방문판매를 제외하고 판매원의 가입이 단계적, 순차적으로 이루어지는 경우에는 이를 모두 직접판매로 포섭하되 현행 다단계판매에 관한 규제 중 소비자피해발생과 직접적인 관련성이 없는 규제를 완화하고 합법적인 시장의 룰을 형성함으로써 정상적인 직접판매업을 육성함과 동시에 탈법 또는 불법적인 유형의 피라미드 판매를 퇴출하는 것이 필요하다. 또한 국민권익위원회 권고의견처럼 다단계판매의 정의규정에서 ‘단계’라는 개념을 삭제하는 방안이 적절하다. 다만 다단계판매의 개념이 지나치게 확대되어 오히려 다단계판매가 확산되는 문제점을 방지하기 위한 부가 규정이 필요하다.

한편, 서울중앙지방검찰청 형사 제4부는 2008. 6.경 나드리 화장품 사건에서 미등록 다단계판매의 점에 대해 혐의 없음 처분을 하면서 『방문판매업체의 탈법영업을 규제함으로써 소비자의 권익을 보호하고 시장의 신뢰도 제고를 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위하여, 다단계판매의 구성요건 중에서 ‘소비자를 하위판매원으로 유치하여 조직 구성’한다는 요건을 삭제하거나, 방문판매와 전화권유판매에서 ‘후원수당’ 지급을 금지하고 처벌규정을 신설하는 방안 중에서 선택하여 개선할 것』을 권고하였고, 개정안은 위 권고사항 중 ‘소비자를 하위판매원으로 유치하여 조직 구성한다는 요건을 삭제’하는 안을 취하였으나, 위에서 살펴본 바와 같이 개정안에 의하더라도 미등록 불법다단계판매로 인한 소비자 피해사고를 예방할 수 없다는 점에서 근본적인 재검토가 필요하다.

금지규정 위반시 제재방안의 실질화 필요성

김홍석·한경수. “다단계판매와 방문판매법에 관한 해설. 192~206면 참조.

방문판매업과 다단계판매업에 대한 비교

금지규정의 비교(법 제11조, 법 제23조)

