지방재정분석제도의 개선방안

2010. 10.

국회의원 김 태 원

(한나라당, 경기 고양 덕양을)

제  출  문

국회의원 김태원 귀하

본 보고서를 “지방재정분석제도의 개선방안” 최종보고서로 제출합니다.

2010년 10월

좋은예산센터

목      차

1. 지방재정위기란?1

1) 지방재정위기의 개념1

2) 해외 지방재정위기의 역사와 시사점3

3) 국내 지방재정위기의 역사5

2. 지방재정위기의 내․외부적 요인7

1) 사회적 요인7

2) 경제적 요인8

3) 행정적 요인8

3. 현재 국내 지방재정위기의 가능성 분석10

1) 국내 분권재정 관리체계의 특성과 지방재정위기10

2) 국내 세입․세출 구조와 지방재정위기15

3) 지방재정 관리역량의 위기와 지방재정위기17

4) 국내 지방재정위기의 가능성 분석18

4. 국내외 지방재정위기관리제도와 지방재정위기21

1) 지방재정관리제도 현황21

2) 지방재정위기관리제도로서의 지방재정분석 및 재정진단22

3) 국내 지방재정분석지표의 현황26

4) 해외 지방재정분석지표의 현황33

5) 국내 지방재정위기관리제도의 문제점40

5. 지방재정위기 조기 경보 시스템의 필요성에 대하여43

지방재정분석제도의 개선방안

1. 지방재정위기란?

1) 지방재정위기의 개념

○ 누적 지방채 25조 원, 지방공기업 부채 50조 원, 예산조기 집행을 위해 중앙정부의 요구를 수용한 과도한 지방채 발행, 지방자치단체의 소비성 대형투자사업과 필요 규모 이상의 청사신축, 성남시 채무지급거부 선언 그리고 서울시의 재정건전화 대책 등과 같은 일련의 사건들이 연이어 언론에 보도되면서 지방재정위기에 대한 우려가 쏟아지고 있음.

○ 세계적으로 구체적인 수준에서 지방재정을 ‘위기’상황이라고 규정하는 단일 기준은 마련되지 않았으며, 학자마다 재정위기에 관한 기준과 정의가 다른 상황임.

- 곽채기(1998)는 “다양한 요인에 의해 지방 공공서비스에 대한 재정소요는 지속적으로 증가하지만, 세입기반 또는 재원조달 능력은 이에 미치지 못하여 지속적인 세입 부족현상이 나타나거나 지방채 발행 등으로 만성적인 재정적자가 발생하는 상황”으로 정의함.

- 서정섭(2001)은 “지방정부가 자신보다 우수한 공공서비스를 제공하는 다른 지방정부와 동등한 수준을 유지하는데 필요한 담세능력을 지속적으로 보유하지 못한 상태”로 정의함.

- 조기현(2010)은 “단기적으로 수지균형을 이루지 못한 상태이거나 지방세 부담을 이전과 같은 수준으로 유지할 경우 공공서비스의 규모나 품질이 저하되는 상황”, “세입·세출의 불균형이 발생하여 현금흐름이 지속적으로 부족한 상태”로 정의함.

○ 하지만, 다양한 재정위기에 관한 정의가 존재하지만, 일반적으로 제시하는 재정위기 상황에 대한 공통점이 존재함.

- 지방재정의 불균형 발생으로 재정수입이 재정지출을 따라가지 못하는 상황이 발생함.

- 지방재정의 불균형(재정지출>재정수입)이 지속적으로 진행되고 심화됨.

- 지방재정의 불균형(재정지출>재정수입)을 자력으로 해결할 수 없음.

○ 또한, 지방재정위기의 단일 기준이 마련되지 않았다는 것은 지방재정위기의 원인이 다양하게 해석 가능하며, 단일한 원인을 상정하기 힘들다는 사실을 보여주며, 지방재정비상의 단계로 재정압박(Fiscal Stress), 재정위기(Fiscal Emergency), 재정파산(Fiscal Bankruptcy, 주요 국가 중 미국에서만 인정)이라는 구분과 개념이 있음.

- 재정압박(Fiscal Stress)은 “일시적으로 지방정부의 수입과 지출의 불균형으로 제때 지불능력에 문제가 발생한 상황”, “행정 서비스 제공의 미흡이나 높은 세금 부담” 등을 말함.

- 재정위기(Fiscal Emergency)는 “재정압박이 지속되어 현재 수준의 서비스 제공이 불가능하거나 재정책임을 이행하지 못하는 상황”, “재정수입과 지출간의 불균형이 지속적으로 발생” 등을 말함.

- 재정파산(Fiscal Bankruptcy)은 “지방정부가 채무상환을 이행할 수 없는 상태”, “재정위기가 자력으로 회복 불가능한 재정상태” 등을 말함.

○ 해외 지방재정위기의 구체적인 기준들은 다음과 같음.

- 미국 정부간 자문위원회(Advisory Commission on Intergovermental Relations, ACIR)는 “① 당기의 수입에 비해 과도한 지출 ② 수년간 수입에 비해 지출의 지속적인 초과 ③ 유동자산에 비해 유동부채 초과 ④ 제한적 기금으로부터 단기채무변제 ⑤ 재산세 연체율 급증 ⑥ 예상치 못한 실질적인 자산가치 하락”을 제시함.

- 미국 펜실베이니아주는 “ ① 재정적자가 세입의 1%를 초과한 상태에서 3년 혹은 5년 동안 재정적자 비율이 5% 이상 ② 원리금 상환의 불이행 ③ 30일 동안 인건비 지급불능 등의 상태”를 제시함.

- 미국 플로리다주는 “① 채무상환 불이행 ② 사회보장, 연금, 퇴직금 등 재원이전의 적기 불이행 ③ 공무원 임금지불, 퇴직급여의 기간내 불이행 ④ 자체수입 부족(투자로 인한 적자, 2년 연속 적자재정) ⑤ 퇴직시스템의 불이행”을 제시함.

- 미국 오하이주는 “① 30일 이상 채무상환 불이행 ② 공무원 2/3 이상 동의 없는 상황에서 1개월을 초과하는 임금 연체 ③ 과세의 재조정시 ④ 30일 이상 지불연기가 전년도 수입(또는 일반재원)의 1/12를 초과하는 상태 ⑤ 총 적자가 이전년도 수입의 1/12을 초과하는 상태 ⑥ 일반현금계정에서 현금화되지 않고 투자된 재원이 총 현금의 1/12을 초과한 전년도의 이월금이 있는 상태”를 제시함.

- 일본은 「자치단체재정건전화법」에서 조기건전화단계를 “자구노력으로 건전화가 가능한 자치단체”, 재정재생단체를 “재정건전화를 위해 중앙의 개입이 불가피한 재정재생단체”를 제시함.

○ 한국에서는 지금의 현 상황을 ‘지방재정위기’로 규정하고 있으나, 구체적인 기준을 제시하지는 못하고 있는 상황임.

2) 해외 지방재정위기의 역사와 시사점

○ 해외의 주요 국가들은 지방재정위기의 경험들을 바탕으로 지방재정위기 및 관리제도들을 발전시켜 왔음.

○ 미국 지방재정위기의 역사는 세시기로 구분할 수 있음.

- 1930년대, 대공황에 따른 경기침체로 지방재정위기가 발생함.

- 1970~1980년대, 신연방주의 정책에 따른 지방이양사무의 증가 및 보조금 삭감으로 인하여 발생한 재정불균형으로 지방재정위기가 발생함.

- 1990년대 이후, 경기불황과 지방정부의 부실한 재정관리가 복합적으로 작용하여 지방재정위기가 발생함.

○ 미국의 1990년대 이후 지방자치단체의 지방재정위기 발생원인은 다음과 같음.

- 첼시시 브릿지포트시(1991년), 경기불황과 산업구조 개편, 도심공동화 및 인구유출 등으로 세입이 축소되고, 주정부의 기능이양과 빈곤층 유입, 실업률 증가로 인한 복지지출 확대로 세출이 증가하여 재정적자 발생함.

- 뉴욕시(1993년), 1987년 주식시장 붕괴로 시작된 재정․금융서비스 산업 부문의 위축으로 재산세 수입이 급감하고, 경기침체에 따른 도시 내 빈곤문제 악화로 사회복지지출 확대 및 지방채상환부담 가중으로 발생함.

- 오렌지카운티(1994년), 부동산 가격하락에 따른 재산세 수입 감소를 보전하기 위하여 파생금융상품에 투자하였다가 16억 달러의 손실을 보게 되어 1994년에 연방법원에 재정파산을 신청함.

- 워싱턴 D.C(1995년), 정치적 동기에 의한 행․재정 부문의 방만한 운영으로 인구의 급격한 감소에 따른 세입감소, 사회복지비 및 인건비 지출 확대 등에 의해 발생함.

- 마이애미시(1996년), 인구유출 및 비영리단체 등에 대한 광범위한 면세혜택 부여에 따라 세입기반이 약화되고 임대료 등 세외수입 확보노력 미흡 등으로 불건전한 재정운영으로 인하여 재정위기에 직면하여 발생함.

- 캘리포니아주(2009년), 부동산 경기과열 시 재산세 급증 방지를 위해서 주 의회 재적 2/3의 찬성 없이는 세금인상을 못하게 한 제안 13호에 따라 부동산 거품붕괴 후 세수감소에도 불구하고 증세가 어려워 재정불균형이 초래되어 발생함.

○ 일본 지방재정위기의 역사는 세시기로 구분할 수 있음.

- 1950년대, 지방재정 건전화를 위해 단행한 시정촌 합병이 오히려 재정수요 확대, 지방채무 급증의 요인으로 작용하여 발생함.

- 1970년대, 고도성장 종료와 오일쇼크 등에 의한 경기불황으로 발생함.

- 1990년대 이후, 버블붕괴에 의한 장기불황을 탈출하기 위하여 일본경제는 재정적자를 이용한 확장적 재정정책을 지속하였으며, 자치단체 역시 중앙정부의 정책적 요구에 부응하는 한편 지역경제 활성화 수단으로 공사․공단 등 외곽기관을 적극 설치하였으나 유사․중복투자, 과당경쟁, 부적절한 사업 선정 등으로 부실경영이 야기되어 발생함.

○ 일본 유바리시의 재정파탄은 대표적인 지방재정위기 사례임.

