	보도자료 국회의원 권 경 석 (기획재정위원회, 창원갑)
		2011년 9월 19일
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최저가낙찰제, 헐값낙찰로 부실공사 초래

- Global Standard에도 역행하는 문제점 투성인 최저가낙찰제 개선 필요 -

권경석 위원(한나라당, 기획재정위원회)은 ‘11년 기획재정부 국정감사에서  “Global Standard로 이행하고, 시장기능에 의한 경쟁질서 확립을 위해 마련된 최저가낙찰제는 많은 부작용으로 선진국들도 지양하고 있는 실정이다”며, “300억 미만 공사는 지역중소업체, 지역건설경기 회복을 위해 현행과 같이 운용하고, 최저가낙찰제를 대체할 수 있는 최고가낙찰제 등이 도입되어야 한다”고 밝혔다.

최저가낙찰제도는 가격경쟁에 의한 건설 산업 경쟁력 강화와 공사비(예산) 절감을 유도하기 위해 ’01년 도입된 이후, 수차례 확대를 거쳐 현재 300억 이상의 모든 공사에 적용하고 있으며, 최근 정부는 ‘12년부터 100억원 이상 공사에 확대 시행할 예정이다.

□ 정책목표에도 부합하지 않는 최저가낙찰제의 부작용 심각

그러나, 최저가낙찰제는 입찰시점에서 볼 때는 예산절감이 이루어지는 것으로 보이나, 총생애주기(설계~유지관리) 측면에서 보면 하자보수, 유지관리비용 증가로 오히려 예산이 낭비되며, 아래와 같은 많은 문제점들을 지니고 있다.

첫째, 과당경쟁으로 인한 덤핑입찰, 결국 영세업체 피해로 전가

입찰 경쟁이 크게 증가하면서 최근 5년간 평균 낙찰률은 68.8%로 지나친 저가입찰 관행이 반복된 결과, ① 부실시공으로 인한 ‘건설후 비용’ 증가 / ② 저가 수주 손실이 하도급업체나 장비업체, 자재납품업체 등 사회적약자에게 전가 / ③ 공사 중 원청·하청업체 도산 등 부실공사 및 사회적 약자의 피해가 발생하고 있다.

둘째, 지역 중소건설업체 경영난이 가중되고 있다.

‘06년 최저가적용 대상공사를 500억원에서 300억원 이상 공사로 확대한 결과, 지역업체 수주물량이 36.6% 감소한 것으로 나타났으며, ‘12년부터 최저가낙찰제가 확대되면, 지역업체는 더욱 공사 수주가 어려워 질 것으로 전망된다. 결국, 이러한 지역중소업체의 수주물량감소는 대기업보다 낮은 가격으로 최저가공사를 수주하는 결과를 초래하여, 자금난, 부도 등으로 이어질 수 있다.

셋째, 공공시설물의 품질저하 및 부실시공 발생위험이 증가되고 있다.

낙찰율이 낮아지면, 덤핑입찰과 저임금 미숙련 노동력․저급자재 등의 투입을 조장하여 공공시설물의 품질저하 및 부실시공 발생위험을 높여 국민의 생명과 안전을 위협하게 된다. 성수대교, 삼풍백화점 붕괴 등도 덤핑수주로 인한 부실시공의 결과이다.

넷째, 다른 입찰현장에 비해 체불현장이 다수 발생하고 있다.

국토해양부 자료에 따르면, ‘11.9월 현재, 전국 정부발주 도로공사 관련 체불현장 29개 중 최저가낙찰 공사현장은 79.3%인 23개 현장이며, 총 체불금액 161.9억의 95.7%인 154.91억원이 최저가낙찰 공사현장에서 발생한 것으로 나타났다.

다섯째, 최저가 낙찰제 현장에서 건설 근로자의 산재사고 급증하고 있다.

무리한 공기단축 및 안전관리비용 삭감으로 인한 건설근로자의 산재사고 증가로 저소득층 근로자는 심각한 타격을 받고 있다. 고용노동부에서 발표한 ‘2009년도 산업재해 발생건수’에 의하면 건설업의 산재다발 사업장(재해율 상위 10%) 중 대다수가 최저가낙찰제로 발주된 공사로 나타나, 높은 재해율과 낮은 낙찰률 간의 상관관계를 증명하고 있다.