방문/전화권유판매	다단계판매	벌칙 및 행정처분
제11조(금지행위) ①방문판매자등은 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.	제23조(금지행위) ①다단계판매자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.
1. 재화등의 판매에 관한 계약의 체결을 강요하거나 청약철회등 또는 계약의 해지를 방해할 목적으로 소비자에게 위력을 가하는 행위	1. 재화 등의 판매에 관한 계약의 체결을 강요하거나 청약철회등 또는 계약의 해지를 방해할 목적으로 상대방에게 위력을 가하는 행위	*방문판매 -2년 이하의 징역, -5천만원 이하의 벌금 *다단계판매 -5년 이하의 징역, -1억5천만원 이하의 벌금
2. 허위 또는 과장된 사실을 알리거나 기만적 방법을 사용하여 소비자를 유인 또는 거래하거나 청약철회등 또는 계약의 해지를 방해하는 행위	2. 허위 또는 과장된 사실을 알리거나 기만적 방법을 사용하여 상대방과의 거래를 유도하거나 청약철회등 또는 계약의 해지를 방해하는 행위 또는 재화등의 가격·품질 등에 대하여 허위사실을 알리거나 실제의 것보다도 현저히 우량하거나 유리한 것으로 오인시킬 수 있는 행위	*방문판매 -2년 이하의 징역, -5천만원 이하의 벌금 *다단계판매 -5년 이하의 징역, -1억5천만원 이하의 벌금
3. 가입비·판매보조물품·개인할당 판매액·교육비 등 그 명칭 및 형태여하를 불문하고 방문판매원등이 되고자 하는 자 또는 방문판매원등에게 방문판매원등이 되기 위한 조건 또는 방문판매원등의 자격을 유지하기 위한 조건으로서 대통령령이 정하는 수준 이상의 비용 그 밖의 금품을 징수하거나 재화 등을 구매하게 하는 등 의무를 부과하는 행위	3. 다단계판매원이 되고자 하는 자 또는 다단계판매원에게 가입비, 판매보조물품, 개인할당판매액, 교육비 등 그 명칭 및 형태여하를 불문하고 10만원 이하의 범위로서 대통령령이 정하는 수준 이상의 비용 그 밖의 금품을 징수하는 등 의무를 부과하는 행위	*방문판매 -1년 이하의 징역, -3천만원 이하의 벌금 *다단계판매 -5년 이하의 징역, -1억5천만원 이하의 벌금
4. 방문판매원등에게 다른 방문판매원등을 모집하도록 의무를 지게 하는 행위	4. 다단계판매원에게 하위 판매원 모집 자체에 대하여 경제적 이익을 지급하거나 정당한 사유없이 후원수당외의 경제적 이익을 지급하는 행위	*방문판매 -1천만원 이하의 벌금 *다단계판매 -5년 이하의 징역, -1억5천만원 이하의 벌금
5. 청약철회등이나 계약의 해지를 방해할 목적으로 주소·전화번호 등을 변경하는 행위	5. 청약철회등이나 계약의 해지를 방해할 목적으로 주소·전화번호 등을 변경하는 행위	*방문판매 -2년 이하의 징역, -5천만원 이하의 벌금 *다단계판매 -3년 이하의 징역, -1억원 이하의 벌금
6. 분쟁이나 불만처리에 필요한 인력 또는 설비의 부족을 상당기간 방치하여 소비자에게 피해를 주는 행위	6. 분쟁이나 불만처리에 필요한 인력 또는 설비의 부족을 상당기간 방치하여 상대방에게 피해를 주는 행위	*방문판매 -1천만원 이하의 과태료 *다단계판매 -1천만원 이하의 과태료
7. 소비자의 청약이 없는데도 일방적으로 재화등을 공급하고 재화 등의 대금을 청구하는 행위	7. 상대방의 청약이 없는데도 일방적으로 재화등을 공급하고 재화등의 대금을 청구하는 등 상대방에게 재화등을 강매하거나 하위판매원에게 재화등을 판매하는 행위	*방문판매 -1천만원 이하의 벌금 *다단계판매 -3년 이하의 징역, -1억원 이하의 벌금
8. 소비자가 재화를 구매하거나 용역을 제공받을 의사가 없음을 밝혔음에도 불구하고 전화, 모사전송, 컴퓨터통신 등을 통하여 재화를 구매하거나 용역을 제공받도록 강요하는 행위	8. 소비자가 재화를 구매하거나 용역을 제공받을 의사가 없음을 밝혔음에도 불구하고 전화, 모사전송, 컴퓨터통신 등을 통하여 재화를 구매하거나 용역을 제공받도록 강요하는 행위	*방문판매 -1천만원 이하의 과태료 *다단계판매 -1천만원 이하의 과태료
9.(생략)	9. 다단계판매원이 사회적인 신분 등을 이용하여 자신의 하위판매원으로서의 등록을 강요하거나 다단계판매원이 그 하위판매원에게 재화등의 구매를 강요하는 행위	*다단계판매 -3년 이하의 징역, -1억원 이하의 벌금
	10. 다단계판매원이 되고자 하는 자 또는 다단계판매원에게 본인의 의사에 반하여 교육·합숙 등을 강요하는 행위	*다단계판매 -3년 이하의 징역, -1억원 이하의 벌금
	11. 다단계판매업자의 피용자가 아닌 다단계판매원을 다단계판매업자에게 고용된 자로 오인하게 하거나 다단계판매원으로 등록하지 아니한 자를 다단계판매원으로 활동하게 하는 행위	*다단계판매 -3년 이하의 징역, -1억원 이하의 벌금
	12. 제34조의 규정에 의한 소비자피해보상보험계약등을 체결하지 아니하고 영업하는 행위	*다단계판매 -7년 이하의 징역, -2억원 이하의 벌금
	13. 다단계판매자가 거래의 상대방에게 판매하는 개별 재화등의 가격을 대통령령이 정하는 금액 이상으로 정하여 판매하는 행위	*다단계판매 -1년 이하의 징역, -3천만원 이하의 벌금
	14. (생략)
	15. 다단계판매조직 및 다단계판매원의 지위를 양도·양수하는 행위. 다만, 다단계판매원의 지위를 상속하는 경우 또는 사업의 양도·양수·합병의 경우에는 그러하지 아니하다.	*다단계판매 -3년 이하의 징역, -1억원 이하의 벌금
	②누구든지 다단계판매조직 또는 이와 유사하게 단계적으로 가입한 자로 구성된 다단계조직을 이용하여 재화등의 거래 없이 금전거래만을 하거나 재화등의 거래를 가장하여 사실상 금전거래만을 하는 행위를 하여서는 아니된다. 이 경우 재화등의 거래를 가장하여 사실상 금전거래만을 하는 행위의 구체적인 내용은 대통령령으로 정한다.	*다단계판매 -5년 이하의 징역, -1억5천만원 이하의 벌금

개정방향

앞에서 본 방문판매와 다단계판매간 규제의 차이, 위와 같은 금지규정 위반시 형사처벌의 차이(같은 금지규정을 위반하더라도 방문판매에 비하여 다단계판매의 경우 형사처벌의 정도가 훨씬 강함)로 인하여 대부분의 방문판매회사들은 실질적으로는 다단계판매를 하거나 기존의 전통적인 방문판매 방식에 판매원 조직의 확장이 빠른 다단계판매 요소를 가미한 신방문판매 영업을 하고 있음에도 불구하고 다단계판매업 허가를 받지 않고 방문판매로만 신고를 한 후 영업을 하고 있으며, 이로 인해 대규모 소비자 피해사고가 발생하고 있는 것이 현실정이다.

따라서 금지규정의 실효성(방문판매회사가 실질적으로는 다단계판매영업을 하면서도 방문판매업으로만 신고를 하고 영업을 하는 경우를 제도적으로 방지하기 위함)을 확보하기 위해서는 ①금지규정 중 핵심 조항을 피라미드판매등 금지조항으로 신설하여 위반시 처벌을 강화하고, ②금지규정 등의 위반시 시정조치명령 등의 제재처분의 실효성을 확보하여야 하며, ③사전예방수단으로서 영업정지명령제도의 실효성을 확보하여야 할 것이다. 이하에서 각 검토하여 본다.