- 2005년 유바리시의 누적채무는 실질적인 자금부족액을 포함하면 약 632.4억 엔(현재 추산금액 약 8,822.3억 원)으로 시 재정규모 40억 엔(현재 추산금액 약 627.7억 원)의 약 16배 수준에 이르게 됨.

- 유바리시는 1990년대 탄광이 모두 폐광되는 등 지역경제 근간인 석탄산업의 붕괴로 세입대비 지방세 비중이 급감함.

- 침체된 지역경제 활성화를 위해 지방채를 발행하여 관광산업에 투자를 확대하였으나 버블붕괴와 함께 채산성이 악화됨.

- 관광산업 육성을 위하여 설립한 공사․공단 등 외곽기관의 경영부실 문제를 회계간 조작을 통해 재정파산 상태에 이를 때까지 은폐하였음.

- 오일쇼크 이후 누적된 국가채무 문제를 해소하기 위하여 추진한 중앙과 지방간 재정조정제도 개편에 따라 유바리시에 지원되던 산탄지(産炭地) 지원 보조금 등이 폐지되면서 재정난이 심화됨.

○ 미국과 일본의 지방재정위기의 경험의 시사점은 다음과 같음.

- 재정위기 발생 전 위기관리제도를 도입․운용함으로써 위기를 조기에 인식하여 대처하는 것이 중요함.

- 재정위기를 조기에 인식하기 위해서는 지방자치단체의 재정상황을 상시 점검할 수 있는 체계가 마련되어야 함.

- 재정위기가 발생함을 인식하고 중앙 또는 지방정부가 위기해소를 위해 개입하기 위해서는 명확한 지표 및 임계치가 제시되어야 함.

- 재정위기가 발생하였을 경우 적기에 대응하여 위기로 인한 피해를 최소화하기 위해서는 공식적이고 강제적인 절차 마련이 필요함.

3) 국내 지방재정위기의 역사

○ 국내에서는 1990년대 후반 IMF 외환위기의 재정영향으로 지방재정 위기가 논의됨.

- IMF 외환위기의 여파가 본격적으로 진행되었던 1998년 11월 당시 지방세가 당해연도 목표액보다 13.9% 정도 줄어들 것으로 전망되었음.

- 국세수입 감소에 따라 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금이 자동적으로 축소되었음.

- 이에 따라 1998년도 일반회계 기준으로 지방재정규모는 당초 세입예산 58조 원에 비해 7.5%인 4조 원이 감소될 것으로 예상됨.

- 하지만 IMF의 지방재정위기의 영향이 1년만에 극복되고 세입위기가 해소되면서 지방재정위기에 대한 분석의 필요성이 사라짐.

○ IMF 외환위기로 초래된 지방재정위기는 1년만에 극복되어 각종 재정관리 대안들이 심도 있게 검토되거나 구체적인 정책으로 반영되지는 못 했지만 지방재정위기가 지역에 미치는 영향에 대한 경험을 제공하였음.

- 지방재정위기로 인해 지방자치단체들이 추진하던 사업들이 취소 혹은 유보되었는데, 10억 원 이상 대형사업 중 109개 사업이 취소 및 유보되었음.

IMF 사태 이후 재원 부족에 따른 대형사업의 취소․유보 현황 (건수, 억 원, %)

지역	사업건수	취소․유보금액(A)	사업예산(B)	A/B(%)
서울	45	9,691	76,296	12.7
경기	52	13,399	61,317	21.9
인천	2	4,771	14,802	32.2
부산	3	1,020	21,634	4.7
기타	7	1,104	59,990	1.8
계	109	29,985	234,039	12.8

주 : 1. 10억 원 이상의 대형사업 대상(광역시․도와 시․군․구의 합계)

2. 사업예산은 1998년도 당초예산 순계규모임.

자료 : 행정자치부

- 일부 지방자치단체는 재정난으로 인건비 지급조차 부담이 되어 사업비를 전용하여 공무원 및 교원의 급여를 지급하거나 지방자치단체별로 수당 등 경직성 경비를 대폭 축소하였음.

- 지방세 수입으로 인건비를 해결하지 못하는 지방자치단체가 전체 250곳 중 146곳으로 절반을 상회하였으며, 재원확보를 둘러싸고 지자체간 갈등이 야기되었음.

- 지역주민에 대한 복지, 교육서비스 등에 대한 지출 감소로 삶의 질 저하로 이어짐.

2. 지방재정위기의 내․외부적 요인

1) 사회적 요인

○ 사회적 요인을 지역 내부적 요인과 외부적 요인으로 구분하면 다음과 같음.

- 지역 내부적 요인으로 정치적․선심성 재정운영과 주민욕구 팽창 등을 이야기 할 수 있음.

- 지역 외부적 요인으로 중앙정부와 지방자치단체간의 기능이양과 재원배분 불일치, 조세법률주의의 엄격한 시행, 세원배분에 대한 갈등, 경비부담상의 갈등, 중앙정부의 조정기능 약화 등을 이야기 할 수 있음.

○ 사회적 요인의 외부적 요인은 주로 중앙정부와 지방자치단체간의 재정통제나 일방적 재정분담 요구로 인하여 지방자치단체가 필요한 재정조치를 실시하지 못하면서 지방재정위기가 초래될 수 있음을 보여줌.

- 미국의 경우에는 지방정부에 대한 주정부의 통제가 상당한 편이며, 주와 지방정부는 부과대상인 과표가 중복되는 경우가 많기 때문에 주정부의 재정수입을 위해 지방정부의 과세를 통제하면 지방정부는 필요한 만큼 조세 수입이 확보하기 힘들어 재정위기에 도달할 가능성이 있음.

- 일본의 경우에는 사회복지분야 보조사업의 중앙정부의 재정적자 문제에 대응하기 위한 조치로 지방정부에게 보조금 운영의 자율권을 확대하고 사회복지분야 서비스를 대부분 지방에 이양하는 과정에서 복지재정 부담이 지방정부로 전가되었음.

- 국내의 경우에는 중앙정부의 국고보조금 운영에서 지방재정위기 요소가 내재되어 있는데, 개별단위 사업별로 일정비율의 지방비를 매칭하도록 규정하면 지방재정에 압박이 있어도 의무적으로 부담할 수밖에 없는 경우가 발생하며, 특히 국고보조사업 단위가 세분화되어 있고 전국에 걸쳐 획일적으로 운영될수록 지방재정에 대한 압박요인은 커지게 됨.

2) 경제적 요인

○ 경제적 요인의 내부적 요인을 살펴보면, 해외 주요 대도시정부들이 재정위기를 당면하였던 가장 큰 이유는 세입기반이 감소되고 다른 한편으로 지출수요는 오히려 증대되었기 때문임.

- 해외 주요 대도시정부들은 탈산업화와 지역경제의 재구조화에 따라 주로 재산가치 하락에 의한 세입기반의 잠식과 급속한 교외화로 인하여 주요 세원이 교외화 현상으로 인해 역외로 누출되는 외부효과가 발생함.

- 더욱이 공공서비스에 일상생활을 의존해야 하는 저소득계층이 그대로 남아 있거나 오히려 외부로부터 유입되면서 추가적인 복지 지출원인이 발생하게 됨.

- 그런데 저출산․고령화 사회로의 전환기에는 재정외부성 문제가 있는 중심도시 뿐만 아니라 낙후된 주변지역에서 재정위기가 발생할 가능성이 증가함.

- 저출산․고령화 사회에서는 성장 잠재력 자체가 소멸되는 동시에 소비적인 복지지출에 따른 지속적인 재정지출로 인해 지방정부는 구조적인 재정위기 상황에 직면할 수 있음.

○ 경제적 요인의 외부적 요인을 살펴보면, 국가경제의 급격한 위축과 부동산 시장의 위축 등을 이야기할 수 있음.

3) 행정적 요인

○ 행정적 요인을 내부적 요인으로 지방재정위기의 발생 가능성을 제기하는 다양한 이론들이 존재함.

- 클락(Clark, 1975년)은 선거를 위해 정치적으로 세입을 축소하고, 세출을 증대하는 경향에 의해 지방재정 불균형이 초래될 위험을 주장함.

- 푹스(Fuchs, 1992년)는 예산결정 주체(지방의원 등)가 많으면 전체적으로 투자의 생산성과 상관없이 예산이 증대되는 경향이 나타나게 되며, 예산과정의 절차가 분권화되어 있으면 지출이 증대되는 흐름이 나타나게 된다고 주장함.

- 공공선택론(전통적인 정부실패에 대한 대표적인 비판이론)에서는 관료제의 이기적인 예산활동이 재정문제를 창출한다고 비판하였는데, 공공부문에서는 가격메커니즘이 작동하지 않기 때문에 기회비용의 개념이 적용되지 않고 시민에 대한 책임성만을 강조할 경우 사회적 편익 계산에서 거품현상이 반영되어 지출팽창이 정당화될 수밖에 없다고 주장함.

- 다운스(Downs, 1967년)는 서비스 생산과 집행단계에서 많은 권한을 가지는 관료들은 지구를 수행하면서 스스로의 이해관계를 형성하게 되는데 이 과정에서 항상 해당부서의 사업경비 뿐 아니라 인력과 임금수준 등을 포함하는 경상경비도 확대하려는 동기를 가지게 되며, 더욱이 해당부서와 서비스에 대한 수혜자 집단간의 이해관계가 일치되기 때문에 예산지출 통제가 힘들어지는 구조적 요인을 주장함.

○ 지방정부의 재정관리 역량도 지방재정위기의 한 요인으로 작동하게 되며, 외부적 요인으로 중앙 정부의 기술 및 행정 지원의 부족을 야기할 수 있음.

- 지방행정공무원의 무사안일 및 상명하복의 관료조직 그리고 단체장의 정치적 지출 특성(높은 공공서비스 지출 수준을 유지하려는 경향)이 결합하면 만성적 재정위기가 발생할 수 있음.

- 1960~1970년대 미국 지방정부의 예산회계제도의 사례에서처럼 단년도 중심의 재정운영에 그치는 상황에서 지방정부 소유의 자산규모 재정적자 규모 등을 정확히 산출하지 못하는 등의 재정진단 시스템의 미비로 지방정부의 재정지출활동이 적절히 관리 및 통제되지 못하는 상황에서 지역재정 불균형이 초래될 수 있음.

3. 현재 국내 지방재정위기의 가능성 분석

1) 국내 분권재정 관리체계의 특성과 지방재정위기

○ 지방재정의 건전성과 재정위기에 대한 이해와 비판에서 일치된 견해는 아직 없으며, 낭비 없이 효율적으로 재정을 건전하게 운영해야 한다는 것은 지방재정에 전제가 되는 기본적인 규범이라 할 수 있음.