이러한 이유로, 국회에서도 ‘11.6.30일「지역건설경기 회복을 위한 최저가낙찰제 확대 철회 촉구 결의안」을 통과시켜, 최저가낙찰제 확대 연기 및 최고가치낙찰제 시행 적극 검토 촉구한 바 있다.

□ 정부의 보완대책도 실효성에 한계가 있다.

이러한 문제점에 대해 기획재정부에서 마련한 보완대책은 실효성에 한계가 있고, 부작용이 우려된다.

첫째, 기획재정부는 최저가낙찰제는 예정대로 확대하되, 문제점 개선을 위해 저가심사제도 등을 개선·보완하겠다는 입장이지만,

그간 저가심사제도를 수차례(‘03년,’06년) 개선·보완하여 왔음에도, 결국 객관성 결여, 형식화 및 자의적인 심사 관행, 저가심사 서류 위·변조 등 부작용만 초래되었던 것을 고려할 때, 건설시장 침체로 인한 공공공사 출혈경쟁이 불가피한 상황에서 저가심사제도의 개선·보완만으로 근본적인 덤핑입찰을 방지하는 것은 불가능하다고 할 수 있다.

둘째, 기획재정부는 부실시공은 저가수주여부보다는 업체의 시공경험, 기술능력 등 공사수행능력과 관련이 있기 때문에 PQ 강화를 통해 부실업체를 구조조정하면 된다고 주장하고 있지만,

PQ심사제도는 입찰참가자격 부여를 위한 최소한의 요건을 심사하는 제도로, 공사수행능력에 대한 심사여부를 결정하는 제도가 아니라는 점에서 근본적인 해결책이 될 수 없다.

셋째, 기획재정부는 부실시공과 산재증가는 공사 감리 및 감독 강화를 통해 해결해야 할 사항이라는 입장이지만,

건설공사의 시공품질은 적정 공사비 및 공사기간, 건설업체의 기술력 등의 상호보완을 통해 확보되는 것으로 단순히 감리·감독 강화만으로 부실시공을 방지할 수 없으며, 과거 책임감리원 자격 강화(‘01.8), 감리용역 평가제 도입(’04.12), 부실감리업체 실태조사(‘01~’09) 등 시행에도, 개선효과가 미미한 것으로 나타나고 있다.

넷째, 100~300억 공사의 등급별 제한경쟁입찰제도 확대를 통해 중소업계 수주영역 보호하겠는 의견이지만,

저가심사를 위한 수천페이지에 달하는 절감사유서 작성 능력이 없는 대다수 중소업체와 대형업체와 공동도급으로 인한 대형업체의 물량잠식이 예상되며, 소수중소업체만 단독수주가 가능해 양극화현상이 발생할 우려가 있다.

□ 주요 선진국도 최저가낙찰제는 지양, 최고가치낙찰제 운영중

주요 국가에서도 금액을 기준으로 입찰방식을 정하는 사례는 거의 없으며, 발주자가 당해공사의 유형이나 특성에 따라 적합한 방식을 결정할 수 있도록 하고 있다.

영국은 ‘00년부터 비용증가, 공기지연 등 투자효율성 저조를 이유로 최저가낙찰제를 지양하고 총생애주기비용에 기반한 Best value for money 달성을 기본원칙으로 삼고 있는 최고가치낙찰제 중심의 정책을 운용중이며, 미국도 초기에는 최저가를 이용했으나, 1994년 FASA 제정 이후 최고가치제로 전환해 운용하고 있는 실정이다.

EU의 경우에도 EU조달지침에서 최고가치낙찰제와 최저가낙찰제 2가지 방법을 두고 있으나, 지침상 최고가치낙찰제가 선순위이며 전체 공고건수의 70%, 금액의 80%가 이 제도를 활용하고 있다.