피라미드 판매 등 금지조항 정비

체계

2007년 이후 대부분의 소비자 피해사고는 방문판매업으로 신고하고 사실상 다단계판매조직을 통해 판매활동을 하는 미등록 불법다단계판매에 의하여 발생하고 있다. 최근 제이유네트워크의 피해액을 넘어 약 4조 5천억원대의 대규모 소비자 피해사고를 야기한 소위 ‘리브’ 사건 역시 마찬가지로 미등록 불법다단계판매로 인한 것이며, 이와 같은 소비자 피해사고를 예방하기 위해서는 하위판매원의 판매실적에 비례하여 후원수당을 지급하는 경우는 모두 다단계판매로 규제하여야 한다. 이 경우 현재 대부분의 방문판매와 다단계판매가 동일한 규제를 받게 될 가능성이 많으므로 그 명칭을 ‘직접판매’로 포괄하는 규제 시스템을 취하되, 합법적으로 영업활동을 하는 기업들에 대해서는 소비자 피해와 직접적인 관련이 없는 규제들을 풀어주면서 동시에 소비자 피해를 야기하는 전형적인 행위들을 피라미드 판매로 포섭하여 엄격하게 금지하고 이를 위반할 경우 엄격한 형사처벌을 받게 함으로써 정상적인 판매활동의 육성과 불법적인 피라미드판매 업체들의 퇴출이라는 두 마리 토끼를 잡아야 할 것이다. 그러나 피라미드판매에 대한 일반적인 정의규정을 취하고 있는 예는 드물며, 일반적인 정의규정을 두었을 때 시장 환경의 변화에 따라 변화를 거듭하는 피라미드조직을 포섭하기 어려운 문제가 있고, 새로운 판례나 행정해석에 의존할 수밖에 없다는 점에서 법적 안정성이 흔들릴 수 있다는 문제점이 있다. 그러므로 외국의 입법례를 참조하여 정의규정에서 새롭게 피라미드판매의 정의규정을 도입하기 보다는 현행 방문판매법에서 규정하고 있는 피라미드판매금지조항들을 정비하는 방안(법 제23조 제2항을 기본으로 하되, 피라미드판매에 해당하는 행위들에 대해서는 파라미드판매로 간주하는 조항으로 정비)이 적절하다.

피라미드판매 등 금지규정의 예시

◆ 제23조의2(피라미드판매조직의 개설 등 금지)

①누구든지 피라미드판매조직을 개설·운영하거나 혹은 피라미드판매조직에 가입하거나 가입하도록 권유하거나 이러한 행위를 조장하는 행위를 해서는 아니된다. 여기서 ‘피라미드판매조직’이라 함은 다단계판매조직 또는 이와 유사하게 단계적, 누적적으로 가입한 자로 구성된 판매조직을 이용하여 재화등의 거래없이 금전거래를 하거나 재화등의 거래를 가장하여 다음 각호의 1에 해당하는 사실상 금전거래를 하는 조직을 말한다.

1.판매업자가 소비자등(방문판매원, 다단계판매원, 소비자를 포함한다. 이하 ‘소비자등’이라 한다)에게 재화등을 판매한 가격이 그 재화등을 취득한 가격의 10배 이상인 경우 등 판매업자가 소비자등에게 같거나 유사한 재화등의 통상적인 시장가격 보다 현저히 높은 가격으로 판매하면서 후원수당 또는 이에 준하는 경제적 이익(이하 이 조에서 ‘후원수당등’이라 한다)을 지급하는 행위

2. 소비자등과 재화등의 판매계약을 체결한 후 그에 상당하는 재화등을 정당한 사유 없이 공급하지 아니하면서 후원수당등을 지급하는 행위

3. 소비자등에 대하여 상품권[그 명칭 또는 형태에 관계 없이 발행자가 일정한 금액이나 재화등의 수량이 기재된 무기명증표를 발행·매출하고 그 소지자가 발행자 또는 발행자가 지정하는 자(이하 이 조에서 “발행자등”이라 한다)에게 이를 제시 또는 교부하거나 그 밖의 방법으로 사용함으로써 그 증표에 기재된 내용에 따라 발행자등으로부터 재화등을 제공받을 수 있는 유가증권을 말한다. 이하 이조에서 같다]을 판매하는 행위로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위

가. 판매업자가 소비자등에게 판매한 상품권을 다시 매입하거나 다른 자로 하여금 매입하도록 하는 행위

나. 상품권 발행자등의 재화등의 공급능력, 소비자등에 대한 재화등의 공급실적, 상품권의 발행규모 등에 비추어 그 실질이 재화등의 거래를 위한 것으로 볼 수 없는 상품권의 판매실적에 대하여 후원수당등을 지급하는 행위

4 그밖에 판매업자의 재화등의 공급능력, 소비자등에 대한 재화등의 공급실적, 판매업자와 소비자등 간 재화등의 공급계약이나 판매계약, 후원수당등의 지급조건 등에 비추어 그 거래의 실질이 사실상 금전거래만을 하는 행위

②다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하는 경우 피라미드판매로 본다.

