국회의원 정범구 국정감사 자료집 (4)

장외발매소 필요악인가?

그 대안모색

2011년 9월

국회의원 정 범 구

(민주당, 충북 증평․진천․괴산․음성)

농림수산식품위원회 ․ 여성가족위원회

장외발매소 필요악인가?

국회의원 정 범 구 …

… 장외발매소 필요악인가? 그 대안모색

그 대안모색

2011년 9월 27일(화)

농림수산식품위원회 국정감사 자료집 (4)

목   차

Ⅰ. 들어가는 글  ……………………………………………………………………………… 3

Ⅱ. 사행사업 개념정립 ……………………………………………………………………… 4

1. 사행산업의 개념 ………………………………………………………………………… 4

2. 국내 사행산업 현황 …………………………………………………………………… 8

3. 국내 사행산업 특징 ………………………………………………………………… 13

Ⅲ. 경마와 장외발매소 …………………………………………………………………… 18

1. 경마시설 및 운영현황 ……………………………………………………………… 18

2. 장외발매소 이용실태 및 문제점 ……………………………………………… 21

3. 외국의 장외발매소 운영 사례 …………………………………………………… 25

4. 한국마사회의 장외발매소 운영의 문제점 …………………………………… 28

5. 장외발매소와 도박중독 …………………………………………………………… 31

Ⅳ. 정책제언 …………………………………………………………………………………… 37

1. 관련 부처 간 사전협의제 활성화 및 국회 보고 확대 ………………… 37

2. 도심형 장외발매소 축소 및 교외형 장외발매소 확대 ………………… 38

3. 베팅에 대한 과몰입 방지 방안 ………………………………………………… 41

Ⅰ. 들어가는 글

국무총리 소속 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)는 ‘도박문제의 사회․경제적 비용 추계 연구’(이화여대 연구팀) 결과를 발표하면서 우리나라 도박중독 사회적․경제적 비용이 연간 약 78조원이라고 밝혔다.

특히 지난 10년간(2000년~2009년) 도박중독의 사회적․경제적 비용추이가 평균 6%의 증가추세를 보인 점을 고려하면 향후 도박중독 총 비용은 2020년 117조원, 2050년 361조원에 이를 것으로 예상된다고 한다.

우리나라 사행산업에는 카지노를 비롯해서 경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥투표권이 있다. 이 중 경마는 2010년 기준 7조 5,765억원의 매출을 보여 우리나라 사행산업 총매출액의 43.7%를 차지하고 있다.

경마가 우리나라 사행산업 매출규모에서 1위(43.7%)를 차지할 수 있었던 것은 화상경마장이라 일컫는 장외발매소의 매출증가 덕분이다. 2010년 마사회의 총매출은 7조 5,765억 원인데, 이중 장외발매소 매출이 차지하는 비율은 총매출의 71.9%나 되는 5조 4,471억 원이다.

한국마사회에서는 ‘한국마사회법’ 제6조의 규정에 따라 서울․부산경남․제주 경마장 외의 장소에서 마권의 발매업무 등을 처리하기 위해 전국에 32개의 장외발매소를 설치․운영하고 있다.

그런데 사감위의 ‘사행산업건전발전종합계획’(2008.11.17)에 따르면, 장외발매소는 여가 및 레저기능이 취약한 상태로 불건전하게 운용됨으로써 도박 중독자를 양산하고 사행산업이 무분별하게 확산되는 주된 요인도 있다고 진단하였다.

따라서 사감위는 장외발매소를 점진적으로 축소한다는 원칙하에 도심지역에 위치한 장외발매소는 계약기간이 만료되거나 이전을 할 때 주거지역에서 떨어진 외곽지역으로 이전하고, 2013년까지 장외발매소의 매출이 전체 매출의 50%를 넘지 않게 매출구조를 개선하도록 권고하고 있다.

그러나 현실은 사감위의 계획과 정반대로 진행되고 있다. 한국마사회의 본장(경마장) 대비 장외발매소 매출 비중은 2007년이후 지속적으로 상승하고 있으며, 작년 기준 본장 28.1%, 장외발매소 71.9%의 매출구조를 보이고 있다.

또한 한국마사회는 임차기간이 만료되는 장외발매소를 외곽지역이 아닌 인근지역으로 이전하거나 계약을 연장하고 있으며, 장외발매소 환경개선 명목으로 건물 리모델링과 함께 지정좌석제를 점진적으로 확대함에 따라 장외발매소의 매출이 증대하고 있어 향후 본장 매출액 대비 장외발매소 매출액 비율은 더 늘어날 전망이다.

장외발매소 매출증가는 곧 이용자 증가, 이용자 마권 구매액 증가로 이어지면서 도박중독자 증가의 중요한 한 원인으로 작용된다. 경마는 그 어떤 사행산업보다도 중독성이 심각하다는 장외발매소 매출증가는 매우 우려스러운 일이다.

제18대 국회 마지막 국정감사를 맞이하면서 “정부가 사행산업을 부추긴다.”는 비난의 단골대상이 되고 있는 한국마사회 운영과 관련해서 여러 가지 생각을 하게 된다.

한국마사회의 매출액 중 일부는 축산발전기금, 농어촌복지사업 등에 사용 된다. 이른바 사회공헌 사업을 하는 공기업이기도 한 것이다. 바람직한 공기업으로서, 도박중독의 오명에서 벗어나기 위해서도, 마사회는 진지한 노력을 하여야 한다.

이 문제제기를 통해 장외발매소에 대한 실상을 들여다보고, 함께 문제점에 대한 해법을 진지하게 고민해 주길 바란다. 도박과 레저, 양날의 칼인 경마. 이제는 두 가지 측면을 모두 고려한 해법이 필요한 때다.

Ⅱ. 사행사업 개념정립

1. 사행산업의 개념

⑴ 사행산업 정의

○ 사행산업 (射倖産業)

- 인간의 사행심을 이용하여 이익을 추구하거나 관련된 물적 재화나 서비스를 생산하는 산업을 말함. 즉, 사행산업은 우연에 의하여 이용자에게 재산상의 이익과 손실을 주는 행위를 하는 산업임.

