[2010 국정감사/정무위 - 공정거래위원회]

4. 하도급법 사각지대, 방치해선 안돼!

□ 최근 대통령 말씀내용

- 최근 대통령은 청와대 수석회의(7.12), 비상경제대책회의(7.29) 등을 통해 대·중소기업간 불공정거래 환경개선과 더불어 상생협력을 통한 동반성장 전략 마련 지시

- “현장의 목소리를 들어야 한다. 장차관께서 그런 심정으로 다녔으면 좋겠다는 생각이 든다”며 “후반기 국정을 (운영)해 나가는 데 현장을 중시하는 국정 수행이 됐으면 좋겠다”(9.6 국무회의)

▶ 대-중소기업 동반발전 산업생태계 전략 수립 지시

- “대기업은 규제 없이 길만 열어주면 된다. 그러나 중소기업은 정책을 가지고 도와야 한다”[제8차 녹색성장 보고대회 사전보고회의(2001.7.12)]

▶ “대기업들은 미소금융 같은 서민정책에 적극 동참해 사회적 책임을 다할 필요가 있다”

“일자리 창출, 투자, 중소기업 상생협력 문제에 있어 대기업들이 좀더 적극적으로 관심 가져야... 나는 반 대기업 아니다” [국무회의(2010.7.27)]

▶ “전경련도 대기업의 이익만 옹호하려는 자세를 가져서는 곤란하며 사회적 책임도 함께 염두에 둬야 한다” “대·중소기업 자발적 상생 중요” [비상경제대책회의(2010.7.29)]

▶ “승자가 독식하지 않고 지역과 지역이 함께 발전하며 노사가 협력·발전하며 큰 기업과 작은 기업이 상생하고 서민과 약자가 불이익을 다하지 않아야 한다고 강조” [광복절 경축사 ‘공정한 사회’ 제시 (2010.8.15)]

▶ “(사회 격차를 해소하려면) 힘있는 사람, 가진 쪽에서 따뜻한 마음을 가져야 한다.... 대기업만 가지고는 좋은 일자리는 만들 수 있겠지만 많은 일자리는 만들 수 없다. 대기업과 동반 성장함으로써 중소기업이 일자리를 창출하게 하자.”(9.13 대기업 총수 간담회)

□ 하도급법의 헌법적 근거와 제정 배경

- 하도급법의 헌법적 근거 : (헌법 제123조제3항) 국가의 중소기업 보호·육성 의무를 규정

- 하도급법 제정 배경

o 하도급거래와 관련된 법적 문제는 계약법이나 불법행위법과 같은 사법(私法)으로 다루는 것이 원칙임.

o 그러나 우리나라의 경우, 1980년대부터 하도급거래에서 일방 계약 당사자의 우월적 지위의 남용으로 인한 각종 경제적 부정의가 사회적 문제로 대두됨.

o 하도급법 제정 이전에는 불공정 하도급거래행위는 공정거래법(1980.12.31~1986.12.31) 제15조 제4호 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”로 규율하였으나 불공정행위 개념의 모호성 때문에 법해석 · 집행에 어려움이 발생하게 됨.

o 이런 이유로 제조·수리 및 건설하도급을 포괄적으로 규정하는 ‘하도급거래상의 부공정거래행위지정고시’가 1982.12.31 제정됨.(시행 1983.4.1)

o 불공정 하도급거래를 고시로 규율하는 것보다는 법률로 규율하는 것이 옳다는 지적이 제기되어 하도급법 제정하게 됨(1984.12.31).

o 우리나라 하도급법의 모델은 일본의 ‘하청대금 지불연장 등에 관한 방지법’이라고 함.

□ 하도급법상 보호받을 수 있는 대상

(1) 원사업자와 수급사업자의 구분

- 법 제2조제2항은 위탁을 주는 자 중에서도, 대기업이거나 중소기업자 중 위탁을 받은 사업자보다 매출액(건설하도급에서는 시공능력평가액)이나 상시고용종업원수가 2배 이상인 사업자를 원사업자로 규정

- 법 제2조제3항은 위 원사업자와 거래한 중소기업자를 수급사업자로 규정함.