1. 일정수의 하위 판매원을 모집 또는 후원하는 것을 조건으로 하위판매원 또는 그 하위판매원의 판매실적에 관계없이 후원수당을 차등하여 지급하는 행위

2. 판매원이 되려는 자 또는 판매원에게 등록·자격유지 또는 유리한 후원수당의 지급기준을 적용받게 할 조건으로 과다한 재화등의 구입 등 대통령령이 정하는 수준 이상의 부담을 지게 하는 행위

3. 판매원에게 일정수의 하위판매원을 모집하도록 의무를 지게 하거나, 특정인을 그 특정인의 동의없이 자신의 하위판매원으로 등록하는 행위

4. 판매원이 되고자 하는 자 또는 판매원에게 가입비, 판매보조물품, 개인할당판매액, 교육비 등 그 명칭 및 형태여하를 불문하고 10만원 이하의 범위로서 대통령령이 정하는 수준 이상의 비용 그 밖의 금품을 징수하는 등 의무를 부과하는 행위

5. 판매원에게 하위 판매원 모집 자체에 대하여 경제적 이익을 지급하거나 정당한 사유없이 후원수당외의 경제적 이익을 지급하는 행위

6. 판매원이 되고자 하는 자 또는 판매원에게 본인의 의사에 반하여 교육·합숙 등을 강요하는 행위

7. 제34조의 규정에 의한 소비자피해보상보험계약등을 체결 또는 유지하지 아니하고 영업하는 행위

8. 다단계판매조직 또는 이와 유사하게 단계적, 누적적으로 가입한 자로 구성된 판매조직 및 다단계판매원의 지위를 양도·양수하는 행위. 다만 다단계판매원의 사망, 이민, 기타 대통령령이 정하는 바에 따라 판매원 활동을 할 수 없는 경우에는 다단계판매업자 및 다단계판매원의 서면에 의한 합의에 의하여 다단계판매원의 지위를 포괄 승계할 수 있다.

영업정지 명령제도

현행법 규정

법 제42조(시정조치) ④ 공정거래위원회는 제1항의 규정에 의한 시정조치에도 불구하고 위반행위가 반복되거나 시정조치에 따른 이행을 하지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 1년 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 등록을 취소할 수 있다.

1. 사위 그 밖의 부정한 방법으로 제13조제1항의 규정에 의한 등록을 한 경우

2. 제14조의 규정에 의한 결격사유에 해당하게 된 경우

3. 제34조제1항의 소비자피해보상보험계약등이 해지된 경우

시행령 제50조(영업의 정지 및 등록취소기준) 법 제42조제4항의 규정에 의한 영업정지 및 등록취소 처분에 관한 기준은 별표 1과 같다.

[별표1]

1. 일반기준

나. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 1년간 같은 위반행위를 한 경우에 적용한다

법 제44조(과징금) ① 공정거래위원회는 특수판매업자가 제42조의 시정조치에도 불구하고 이 법 위반행위가 반복되거나 시정조치만으로는 소비자피해의 방지가 곤란하다고 판단되는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 이에 갈음하여 해당 특수판매업자에 대하여 대통령령이 정하는 위반행위 관련 매출액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 이 경우 관련 매출액이 없거나 이를 산정 할 수 없는 경우 등에는 5천만원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. ② 공정거래위원회는 제1항의 규정에 의한 과징금을 부과함에 있어서 다음 각호의 사항을 참작하여야 한다. 1. 위반행위로 인한 소비자 피해정도 2. 소비자 피해에 대한 사업자의 보상노력 정도 3. 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모 4. 위반행위의 내용·기간 및 횟수 등

국민권익위원회의 평가

국민권익위원회. “방문판매 등에 관한 세부평가서” 2009년 8월 31일 의결.

■영업정지의 요건을 법 제42조 제4항과 제44조 제1항으로 나누어 규정하면서

①법 제42조 제4항으로는 영업정지 요건을 시정조치에도 불구하고 위반행위가 반복되는 경우와 시정조치에 따른 이행을 하지 아니한 경우에는 1년 이내의 범위 내에서 시행령이 정하는 바에 따라 영업정지를 명할 수 있도록 재량이 부여되어 있으며, 시행령에서는 별표기준으로 반복의 횟수기준을 최근 1년간 같은 위반행위를 한 경우로 정하고 있다.

②법 제44조 제1항의 경우 시정조치에도 불구하고 이 법 위반 행위가 반복되거나 시정조치만으로는 소비자피해의 방지가 곤란하다고 판단되는 경우에는 시행령이 정하는 바에 따라 영업 정지를 명할 수 있도록 재량이 부여되어 있으나, 시행령은 미제정 상태이다.

■등록취소의 요건을 1. 사위 그 밖의 부정한 방법으로 제13조 제1항의 규정에 의한 등록을 한 경우, 2. 제14조의 규정에 의 한 결격사유에 해당하게 된 경우, 3. 제34조제1항의 소비자피해 보상보험계약등이 해지된 경우에는 공정위가 등록을 취소할 수 있도록 재량을 부여하고 있다.