- ‘사행산업통합감독위원회법’ 제2조제1항에 따른 사행산업은 카지노업, 경마, 경륜․경정, 복권, 체육진흥투표권으로 규정함.

○ 어원적 정의

- 사행 (射倖) : 요행을 바람

유사개념으로 도박과 갬블이 있다. 도박(賭博)은 돈이나 재물 따위를 걸고 서로 내기를 하는 일, 요행수를 바라고 불가능하거나 위험한 일에 손을 댐이란 뜻이며, 갬블(gamble)은 도박, 카드나 경마 등에 돈을 걸다 또는 요행을 바라고 ~을 걸다는 뜻을 갖고 있다.

○ 행위적 정의

- 사행행위란 여러 사람으로부터 재물이나 재산상의 이익(이하 "재물 등"이라 한다)을 모아 우연적(偶然的) 방법으로 득실(得失)을 결정하여 재산상의 이익이나 손실을 주는 행위를 말한다(사행행위 등 규제 및 처벌 특례법 제2조제1항제1호).

○ 법적 정의

사행산업의 사행성 유발요인과 통제전략, 2010.08, 사행산업통합감독위원회

- 카지노업 : 전문 영업장을 갖추고 주사위·트럼프·슬롯머신 등 특정한 기구 등을 이용하여 우연의 결과에 따라 특정인에게 재산상의 이익을 주고 다른 참가자에게 손실을 주는 행위 등을 하는 업(관광진흥법 제3조).

- 경마 : 기수가 기승(騎乘)한 말의 경주에 대하여 승마투표권(勝馬投票券)을 발매(發賣)하고, 승마투표 적중자에게 환급금을 지급하는 행위를 말한다(한국마사회법 제2조).

- 경륜 : 자전거 경주에 대한 승자투표권(勝者投票券)을 발매하고 승자투표 적중자(승자투표 적중자)에게 환급금을 내주는 행위를 말한다(경륜․경정법 제2조).

- 경정 : 모터보트 경주에 대한 승자투표권을 발매하고 승자투표 적중자에게 환급금을 내주는 행위를 말한다(경륜․경정법 제2조).

- 복권 : 다수인으로부터 금전을 모아 추첨 등의 방법으로 결정된 당첨자에게 당첨금을 지급하기 위하여 발행하는 표권(票券)으로서 다음 각 목의 것을 말한다(복권 및 복권기금법 제2조).

- 체육진흥투표권 : 운동경기 결과를 적중시킨 자에게 환급금을 내주는 표권(票券)으로서 투표 방법과 금액, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항이 적혀 있는 것을 말한다(국민체육진흥법 제2조).

⑵ 사행산업의 기능

① 역기능

○ 개인적 측면

- 도박중독의 경우 이용자가 도박을 하고자 하는 충동을 자제하지 못함으로써 가정파괴, 재정적 부담가중 등이 발생함.

- 습관성 도박으로 사행산업 이용자 10명중 9명이 가정생활 측면의 문제를 가지고 있으며, 구체적으로 자녀에게 소홀, 부부관계 악화, 이혼 등의 폐해를 많이 경험함(사행산업백서, 2009)

- 도박이용자의 50% 정도가 사기, 절도, 공금횡령, 타인카드 무단 사용, 카드깡, 퍽치기 등과 같은 도박자금 관련 조달범죄 경험(사감위, 2008, 불법도박의 실태조사 및 대책연구)

○ 사회문화적 측면

- 과도한 도박으로 인한 합법적 사행산업의 여가문화로서의 기능 저해 및 도박중독, 범죄 및 지하경제 비중이 증가함.

- 우리나라의 도박 중독률은 선진국에 비해 상당히 높고 심각한 수준임.

○ 산업경제적 측면

- 사회에 사행심리가 만연할 경우 경제 생산성이 하락할 수 있으며, 고용 동기 및 인적 자본에 대한 투자의욕 저하 등의 부작용을 유발하고, 결과적으로 성장잠재력을 약화시키는 결과를 초래함.

- 사행산업의 합법화와 활성화 부작용 방지하기 위한 사회적 비용의 증가가 초래됨.

※ 새로운 형태의 도박에 대한 이용률과 합법화가 증가할수록 도박문제 및 병적도박 유병률 증가하고 있는 추세

[국가별 도박 중독 유병률 (척도별)]

② 순기능

○ 개인적 측면

- 현재 수준은 매우 미약하나, 여가․오락 활동의 기회 제공

○ 사회문화적 측면

- 국민의 사행욕구 충족 및 여가 공간 활용의 기회 제공

- 허용 가능한 범위 내에서 음성적인 사행욕구의 양성화

○ 산업경제적 측면

- 공공재정 확충, 세수증대효과, 단기적 고용창출, 외화획득 등 기능

- 사행산업을 통해 발생하는 수익은 공공자본 형성

2. 국내 사행산업 현황

⑴ 국내 사행산업 유래

○ 카지노 (Casino)

- 1961년 제정된 ‘복표발행․현상기타사행행위단속법’에 외국인 상대 카지노가 설립될 수 있는 규정이 마련되면서 도입됨.

- 1999년 제정된 ‘폐광지역개발지원에관한특별법’에 내국인 출입 가능한 강원랜드 카지노 설립의 법적근거가 마련됨.

○ 경마 (競馬)

- 1920년대 일본에 의해 처음 실시되었으나, 1949년 ‘한국마사회’가 정식으로 설립되고,

- 1962년 ‘한국마사회법’이 제정되면서 현대 경마산업으로 발전 됨.

○ 경륜 (競輪)

- 1986년 아시안게임과 1988년 서울올림픽 이후 올림픽 시설을 활용한 수익사업 확충을 위해 경륜사업이 검토되었고,

- 1990년 당시 대통령의 지시로 경륜사업이 추진 됨.

○ 경정 (競艇)

- 경륜과 마찬가지로 이유로 검토되고 1990년 대통령 지시로 추진 됨.

○ 복권 (福券)

- 광복 이후 1947년 12월에 발행된 올림픽 후원권은 우리나라 최초의 근대적 복권임. 이 복권은 1948년의 제14회 런던올림픽에 참가하는 선수들을 후원하기 위하여 발행되었고 서울지역에서만 판매 됨.