(2) 하도급법상 적용제외대상 사업자

- 제조, 건설 등의 위탁을 한 사업자가 영세한 중소기업자인 경우에는 위탁을 받은 사업자보다 규모가 2배 이상 크다 하더라도 원사업자로 보지 않음

- 하도급법시행령은 영세사업자의 기준에 대해 규정하고 있음

o 제조·수리위탁 : 연간 매출액 20억원 미만인 중소기업자

o 건설위탁 : 시공능력평가액 30억원 미만의 중소기업자

o 용역위탁 : 매출액 10억원 미만의 중소기업자

□ 하도급법 적용대상을 제한한 이유

- 위탁기업의 규모가 수탁기업의 규모의 2배를 초과하면 교섭력 등에서 현저한 차이가 있는 것으로 보기 때문임.

o 교섭력 차이가 큰 경우 대등하고 자유로운 의사에 의해 도급 계약이 이루어지기 어려우므로 이를 보완하기 위해 원사업자 의무를 위탁기업에 부과

- 일정규모 이하의 사업자간에는 규모가 2배를 초과하여도 교섭력 차이가 크지 않을 것이며 현실적으로 원사업자 의무를 부과하기 어려운 영세기업을 원사업자의 범위에서 제외하여 법위반 사업자 양산 우려를 해소

* 영세사업자의 규모를 제조수리위탁의 경우 20억 미만, 건설위탁의 경우 30억 미만, 용역위탁의 경우 10억 미만으로 설정

□ 하도급관계의 문제점

(1) 사업자단체에 설치된 분쟁조정협의회에 대한 감사원 지적사항(2009.11)

《2009.11 감사원 지적사항》

o 감사원은 2009.6.22~7.15 동안, 2007년과 2008년 3개사업자단체에 설치된 협의회에서 조정성립으로 처리한 489건의 하도급 분쟁사건을 확인함. 그 결과 69건이 미지급 하도급대금을 지급하기로 하는 등의 구체적인 시정조치 없이 ‘향후 원만히 해결하겠다’는 내용의 합의서만 작성하였고 42건은 조정과정 중 당사자가 조정신청을 취하하는 등 111건은 조정성립으로 보기 어려웠음.

o 또 111건 중 2008년에 조정성립으로 처리된 34건의 하도급대금 지급여부를 확인한 결과, 16건(47%)의 하도급대금 등이 2009년 7월 현재까지 지급되지 않은 것으로 확인됨.

* 우리 의원실에서 하도급법 개정을 통해 한국공정거래조정원에서도 하도급 관련 분쟁조정협의회를 구성할 수 있도록 하여 현재 법안소위 통과함.

(2) 모기업-협력기업간 현황

- 2008년 중소제조업체의 수급기업체 비율은 47.9%(중소기업청·중소기업중앙회, ‘2009년 중소기업실태조사결과’에 의거)

<수·위탁 거래형태별 구성비 추이>

(단위 : %)

구분	위탁기업	수급기업	수·위탁 거래 없음
2005	6.5	59.0	34.5
2006	10.4	59.2	30.4
2007	14.0	46.6	39.4
2008	8.4	47.9	43.7

- 수급기업의 거래단계는 1차 수급기업이 66.1%, 2차 수급기업 27.4%, 3차 이상 수급기업 6.5% 등으로 나타남.

o 연도별로 1차 수급기업비율이 증가하고 2차 수급기업 비율은 감소

<수급기업의 거래단계별 구성비 추이>

(단위 : %)

구분	1차	2차	3차이상
2005	58.2	35.9	5.9
2006	56.0	37.7	6.3
2007	60.1	33.8	6.1
2008	66.1	27.4	6.5

- 2008년 수급기업의 거래 모기업 규모별 구성비는 중소기업이 64.5%, 대기업은 14.0%, 중소기업과 대기업 양자와의 거래는 21.5%

o 2007년과 비교하면, 타중소기업과의 거래비중은 13.8%p 증가한 반면, 대기업과 거래하는 수급기업 및 대·중소기업과 양자 거래하는 수급기업 비율은 각각 5.5%p, 8.3%p 감소하여 중소기업간 수·위탁거래 비중이 큰 폭으로 증가