■법 제44조 제1항으로 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 재량이 부여되어 있고, 과징금을 부과함에는 필요적 참작사유로 “소비자 피해에 대한 사업자의 보상노력 정도”를 참작하여 과징금을 부과토록 하고 있음

법 제42조 제4항(영업정지 요건 전단부)의 문제점

법 제42조제4항에 의한 영업정지 요건 중 “시정조치에도 불구하고 위반행위가 반복되는 경우”에 시행령이 정하는 바에 따라 영업정지를 할 수 있도록 하고 있으나,

▶ 시행령에서 법률의 위임 근거 없이 위반행위의 횟수기준을 “최근 1년간 같은 위반행위를 한 경우”로 임의적으로 제한하여 실효성 없는 규정으로 설정하고 있다(법 제20조제3항의 후원수당 초과지급행위 위반여부 확인은 1회계연도 결산이 완료되는 다음연도 3월말 이후부터 6개월여 기간 소요).

▶ 시정조치의 선행이 없는 경우에는 아무리 중한 위반사항 이라도 영업정지를 할 수 없도록 규정하고 있고

▶ 선행조치가 “경고”인 경우에는 반복위반에 해당하지 않아 아무리 중한 위반사항이라도 영업정지가 원천적으로 불가하게 되어 있다.

▶ 반복여부를 판단하는 기준시점이 처분일인지, 적발일인지, 위반행위 시작일인지 종료일인지 등 기준시점이 불명확 하여 자의적 판단소지가 있다(공중위생법, 건강기능식품법은 행정처분일과 그 처분후의 재적발일 기준, 재래시장육성법은 행정처분일과 그 처분 후에 다시 위반행위를 한 날 기준).

법 제42조 제4항(영업정지 요건 후단부)의 문제점

법 제42조제4항 후단부로 “시정조치에 따른 이행을 하지 아니한 경우”에 영업정지를 할 수 있도록 하고 있으나,

▶ 시정조치 명령 후 이행 확인 및 독촉 등의 절차규정이 미비하여 위법행위를 방치할 우려가 있고, 영업정지 사유에 해당되더라도 영업정지 명령을 해태하여 불법행위 방치(①’03년 ~ ’06년간 시정권고 46건, 시정명령 184건 등 230건의 시정조치 중 시정조치 후 시정조치 불이행에 대한 조치사례는 고발 6건, 고발 및 영업정지 2건, 폐업으로 인한 미조치 3건 등 11건 뿐 [공정위 실태확인 제출자료 결과] 공정위. ’06.12.26. ②(주)ㅇㅇ코퍼레이션의 “미등록 다단계영업행위”에 대한 시정명령(’06.10.31.) 불이행에 대해 실효성 있는 영업정지 명령을 해태하고, 6개월 전부터 이미 수사 중인 업체에 대해 실효성 없는 고발조치로 불법 영업행위 방치 [공정위 의결 2006-289호 및 강남구청 실태확인])

제44조 제1항의 문제점

법 제44조 제1항 전단부에서 영업정지 요건을 “시정조치에도 불구하고 이 법 위반행위가 반복되는 경우”로 정하고 있어,

▶ 시정조치의 선행이 없는 경우에는 아무리 중한 위반사항이라도 영업정지를 할 수 없도록 규정하고 있고

▶ 선행조치가 “경고”인 경우에는 반복위반에 해당하지 않아 아무리 중한 위반사항이라도 영업정지가 원천적으로 불가하게 되어 있다.

법 제44조 제1항 후단부로 영업정지 요건을 “시정조치만으로는 소비자 피해방지가 곤란하다고 판단되는 경우”로 영업정지 요건을 지나치게 추상적이고 모호하게 규정하고 있고,

▶ 동 조항의 구체적인 시행에 필요한 시행령을 미제정하여 동 조항에 의한 영업정지가 전무한 실정임

영업정지의 경우 타법 사례를 보더라도 법 위반행위의 경중이나 피해발생의 규모, 사안의 시급성 및 중대성 등에 비례하여 그 요건이 정하여져야 함에도

① 법 제42조 제4항 및 제44조 제1항의 경우 영업정지의 요건을 “위반행위 반복”여부나 선행 “시정조치”와 연관시켜 놓아 제재의 실효성이 없고

② 영업정지 요건을 모두 “할 수 있다”라는 재량으로 규정하여 공무원의 자의적인 판단소지가 있다

③등록취소 판단 등에 공정위에 과도한 재량권 부여하고 있다.

법 제42조제4항으로 ① 사위 그 밖의 부정한 방법으로 등록한 경우, ② 제14조에 의한 결격사유에 해당하게 된 경우 ③ 소비자피해보상보험계약등이 해지된 경우를 등록취소 사유로 정하고 있는 바

▶ 위 사유 발생시는 당연취소 하여야 함에도 재량이 부여되어 있고, 취소권자도 등록기관인 시·도지사가 아니라 공정위에 등록취소 권한을 부여하고 있어