- 1969년 주택복권이 발행되면서 장기발행복권이 등장하였고, 현재의 복권은 과학기술ㆍ국민체육ㆍ산업진흥 및 국민주택기금 조성, 장애인ㆍ보훈복지 등의 다양한 지원 사업을 목적으로 시행 됨.

○ 체육진흥투표권

- 2002년 월드컵축구대회의 개최지원을 목적으로 국민체육진흥법 제22조의2항(체육진흥투표권 발행사업)을 근거로 시행 됨.

⑵ 국내 사행산업 현황

○ 국내 사행산업 총괄

- 국내 사행산업은 ‘사행산업통합감독위원회법’ 제2조제1항에 따른 카지노업, 경마, 경륜․경정, 복권, 체육진흥투표권이 있음.

- 2010년 기준 국내 사행산업 총 매출액은 17조 3,270억 원이며, 총매출액 비중은 카지노가 30.7%로 가장 높고, 순매출액 대비 조세기여율은 경마가 64.9%로 가장 높으며, 순매출액 대비 기금기여율은 복권이 74.8%로 가장 높은 기여를 보임.

[2010년도 우리나라 사행산업 개관]

*자료 : 사행산업통합감독위원회

○ 카지노

- 카지노는 2010년 사행산업 총 매출액의 13.0%의 비중을 차지하는 2조 2,590억 원의 매출을 기록함.

- 강원도 정선군 사북읍 사북리에 위치한 강원랜드는 테이블 게임 132대, 슬롯머신 345대, 비디오게임 615대 등 총 9종 1,092대가 있음.

- 외국인전용카지노는 서울 3개소, 부산 2개소, 인천 1개소, 강원속초 1개소, 대구 1개소, 제주 8개소 등 총 16개소가 운영되고 있음.

[2005년 이후 카지노 매출액 현황]

구분	2005	2006	2007	2008	2009	2010	계
강원랜드 (억원)	8,300	8,478	10,265	10,972	11,553	12,534	62,102
외국인전용 (억원)	4,347	4,796	6,129	7,528	9,196	10,056	42,052
계	12,647	13,274	16,394	18,500	20,749	22,590	104,154

○ 경마

- 경마는 2010년 사행산업 총 매출액의 43.7%의 비중을 차지하는 7조 5,765억 원의 매출을 기록함.

- 경마는 서울, 제주, 부산경남 경마공원의 3개 본장과 전국 9개 시도에 32개 장외발매소를 운용 중임.

장외발매소는 경마․경륜․경정 경기를 경주장 이외의 장소에서 투표권을 구입하여 배팅할 수 있도록 시설을 마련한 곳으로 ‘한국마사회법’ 제6조 또는 ‘경륜․경정법’ 제9조에 따라 사업시행자가 주무부처 장관의 승인 또는 허가를 받아 설치한 곳으로 현재 전국 53개소가 운영 중임.

[2005년 이후 경마 매출액 현황]

구분		2005	2006	2007	2008	2009	2010	계
총매출액 (억원/%)	전체	51,548	53,109	65,402	74,219	72,865	75,765	392,908
	본장	16,319 (31.7)	15,996 (30.1)	20,072 (30.7)	23,138 (31.2)	21,501 (29.5)	21,294 (28.1)	118,320
	장외	35,229 (68.3)	37,113 (69.9)	45,330 (69.3)	51,081 (68.8)	51,364 (70.5)	54,471 (71.9)	274,588
순매출액 (억원)		14,347	14,758	18,181	20,648	19,564	21,564	109,062

○ 경륜

- 경륜은 2010년 사행산업 총 매출액의 14.1%의 비중을 차지하는 2조4,421억 원의 매출을 기록함.

- 경륜은 광명돔, 창원돔 경륜장과 부산 경륜장 3개소의 본장과 전국 5개 광역권에 21개소의 장외발매소를 운용중임.

[2005년 이후 경륜 매출액 현황]

구분		2005	2006	2007	2008	2009	2010	계
총매출액 (억원/%)	전체	17,555	15,894	21,173	20,524	22,238	24,421	121,805
	본장	8,044 (45.8)	5,550 (34.9)	7,539 (35.6)	7,397 (36.0)	8,203 (36.9)	9,248 (37.9)	45,981
	장외	9,511 (54.2)	10,344 (65.1)	13,634 (64.4)	13,127 (64.0)	14,035 (63.1)	15,173 (62.1)	75,824
순매출액 (억원)		5,267	4,770	6,363	6,153	6,222	6,996	35,771

○ 경정

- 경정은 2010년 사행산업 총 매출액의 3.8%의 비중을 차지하는 6,508억 원의 매출을 기록함.

- 경정은 미사리 본장 1개소와 서울 6개소, 경기도 4개소, 인천시 1개소, 충남도 2개소, 부산시 2개소 등 15개소의 장외발매소를 운용중임.

[2005년 이후 경정 매출액 현황]

구분		2005	2006	2007	2008	2009	2010	계
총매출액 (억원/%)	전체	4,127	3,972	5,388	6,869	7,183	6,508	34,047
	본장	924 (22.4)	647 (16.3)	924 (17.2)	1,046 (15.2)	1,119 (15.6)	915 (14.1)	5,575
	장외	3,203 (77.6)	3,325 (83.7)	4,464 (82.8)	5,823 (84.8)	6,064 (84.4)	5,593 (85.9)	28,472
순매출액 (억원)		1,236	1,190	1,617	2,055	2,006	1,818	9,922

○ 복권

- 복권은 2010년 사행산업 총 매출액의 14.6%의 비중을 차지하는 2조 5,255억 원의 매출을 기록함.

- 2010년 기준 발행되는 복권의 종류는 총 12종으로 온라인 복권(로또) 1종, 인쇄복권 추첨식(연금복권) 1종, 인쇄복권 즉석식 3종, 전자복권 추첨식 4종, 전자복권 즉석식 3종이 있음.