<수급기업의 거래 모기업 규모별 구성비 추이>

(단위 : %)

구분	중소기업과 거래	대기업과 거래	중소기업 및 대기업과 거래
2005	56.6	15.5	27.9
2006	62.9	13.2	23.9
2007	50.7	19.5	29.8
2008	64.5	14.0	21.5

- 2008년 수급기업의 거래 모기업 의존도(모기업 납품액이 수급기업 전체 매출액에서 차지하는 비율)은 81.6%

(4) 하도급거래의 법 위반 현황 및 통계자료

- 사업자단체에 설치되어 있는 하도급분쟁조정협의회에 접수되는 사건도 매년 증가추세에 있으며, 분쟁조정을 통해 협의가 성립된 사건이 50% 이상이지만, 분쟁조정이 성립되지 않았거나(불성립) 하도급법 적용대상이 되지 않아 각하한 사건(‘기타’로 구분)도 40%대를 넘어서고 있음. (2009년 42%, 2010.6월 44.7%)

<하도급분쟁조정협의회의 연도별 분쟁조정 실적>

	총계				한국공정경쟁연합회				중소기업중앙회				건설협회
	계	성립	불성립	기타	계	성립	불성립	기타	계	성립	불성립	기타	계	성립	불성립	기타
2007	380	210 (55.3)	143 (37.7	27 (33.8)	196	99	75	22	85	44	40	1	99	67	28	4
2008	550	279 (50.8)	196 (35.7)	75 (13.7)	298	130	126	42	86	34	29	23	166	115	41	10
2009	690	401 (58.2)	183 (26.6)	106 (15.4)	333	160	125	48	152	82	14	56	205	159	44	2
2010.6	330	183 (55.5)	109 (33.1)	38 (11.6)	180	82	78	20	25	9	3	13	125	92	28	5

* 기타는 조정신청 후 하도급법 적용대상이 되지 않아 각하한 건 등임.

- 수급거래에서 불공정거래가 많이 줄어들기는 하였으나 여전히 문제

<하도급거래 관련법 위반 혐의업체 비율>

연도	1999	2001	2003	2005	2006	2007	2008	2009
비율(%)	89.3	71.1	62.8	58.5	55.0	54.5	43.9	42.9

자료 : 공정거래위원회, 보도자료(2010.5.3) “대기업의 불공정 하도급거래행위, 서면실태조사”

- 공정위 지방사무소의 위반유형별 사건처리 실적을 보면, 2009년도에 불공정하도급거래 사건이 1,672건(45.5%), 불공정거래행위 824(22.4%)건이 처리됨.

<지방사무소의 위반유형별 사건처리 실적>

자료 : 공정거래백서(2010년)

- 공정거래위원회 홈페이지에 접수된 정책건의나 질의 현황을 보면 하도급 관련이 1,131건으로 제일 많고, 공정거래 관련 민원이 1,057건으로 나타남.

<민원 유형별 정책건의 및 질의 현황>

법령	공정거래	하도급	약관	표시광고	방문판매	전자거래	가맹	소비자	비소관
건수	1057	1131	136	147	154	90	100	64	620

*공정거래위원회 홈페이지에 접수된 자료(2009.1.1~2010.5.31)

- 2008년도 수급기업의 모기업 거래시 가장 큰 애로사항은 ‘납품단가 인하 요구(60.7%)’과 ‘원자재 가격 상승분 납품 단가 미반영(54.7%)’으로 나타남.(중소기업청, 2009 중소기업실태조사)

o 원자재가격 인상시 납품단가 조정을 위한 ‘납품단가 조정 협의제’ 도입했으나, 거래 중지 등 보복조치를 우려하는 중소기업이 신고를 기피하는 문제 상존