▶ 공정위가 동 조항으로 ’03년 ~ ’06년간 등록취소한 경우가 1건도 없어 등록취소 규정을 무의미하게 만들었고

▶ 법 제42조제4항에 의한 등록취소 실적이 전혀 없어 법 제42조 제4항에 의해 등록취소된 자의 일정기간 시장진입을 차단할 수 장치인 법 제14조의 등록 결격사유 규정까지도 사문화시켰다(법 제14조 제2호 및 제3호로 “법 제42조 제4항에 의하여 등록이 취소된 후 5년이 경과되지 아니한 자”와 “등록취소 당시의 임원이었던 자”에 대하여는 등록결격 사유자로 정하여 일정기간 시장 진입을 제한하고 있으나, 공정위가 법 제42조 제4항에 의한 등록취소권을 행사하지 않고, 시·도지사로 하여금 제25조 제3항에 의거 직권취소토록 부당하게 지시(특수거래보호과-283,’04. 5. 1.) 하면서 “이러한 등록취소는 해당업자를 계속해서 다단계판매업 등록이 불가하게 하는 것이 아니며 … ”라고 건전한 시장 질서를 파괴하는 속칭 ‘떳다방’과 ‘바지사장’, 등에 대한 시장진입 차단장치를 스스로 제거 [공정위 ’03년 ~ ’06년간 심결례 분석결과 및 서울시 실태조사 자료] 하였다).

▶법 제25조 제3항 “다단계판매업자가 폐업신고를 하지 아니한 상태에서 파산선고를 받는 등 실질적으로 영업을 할 수 없다고 판단되는 경우에는 … 등록기관의 장은 직권으로 취소할 수 있다”

▶시행령 제50조로 법률의 위임에 반하여 등록취소 사유가 있는 경우 1차 위반 영업정지 6월, 2차 위반 영업정지 1년으로 하고, 3차 위반에 이르러서야 등록취소를 할 수 있도록 규정하여 사실상 등록취소를 곤란하게 하고 있다.

과징금 부과시의 필요적 참작사유의 자의적 규정

법 제44조 제2항으로 1. 위반행위로 인한 소비자의 피해정도, 2. 소비자 소비자피해에 대한 사업자의 보상노력 정도, 3. 위반 행위로 인하여 취득한 이익의 규모, 4. 위반행위의 내용·기간 및 횟수 등 4가지를 필요적 참작사유로 정하고 있으나 , 제2호로 정한 “소비자소비자피해에 대한 사업자의 보상노력 정도”는 기준이 불명확하여 법 집행시 공무원의 자의적 판단의 소지가 있다.

국민권익위원회의 개선의견

①등록취소권자에 등록기관인 시·도지사 추가하여야 한다.

②임의적 등록취소 사유를 필요적 취소사유 규정으로 명확히 규정하여야 한다.

③시행령 별표기준 2. 개별기준 제23호 등록취소 규정을 삭제하고 별표기준 제목을 영업정지 및 등록취소처분기준에서 영업정지 기준으로 변경하여야 한다.

④법 제42조제4항과 제44조제1항으로 나누어져 있는 영업정지 관련 규정을 제44조제1항으로 통합하여 규정하여야 한다.

⑤영업정지 요건에 반복여부 판단기간과 판단의 기준시점을 명확히 규정 ·영업정지 요건을 필요적 영업정지로 하고 그 사유를 법에 명확히 규정 ·과징금 부과시 참작사유인 “소비자 피해에 대한 사업자의 보상 노력 정도” 삭제하여야 한다.

현행법의 문제점

적용조항의 이원화

현행법상 영업정지 명령제도는 법 제42조 제4항과 제44조 제1항에서 이원적으로 규정하고 있을 뿐만 아니라 제42조 제4항과 제44조 제1항의 요건이 다르다는 점에서 문제가 있다.

사전예방수단으로서의 가능 상실

영업정지 명령제도가 등록취소 제도와는 달리 사전 예방적 기능을 가지기 위해서는 대규모 소비자 피해사고가 발생하기 전에 주무관청에서 적극적으로 권한을 행사할 수 있어야 하나, 법 제42조 제4항은 “시정조치에도 불구하고 위반행위가 반복되거나 시정조치에 따른 이행을 하지 않는 경우”로 규정하고 있고, 제44조 제1항은 “시정조치만으로는 소비자 피해의 방지가 곤란하다고 판단되는 경우”로 규정하고 있는 등 그 요건과 절차가 명확하지 않아 공정거래위원회가 소비자 사고가 발생하기 전에 소비자 피해의 사전예방 수단으로서 영업정지 명령을 한 적이 없다.

재량규정의 문제점

다단계판매로 인한 소비자피해사고의 경우에는 다단계판매조직이 갖는 하방확장성이라는 속성으로 인하여 다수의 피해자와 거액의 피해가 발생할 수밖에 없으며, 소비자 피해사고를 야기한 다단계판매회사들의 경우 평균 영업 기간이 6개월도 되지 않는다는 특성을 가지고 있으므로, 주무관청이 대규모 소비자 피해사고가 명백히 예상되는 경우에는 적시에 영업정지 명령 처분을 함으로써 소비자 피해사고를 예방하여야 하나, 영업정지 명령처분이 회사의 입장에서는 가장 침익적 성격이 크고 재량행위로 규정되어 있어 주무관청은 영업정지 명령제도를 적극적으로 활용한 바 없다. 따라서 다단계판매회사 또는 피라미드판매 행위에 해당하는 경우에는 필요적으로 영업정지 명령 처분을 할 수 있도록 개정하는 것이 필요하다.