○ 지방재정위기와 관련해서는 부분적인 현상보다는 위기가 발생할 수 있는 구조적 특성에 대한 주목이 필요함.

- 지방재정이 불리한 환경변화에 직접적으로 노출되어 위기의식을 가지게 되는 기본적인 요인은 지방세입 구조의 취약성에 있음.

- 지방자치단체가 재정운영에서 효율성과 책임을 높일 수 있기 위해서는 지방세입에서 자체재원의 비중이 높아져야 함.

지방자치단체 세입 구조 변화 추이 1) (단위 : %, 억 원)

구분	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	비고 2)
							규모변화	변화비율
지방세	36.5	34.8	34.0	34.8	34.2	34.2	8,115	1.7
세외수입	25.3	25.1	24.9	24.1	24.6	22.6	-22,152	-6.6
(자체재원)	61.8	59.9	58.9	58.9	58.8	56.8	-14,037	-1.7
지방 교부세	18.6	19.1	19.1	19.3	19.3	18.3	-9,576	-3.6
보조금	16.5	17.8	18.9	19.0	19.3	21.2	32,001	12.1
지방채	3.0	3.3	3.1	2.8	2.7	3.7	14,828	40.2
합계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
(규모)	923,673	1,013,522	1,119,864	1,249,666	1,375,349	1,398,565	23,216	1.7

주 : 1. 일반+특별회계 당초예산 순계 기준

2. 2009년 대비 2010년 비교.

자료 : 행정안전부(2010).

2010년 자치단체별 재정자립도 (단위 : %)

구분	특별시	광역시	도	특별자치도	시	군	자치구
평균	83.4	56.3	32.0	25.7	40.0	18.0	35.4

주 : 일반회계 기준, 재정자립도=(지방세+세외수입)/자치단체예산규모×100

자료 : 행정안전부(2010).

- 전국 평균 재정자립도는 53%정도이며 50%미만인 자치단체가 211개로 전체 85.8%를 차지함.

- 재정자립도가 악화되는 지역의 경우 자칫 지방자치단체로서의 지속 가능성이 위협받을 수도 있으며, 1996년 미국 플로리다주 마이애미시의 경우 시를 해체하고 메츠로데이드 카운티(Metro-Dade County)에 정부를 인계하는 방안을 검토하였음.

- 삼성경제연구소(2010)에 따르면 국내 몇몇 지방자치단체는 재정자립도 저하와 인구 감소가 연동되는 경향을 보이고 있다고 밝히고 있으며, 과천시를 2001년 이후 재정자립도 저하와 함께 인구가 감소한 사례로 제시함.

- 또한, 지방세 수입에서 공무원 인건비의 비중은 전국 평균 27%인데, 해당 지역의 지방세로 인건비를 해결하지 못하는 자치단체는 전체 56%인 137곳에 달함.

1998~2010년 인건비 미해결 지방자치단체 현황 (단위 : 개)

구분	1998년	2000년	2002년	2004년	2006년	2008년	2010년
지방세로 미해결	146(58%)	144(58%)	146(59%)	151(61%)	151(60%)	131(53%)	137(56%)
자체수입으로 미해결	38(20%)	28(11%)	32(13%)	35(14%)	42(17%)	30(12%)	40(16%)

자료 : 재정고

- 이와 같이 자치단체들의 사업경비는 모두 중앙정부의 재정지원에 전적으로 의존하고 있는 상황이기 때문에 중앙정부의 재정운영 혹은 재정형편이 지방재정에 직접적으로 영향을 미치는 구조로, 여기서 지방재정 위기가 발생한다면 중앙정부의 재정지원 감소가 주된 요인이 될 가능성이 높음.

- 최근 세입 구조 추이를 살펴보면 보다 중앙정부 의존적인 구조로 바뀌고 있는 경향을 확인할 수 있으며, 단시일 내에 지역에서 스스로 재정 책임을 질 수 있는 건전재정운영을 기대하기는 쉽지 않은 상황임.

2001~2010년 시도별 지방재정 규모 비중 변화 추이 (단위 : %, 조 원)

구분	규모			비중			신장규모
	2001년 (A)	2005년	2010년 (B)	2001년 (C)	2005년	2010년 (D)	절대규모		상대비중
							B-A	B/A	D-C
서울	12,457.7	15,853.4	22,940.8	19.3	17.2	16.4	10,483.1	1.84	-2.91
부산	3,809.6	5,141.5	8,003.9	5.9	5.6	5.7	4,194.2	2.10	-0.18
대구	2,514.2	3,441.7	5,380.3	3.9	3.7	3.8	2,866.1	2.14	-0.05
인천	3,019.4	4,251.8	7,520.7	4.7	4.6	5.4	4,501.3	2.49	0.70
광주	1,736.4	2,036.4	2,956.9	2.7	2.2	2.1	1,220.6	1.70	-0.58
대전	1,479.4	1,994.9	2,838.1	2.3	2.2	2.0	1,358.8	1.92	-0.26
울산	975.9	1,580.0	2,532.0	1.5	1.7	1.8	1,556.1	2.59	0.30
경기	10,314.9	17,138.9	25,897.4	16.0	18.6	18.5	15,582.5	2.51	2.52
강원	3,184.1	4,858.7	6,632.5	4.9	5.3	4.7	3,448.4	2.08	-0.20
충북	2.394.0	3,511.9	5,429.9	3.7	3.8	3.9	3,035.9	2.27	0.17
충남	3,589.0	5,532.0	7,928.9	5.6	6.0	5.7	4,340.0	2.21	0.10
전북	3,513.5	4,714.9	7,255.8	5.4	5.1	5.2	3,742.2	2.07	-0.26
전남	4,318.3	6,599.5	9,452.7	6.7	7.1	6.8	5,134.4	2.19	0.06
경북	4,753.7	6,594.3	10,993.4	7.4	7.1	7.9	6,239.7	2.31	0.49
경남	5,160.3	7,293.5	11,495.0	8.0	7.9	8.2	6,334.6	2.23	0.22
제주	1,268.6	1,824.0	2,598.1	2.0	2.0	1.9	1,329.5	2.05	-0.11
합계	64,489.2	92,367.3	139,856.5	100.0	100.0	100.0	75,367.3	2.17

주 : 일반+특별회계 당초예산 순계 기준.

자료 : 행정안전부 재정고.

○ 경제침체와 지방재정 압박의 정도와 수준은 지역별로 큰 차이를 나타내고 있는데, 인구와 경제가 지속적으로 집중하고 있는 수도권의 재정위기문제와 반대 상황에 있는 비수도권의 재정문제는 차이가 큼.

- 재정자립도가 높은 수도권은 부동산 경기침체에 따른 세입위기와 대도시 재정외부성 그리고 지역 내부의 거버넌스 특성으로 인한 재정위기가 우려될 수 있음.

2010년 시도별 지방재정에서 보조사업 비중 비교 (단위 : %)

구분	정책사업			행정운영 경비	재무활동	합계
	소계	자체사업	보조사업			비중	규모
서울	78.5	57.9	20.6	14.8	6.7	100.0	229,409
부산	69.8	32.0	37.8	12.7	17.6	100.0	80,039
대구	78.2	39.9	38.3	14.5	7.3	100.0	53,803
인천	83.4	44.7	38.8	11.3	5.2	100.0	75,208
광주	75.8	31.0	44.7	14.0	10.2	100.0	29,570
대전	81.3	40.9	40.4	15.3	3.4	100.0	28,381
울산	77.7	42.1	35.6	13.7	8.5	100.0	25,319
경기	82.2	50.9	31.3	11.7	6.2	100.0	258,974
강원	80.2	35.0	45.2	16.1	3.7	100.0	66,325
충북	83.3	40.8	42.5	15.1	1.6	100.0	54,298
충남	84.0	33.9	50.1	13.9	2.1	100.0	79,289
전북	83.2	33.6	49.6	14.6	2.2	100.0	72,558
전남	84.6	30.8	53.8	14.3	1.2	100.0	94,527
경북	79.9	34.3	45.7	15.0	5.1	100.0	109,935
경남	83.8	38.2	45.5	12.7	3.5	100.0	114,950
제주	80.3	31.9	48.4	14.6	5.1	100.0	25,981
합계	80.7	42.4	38.4	13.7	5.6	100.0	1,398,566

주 : 일반+특별회계 당초예산 순계 기준.

자료 : 행정안전부(2010).

- 이에 반해 의존재원 비중이 높은 비수도권 자치단체는 중앙정부의 이전재정정책에서 재정위기의 요인이 발생할 수 있음.

○ 그동안 국내 분권재정 관리체계가 지방재정의 지출형태나 권한 구조에서 큰 변화가 없었다는 점을 감안하면 최근의 지방재정위기의 원인은 중앙정부로부터 시작되었다는 주장들이 설득력을 가질 수 있음.

2008~2012년 감세정책과 지방소비세 신설에 따른 지방재정 영향 (단위 : 억 원)

구분		2008년	2009년	2010년	2011년	2012년	합계
감세 정책	주민세	-2,744	-8,055	-17,341	-17,304	-17,304	-62,985
	지방교부세	-5,920	-18,529	-36,418	-37,692	-37,473	-136,032
	부동산교부세	-4,935	-20,680	-25,770	-25,770	-25,770	-102,925
	합계 (A)	-13,599	-47,264	-79,529	-81,003	-80,547	-301,942
지방 소비세	지방소비세			24,334	24,334	24,334	73,002
	지방교부세			-9,549	-9,549	-9,549	-28,647
	합계 (B)			14,785	14,785	14,785	44,355
순변동 (A+B)		-13,599	-47,264	-64,744	-66,218	-65,762	-257,587

자료 : 국회예산정책처(2009).

- 국회예산정책처(2009)의 자료에 따르면 최근의 감세 중심의 조세조정으로 인해 지방재정에서는 2012년까지 누적하여 25조 7,587억 원의 세입손실이 추계되었음.

- 이와 같은 자주재원의 감소와는 반대로 국고보조사업에서 지방비의 비중은 최근 점차 확대되고 있어 지방재정의 압박요인이 되고 있음.