[2005년 이후 복권 매출액 현황]

구분	2005	2006	2007	2008	2009	2010	계
총매출액 (억원)	28,438	25,940	23,809	23,940	24,712	25,255	152,094
순매출액 (억원)	14,098	12,859	11,819	11,851	11,786	12,501	74,914

○ 체육진흥투표권

- 체육진흥투표권은 2010년 사행산업 총 매출액의 10.8%의 비중을 차지하는 1조 8,731억 원의 매출을 기록함.

- 2010년 기준 체육진흥투표권의 대상 경기는 축구, 농구, 야구, 골프, 씨름, 배구 등 총 6개 종목임.

[2005년 이후 체육진흥투표권 매출액 현황]

구분	2005	2006	2007	2008	2009	2010	계
총매출액 (억원)	4,573	9,131	13,649	15,962	17,590	18,731	79,636
순매출액 (억원)	2,285	4,316	6,095	6,944	7,785	8,160	35,585

3. 국내 사행산업 특징

⑴ 배팅형태와 윤리규정

사행산업 시행기관 건전화평가연구보고서, 2009, 사행산업통합감독위원회

○ 레저 vs 도박(사행성 추구)

- 외국의 경우 사행사업이 레저성격을 많이 내포하여 경마의 경우 단승식 비율이 30%가 넘는 반면, 국내의 경우 0.7%로 현격한 차이를 보임.

[한국과 미국의 배팅형태 비교]

국가	미국	한국
배팅형태	단승식	복승식	쌍승식	복연승식	연승식	단승식
	30% 이상	73.2%	18.0%	6.5%	1.6%	0.7%

- 2006년 미국의 연구자료(California Problem Gambling Prevalence Survey)에 따르면, 미국인 이용자의 경우 도박목적이 ‘즐기기 위해서’가 70%인 반면 국내 이용자는 ‘혹시 돈을 따지 않을까 싶어서’의 요행심리가 약 70%인 것으로 나타나 미국과는 많은 차이를 보임.

○ 윤리규정(Code of Ethics)

- 미국 라스베이거스의 하라 카지노 등 주요 카지노 업체들은 책임도박(Responsible Gambling)과 같은 윤리규정을 만들어 실천하고 있으나, 우리나라는 매우 미흡한 실정임.

[책임도박 구현을 위한 정책방안]

- 책임도박은 개인, 지역사회, 사행산업체, 정부의 공동 노력을 통하여 폐해가 발생하지 않는 방법으로 합법적으로 도박하게 하는 것으로 정의되고 있음.

- 책임도박은 ‘미란다 원칙’과 같이 사행산업사업자는 도박으로 인한 중독의 위험성과 그로 인한 가정 및 재산상의 문제가 발생할 수 있다는 사실을 이용자에게 사전에 적극적으로 알려야할 책임이 있음을 말함(양수 가톨릭대 간호학과 교수).

⑵ 업종별 매출 및 지출 구조

⑶ 카지노 산업 (강원랜드)

○ 접근성

- 1998년 ‘폐광지역개발지원에 관한 특별법’ 시행으로 강원도 정선군 사북읍과 고한읍 일원에 내국인 카지노 조성

- 주요 수요층이 있는 서울과 약 5시간 거리에 위치해 있으며, 법적으로 내국인 출입이 가능한 유일한 카지노 시설

- 내국인이 출입할 수 있는 카지노가 한정되어 있어 배팅 몰입도가 높음.

○ 게임별 특성

- 카드게임은 1회 게임 시간이 다른 게임에 비해 다소 긴 편이며, 슬롯머신 게임의 배팅속도가 가장 빠른 편임.

- 배팅보상 크기는 1~40배 정도로 다양함.

○ 공간특성

- 카지노는 한정된 공간에 많은 사람들이 모여 게임을 하기 때문에 긴장감이 높고 사업장 분위기 자체가 게임에 몰입하게끔 조성되어 있음.

- 현금대용으로 칩을 주로 사용하기 때문에 돈의 액수에 대한 개념이 부족하여 자신도 모르게 많은 돈을 배팅하게 됨.

⑷ 경마, 경륜, 경정 산업

○ 접근성

- 경마, 경륜, 경정은 본장과 장외발매소로 구분되어 있음.

- 경마의 장외발매소는 총 32개소로 동시 107,347명까지 수용이 가능하지만 경주 배팅을 위한 시설 외 여가시설이 부족한 실정이며 접근성은 좋은 편임.

- 경륜 본장은 2006년 이전 서울 올림픽 공원 내에 위치했을 때보다 광명 돔 경륜장으로 이전하면서 접근성이 다서 떨어짐. 장외발매소 역시 경마와 마찬가지로 여가시설이 부족한 실정임.

- 경정 본장은 하남시 미사리에 위치하고 있으며, 장외발매소는 경륜 장외발매소와 공동으로 운영함.

○ 경주특성

- 경마, 경륜, 경정 참여자들은 주로 개장부터 폐장 시까지 상주하면서 배팅을 하기 때문에 순간적인 몰입도가 높다고 할 수 있음.

- 단승식, 연승식, 복승식, 쌍승식, 복연승식(경마), 삼복승식 등 다양한 배팅방식으로 경주에 참여할 수 있음.

- 배팅방식이 어려울수록 보상크기가 높게 나타남.

○ 공간특성

- 경마, 경륜, 경정 본장은 여가시설 및 공연 프로그램 등이 잘 갖춰져 있는 반면, 장외발매소는 배팅을 위해 최적화되어 있음.

- 배팅 전광판을 보면서 타인의 배팅현황 파악이 가능하고 타인에 비해 더 높은 보상을 할 경우 확률이 낮은 승식에 배팅을 함. 이를 통해 보상을 받을 시 상대적 우월감을 느낄 수 있을 것으로 분석됨.

⑸ 복권, 체육진흥투표권 산업

○ 접근성

- 복권 및 체육진흥투표권은 온․오프라인을 통해 쉽게 배팅이 가능하며, 적은 돈으로 쉽게 구입할 수 있어 매년 증가 추세를 보임.

○ 배팅특성

- 복권과 체육진흥투표권은 1인 한도 10만원으로 한정되어 있음.

- 복권산업은 주로 로또의 배당률이 높고 1주일에 1회 배팅이 가능하고 배팅방식이 단순해 기술적 개입성이 낮은 편임.