개정방향

법 적용조항의 단일화

현행법은 법 제42조 제4항과 제44조 제1항에서 영업정지 명령의 요건을 이원적으로 규정하고 있고, 그 요건 또한 차이가 있으므로 영업정지 명령제도의 요건과 절차를 법 제 42조 제4항으로 단일화를 하거나 아니면 법 제42조의2를 신설하여 별도로 규정하는 것이 필요하다.

사전예방 수단으로서의 기능 확보 필요성

법 제42조 제4항은 공정거래위원회의 시정조치명령에도 불구하고 위반행위가 반복되거나 시정조치에 따른 이행을 하지 않는 경우에 영업정지 명령을 할 수 있도록 규정하고 있으나, 통상적으로 주무관청이 다단계판매회사의 위반행위를 인지한 이후 시정조치명령을 내리기까지에는 적어도 수개월이 소요된다는 점에서 영업정지명령이 소비자 등의 피해확산을 방지할 수 있는 기능을 사실상 할 수 없다는 근본적인 문제점이 있다. 그러므로 주무관청의 영업정지 명령 권한이 소비자 등의 피해 확산을 방지하기 위한 실효적인 수단이 되기 위해서는 대규모 소비자 등의 피해발생이 예견되는 피라미드판매조직에 해당하거나 피라미드판매조직을 통한 판매행위에 해당하는 경우에는 사전조치로서 발동할 수 있도록 규정되어야 할 것이다.

소비자피해보상제도에 관하여 -공제조합 제도를 중심으로

현행법 규정

제34조(소비자피해보상보험계약등) ①제13조제1항의 규정에 의하여 등록하고자 하는 다단계판매업자는 다음 각호의 1에 해당하는 계약(이하 "소비자피해보상보험계약등"이라 한다)을 체결하여야 한다.

1. 소비자피해보상을 위한 보험계약

2. 소비자피해보상금의 지급을 확보하기 위한 금융기관과의 채무지급보증계약

3. 제35조의 규정에 의하여 설립된 공제조합과의 공제계약

제35조(공제조합의 설립)

①제5조의 규정에 의하여 신고 또는 제13조의 규정에 의하여 등록한 사업자는 소비자피해보상으로 인한 보상금지급책임의 보험사업 등 제34조제1항제3호의 규정에 의한 공제사업을 영위하기 위하여 공정거래위원회의 인가를 받아 공제조합(이하 "공제조합"이라 한다)을 설립할 수 있으며 인가의 기준은 대통령령으로 정한다.

②공제조합은 법인으로 하며, 주된 사무소의 소재지에 설립등기를 함으로써 성립한다.

③공제조합에 가입한 자는 공제사업의 수행에 필요한 출자금 등을 조합에 납부하여야 한다.

④공제조합의 기본재산은 조합원의 출자금 등으로 조성한다. 다만, 정부는 예산의 범위안에서 출연 또는 보조할 수 있다.

⑤공제조합의 조합원의 자격, 임원에 관한 사항 및 출자금의 부담기준에 관한 사항은 정관으로 정한다.

⑥공제조합의 설립인가 절차, 정관기재사항, 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

⑦공제조합이 제1항의 규정에 의한 공제사업을 하고자 하는 때에는 공제규정을 정하여 공정거래위원회의 인가를 받아야 한다. 공제규정을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.

⑧제7항의 공제규정에는 공제사업의 범위, 공제료, 공제사업에 충당하기 위한 책임준비금 등 공제사업의 운영에 관하여 필요한 사항을 정하여야 한다.

⑨공제조합에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.

⑩이 법에 의한 공제조합의 사업에 대하여는 보험업법을 적용하지 아니한다.

제35조의2(공제조합의 감독)

①공정거래위원회는 필요하다고 인정되는 때에는 공제조합에 대하여 업무에 관한 보고서의 제출 그 밖에 필요한 조치를 명하거나 소속 공무원으로 하여금 공제조합의 업무상황을 조사하거나 장부 그 밖의 서류를 검사하게 할 수 있다.

②공정거래위원회는 공제조합의 운영 및  업무집행 등이 법령이나 정관 등에 적합하지 아니하는 경우 이의 시정을 명할 수 있고, 그 밖에 소비자의 피해구제 등과 관련하여 필요한 경우에는 적합한 조치를 요구할 수 있다.

③제1항의 규정에 따라 조사 또는 검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다

현행법의 문제점

①공정거래위원회가 공제조합에 대하여 부당한 감독권을 행사하거나, 공정거래위원회의 전직 간부들의 공제조합 임원으로의 낙하산식 인사 및 관련로비 등 외부적 독립성이 약하다. 국민권익위원회에서는 법 제35조의2 제1항에서 ‘필요하다고 인정하는 때’ 및 ‘그 밖에 필요한 조치’ 등 추상적·다의적 개념을 구체화할 것을 권고하였다.

②공제조합은 다단계판매회사인 조합원들의 출자금으로 기본 재산이 형성되고 조합원들의 출자금에 비례한 의결권 행사로 의사결정이 되는 구조를 가지고 있으므로 공제조합의 최대 출자사들이 방문판매법 위반행위를 할 경우에는 공제조합에서 사전에 이를 제재하기 어려움에도 불구하고 현행법은 공제조합의 의사결정구조 등에 대한 아무런 규정을 두고 있지 않다.