<수급기업의 모기업 거래시 애로사항>

항목	비율(%)
납품단가 인하 요구	60.7
원자재 가격 상승분 납품 단가 미반영	54.7
납기단축, 촉박	33.5
납품대금 결제기일 장기화	31.5
불규칙 수시 발주	29.9
지나친 품질수준 요구	20.6
어음 할인료 미지급	13.1
위탁기업과 원가산정시 상충	8.5
거래선 변경시도	3.8
특허기술자료 제출 요구	1.5

* 복수응답 결과로 합계가 100.0 초과

* 자료 : 2009 중소기업실태조사, 중소기업청

<납품 거래처의 단가인하의 주된원인(복수응답)>

항목	비율(%)
모기업의 임금이상, 원자재가격 상승분, 환차손 등 비용전가	49.8
모기업의 자금사정 악화	13.7
납품물량 증가	8.3
치열한 완제품의 가격인하 경쟁으로 부품가격 인하 불가피	59.2
귀사의 생산성 향상(또는 원가절감)	5.4
모기업의 현금성 결제비율 확대 또는 어음만기일 단축	4.7
기타	5.1

* 자료 : 중소기업중앙회, ‘중소제조업의 원자재와 납품단가 반영실태 및 애로요인 조사’, 2009

<대기업의 불공정거래에 대한 대처방안>

항목	비율(%)
거래단절 등이 우려되어 그냥 참음	51.9
대기업에 시정 요구	20.5
공정위, 중기청 등 행정기관에 신고	0.6
사법대응(민사소송 등)	9.0
기타	0.6
무응답	22.4

* 자료 : 중소기업중앙회, ‘중소제조업의 원자재와 납품단가 반영실태 및 애로요인 조사’, 2009

□ 하도급법 사각지대 문제 심각

한국중견기업학회, ‘상생경영을 위한 하도급 문제 어떻게 풀 것인가’(9.16)

[숙명여대 박정구 법과대 교수]

“하도급 계약이 사업 당사자 간의 사적인 계약이라고 하더라도 대기업이 불공정 거래를 할 경우 정부의 개입이 필요하다. 하도급법 개정 방향은 2차·3차 납품업체까지 적용대상을 확대하는 것이어야 하며, 이를 위해서는 제2조 제2항을 개정해야한다. 모든 대상을 하도급법 적용 대상으로 하되 특별한 경우에 한해 예외적으로 제한해야 한다”

- 분쟁조정협의회에 분쟁조정 신청했으나 피신고인(원수급자)가 조정에 응하지 않아도 강제성이 없음.

- 중소기업이 개인에게 하도급을 주거나 원사업자 자체가 영세한 중소기업인 경우에는 하도급법 보호를 받지 못함. 따라서 피신청인이 분쟁조정을 거부할 경우 분쟁조정조차 못하고 사건 종료(공정위 이첩으로 일단락됨)

하도급법 적용대상

- 중소기업기본법상 대기업(상시 종업원 300명 이상)이나 직전 사업연도 연간 매출액 또는 상시고용종업원 수가 수급사업자의 2배를 초과하는 중소기업으로 한정(하도급법 제2조제2항)

- 영세사업자는 적용제외(시행령 제2조제4항)

o 위탁업체의 매출액이 제조·수리 위탁의 경우 20억원 미만

o 용역위탁의 경우 10억원 미만

o 건설위탁의 경우 시공능력평가액이 30억원 미만

- 2010년 건설협회, 한국공정경쟁연합회 소속 분쟁조정협의회가 접수한 사건 중 법 위반사항이 있음에도 하도급법 적용대상 요건에 맞지 않아 분쟁조정절차를 밟지 못하고 공정거래위원회에 이첩 후 종료한 사건은 단 6개월간 26건이나 발생함. 공사를 하고도 미지급금을 받지 못해 요구한 금액도 38억원이 넘는 것으로 나타남.(표 뒷장 참조)

o 공정위를 통해 최근 5년동안 ‘하도급법 적용대상 제외’ 사유로 인해 ‘조정불개시’된 사건 현황을 자료요청한 결과, 2008년 이전 자료는 공정거래위원회가 별도 사건화 하지 않기 때문에 자료조차 보관하지 않고 있는 것으로 나타났음. 2008 이후 이와 같은 사유로 이첩된 사건은 대구 3건, 서울 78건 등임. 예상보다 사건 수가 많지 않은 이유는 상담과정에서 ‘하도급법 적용제외’인 경우, 분쟁조정을 신청하지 않기 때문으로 예측됨.