- 복권은 순수 확률과 운에 의해 좌우되기 때문에 간헐적 보상에 대한 기대가 큼.

- 체육진흥투표권은 자신의 운뿐만 아니라 이들 경기에 대한 지식, 그리고 선수의 승부조작 등이 승패를 좌우할 수 있기 때문에 기술적 개입성이 높은 산업임.

○ 공간특성

- 편의점이나 복권 발매소에서 구매가 쉽고 일반인들은 주로 자신의 운을 시험하는 측면에서 구매하기 때문에 사행성에 크게 영향을 미치는 않음.

Ⅲ. 경마와 장외발매소

1. 경마시설 및 운영현황

⑴ 한국마사회 개요

○ 설립목적 및 성격

- ‘한국마사회법’ 제1조(목적) 이 법은 한국마사회의 조직·운영과 경마(競馬)에 관한 사항을 정함으로써 경마의 공정한 시행과 원활한 보급을 통하여 말 산업 및 축산의 발전에 이바지하고 국민의 여가선용을 도모함을 목적으로 한다.

- 출자자가 없이 법인자체가 자산을 형성한 법인으로 ‘공공기관운영에관한법률’상 준시장형 공기업으로 분류(한국마사회법에 의해 설립된 특수법인)

○ 주요시설

- 경마공원 : 3개소 (서울, 부산경남, 제주)

- 경주마목장 : 3개소 (제주, 전북장수, 경기원당)

- 장외발매소 : 32개소 (마사회 소유 16개소, 임차 16개소)

○ 경마공원

구분		서울 경마공원	제주 경마공원	부산경남 경마공원
개장시기		1989.09	1990.10	2005.09
관람대	연면적(㎡)	111,622	13,313	40,504
	동	2개	2개	1개
	수용인원	77,000명	6,393명	15,000명
마사	연면적(㎡)	33,676	11,297	22,598
	동	60개	7개	43개
	수용인원	1,442명	550명	1,062명
2010 매출 (억원)		16,009	2,634	2,653
2010 입장객 (천명)		3,477	454	925

⑵ 경마

○ 매출총량

- 사행산업통합감독위원회는 GDP 성장률을 반영하여 2010년 사행산업 전체 매출 총량을 16조 6천억 원으로 설정하였으며, 경마는 7조 6천억 원으로 결정됨(전년도 매출총량 초과 시 총량초과 매출액의 50%를 당해 연도 매출 총량으로 감액함).

- 정부는 지나친 사행행위로 인해 생기는 도박중독 등 부정적인 면을 줄이기 위하여 교차투표비율 50% 제한, 도심지역 장외발매소 외곽이전, 2010년 장외발매소 신규증설 불허, 2011년 전자카드 도입, 2013년 장외매출 50% 제한 등을 계획하고 있음.

마사회와 국민체육진흥공단 등은 본장 및 장외발매소에서 수도권과 지방간의 교차투표를 허용하여 실질적으로 경기횟수 및 영업장을 확대하는 효과를 거두고 있음에 따라 사행산업 영업장이 전국적으로 확대되는 결과를 초래하고 있음. 경마의 경우 교차투표 매출 의존도는 26.7%이며, 지방 사행산업의 교차투표 의존도는 경마의 경우 부산 96.3%, 제주 66.2% 수준으로 나타남(국회 입법조사처, 2011 국정감사 정책자료)

○ 시행체계

- 경마는 시행체인 한국마사회를 중심으로 마주, 생산자, 조교사, 기수, 마필관리사의 유기적인 협력을 통해 시행됨.

○ 경주현황

구 분		2010 연간실적	2011 연간계획	2011년 기간중
				1-8월 실적	계획대비
경마 일수	서 울	92일	94일	64일	68.1%
	부 경	92일	94일	64일	68.1%
	제 주	90일	92일	64일	69.6%
입장인원		21,812천명	21,386천명	14,503천명	67.8%
마권매출액		75,765억원	78,308억원	54,259억원	69.3%

○ 경마수익금

- 마권 매출액의 73%는 고객에게 배당금으로 환급

- 마권 매출액의 16%는 제세금으로 지출(레저세 10%, 지방교육세 4%, 농특세 2%)

- 마사회 운영비 7% 제외시, 순이익금은 매출액의 4% 수준

- 순이익금의 70%는 축산발전 및 농어촌 장학복지사업 재원으로, 나머지 30%는 말 산업 투자재원으로 사용함.

- 지난 5년간 제세금으로 6조 6천억 원 납부, 특별적립금으로 6천억 원 출현함.

단위 : 억 원

구 분		2006	2007	2008	2009	2010
마권매출액		53,110	65,402	74,219	72,865	75,765
국세 및 지방세 납부		10,610	13,170	14,971	13,197	13,958
특별 적립금 출연	축산발전기금	685	988	1,312	1,655	1,760
	농어민복지사업	171	247	328	414	440
	소계	856	1,235	1,640	2,069	2,200
공익 기부금(자체예산)		98	110	121	129	209

2. 장외발매소 현황 및 실태

⑴ 장외발매소 현황

○ 장외발매소 현황

- 서울시 12개소, 경기도 9개소, 인천시 4개소, 충남도 1개소, 대전시 1개소, 대구시 1개소, 부산시 2개소, 경남도 1개소, 광주시 1개소 등 총 32개소(서울 마포지점 제외)

- 2010년 기준 전국 32개 장외발매소에 1,693만 2천명이 입장하여 5조 4,471억 원의 매출이 발생했음.