2005~2010년 국고보조사업의 재원구성 추이 (단위 : %, 억 원)

규모	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년
국고보조금	153,502	183,316	209,006	227,670	265,387	292,186
지방비부담	73,337	73,885	96,721	122,437	152,329	175,224
국고보조사업	226,839	257,201	305,727	350,107	417,716	467,410
비 중	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년
국고보조금	67.7	71.2	68.4	65.0	63.5	62.5
지방비부담	32.3	28.7	31.6	35.0	36.5	37.5
국고보조사업	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

자료 : 행정안전부(2010), 지방재정 위기관리 방안(이재원)

- 지방재정조정수단 가운데 중요한 보통교부세 지원이 안정적으로 운영되지 못하는 점도 지방재정 위기의 요인이 될 수 있음.

보통교부세 조정율 변화 추이 (단위 : %)

자료 : 행정안전부(각연도). 「보통교부세 산정책자」

- 보통교부세와 특별교부세로만 구성되었던 지방교부세는 2005년도 재원 보완 조치들을 위해 제도가 대폭 개편(지방양여금 및 증액교부금 폐지와 지방이양에 따른 분권교부세 신설) 되었으나 재정위기와 관련해 지방자치단체의 재정부족분을 채워주는 보통교부세의 조정율이 과거 10년 동안 안정적으로 운영되지 못하고 있다는 점에 유의할 필요가 있음.

2) 국내 세입․세출 구조와 지방재정위기

○ 1980년대 후반부터 담배소비세, 지역개발세, 지방양여금 등의 지방세입에서는 분권 기조가 일반적이었음.

- 하지만 지방세출에 대한 중앙정부의 관리감독 기능이 강화되어 재정분권에 대한 실천은 쉽지 않았으며, 자치단체의 세출관리와 관련하여 중앙정부의 대표적인 관리수단은 중기지방재정계획과 투자심사제도 등이 있음.

- 중기지방재정계획과 투자심사제도 등은 지방재정사업 관리에서 계획성과 전문성을 높이기 위한 수단이라는 점에서 의의가 있으나, 현실적으로 대부분의 지방자치단체들이 중앙정부의 표준화된 지침을 단순 수용하는 수준에서 소극적으로 수용하는 경향이 강하였음.

- 2000년대 중반 보충성 원칙에 따라 분권혁신이 추진되어 예산편성지침이 폐지되었고, 총액한도내에서 지방채 발행 권한이 이양되었으며, 인건비 규제도 완화되어 총액인건비 속에서 자율화 등이 실행되었으나 세출 분권은 자주재정 책임이 전제된 것은 아니었음.

○ 지방자치의 본격적 실시 이래로 지방분권은 지속적으로 확대되었으나 지방의 자주재정 확충은 미흡한 수준임.

- 이는 지역경제 개발이 세수증대로 연계될 수 있는 소득․소비과세 비중은 낮고 재산과세 비중이 높은 지방세의 구조적 요인에 기인하는 것으로 분석됨.

- 일반적으로 재산과세는 소득․소비과세에 비해 세수의 안정성 및 신장성이 낮은 것으로 평가됨.

- 부가가치세(국세)의 5%를 지방세로 이양하여 지방소비세를 도입하였으나 지방재정감소분을 보전하기에는 미흡한 실정임.

○ 세계 금융위기로 인한 국내 경기침체 및 감세정책에 따라 내국세 및 지방세가 감소하였으며, 내국세의 일정률인 지방교부세 역시 감소하였음.

- 현행 지방세 체계가 갖고 있는 문제는 지방세가 국세의 부가세 형태로 징수됨으로서 발생하는 부작용임.

- 정부가 경기진작 등을 위해 소득세, 법인세 감세를 추진하면, 그 결과로 인해 지방세수입도 함께 감소하는 결과가 초래됨.

- 결국 중앙정부의 정책이 지방정부의 재정정책 수행에 장애요인이 될 수 있는 상황임.

○ 지방이양사무의 증가에도 불구하고 전체 예산 가운데 인건비 등 경상비와 법적․의무적 지출 등 필수경비를 제외한 지방자치단체의 자체재원 확보는 미흡한 상황임.

- 고령화 등 사회구조의 변화에 따라 사회복지분야 지방이양사업의 지방비 부담률이 급증하였음.

- 경제위기 이후 국책사업 추진을 위한 국고보조금 지방비 부담 급증 및 조기집행을 위한 이자수입 감소 등으로 자체사업 추진여력이 감소하였음.

○ 지방자치단체장의 가시적인 업적 창출 및 주민 자긍심 고취를 위해 1995년 이후 59개(시․도 5개, 시․군․구 54개) 단체가 청사를 신축하였는데, 이에 따른 비용은 2조 4,883억원이었으며, 청사신축과 관련해 발행한 지방채의 규모는 3,583억원임.

3) 지방재정 관리역량의 위기와 지방재정위기

○ 1990년대까지 지방재정 관리제도의 주요 수단은 중기지방재정계획, 지방재정투융자심사, 지방재정분석진단제도의 운영이었음.

- 이 세 가지 재정관리제도는 통제․감독의 성격이 강하였으며, 중앙정부의 표준적인 지침이 지방자치단체의 현장 실정에 부합하는 경우가 많지 않았음.

- 또한, 중기지방재정계획과 같이 지방자치단체 입장에서는 자율적인 내부 규율 장치로 활용되어야 할 재정관리 제도들이 중앙정부에 번거로운 간섭으로 간주되었으며, 지방자치단체 재정 통제 기능을 수행하기에는 현실적으로 한계를 존재하였음.

○ 2000년대 이후 재정관리 제도에서는 과거 1990년대와 구분되는 두 가지 특징을 확인할 수 있음.

- 하나는 재정관리 자율성을 대폭 확대하였다는 점이고 다른 하나는 과거 보다는 한 차원 높은 수준의 새로운 제도들이 도입되었다는 것임.

- 지방채발행 총액한도제를 도입했으며, 예산편성지침을 개편하여 매뉴얼을 참고자료로 활용할 뿐 지방자치단체 실정에 따라 자율적으로 예산을 편성하게 함.

- 성과주의 예산운영의 기본 전제가 되는 사업별 예산제도와 발생주의 복식부기, 예산과 결산에 대한 주민참여와 정보공개제도가 도입됨.

○ 2000년 이후 재정관리 제도들이 진일보한 측면은 존재하지만, 실제 지방자치단체에서 제대로 집행되었는지에 대해서는 엇갈린 반응이 존재하고 있음.

- 제도를 도입한 중앙정부의 기대와 지방 현실 사이의 격차가 상당히 존재하고 있으며, 제도의 성공적인 도입은 지방자치단체의 재정 책임의식과 관리역량 변수에 좌우되기 때문임.

- 현실적으로 지방자치단체가 주어진 재정관리 재량권을 제대로 활용하지 못하고, 스스로 재량을 포기하고 중앙정부의 지침을 기다리는 사례가 적지 않았음.

4) 국내 지방재정위기의 가능성 분석

○ IMF 외환위기 당시의 지방재정위기와 지금의 지방재정위기 상황과는 많은 부분에서 차이가 존재함.

- 지방재정규모(최종예산 기준)에서 2000년 65조 원에서 2009년 157조 원으로 10년 동안 2.4배가 증가하였음.

- IMF 외환위기 당시와의 지방재정위기 관리제도를 비교하면, 분명 혁신적인 측면은 있었지만, 아직도 미흡한 측면이 존재하고 있음.

- 만약 지방재정위기가 도래한다면 체감되는 감도 역시 재정규모와 비례할 것으로 예상할 수 있기 때문에 IMF 외환위기 당시의 지방재정위기보다는 그 파급력과 위험성이 더 클 것으로 예측됨.

○ 현재 지방재정은 취약한 세입기반과 비탄력적인 세출구조로 인한 재정압박(Fiscal Distress) 상황으로 간주할 수 있음.

- 아울러, 세입측면에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 세입불균형, 안정성과 신장성이 부족한 재산과세 위주의 세입구조, 세출 측면에서는 중앙기능의 지방이양에 따른 재원부담 가중, 내부 재정운용의 관리부족 등의 문제가 상존하고 있음.

○ 현재의 재정압박(Fiscal Distress) 상황이라고 볼 수 있지만, 재정위기(Fiscal Emergency)나 재정파산(Fiscal Bankruptcy)의 구체적인 수준으로 발전할 가능성은 낮다고 관측됨.

- 대부분의 지방자치단체들은 보통교부세를 통해 지방공무원의 인건비와 주요 공공시설의 운영․유지비 등 지방의 기준재정수요는 중앙정부가 모두 지원하는 정부간 재정관계를 운영하고 있음.

- 2010년 보통교부세의 조정율이 82.4%로 기준재정수요 전체를 보장하지 않고 조정율이 최근 감소하고 있지만 재정위기를 우려할 정도는 아닌 상황으로 보임.

- 또한, 지방교부세 등 의존재원 비중이 높고, 지방채발행 총액한도제 등 통제 위주의 지방재정제도가 운용되고 있음.

자치단체별 예산대비 채무비율 분포 (단위 : 개)

예산대비채무비율	광역	기초
		계	시	군	구
30% 이상	2(12.5)	2(0.9)	2(2.7)	0(-)	0(-)
20~30%	4(25.0)	9(3.9)	7(9.3)	2(2.3)	0(-)
10~20%	3(18.8)	26(11.3)	21(28.0)	3(3.5)	2(2.9)
5~10%	4(25.0)	53(23.0)	28(37.3)	22(25.6)	3(4.3)
0~5%	3(18.8)	140(60.9)	17(22.7)	59(68.6)	64(92.8)
계	16(100.0)	230(100.0)	75(100.0)	86(100.0)	69(100.0)

자료 : 권아영 외, 입법조사처(2010), 재인용.

- 자치단체별 예산대비 채무비율 분포에서 확인할 수 있듯이, 자치구의 90% 이상이 예산대비 채무비율이 5% 미만에 그치고 있는 등 기초자치단체를 중심으로 지방채 발행에 따른 이자비용을 부담으로 인식하여 국고보조금 등으로 부족재원을 보전하려는 경향이 강함.

○ 문제는 지금의 재정압박(Fiscal Distress) 상황이 세계 금융위기, 감세정책,  복지수요 및 국책사업에 대한 지방비 부담으로 인한 재정지출 확대 등이 지속될 가능성이 높다는 것임.

○ 장기간의 지방자치단체들의 재정압박(Fiscal Distress)이 지속될 것으로 예측되고, 지역에서 자율적인 해결책을 당분간 제시하기 어려울 것으로 예상할 경우에는 재정위기(Fiscal Emergency)의 상태로 간주할 수도 있음.