- 공정거래위원회는 9월29일 [대·중소기업 동반성장 추진대책]을 발표하면서 ‘2차 이하 협력사로 하도급법 적용을 확대’하겠다고 발표한바 있음. ‘하도급법 개정’을 통해 1차↔2차, 2차↔3차 협력사간 하도급 거래에 하도급법 적용 확대할 계획이라고 함.

o (9월30일 담당사무관 통화내용) 현재 ‘하도급법 적용확대’ 방침을 세우기는 했으나 ‘매출액 또는 종업원수 규모가 하도급을 받는 사업자의 2배 이상일 경우만 적용되는 하도급법을 1.5배로 할지, 1배로 할지 아직 결정이 안된 상태’ 이며, ‘시행령상의 건설위탁의 경우 시공능력평가액 30억원 규정은 변경할 계획이 없다’고 밝히고 있음

☞ (질의 1) 하도급 계약이 사업 당사자 간의 사적인 계약이라고 하더라도 대기업이 불공정 거래를 할 경우 정부의 개입이 필요하다.  2010년 하도급분쟁조정협의회가 접수한 사건 중 법 위반사항임에도 하도급법 적용대상 요건에 맞지 않아 분쟁조정 절차조차 거치지 못한 사건이 단 6개월 사이에 26건이나 발생함. 공사를 하고도 공사대금을 못 받은 사건인데 그 금액도 38억원이 넘음. 하도급법상 매출액 또는 종업원 규모가 하도급법 적용 사업자를 제한하지 않도록 규모 격차(2배) 규정을 폐지해야한다고 보는데, 공정거래위원회가 검토한 결과, 규모 격차를 어떻게 할 것인지?

☞ (질의 2) 공정거래위원회는 시행령상 규정되어 있는 제조·수리위탁(20억원), 건설위탁(30억원), 용역위탁(10억원)의 기준에 대해 ‘일정규모 이하의 사업자간에는 규모가 2배를 초과하더라도 교섭력 차이가 크지 않다’고 보고 있지만, 현실에서는 영세한 업체일수록 공사대금을 받지 못하는 사례 등 법위반 발생 가능성이 더 높다는 게 업계 목소리임. 시행령상 규정 조건도 완화하는 것을 검토해야 함.