○ 서울시 지점별 현황

구분	개장일자	면적(㎡)	입장정원 (명)	2010 매출 (억원)	2010 입장객 (천명)
강남	01.09.22	6,582	3,067	2,416	467
강동	06.12.22	14,046	3,950	2,786	932
강북	02.02.02	7,044	2,486	1,296	511
동대문	05.09.24	10.715	2,189	2,328	899
마포	00.02.26	5,938	2,396
선릉	93.09.04	4,989	3,093	993	379
성동	01.09.08	6,603	2,189	1,250	384
숭인	94.03.12	3,523	2,314	1,002	472
영등포	96.03.02	26,112	9,000	5,064	1,364
용산	01.11.17	7,636	3,097	1,489	495
중랑	00.09.02	5,410	2,683	1,222	141
창동	92.09.04	9,147	5,219	1,805	849

○ 인천시 지점별 현황

구분	개장일자	면적(㎡)	입장정원 (명)	2010 매출 (억원)	2010 입장객 (천명)
인천 남구	06.12.15	3,814	1,260	643	79
인천 부평	93.07.10	2,836	1,606	978	555
인천 연수	04.06.26	6,462	3,139	1,295	398
인천 중앙	95.06.17	4,820	2,700	754	286

○ 경기도 지점별 현황

구분	개장일자	면적(㎡)	입장정원 (명)	2010 매출 (억원)	2010 입장객 (천명)
광명	93.09.11	3,773	2,886	1,482	369
구리	93.03.13	4,208	3,303	1,316	526
부천	95.10.08	5,546	3,523	1,488	614
분당	02.06.22	25,803	5,979	2,955	1,226
수원	01.08.25	7,396	2,476	2,113	390
시흥	02.07.27	6,780	3,045	1,826	551
안산	95.01.07	9,131	4,500	2,281	518
의정부	05.02.19	13,521	4,077	1,743	627
일산	05.02.19	12,549	3,600	2,569	509

○ 충청권 지점별 현황

구분	개장일자	면적(㎡)	입장정원 (명)	2010 매출 (억원)	2010 입장객 (천명)
대전	99.07.03	24,760	3,388	2,271	696
천안	05.03.05	11,273	3,150	2,605	740

○ 경상권 지점별 현황

구분	개장일자	면적(㎡)	입장정원 (명)	2010 매출 (억원)	2010 입장객 (천명)
대구	02.08.10	9,329	3,142	1,356	346
부산 범일	02.02.23	8,027	3,971	1,208	368
부산 연제	04.04.17	9,184	4,568	1,140	371
창원	05.04.30	4,966	2,026	662	158

○ 호남권 지점별 현황

구분	개장일자	면적(㎡)	입장정원 (명)	2010 매출 (억원)	2010 입장객 (천명)
광주	00.04.22	8,569	3,325	2,404	696

○ 장외발매소 매출액 비중

- 본장 대비 장외발매소 매출 비중은 2010년 기준 28.1% vs 71.9%이며, 2005년부터 2010년 평균 비중은 30.2% vs 69.8%임.

[2005년 이후 경마 매출액 현황]

구분		2005	2006	2007	2008	2009	2010	계
총매출액 (억원/%)	전체	51,548	53,109	65,402	74,219	72,865	75,765	392,908
	본장	16,319 (31.7)	15,996 (30.1)	20,072 (30.7)	23,138 (31.2)	21,501 (29.5)	21,294 (28.1)	118,320
	장외	35,229 (68.3)	37,113 (69.9)	45,330 (69.3)	51,081 (68.8)	51,364 (70.5)	54,471 (71.9)	274,588
순매출액 (억원)		14,347	14,758	18,181	20,648	19,564	21,564	109,062

○ 장외발매소 수도권 집중

- 경마 장외발매소는 일반 고객의 접근성과 편의성, 참여기회의 확대, 레저 및 오락의 기회제공 그리고 수익성 개선 등 이유로 수도권을 중심으로 지속적으로 증설됨.

- 특히 전체 장외발매소의 78%인 25개 장외발매소가 서울 및 수도권에 집중되어 있음.

⑵ 장외발매소 실태

○ 장외발매소 개장 및 면적 변화

- 2010년 기준 경마, 경륜, 경정의 장외발매소 총수는 53개소이며, 장외발매소 개장은 2001년부터 2005년 사이 21개소 40%로 가장 많았음.

- 경마의 경우 2001년부터 2005년 사이 15개소로 가장 많이 개장됨.

○ 장외발매소 면적 확대 문제

- 2009년 이후 광주, 인천남구, 광명(2회), 대전(2회), 창동, 일산, 안산, 천안, 영등포, 강북, 의정부, 마포의 장외발매소가 추가매입 또는 임차를 매입으로 전환하면서 면적을 확대하였음.

- 장외발매소 면적 확대는 곧 매출액 상승으로 이어지고 있음. 그러나 현행 규정상 장외발매소 신설과 이전의 경우에만 농림수산식품부장관의 승인을 받게 되어 있을 뿐 기조 장외발매소의 면적 확대에 대한 규제는 없음.

[2009년 이후 장외발매소 면적 확대 현황]

발매소	확보형태	면적			비 고
		2008년	2009년이후	증가
광주	임차→매입	8,539.06	8,539.06	-
인천남구	임차→매입	3,153.73	3,813.83	660.10
광명	임차→매입+임차	3,733.25	3,733.25	-	지분 1/2 매입/나머지 1/2 임차
광명	매입+임차→추가매입	3,733.25	5,948.70	2,215.45
대전	임차→매입	8,717.39	8,717.39	-
대전	매입→추가매입	8,717.39	10,932.84	2,215.45	1층 591.54㎡ OO지점에 임대 중 7-12층 13,237.46㎡ OO에 임대 중
창동	매입→추가매입	9,147.15	10,546.67	1,399.52
일산	임차→추가임차	9,186.13	12,550.18	3,364.05
안산	임차→매입(공매낙찰)	9,130.62	9,130.62	-
천안	임차→매입	11,274.92	11,274.92	-
영등포	매입→추가매입	26,112.51	28,274.80	2,162.29
강북	임차→매입	7,044.00	15,748.44	8,704.44	지하 1층, 지상 2층 819.86㎡ OO증권㈜에 임대 중
의정부	매입→추가매입	13,521.78	14,614.76	1,092.98
마포	임차→매입	5,930.00	13,152.51	7,222.51
계		127,941.18	156,977.97	29,036.79

3. 외국의 장외발매소 운영 사례

사행산업통합감독위원회 ‘장외발매소 운영 건전화 추진방안’에서 인용함.

⑴ 외국의 장외발매소 운영 개념

○ 일본은 우리나라와 마찬가지로 장외발매소를 공기업에서 운영 중이나 영국, 호주, 미국, 독일 등 대부분 국가에서는 사설업체에서 운영.