- 국내 지방자치단체들의 재정이 중앙정부의 지원에 종속되어 가는 경향이 심화될 경우에는 중앙정부의 위험성이 지방자치단체들에게 여과 없이 전파될 수도 있기 때문에 전반적인 지방재정위기의 상황으로 발전할 가능성도 예측할 수 있음.

- 세계 금융위기 이후 지방재정 부족분의 보전을 위한 지방채 발행이 급증하고 있어 향후 원리금 상환부담으로 지방자치단체들의 재정압박(Fiscal Distress)을 더욱 가중시킬 위험이 존재하고 있음.

2004~2009년 지방채 잔액 증감 추이 (단위 : 조 원)

자료 : 행정안전부, 재정고, 2009년 12말 지방채무현황.

4. 국내외 지방재정위기관리제도와 지방재정위기

1) 지방재정관리제도 현황

○ 국내는 미국․일본과 같은 재정파산 또는 재정건전화 제도는 없으며, 대신 지방자치단체의 계획적이고 체계적인 재정운영을 촉진하고 지방재정의 효율성을 점검․평가하기 위한 규율장치로서 다양한 지방재정 관리제도가 마련되어 있음.

- 이러한 지방재정관리제도는 지방자치단체의 심각한 재정압박 또는 재정위기를 미연에 방지하기 위한 것이라는 점에서, 일부 지방재정위기 관리 역할을 담당함.

우리나라의 지방재정관리제도

구분	지방재정관리제도		주요내용	법적근거
주민	주민참여 및 감시(주민참여예산) 재정운영상황 공개(재정공시)		주민통제 및 재정정보 공개	지방재정법 제60조
지방 및 중앙	사전적 통제 (지방:자율적)	지방자치단체 예산편성 기준	재정낭비요인 기준제시 및 예산편성정보 제공	지방재정법 제38조
		지방채발행 총액한도액 초과발행	중앙정부 승인+지방의회의결	지방재정법 제11조
		중기지방재정계획	집행부 수립(지방의회 보고)	지방재정법 제33조
		투융자심사	일정규모 이상	지방재정법 제37조
	사후적 통제 (중앙:감독)	지방재정분석 및 재정진단	재정운영 상황 분석 및 재정안정성 낮은 간체 대상 재정지도	지방재정법 제55조
		보통교부세 인센티브제 적용	보통교부세 산정시 가감 반영	지방교부세법 시행규칙 제5조의3
		지방교부세 감액제	위법․부당한 예산집행에 대한 제재

자료 : 이상용(2010)에서 편집 후 일부 수정.

○ 2000년대 이후 중앙정부 차원에서 1990년대와는 다른 지방재정관리제도들이 도입되기 시작함.

- 지방채 발행 총액한도제, 예산편성지침의 변경 및 지방자치단체 자율적 예산 편성, 사업별 예산제도, 발생주의 복식부기, 주민참여 및 정보공개제도 등이 도입됨.

행정안전부의 지방재정관리제도

예산편성	예산집행 및 결산
- 중기지방재정계획제도 - 지방재정투․융자심사제도 - 지방비부담협의제도 - 지방채발행승인제도 - 사업예산제도	- 복식부기회계제도 - 지방재정분석․진단제도 - 지방재정인센티브 및 교부세 감액제도 - 지방재정 상황 주민공개 - 예산편성의 주민참여 및 공개 확대

자료 : 이재원(2010).

2) 지방재정위기관리제도로서의 지방재정분석 및 재정진단

○ 지방재정분석 및 재정진단제도는 「지방재정법」제55조에 의거하여 행정안전부 장관이 지방재정을 정례적으로 종합 분석․공개하고 자치단체의 재정 건전성과 효율성 상태에 따라 일정한 조치를 취하기 위한 것임.

- 「지방재정법」제55조(재정분석 및 재정진단 등)의 주요 내용은 “① 행정안전부장관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 제54조의 규정에 의한 재정보고서의 내용을 분석하여야 하다. ② 행정안전부장관은 제1항의 규정에 의한 재정분석결과 재정의 건전성과 효율성 등이 현저히 떨어지는 지방자치단체에 대해서는 대통령령이 정하는 바에 의하여 재정진단을 실시할 수 있음”을 담고 있음.

- 지방재정분석 및 재정진단제도는 지방재정위기관리제도의 일종으로 볼 수 있음.

- 매년 계량화된 지표를 통하여 지방재정을 종합 분석하여 재정위기를 조기에 인식할 수 있다는 점에서 ‘사전적 지방재정위기관리’의 성격을 가짐.

- 또한, 재정분석 결과에 따라 재정건전화계획 수립 등 일정한 조치를 취하도로 하고 있다는 점에서 ‘사후적 지방재정위기관리’의 성격을 가짐.

○ 지방재정분석 및 재정진단제도에 따라 행정안전부장관은 지방자치단체 재정운영 결과를 대상으로 분석지표를 활용하여 매년 재정분석을 실시함(「지방재정법」제55조1항).

2006~2009년 재정진단 지방자치단체

연도	단체명	재정진단 사유
2006	강원도 강릉시	지방세수 안정도 72위, 지방채무잔액지수 72위, 투자비비율 65위
	경상북도 봉화군	지방세수 안정도 76위, 인건비비율 74위, 지방채무잔액지수 55위, 경상경비비율 70위
2007	부산시 기장군	투자비비율 86위, 지방세징수율 84위, 인건비비율 68위
	인천시 옹진군	경상경비비율 86위, 인건비비율 86위, 투자비비율 78위
	서울시 종로구	경상경비비율 69위, 인건비비율 69위, 투자비비율 69위, 지방세수 안정도 53위
2009	경기도 시흥시	지방채무잔액지수 75위, 장래세대부담비율 75위, 민간이전경비비율 74위, 지방세징수율 72위
	경상북도 칠곡군	경상비용비율 83위, 지방채무잔액지수 83위, 경상세외수입증감율 81위
	부산시 동구	지방채무잔액지수 69위, 장래세대부담비율 68위, 세외수입체납징수율 68위

주 1 : 2008년도에는 재정분석 방법 변경을 검토함에 따라 재정진단 단체 미선정 함.

주 2 : 자치단체 순위는 동종 자치단체(전체 시 75, 군 86, 구 69) 내 순위임.

자료 : 행정안전부, 「재정분석 종합보고서」, 각 년도

- 재정분석 결과 효율성이 떨어지는 지방자치단체에 대해서는 재정진단을 실시하여 지방재정 악화의 원인을 규명하고, 재정진단 결과 필요한 경우 재정건전화계획의 수립 및 이행을 권고할 수 있음(「지방재정법」제55조제3항).

- 재정분석 결과 재정성과가 우수한 지방자치단체와 부진 지방자치단체 중 재정건전화계획 이행 결과가 양호한 지방자치단체에 대해서는 특별교부세를 인센티브로 지원할 수 있음(「지방재정법」제57조).

○ 현재 운영되고 있는 지방재정분석 및 재정진단의 경우에는 국내적 상황에 대응하기 위해 지표 내용의 수정이 잦았다는 문제를 제외하고는 내용적 측면이나 절차적 측면에서 부족함은 없는 것으로 평가되고 있음.

- 재정보고서의 작성지침 시달에서부터 재정보고서 제출, 재정분석, 재정진단, 재정건전화계획수리, 재정건전화계획 이행평가, 행․재정지원 및 지도 등의 절차를 거치기 때문에 과정의 완결성은 구축되어 있는 상황임.

- 문제는 재정분석 및 재정진단이 재정분야 전반에 걸쳐 지나치게 광범위하게 운영되고 있기 때문에 채무 등 구체적인 분야에 취약점을 나타낼 수 있다는 것임.

○ 2006~2009년 행정안전부에서 재정진단 지방자치단체로 선정된 사례들의 경우 지속적으로 회복 불가능한 지방재정위기 상황에 직면하였다기보다는 단기적인 재정불균형 상황으로 파악할 수 있는 사례라고 할 수 있음.

- 이들 지방자치단체들이 지방재정위기라고 말하기 위해서는 지속적인 세입의 증가와 세출의 부족이 누적되어야 하지만, 다음해에 모두 재정진단 사유에 해당하지 않았기 때문에 지방자치의 제한이 필요한 지방재정위기로 보기에는 어려움이 존재함.

- 이들 지방자치단체들이 재정진단 사유를 단기적인 재정불균형으로 보는 것이 더 바람직한 이유는 다음과 같음.

- 강원도 강릉시는 2002년 태풍 루사와 2003년 태풍 매미의 재해복구에 따른 세출의 증가와 세입이 감소로 인한 재정불균형으로 강릉시는 파악하고 있음.

- 경상북도 봉화군은 2002~2003년 수해복구비 지원으로 세입이 증가하였으나, 2004~2005년 재정제도의 변화 및 대형국고사업의 종료로 세입이 크게 감소하였으며, 2002년 수해복구비용 마련과 청사신축(5,600백만 원)으로 인해 부채가 증가하나 이후 지속적으로 감소하는 경향을 보이기 때문에 지방재정위기로 보기에는 어려움이 존재함.

2002~2006년 봉화군 채무액 현황

구분	연도별 비교(백만 원)
	2002	2003	2004	2005	2006
채무현황	18,461	15,015	12,011	9,304	5,985

자료 : http://www.bonghwa.go.kr/

- 부산시 기장군은 세입구조 측면에서 지방세징수율, 경상세외수입징수율, 세외수입체납징수율 등이 부진하고, 세출관리 측면에서 연말지출비율, 재정지출 주민만족도 등이 매우 낮은 수준으로 분석되어 재정진단을 받은 것으로 판단되지만 지방재정위기로 보기에는 미흡한 수준임.

- 경기도 시흥시는 2009년 지방채무잔액지수와 장래세대부담비율은 시흥시의 실제 채무현황을 과대계상하고 있으나 대형사업의 실행으로 일시적으로 지방채무가 증가하여 일시적으로 동종 지방자치단체 최고수준의 채무부담을 지게 되어 재정진단을 받은 것으로 판단되나, 장기적으로 채무부담이 시흥시의 재정에 영향을 미칠 것인지에 대해서는 아직 판단하기 어려운 부분이 있음.