<하도급법 구성요건 결여로 공정거래위원회 이첩된 사건 현황>

2010.1.1~현재

번호	기관	피신청인	신청인	처리결과	공사미지급금 요구액
1	건설협회	아산종합건설㈜	㈜신영빌더	하도급법적용대상거래요건 결여 [하도급거래 및 건설위탁에 해당안됨]	71,513,300
2	건설협회	코마건설㈜	아모르건설㈜	하도급법적용대상거래요건 결여 [건설위탁에 해당안됨]	10,000,000
3	건설협회	㈜다원디자인	아이예스엔지니어링㈜	하도급법적용대상거래요건 결여 [건설위탁에 해당안됨]	610,696,301
4	건설협회	㈜제이에스엠건설	㈜명지에프앤비	하도급법적용대상 요건에서 제외 [피신고인이 원사업자에 해당안됨]	820,000,000
7	건설협회	㈜건향종합건설	매경산업건설㈜	하도급법 적용대상거래요건 결여 (부당한 위탁취소로 분쟁조정요구)	0
8	건설협회	㈜동신종합건설	㈜신우건설	하도급법 적용 요건[시공능력평가액 30억원 미만] 신고인에게 반려하고 공정위보고함	18,754,910
9	연합회	한별종합건설㈜	㈜삼오기초건설	실질적인 거래당사자가 무등록/무면허자이므로 하도급법(2조9항)에 의거 불개시	16,124,000
10	연합회	원호건설㈜	일우공영㈜	피신고인의 시공능력평가액이 30억 미만 불개시 공정위보고 하도급법제2조2항2호단서/시행령제1조2제9항3호	14,284,000
11	공정경쟁연합회	문정종합건설㈜	보운석재㈜	피신고인의 시공능력평가액이 30억 미만 불개시 공정위보고 하도급법제2조2항2호단서/시행령제1조2제9항3호	3,240,000
12	공정경쟁연합회	㈜대경종합건설	에이제트산업개발㈜	피신고인의 시공능력평가액이2배미만, 상시고용종업원수2배미만 하도급법제2조2항2호에 의거 조정불개시 공정위 보고	102,850,000
13	공정경쟁연합회	㈜나우엔지니어링	초석엔지니어링㈜	피신고인의 매출액이 신고인의 2배를 초과하지 않고 상시고용종업원수도 2배를 초과하지 않아 조정불개시하고 공정위 보고	76,960,000
14	공정경쟁연합회	한일시멘트㈜	㈜세일종합기술공사	용역대금을 지급받지 못해 신고한 사건 피신고인이 설계업을 하지 않으므로 조정불개시 하도급법적용요건에서 제외[용역위탁에 해당안됨]	289,575,000
15	공정경쟁연합회	우공종합건설㈜	㈜불꽃	시공능력평가액이 30억원 미만이므로 하도급법적용 대상에서 제외 조정불개시하고 공정위 보고	42,000,000
16	공정경쟁연합회	㈜건축환경그룹 건축사사무소	㈜나우엔지니어링	매출액 및 상시고용종업원수 2배 초과하지 않아 조정불개시공정위보고 하도급법제2조2항2호	11,250,000
17	공정경쟁연합회	㈜종합건축사사무소 청목	㈜나우엔지니어링	매출액이 10억원 초과하지 않아 조정불개시하고 공정위 보고 하도급법2조2항2호/시행령1조의2제4항3호	77,500,000
18	공정경쟁연합회	㈜아키위드건축사사무소	㈜나우엔지니어링	매출액이 10억원 초과하지 않아 조정불개시하고 공정위 보고 하도급법2조2항2호/시행령1조의2제4항3호	8,000,000
19	공정경쟁연합회	㈜종합건축사사무소 이공	프린트샵	매출액 및 상시고용종업원수 2배 미달 조정불개시공정위보고 하도급법제2조2항2호	8,000,000
20	공정경쟁연합회	숭산종합건설㈜	원양건설㈜	시공능력평가액 및 상시고용종업원수 2배 미달 조정불개시하고 공정위 보고 하도급법제2조2항2호규정에 의거	15,049,000
21	공정경쟁연합회	㈜종합건축사사무소 도우건축	㈜쓰리디포커스	용역대금 미지급 사안 매출액 및 상시고용종업원수 2배 초과하지 않아 조정불개시하고 공정위 보고 하도급법제2조2항2호규정에 의거	6,500,000
22	공정경쟁연합회	㈜가와디자인 건축사사무소	㈜쓰리디포커스	용역대금 미지급 사안 매출액이 10억원 미달, 조정불개시 및 공정위 보고 [하도급법 적용대상 아님]	2,000,000
23	공정경쟁연합회	㈜포럼건축사 사무소	㈜그룹우인	용역대금 미지급 사안 매출액이 10억원 미달, 조정불개시 및 공정위 보고 [하도급법 적용대상 아님]	18,500,000
24	공정경쟁연합회	㈜다원그룹 건축사무소	㈜하나기연	(용역)하도급계약 체결 업무완료했으나 용역대금미지급 매출액 및 상시고용조업원수가 2배 초과하지 않아 조정불개시하고 공정위에 보고	1,526,000,000
25	공정경쟁연합회	유디아이 엔지니어링㈜	㈜한양E&T	(제조)하도급계약 체결 업무완료했으나 공사대금미지급 매출액 20억원 미만으로 원사업자 자격 미달 조정불개시하고 공정위 보고	74,960,000
26	공정경쟁연합회	㈜종합건축사 사무소이상	㈜그룹우인	(용역)계약 체결하고 납품완료했으나 대금 미지급 매출액이 10억원 미달하여조정불개시하고 공정위 보고	3,000,000
				총액	3,826,756,511