○ 외국의 장외발매소의 경우 흥미위주의 다양한 부대시설 및 문화시설을 제공함으로써 사교장소의 역할도 수행함.

⑵ 미국

○ 미국은 국가전체 총괄기관 없이 각 주별로 주경주위원회(State Racing Commission)가 경마 규정을 두고 경마 시행.

- 뉴욕시 경우 재정확보 및 경주산업 발전을 목적으로 설립되었으며, 현재 80개의 OTB(offtrack betting)와 3개의 Teletheater(레스토랑식 발매소)를 보유하여 식사와 경마관람 및 배팅 수행.

[미국 뉴욕의 레스토랑식 발매소]

⑶ 호주

○ 호주 정부는 스포츠 배팅산업에 대한 관리체계를 구축과 함께 빅토리아 주에 최초의 장외발매소인 TAB이 설치됨.

- 초창기에 TAB은 정부 소유였으나, 1990년대에 대부분의 TAB은 개인소유로 전환됨.

[호주의 TAB]

⑷ 영국

○ 영국에서 마권발매는 대부분 각 경마장의 사설 북메이커들에 의해 수행

- 1961년 해롤드 맥밀런의 정부가 엄격한 심사를 통하여 개인 북메이커들을 합법화시킨 이후로 현재 8,600개 정도.

[영국의 Ladbrokes 매장]

⑸ 일본

○ 일본의 경우 정부가 설립한 법인인 일본중앙경마(Japan Racing Association, JRA)와 지방경마전국협회(the National Association of Racing, NAR)가 경마법 등에 근거하여 조직적으로 경마 시행.

- 1948년 12월 도쿄 긴자에 최초의 장외발매소가 설치되었으며, 2006년 현재 JRA 장외발매소는 전국에 52개, NAR 장외발매소는 82개임.

[일본의 고라쿠엔 매장]

[세계 주요국가의 장외발매소 현황]

구분	미국	호주	영국	독일	일본
장외 발매소	OTB, ADW Rebate Shop	TAB, PUB	Bookmaker	Wett-shop Bookmaker	Wins, 보트피아 새틀라잇
적용산업	경마/카지노	경마/스포츠	경마/개경주	경마/스포츠	경마 경륜, 경정
출입제한	18세 이상	18세 이상	18세 이상	18세 이상	18세 이상
규제(법)	주별 경주위원회	주별 경주위원회	Gambling Act	규제 없음	JRA/NAR 경제산업성 국토교통성
특징	동시중계 베팅가능	TAB은 리조트, 카지노, Club에 Bar 형식으로 같이 있음	사설 발매업소 북메이커 내에 Bar, Cafe 등을 같이 운영	Wett-shop의 규모와 인기에 따라 제공되는 내기가 많아짐	고급스러운 시설 추구
시행방식	페리뮤추얼 (북메이커불법)	페리뮤추얼 (북메이커불법)	북메이커 위주 페리뮤추얼	북메이커	페리뮤추얼

4. 한국마사회 장외발매소 운영의 문제점

경마산업 관리 및 수익금 집행실태(감사원, 2011), 한국마사회 장외발매소 허가에 관한 개선방안(국회 입법조사처, 2010) 및 사행산업통합감독위원회 연작보고서(사감위, 2010) 등 각종 자료를 바탕으로 재구성함.

⑴ 장외발매소 운영제도 개선조치 미흡

○ 장외발매소 매출 구조개선 및 통․폐합 관련

- 농림수산식품부와 한국마사회는 장외발매소의 도심 외곽이전, 통․폐합 등의 조치 없이 기존 임차기간이 만료되는 장외발매소의 이전을 위해 도심 건물을 매입하는 등 매출구조 개선 노력을 하지 않음.

- 전체 매출액 중 장외발매소의 매출액 비중이 `08년 68.8%, `09년 70.5%, ‘10년 71.9%로 오히려 증가하는 추세임.

○ 장외발매소 위치 문제, 청소년 접근용이 관련

- 장외발매소가 도심 및 서민 생활권과 근접한 곳, 전철역 주변 등 교통 요충지, 학교 근처 등에 위치함에 따라 청소년들의 접근이 용이할 수 있다는 점 지적.

- 장외발매소의 매출중심의 운영으로 인해 인구밀도가 높은 수도권 지역에 편중(전체의 70% 이상, 전체 32개소 중 25개소).

[현행 장외발매소 설치 제한조건]

- 학교환경위생상대정화구역(학교 경계선에서 200m 거리)내 설치 불가

- 전용주거지역 내 설치 불가(단, 일반 및 준주거지역의 경우 지방도시계획조례에 의해 허용시 설치가능)

○ 여가 및 레저 기능이 거의 없는 배팅 몰입 환경

- 장외발매소 이용자들이 배팅에만 몰입할 수밖에 없는 환경과 시설 조성으로 여가․레저 기능이 취약할 뿐 아니라 도박중독자 양산 및 사행산업의 무분별한 확산의 주된 요인이 되고 있음.

○ 경마 관련 비위 조사 후 수사의뢰 등 처리기준 부재

- 불법 경마정보 제공 대가로 금품 등을 수수하거나 수수한 혐의가 있는 자들에 대하여 일부만 고발하는 등 형평성을 잃은 조치를 취함.

⑵ 장외발매소 입장정원 과다 책정 및 초과 입장

○ 매출을 주목적으로 운영되고 있는 문제

- 본장과의 거리적 제약 문제를 해소하고 이용자들의 편의성 제고를 목적으로 장외발매소가 허용되어 왔으나 결과적으로 사업자의 수익성 개선 등을 이유로 꾸준히 증설되어 왔음.

- 현행 ‘승마투표 약관’ 제8조에서 10만원으로 제한하고 있는 1인 1회 구매한도액이 현실적으로 지켜지지 않아 무분별한 마권 구매 행위가 이루어지고 있음.

- 경마산업의 경우 2009년 장외발매소 매출액이 전체의 70.5%, 입장객 수가 전체의 77.6%로 장외발매소가 본방보다 매출과 입장객수가 많은 기형구조를 보이고 있음.