③대부분의 공제조합은 특수법인이거나 근거법률에서 기본운영구조에 대한 근거를 두고 있으나, 방문판매등에관한법률에서는 공제조합에 대해 제35조 단 1개의 조문만 두어 공제조합의 활동이나 운영에 대한 법적 안정성이 약하다.

개정 방향

공제조합으로의 단일화 필요성

현행 방문판매등에관한법률은 제34조 제1항에서 소비자피해보상보험계약의 종류로 보험회사와의 보험계약, 금융기관과의 채무지급보증계약, 공제조합과의 공제계약을 상정하고 있으나, ①2002년 방문판매등에관한법률이 전문 개정된 이후 다단계판매회사들이 공제조합과의 공제계약 이외에 다른 소비자피해보상보험계약을 체결한 사례가 전혀 없다는 점, ②보험사와 금융기관 역시 다단계판매회사들의 사업 위험성이 높아 보험계약이나 채무지급보증계약을 체결하는 것을 꺼려하고 있으며, 다단계판매회사들도 금융기관 등이 지나치게 높은 담보를 제시하고 있어 금융기관과의 채무지급보증계약을 체결하지 않고 있다는 점, ③금융기관과의 채무지급보증계약 등은 소비자피해보상을 위한 단순 보증계약에 불과하여 점차 복잡하고 고도화 되고 있는 다단계 피해 사례들에 대해 대응하기가 곤란하다는 점, ④2002년 공제조합이 설립된 이후 비록 여러 시행착오를 거치기는 하였지만 공제조합이 어느 정도 정상궤도에 진입하였고, 공제조합의 지위와 역할을 강화함으로써 소비자들의 피해보상 뿐만 아니라 소비자들의 피해예방 또는 피해 확산을 방지하기 위한 사업을 하고 있다는 점, ⑤공제조합에 공익적인 성격과 소비자 등의 피해예방을 위한 제반 활동을 하기 위해서는 공제조합의 지위를 금융기관의 지급보증계약과 동일한 지위로 규정하기에는 법체계상 힘들다는 점 등의 사정을 고려하면, 소비자피해보상보험계약의 종류를 공제조합과의 공제계약으로 단일화하는 방안을 검토할 필요가 있다.

공제조합에 대한 별도의 규정 신설 필요성

현행 방문판매등에관한법률은 제35조 제1항 내지 제10항에서 공제조합에 관하여 설립 주체, 절차, 기본재산의 범위, 조합원의 자격 및 임원에 관한 사항, 공제규정, 공제사업의 범위에 관한 근거규정을 두고 있으나, 공제조합의 목적과 사업 범위, 의사결정구조 등에 대해서는 규정하고 있지 않아 공제조합의 지위와 역할에 대한 논란이 끊이질 않았다. 위와 같은 문제점을 개선하기 위해서는 공제조합에 대한 절을 별도로 신설하거나 적어도 기본적인 사항에 대한 조항을 신설함으로써 공제조합의 지위와 역할을 명백하게 할 필요성이 있다.

공제조합의 공익적 성격의 명문화 필요성

현행 공제조합제도는 조합사인 다단계판매회사들의 출자금에 의해 운영된다는 근본적인 한계로 인하여 공제조합이 주요 출자사인 대형 다단계판매회사들로부터 자유로울 수 없다는 본질적인 한계가 있다. 공제조합은 그 명칭과 형식과는 달리 조합원들인 다단계판매회사들의 이익을 대변하는 성격을 갖는 것이 아니라 오히려 소비자피해보상을 담당하는 공익적인 성격을 갖는다는 점에서 공제조합의 운영 재원이 다단계판매회사들의 출자금에 기초한다는 모순을 가지고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위하여는 정부의 출연금에 기초하되 다단계판매 회사들의 출자금을 소비자피해보상을 위한 담보금으로 전환하는 등의 재원을 마련하여 대한주택보증과 같은 독립적인 무자본 특수법인의 형태로 운영하여 소비자피해보상기구가 다단계판매회사들로부터 의사결정과 재정적인 독립을 하는 것이 가장 이상적이다. 그러나 특수법인을 설립하기 위해서는 청부의 출연이 있어야 하며, 별도의 설립근거법률을 제정하여야 한다. 따라서 그 동안은 현재의 공제조합 제도를 제도적으로 보완할 필요가 있다.

현행 방문판매등에관한법률은 공제조합의 목적에 관한 규정을 두고 있지 않음으로써 공제조합의 목적을 단순히 조합원들을 위한 공제사업 등에 국한되는 것으로 오해할 소지가 있으나, 공제조합 설립의 주된 목적은 다단계판매시장의 특수성을 감안하여 소비자 등의 피해보상을 제도적으로 방지하기 위한 것이므로 단순한 상호부조의 성격을 갖는 일반적인 조합과는 다르다. 그러므로 공제조합의 설립목적에 ‘법 제34조에서 정한 소비자 등의 피해보상을 위한 공제사업’ 외에도 소비자의 피해발생 예방을 위한 활동 및 기타 소비자의 권익보호를 위한 사업을 추가하는 것이 적절하다.