- 경상북도 칠곡군은 2009년 경기침체로 감액된 교부세 보전을 위해 정부차원에서 배정된 공자기금 158억 원과 칠곡종합운동장(50억 원) 등 대규모 장기투자 사업의 마무리를 위해 발행한 지방채로 인해 채무비율이 높기 때문에 재정진단을 받은 것으로 판단되나, 장기적으로 채무부담이 칠곡군의 재정에 영향을 미칠 것인지에 대해서는 아직 판단하기 어려운 부분이 있음.

- 부산시 동구는 지방채무잔액과 장래세대부담비율이 동종단체의 최고 수준으로 높고, 지방세 증가도 미흡하여 재정건전성이 악화된 상태로 채무부담 수준이 높아 재정 아정성에 문제가 나타날 우려가 있어 재정진단을 받은 것으로 판단되며, 장기적으로 재정압박의 상황이 지속될지에 대해서는 아직 판단하기 어려운 부분이 있음.

3) 국내 지방재정분석지표의 현황

○ 지방재정지표는 자치단체의 재정상태, 운영실태, 재정수지 등을 객관적으로 측정․분석하기 위한 중요한 수단으로서 그 포괄범위에 따라 분석의 내용과 초점이 달라질 수 있으나, 예산과 결산정보를 토대로 재정운영의 개선노력, 예산과 실적의 비교, 재정투입에 대한 성과 등을 판단하는 기준으로 활용되고 있음.

- 재정지표는 일반적으로 재정활동영역 혹은 목표 가치를 중심으로 유형화하여 분류함으로써 통계자료 및 분석하고자 하는 내용이 보다 체계적이고 명확하게 표시될 수 있도록 지표체계를 구성함.

○ 1998년부터 10개의 재정분석지표를 활용, 재정운영 결과를 분석․공개해 왔으며, 그 지표의 구성과 지표의 활용 측면은 다음과 같음.

- 재정자주성 지표는 중앙정부의 의존 재원 지원 사용함.

10개 재정분석지표의 구성 체계

자료 : 이상용 외, 한국지방행정연구원(2008), 재인용.

- 재정안전성 지표는 재정진단을 판단하기 위한 기준임.

- 재정효율성 지표는 재정인센티브 부여에 활용하였음.

- 10개 재정분석지표는 4개 분야(자주성, 안전성, 생산성, 노력성), 10개 단위지표(① 재정자립도 ② 재정력지수 ③ 경상수지비율 ④세입세출충당비율 ⑤ 지방채상환비율 ⑥ 재정계획운영비율 ⑦ 세입예산반영비율 ⑧ 투자비비율 ⑨ 자체수입징수율 ⑩ 경상경비증감률), 정량지표 중심으로 구성되어 있는 것을 특징으로 함.

○ 1998년부터 활용되었던 10개의 재정분석지표의 문제와 한계를 극복하고자, 2006년도에 재정분석의 초점을 확대하여 지방재정상태, 운영실태, 실적(성과) 등을 효과적으로 평가할 수 있도록 재정분석지표를 30개로 확대 구성하였으며, 객관성과 전문성 제고를 위해 민간연구기관에 재정분석을 위탁 수행하게 함.

- 재정분석제도의 확대실시에서 제시한 재정분석지표체계는 6개 분야(세입구조, 세출관리, 재정관리, 채무관리, 재정투명성, 국가정책이행)에 걸쳐 정량지표와 정성지표를 포함함.

- 2006~2007년 사용된 30개 재정분석지표체계는 6개 분야(세입구조, 세출관리, 재정관리, 채무관리, 재정투명성, 국가시책), 30개 단위지표(지방세수안정도/지방세징수율/지방세징수율증감율/지방세체납징수율/지방세과오납비율/지방세수예측도/경상세외수입안정도/경상세외수입징수율/경상세외수입징수율증감율/세외수입체납징수율/세외수입과오납비율/경상경비비율/인건비비율/행사․축제 경비비율/민간이전경비비율/투자비비율/연말지출비율/중기재정계획운영비율/투융자심사사업예산편성비율/추경예산편성비율/세입예산반영비율/순세계잉여금비율/지방채무상환비비율/지방채이자부담율/재정정보공시의 적정성/예산편성운영의 투명성/사업예산제도도입․정착노력/복식부기제도도입․정착노력/사회복지예산증감율/재정지출 주민만족도), 정량지표 및 정성지표가 포함된 것을 특징으로 함.

- 2006년 재정분석지표체계는 다음과 같음.

2006년 지방재정분석지표체계

자료 : 지방재정분석편람(한국지방행정연구원, 2008) 참조.

○ 2008년도에 행정안전부는 다시 30개 지방재정분석지표를 안전성, 건전성, 효율성, 계획성의 4개 분야, 16개 정량지표(정성지표 배제)를 중심으로 제정지표를 구성하고, 이를 지표에 의한 분석과 객관적인 자료에 의한 비교 분석을 실시하도록 함.

- 지표의 유형 측면에서 기존의 재정활동분야(세입구보, 세출관리, 재정관리, 채무관리 등) 중심으로부터 목표가치 중심(안정성, 건전성, 효율성, 계획성 등)으로 전환함.

- 2008년 재정지표체계는 4개 분야(안전성, 건전성, 효율성, 계획성), 16개 단위지표(안전성-지방세수안정도/지방세징수율/경상세외수입안정도/경상세외수입징수율, 건전성-경상경비비율/인건비비율/채무상환비율/채무잔액지수, 효율성-행사축제경비비율/민간이전경비비율/투자비비율/연말지출비율, 계획성-중기재정계획반영비율/투․융자심사사업 예산편성비율/세입예산반영비율/세입세출충당비율), 정량지표만으로 구성된 것을 특징으로 함.

- 2008년 지방재정분석 지표체계의 구성은 다음과 같음.

2008년 지방재정분석 지표체계

자료 : 이상용 외, 한국지방행정연구원(2008), 재인용.

○ 2009년에는 유사 지방자치단체를 유형화하고 재정분석지표를 핵심지표 위주로 정리하는 등의 제도를 개선하였음.

- 2009년 지방재정분석지표의 구성은 다음과 같음.

2009년 지방재정분석 지표체계

주 : 통합회계는 일반회계, 기타특별회계, 공기업특별회계, 기금을 포함함.

자료 : 행정안전부(2009), 지방재정분석편람.

- 유사 단체간 재정비교를 통한 자구노력을 유도하기 위하여 자치계층 및 재정력 등을 기초로 자치단체를 13개 그룹으로 유형화하였음.

- 2009년 재정지표체계는 복식부기, 사업예산 등 지방재정 및 예산회계제도의 변화를 반영하여 핵심지표를 중심으로 2개 분야(재정 건전성, 재정 효율성) 및 비계량 지표, 4개 부문(안정성, 성장성, 생산성, 계획성), 15개 핵심지표(① 통합재정운영수지 ② 경상비용비율 ③ 지방채무잔액지수 ④ 장래세대부담비율 ⑤ 자체세입증감률 ⑥ 일반순자산증감률 ⑦ 행사축제경비비율 ⑧ 민간이전경비비율 ⑨ 정책사업투자지출비율 ⑩ 자체세입징수율 ⑪ 자체세입체납징수율 ⑫ 중기재정계획운영비율 ⑬ 예산집행률 ⑭ 지방세지출예산제도 추진실적 ⑮ 예산편성운영의 투명성), 분석기간과 대상범위를 명시한 것을 특징으로 함.

○ 2005년 이전 복식부기회계지표는 28개 지표로 재정운영의 건전성과 효율성, 서비스성과를 중심으로 지표체계를 구성함.

- 이 시기의 복식부기회계지표는 기존 현금주의(예산회계), 재정분석지표를 일부 포함하고 있으나, 실제 지표의 구성항목에 있어서는 단식부기회계와 복식부기회계 간의 정보의 차이가 존재함.

- 2005년 이전 복식부기회계지표 구성은 다음과 같음.

2005년 이전 복식부기회계지표

자료 : 이상용 외, 한국지방행정연구원(2008), 재인용.

- 재정건전성 지표는 재정자립 정도와 외부로부터의 재원의존도를 파악하고 수익과 비용의 관계, 자산과 부채의 관계를 분석하여 건전한 재정운영을 유도하기 위한 것임.

- 재정효율성 지표는 “자산 및 수익을 얼마나 효율적으로 사용하고 수익증가 또는 비용절감을 위해 지방자치단체가 얼마나 노력하는가?, 지방지차단체가 공공서비스를 산출하기 위해 자원을 얼마나 생산적으로 운영하는가?”에 관한 관리 능력을 분석하기 위한 것임.

- 서비스성과 지표는 지방자치단체의 행정활동 결과에 따른 공공서비스 제공능력을 측정하기 위한 것으로 사회간접자본 등 고정자산 형성 및 공공시설 투자 등을 통해 정부운영의 성과를 판단하기 위한 것임.

○ 2006~2007년 회계연도기간에 사용된 복식부기회계지표는 재정자주성, 안전성, 효율성, 회계책임, 비용성과의 5개 유형에 중점을 두고 총 13개 단위지표로 복식부기회계지표를 구성하였음.

- 2006~2007년 복식부기회계지표의 구성은 다음과 같음.

2006~2007년 복식부기회계지표

자료 : 이상용 외, 한국지방행정연구원(2008), 재인용.

○ 2005~2009년까지 지방재정분석지표와 관련되어 지속적으로 변동 내용이 발생하였음.

- 이것은 현실 분석 능력의 향상과 정책의 방향을 담기 위한 노력으로 볼 수 있지만, 지표의 변화들은 중앙정부와 지방자치단체의 정책 미션들이 그만큼 급변할 수밖에 없었다는 반영함.

- 일 년 단위로 지표가 변화하였다는 것은 지방자치단체들에게는 장기적인 계획보다는 새로운 지표에 대응하기 위한 단기처방 위주로 정책과 사업이 전개될 우려가 있음.

- 또한, 재정지표는 전문가와 행정 공무원뿐만 아니라, 지역주민, 의회의원 등이 활용하는 정보와 자료이기 때문에 이들 정보이용자들의 정보 접근과 활용에 어려움을 제공할 수 있으며, 이것은 지방자치단체의 재정건전화의 감시자 역할을 수행하는 정보이용자들의 활동을 단기적으로 제약하는 원인이 될 수 있음.

4) 해외 지방재정분석지표의 현황

○ 미국의 지방재정위기관리제도는 재정위기 발생 전 재정위기를 미연에 방지하기 위한 조기경보(early warning) 시스템의 일종으로 많은 주에서 재정진단시스템을 마련하여 지방정부의 재정 상태를 진단․평가하고 있음.