이에 권 위원은 “단순히 가격만으로 낙찰자를 선정하기 보다는 가격과 공사수행능력(시공경험, 경영상태, 시공평가결과 등), 공사관리능력(품질ㆍ안전ㆍ환경ㆍ하도급)등을 종합적으로 평가하는 방식(최고가치낙찰제)으로 전환하는 것이 필요하다”며, “입찰금액, 시공능력, 품질관리·유지관리비용 등을 종합적으로 고려한 평가기준에 가장 적합하게 입찰한 자가 낙찰받을 수 있도록「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 개정할 필요가 있다”고 말했다.

또한, “발주기관이 공사의 유형, 특성, 난이도 등을 종합적으로 고려하여 다양한 입찰방법 중 당해 공사에 적합한 방식을 결정할 수 있도록 입법조치도 필요하다“고 강조했다.

[참고자료#1. 시설공사 연도별 낙찰률]

구분	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	평균
최저가	62.3%	66.9%	72.6%	71.0%	71.1%	68.8%
턴키	92.5%	94.3%	92.4%	92.9%	91.7%	92.8%
적격심사	87.1%	86.9%	86.9%	86.7%	86.8%	86.9%

자료 : 조달청

[참고자료#2. ‘05~’06년 공공공사 발주현황]

(단위 : 억원)

구 분		총 계	수도권	비수도권
‘05년	계	347,075	207,324	139,751
	100억 미만	102,696	29,372	73,324
	100~300억	42,388	20,646	21,742
	300~500억	37,449	20,351	17,098
	500억 이상	164,542	136,955	27,587
‘06년	계	309,435	183,467	125,968
	100억 미만	85,822	24,028	61,794
	100~300억	35,308	16,173	19,135
	300~500억	30,955	20,120	10,835
	500억 이상	157,450	123,146	34,204
300~500억 구간	증감액(06/05)	-6,494	-231	-6,263
	증감율(06/05)	-17.4%	-1.1%	-36.6%

자료 : 대한건설협회

[참고자료#3.정부발주 도로공사 관련 체불업체 (‘11.8월)]

관리청	구 분	입찰방법
		계	최저가낙찰제	내역입찰	적격심사	대안입찰
서울청	현장수	4개	3개	1개	-	-
	체불액	14.27억	13.11억	1.16억	-	-
원주청	현장수	1개	-	-	1	-
	체불액	0.53억	-	-	0.53억	-
대전청	현장수	5개	5개	-	-	-
	체불액	15.46억	15.46억		-	-
익산청	현장수	3개	1개	-	-	2개
	체불액	4.61억	3.59억			1.02억
부산청	현장수	16개	14개	-	2개	-
	체불액	126.99억	122.71억		4.28억	-
합계	현장수	29개	23개(79.3%)	1개(3.5%)	3개(10.3%)	2개(6.9%)
	체불액	161.9억	154.91억(95.7%)	1.16억(0.7%)	4.81억(3.0%)	1.02억(0.6%)

자료 : 국토해양부

[참고자료#4. 입찰방법별 공공공사 계약건수 및 산재다발사업장의 점유비 비교]

구 분	‘08년 공공공사 계약건수 (1~472위)			‘09년 공표된 산재다발 공공공사 현장
	건 수	비 중	낙찰률	건 수	비 중	낙찰률
수의계약	694	32.0	87.6	0	0	-
적격심사	1.096	50.6	86.0	2	9.5	2.41
최저가	275	12.7	71.7	19	90.5	3.25
턴키, 대안	103	4.8	91.8	0	0	-
총 계	2,168	100.0	80.4	21	100	3.15

자료 : 고용노동부

[참고자료#5. 대표적인 부실시공 사례]

○ 성수대교 붕괴 (‘94.10.21)

- 시중 실제노임의 60%수준에 불과한 정부노임을 적용하던 시절임에도 실공사비에 못 미치는 덤핑수주(66.6%)로 인한 부실시공 초래

- 인명피해 : 사망 32명, 부상 17명

○ 삼풍백화점 붕괴 (‘95.6.29)

- 설계치수에 미달하게 시공하여 유효두께 감소로 부재의 내력저하 등 설계도면과 다르게 시공

- 인명피해 : 사망 501명, 부상 937명

○ 경부고속철도 제12-1공구 노반시설공사 낙하방지막 붕괴 (‘07.12.21)

- 콘크리트 타설작업용 발판 붕괴로 근로자 7명, 15m 아래로 추락하여 중상