- 1986년 국제도시경영협회(ICMA, International City Management Association)는 총  36개의 지표로 구성된 재정동향점검시스템(FTMS, Financial Trend Monitoring System, 이하 ‘FTMS’)을 지방정부 재정진단시스템의 가이드라인으로 보급하였음.

- FTMS는 지방정부 자신의 재정상태를 점검하기 위한 수단으로 주로 미국의 중소도시들이 자기재정진단을 위해 많이 사용함.

○ FTMS는 지방정보의 예산․재정 보고서에서 정보를 추출하여 정보를 경제․인구 자료와 결합하여 일련의 재정지표를 산출한 후, 산출된 재정지표를 연도별 그래프로 구성하고 현재 재정상태의 변화를 점검하고, 지방정부에게 닥칠 수 있는 미래의 문제에 대해서 경고하는 구조를 가짐.

재정 상태에 영향을 미치는 요인

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

- FTMS는 재정상태에 영향을 미치는 주요 내용들을 대표하는 12개 요인에 기초하여 구성됨.

- FTMS의 장점은 많은 양의 정보를 정량화하는 방식으로 제공하고, 조직 내 사용을 목적으로 설계되어 사용이 간편하고 지방정부의 기록에 이미 존재하거나 합리적으로 이용 가능한 자료에 의존하고 있어 한 연도의 사건을 장기적 관점에서 조명할 수 있음.

- FTMS의 단점은 구체적으로 문제가 왜 발생하고 있는지를 설명하는 것은 미흡함.

○ FTMS는 36개 지표로 구성되어 있으나, 36개 지표를 모두 사용할 필요는 없으며, 지방정부의 상황에 적합한 지표를 선정하고 불필요한 지표는 제외하여 사용함.

FTMS의 구성 체계

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

- FTMS의 세입지표는 아래와 같으며, 세입지표에 대한 분석 목적은 세입기반의 악화 여부를 규명하고, 세입증대에 부정적 영향을 미치는 관행이나 정책 해소에 목적이 있음.

- FTMS의 세출지표는 아래와 같으며, 세출지표는 지방정부의 서비스 산출에 대한 개략적인 척도로 지방정부가 재정수입보다 많은 서비스 제공으로 능력 이상의 과도한 지출을 하지 않는지 분석하는 목적이 있음.

- FTMS의 운영상태지표는 아래와 같으며, 운영상태지표는 지방정부가 현재 상태에서 예산 균형을 이룰 수 있는 능력을 파악하는 목적이 있음.

세입지표의 구성과 경고 동향

지표명	경고동향	지방정부 수
일인당 세입($)	일인당 순경상세입액의 감소	거의 모두 사용
목적재원세입율(%)	순경상세입에 대한 목적재원세입의 증가	2/3
정부 간 경상세입율(%)	총경상세입에 대한 정부간경상세입의 증가	3/4
탄력적 경상세입율(%)	순경상세입에 대한 탄력적 경상세입의 감소	2/3
일회성 경상수입율(%)	순경상세입에 대한 일회성 경상수입의 증가	1/2
재산세 수입액($)	불변가격으로 본 재산세수입액의 감소	거의 모두 사용
체납재산세율(%)	순수재산세 부과액에 대한 체납재산세액의 증가	2/3
사용자 부담률(%)	서비스관련 총지출에 대한 사용자부담금액의 감소	2/3
세입부족율(%)	순경상세입액에 대한 세입부족액의 증가	2/3

주 : 지방정부 수는 조사에 응한 지방정부 중 해당지표를 사용하는 지방정부의 비율

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

세출지표의 구성과 경고 동향

지표명	경고동향	지방정부 수
일인당 세출액($)	일인당 순경상세출액(불변가격)의 증가	거의 모두 사용
일인당 공무원수(명)	일인당 지방정부 공무원수의 증가	2/3
고정비용율(%)	순경상세출에 대한 고정비용의 비율 증가	2/3
부가급부율(%)	임금과 보수에 대한 부가급부액의 비율 증가	3/4

주 : 지방정부 수는 조사에 응한 지방정부 중 해당지표를 사용하는 지방정부의 비율

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

운영지표의 구성과 경고 동향

지표명	경고동향	지방정부 수
경상적자율(%)	순경상세입에 대한 일반재정 경상적자의 증가	3/4
사업손실율($)	불변가격으로 본 사업손실의 확대	1/2
여유자금비율(%)	순경상세입에 대한 여유자금의 감소	3/4
유동성비율(%)	경상채무에 대한 현금과 단기투자자본금의 감소	2/3

주 : 지방정부 수는 조사에 응한 지방정부 중 해당지표를 사용하는 지방정부의 비율

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

- FTMS의 채무지표는 아래와 같으며, 채무지표는 자본사업의 재원조달 뿐만 아니라 단기적 세입의 흐름을 조절하는 목적이 있음.

- FTMS의 지불유예채무지표는 아래와 같으며, 지불유예채무는 대체로 통상적인 재무기록으로 표시가 안 되지만 시간이 흐르면서 누적되기 때문에 지불유예채무가 장기간에 걸쳐 증가하면 지방정부의 재정 상태에 악영향을 미치게 되므로 사전 예방의 목적이 있음.

채무지표의 구성과 경고 동향

지표명	경고동향	지방정부 수
경상채무율(%)	순경상세입에 대한 경상채무액의 증가	2/3
순직접장기채무율(%)	자산평가액에 대한 순직접장기채무액의 증가	3/4
채무상환율(%)	순경상세입에 대한 순직접채무상환액의 증가	3/4
중복채무율(%)	자산평가액에 대한 장기적 중보기채무액의 증가	1/3

주 : 지방정부 수는 조사에 응한 지방정부 중 해당지표를 사용하는 지방정부의 비율

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

지불유예채무지표의 구성과 경고 동향

지표명	경고동향	지방정부 수
지불유예연금채무율(%)	자산평가액에 대한 지불유예연금채무액의 증가	1/3
연금자산율(%)	연간 지불된 연금혜택에 대한 연금계획자산의 감소	1/3
공무원의누적휴가(일)	공무원 일인당 사용하지 않은 휴가 및 병가일수의 증가	1/3

주 : 지방정부 수는 조사에 응한 지방정부 중 해당지표를 사용하는 지방정부의 비율

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

- FTMS의 자본설비지표는 아래와 같으며, 대부분 지방정부의 도로, 건물, 공공설비 등 자본설비에 투자되며, 자본설비 자산에 대해서는 적절한 유지가 필요한지를 파악하는 목적이 있음.

자본설비지표의 구성과 경고 동향

지표명	경고동향	지방정부 수
유지 노력율(%)	단위자산당 일반고정자산의 유지비용 감소	1/2
자본 지출률(%)	순경상세출에 대한 경상재원에서의 자본지출이 3년이상 연속 감소	2/3
감가상각비율(%)	고정자산비용에 대한 감가상각비의 감소	1/3

주 : 지방정부 수는 조사에 응한 지방정부 중 해당지표를 사용하는 지방정부의 비율

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

- FTMS의 지역사회의 수요와 자원지표는 아래와 같으며, 지방정부의 조세기반의 감소 여부를 인구, 재산가치, 고용 및 기업활동으로 측정하여 파악하고, 거주자 연령․소득 변화나 개발유형 등의 변화로 인한 공공서비스의 우선순위 변화 필요성을 파악하기 위한 목적이 있음.

- FTMS는 일정기간 이상의 재정적자 지속 및 인건비 미지급 등을 재정위기 지방정부로 규정하고 있으며, FTMS는 해당 지방정부가 주체가 되어 자신의 재정에 대한 상시 점검을 수행할 수 있도록 하며, 재정분석에서 동적 분석의 시각을 제공하고 있음.

지역사회의 수요와 자원지표의 구성과 경고 동향

지표명	경고동향	지방정부 수
인구 증감률(%)	인구규모의 급격한 변화	3/4
중앙연령(세)	인구내 중위층 연령의 감소	1/4
일인당 개인소득($)	일인당 개인소득의 수준 또는 증가율의 감소(불변가격)	1/3
빈곤가구비율(%)	빈곤가구 또는 공적부조 대상자의 비율 증가	1/4
재산가치 증감률(%)	주거, 상업 또는 산업재산의 시장가치 하락(불변가격)	1/2
신 주거지 개발비율(%)	시장가격으로 본 새로운 총개발중 주거지 개발 비율의 증가	1/4
공실률(%)	주거용, 상업용, 산업용 건물의 공실률 증가	1/5
실업률(%)	지역사회의 실업률 증가나 일자리수 증가	1/3
기업활동	기업활동의 감소	1/4

주 : 지방정부 수는 조사에 응한 지방정부 중 해당지표를 사용하는 지방정부의 비율

자료 : 삼성경제연구소(1999) 재인용.

○ 일본은 유바리시 재정파산 이후, 조기시정 장치가 없고 지방자치단체의 계획적이고 합리적인 재정운용을 유도하는데 한계가 있는 「재정건전법」에 대한 비판이 제기되었으며, 특히 일반회계 중심으로 재정상황을 파악하여 특별회계 및 지방공사 등을 포함한 전반적인 재정상황 파악이 어렵고, 의회나 주민에 대한 재정지표 공시가 의무화 되어 있지 않는 등의 문제점이 지적됨.

○ 이에 지방자치단체의 계획적인 재정운용을 유인하고 위기 발생시 재정을 조기에 건전화시키기 위한 목적으로 「지방공공단체의 재정건전화에 관한 법률(이하, 재정건전화법」)이 제정됨(2009년 4월 시행).

- 「재정건전화법」은 재정위기 예측력 개선을 위해 4대 지표를 개발하여 일반회계, 특별회계, 외곽기관을 포함한 재정분석을 실시하고, 감사위원 및 지방의회의 책임을 강화하며, 재정정보 공시를 의무화하는 것 등이 주요 내용임.

- 4대 지표 중 재생판단비율(실질수지적자비율, 연결실질수지비율, 실질공채비비율)이 어느 하나라도 기준 이상으로 악화된 경우에는 해당 지방자치단체는 재정의 조기건전화 또는 재정재생 지방자치단체로 재정 건전화계획 등을 수립․추진하여야 함.

재정건전화법에 따른 재정위기 예측 지표

구분		정의	조기건전화기준	재정재생기준
재생 판단 비율	실질적자비율	일반회계 등(일부 특별회계 포함)을 대상으로 한 적자비율	시정촌 11.25~15% 도도부현 3.75%	시정촌 20% 도도부현 5%
	연결실질수지비율	해당 지방자치단체 전 회계를 대상으로 한 적자비율	시정촌 16.25~20% 도도부현 8.75%	시정촌 30% 도도부현 15%
	실질공채비비율	일반회계등이 부담하는 지방채 원리상환금과 준원리상환금의 비율	25%	35%
장래부담비율		일반회계등이 장래 부담가능성이 있는 채무비율	시정촌 350% 도도부현 400%

주 1 : 실질공채비비율은 조합․지방개발사업단에 대한 지방자치단체의 부담금 중 조합등이 발행한 지방채 상환재원으로 충당되었다고 인정되는 부분을 포함하는 개념임.

주 2 : 장래부담비율은 지방자치단체가 설립한 법인 등의 부채액 중에서 지방자치단체의 부담분을 포함하는 개념임.

자 료 : 권아영 외, 입법조사처(2010), 재인용.

- 일본의 「재정건전화법」은 실질채무비율 초과 등을 재정위기 자치단체의 기준으로 규정하고 있음.

○ 세계은행(World Bank)은 재정위기 조기경보 기능의 대표적 사례로 콜롬비아의 조기경보시스템을 권장하고 있음.

콜롬비아의 조기경보시스템

지표	경보신호 녹색	경보신호 황색경보	경보신호 적색경보
이자비용/운영자금	40% 미만	40~60%	60% 초과
지방채잔고/경상세입	60% 미만	60~80%	80% 초과
규제내용	기채자율권	채무감축 목표설정 기채승인대상 자구노력권고	채무감축 의무화 기채승인 의무화 자구노력 강제

자료 : World Bank(2002).

5) 국내 지방재정위기관리제도의 문제점

○ 지방재정분석 및 재정진단제도는 재정위기관리제도와 같이 지방재정의 운용실태를 사전에 파악하여 재정위기를 예방하는 역할을 담당하고 있지만, 재정위기관리 수단으로서 미흡하다고 볼 소지가 있음.

지방재정분석 및 재정진단제도와 재정위기관리제도의 차이점

구분	지방재정분석 및 재정진단제도	재정위기관리제도
목적	재정건전성, 효율성 투명성 등에 대한 포괄적․종합적 접근	재정압박, 재정위기 중심의 구체적 접근
기능	- 종합적 재정관리 기능 - 대국민, 언론, NGO 등에 다양한 재정 정보 제공 - 유사단체별 자율적 재정부넉	- 핵심 특정 목적 구현 기능 - 재정 조기경보(early warning) - 안전 신호기능(safe signaling)
분석체계	- 다목적, 다특성 지표로 구성 - 분석․점수․평가 방법 다양	- 핵심목적, 유사특성 지표로 구성 - 분석․평가보다는 진단에 초점 - 재정지표의 판단기준을 확립
기타	- 단년도 점검체계 - 인센티브 적용, 개선도 파악 용이	- 분기별 등 연중 다수 점검체계 - 인센티브 적용 어려움

자료 : 행정안전부(2009), 재정분석 종합보고서.

○ 지방재정분석 및 재정진단제도는 재정위기 기준을 제시하지 못하고 있고 재정평가 기능에 주안점을 두고 있어 조기경보 기능을 수행하기 어려움.

- 「지방재정법 시행령」제65조제2항은 재정진단을 실시할 수 있는 경우를 열거하고 있지만, 재정진단을 실시할 수 있는 명확한 기준 또는 지표는 규정하지 않고 있어, 대부분 재정분석 결과 하위 지방자치단체가 재정진단 단체로 선정되고 있음.

- 문제는 재정분석 결과 하위 지방자치단체를 재정위기 지방자치단체로 판단하기에는 어려움이 존재하는데, 2009년 시흥시의 경우에는 재정진단 단체로 선정되었으나 재정분석 결과 지역개발과 관련하여 일시적으로 동종 자치단체 중 채무부담이 최고 수준이었지만 상환에는 큰 무리가 없을 것으로 파악되었음.

○ 지방재정분석 및 재정진단제도의 지방채무잔액지수를 제외한 투자비, 경상경비 비율 등의 지표값이 낮을 경우 재정 효율성 경직성 측면에서는 문제가 있을 수 있겠지만, 재정위기와의 밀접한 관련성은 미흡한 상황임.

- 전반적인 재정운용 성과 조사를 통해 우수 자치단체에는 특별교부세 등 인센티브를 제공하고 하위단체에 대해서는 재정진단 및 재정건전화계획 수립 등의 조치를 취하는 점에서 지방재정분석 및 재정진단제도는 지방재정위기에 대한 조기경보 보다는 재정평가(Financial Evaluation)의 역할을 하게 됨.

- 지방재정분석 및 재정진단제도는 여러 지표를 바탕으로 해당 자치단체의 재정상황을 다각도로 검토하여 자치단체의 재정성과를 평가하는데 초점이 맞춰져 있어 해당 자치단체가 재정위기에 직면하였는지 여부를 판단하는 기능이 부족함.

○ 지방재정분석 및 재정진단제도는 지방재정위기 발생시 해당 지방자치단체에 대한 실효성 있는 재정재건 조치를 강제하기 어려운 구조임.

- 지방재정분석 및 재정진단제도는 전반적인 재정성과평가 후 하위그룹의 지방자치단체에 대해 심층재정진단 및 재정건전화계획 수립 권고 등의 조치를 취하도록 하고 있음.

- 그러나 「지방재정법 시행령」제65조제4항 및 제5항은 재정건전화계획수립을 행정안전부 장관의 재량에 맡기고 있고, 재정건전화계획의 이행결과가 미흡한 경우 결과공개 또는 행정지도에 그치고 있기 때문에 강제력이 약함.

○ 지방재정분석 및 재정진단제도는 지방자치단체에 대해 주요한 정보제공 및 평가, 제한적인 재정위기 기능을 수행하기 때문에 재정위기 지방자치단체에게 조정 및 개선을 위한 강제성 있는 처방조치를 제시하기에는 부족한 측면이 있다고 평가할 수 있음.

5. 지방재정위기 조기 경보 시스템의 필요성에 대하여

○ 국내에서 논의되고 있는 지방재정위기는 실체적인 위기에 대응하기보다는 지방재정위기와 관련하여 미흡한 조기 경보 시스템의 필요성을 제기하는 수준으로 이해하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

- 그 이유는 1998년 IMF 외환위기 당시 지방재정위기와 관련된 조기 경보 시스템의 구축 필요성이 제기되었으나, 조기에 지방재정위기가 해소되어 논의가 더 진척되지 않았기 때문에 현재까지 국내 실정에 합리적으로 작동할 수 있는 지방재정위기 조기 경보 시스템에 대한 논의들이 부족한 상황이었음.

- 또한, 지방재정위기로 분류되는 지방자치단체들은 자치 권한이 제한되기 때문에 지방재정위기의 기준을 엄격하게 제시할 필요가 있음.

- 현재 부채와 관련된 일반정부의 범위와 미래 부채 문제에 대한 논의에서 볼 수 있듯이 아직까지 지방재정위기를 규정할 명확한 사회적 합의도 부족한 상황임.

○ 지방재정분석 및 재정진단제도는 지방재정위기 조기 경보 시스템으로 작동하기에는 미흡한 측면은 분명하나, 지방자치단체들의 재정 전반에 걸쳐 다양한 정보들을 제공하는 순기능이 있기 때문에 무리하게 지방재정분석 및 재정진단제도를 지방재정위기 조기 경보 시스템으로 활용하는 방안은 합리성이 낮은 것으로 판단됨.

- 지방재정위기 조기 경보 시스템을 구축하기 위해서는 국내 상황을 고려하여, 일본의 조기경보제도와 세계은행에서 추천하는 콜롬비아의 조기경보제도를 참고하여 단순하고 명확하게 조기 경보 시스템을 구축하는 것이 바람직한 것으로 보임.

- 아울러, 지방자치단체들의 재정운영과 관련해 지역주민들과 지방의회 등의 감시와 견제로 초기에 재정운영의 건전화를 촉진할 수 있기 때문에 지역주민들의 참여와 정보의 공개 및 활용의 편의성을 제고하는 방안도 국가적 지방재정위기 조기 경보 시스템 구축과 함께 병행하는 것이 효율성을 향상시키는 방안으로 고려될 필요가 있음.

○ 행정안전부에서는 2010년 말부터 지방재정위기 사전경보시스템을 통해 지방자치단체별 재정상황을 수시로 분석하여 ‘정상/주의/심각’ 등으로 분류하여 지방자치단체에게 재정위험 등급을 부여하는 제도를 검토하고 있음.

- 행정안전부에서는 ‘심각’으로 분류된 지방자치단체에 대해서는 지방채 발행과 일정규모 이상의 신규 투자사업 추진을 엄격히 제한할 계획이며, ‘주의’로 분류된 지방자치단체에 대해서는 자체적인 채무축소 혹은 세출 구조조정 등을 권고할 계획임.

- 지방재정위기와 관련된 지방재정위기 지방자치단체로 분류될 경우 지방자치의 권한과 자율성이 제한되기 때문에 국내 지방재정위기에 합리적으로 대응할 수 있는 명확한 제도의 마련가 사회가 합의를 도출하는 과정이 필요할 것으로 생각됨.

참  고  문  헌

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박노욱․원종학, 「지방재정성과관리 방안에 관한 연구」, 한국조세연구원, 2009년.

배인명, 「지방세 확충 및 자율성 방안 확대」, 지방재정의 건전성과 책임성 확보방안 정책토론회, 2010년.

김태영, 「지방재정위기의 본질과 지방재정제도 개선에 관한 시론적 연구」, 지방재정의 건전성과 책임성 확보방안 정책토론회, 2010년.

이재원, 「지방재정 위기관리 방안」, 지방자치단체의 재정건전성 제고 토론회, 2010년.

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김범식 외, 「지방재정위기의 실상과 극복사례」, 삼성경제연구소, 1998년.

김범식․송영철, 「지방동향점검시스템(FTMS)를 이용한 지자체 재정진단」, 삼성경제연구소, 1999년.

이갑수 외, 「지방재정 위기의 해법, 3調+2連」, 삼성경제연구소, 2010년.

재정고, http://lofin.mopas.go.kr/.

행정안전부, http://www.mopas.go.kr/

지방재정분석제도의 개선방안

국회의원  김 태 원

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