- 본장 대 장외발매소 수의 비율이 경마는 1:10으로 일본의 1:3에 비해 본장대비 장외발매소가 훨씬 비중이 높은 기형구조를 이루고 있음.

○ 장외발매소 편법 확장

- 장외발매소는 2007년 이후 신규 증설되지 않고 있는데 고객의 안전을 이유로 기존의 장외발매소 시설을 확장하여 변경하여 영업하는 사례가 발생하고 있음.

- 장외발매소 확장은 해당 지자체에만 영업장 면적 변경 등을 신고하게 되어 있어 세수증대를 원하는 지자체의 이해관계와 맞아 떨어지면서 편법적인 확장이 일어나고 있음.

○ 한국마사회는 최소 20개 이상의 자체 소유 건물을 확보해야 안정적인 경마 시행이 가능하다고 밝혔듯이 향후에도 지속적인 장외발매소 매입 및 확장을 추진할 것으로 보임.

⑶ 마권 구매 상한제 미준수

○ 한국마사회에서 ‘경마․경륜 장외발매소 개선지침’ 등에 따라 경마 및 도박의 과열분위기 해소를 위해 입장정원제(1.16㎡당 1명) 및 마권 구매상한제(1경주당 10만원)를 시행하고 있으나 이를 지키지 않고 있음.

○ 감사원은 21개 장외발매소의 마권 발매실태를 표본 조사한 결과, 20개 발매소에서 구매상한액(10만원)을 초과하여 발매하였고, 그 중 서울경마장과 강남 장외발매소의 경우 구매상한액을 초과하여 발행한 매출액(30억 원)이 전체 매출액(61억 원)의 약 50%를 차지함.

⑷ 사행산업 건전발전 종합계획(`08.11.17) 이행실적 미흡

○ 장외발매소 운영제도 개선을 위해 종합계획 중점과제로 선정하여 추진 중이나 사업자별 이행실적 미흡

항목	종합계획 추진일정	추진실적
		경마	경륜․경정
장외발매소 단계적 이전 및 점진적 축소	2009년부터	없음	없음
장외발매소 허가 신청요건 강화 및 사전협의제 관련법령 개정	2009년부터	없음	없음
매출구조 개선 (매출비중 50% 이하)	2009년~2013년	없음	없음

5. 장외발매소와 도박중독

※ 장외발매소는 여가 및 레저 기능이 취약한 상태로 불건전하게 운용됨으로써 도박 중독자를 양산하고 사행산업이 무분별하게 확산되는 주된 요인이다(사행산업건전발전종합계획 보고서).

※ 경마는 복권, 체육진흥투표권에 비해 그 중독성과 경제적 폐해가 심각한 점 등을 고려하면 관련 규정을 엄격하게 제한적으로 해석할 때 법률상 근거 없이 온라인으로 마권을 발매한 것은 위법하다(서울중앙지법, 미사합의 34부).

⑴ 도박중독 사회적․경제적 비용 - 연간 78조원

사행산업통합감독위원회의 의뢰를 받은 이화여대 연구팀의 ‘도박문제의 사회․경제적 비용 추계 연구’, 2010.

○ 2009년 기준 우리나라의 도박중독으로 인한 사회․경제적 총비용은 약 78조원으로 GDP 대비 7.3%임.

- 2004년 음주관련 사회․경제적 비용 : 20조 990억 원(GDP 대비 2.9%)

- 2007년 흡연관련 비용 : 2조 6천억 원 ~ 3조 2천억 원(GDP 대비 0.29~0.35%)

- 2009년 도박중독 치유비용은 150억 원 수준(보건복지부 2009년 자료).

○ 중위험도박자와 문제도박자를 모두 합했을 경우 도박중독자 1인당 사회․경제적 비용은 26,310,000원으로 나타났고, 집중적인 치유․재활이 필요한 문제도박자들만을 대상으로 할 경우 1인당 사회․경제적 비용은 30,220,000원으로 나타남.

○ 도박으로 인해 우리나라의 생산성과 경제성장에 현저하게 부정적인 영향을 미치며, 도박으로 인한 폐해 및 부작용이 훨씬 더 심각할 가능성이 높음.

○ 지난 10년간(2000~2009) 도박중독의 사회․경제적 비용추이 평균 6%의 증가추세를 보인 점을 고려하면 향후 도박중독 총 비용은 2020년 117조원, 2050년 316조원에 이를 것으로 예상됨.

[도박중독으로 인한 연간 사회․경제적 비용]

항목	금액	%
경제와 재정	21,527,144	27.52
부채로 인한 이자비용	17,108,444	21.9
도박투자 비용	4,418,700	5.7
고용	50,310,970	64.3
직장 내의 성과저하(생산성저하)	28,859,360	36.9
실직	21,451,610	27.4
범죄 및 법률	61,019	0.08
범죄비용	16,266	0.02
법집행 비용	44,825	0.06
건강 및 복지	6,366,648	8.1
의료비용	5,144,271	6.6
자살관련비용	179,754	0.2
기초생계비용	111,646	0.1
재활비용	900,977	1.2
도박중독자들의 연간 총 사회․경제적비용	78,235,853	100.0

*자료 : 사행산업통합감독위원회 보도자료, 2010.02.07

⑵ 경마의 도박중독 유발요인

○ 경마 베팅의 요행심리가 강함. ‘Fun vs Gamble'

- 미국인 이용자의 경우 도박목적이 ‘즐기기 위해서’가 70%인 반면 국내 이용자는 ‘혹시 돈을 따지 않을까 싶어서’의 요행심리가 약 70%인 것으로 나타나 미국과는 많은 차이를 보임.

[한국과 미국의 배팅형태 비교]

국가	미국	한국
배팅형태	단승식	복승식	쌍승식	복연승식	연승식	단승식
	30% 이상	73.2%	18.0%	6.5%	1.6%	0.7%

○ 경마참여 중독자는 한 경주 당 다양한 승식과 베팅기회를 제공하는 베팅의 확장성에 의해 사행성이 가장 많이 유발됨.

- 경마는 ‘배팅의 확장성’에 의해 사행성이 가장 많이 유발되며, 다음으로 ‘보상크기’와 ‘경쟁심리’ 등의 순.

- 경마는 한 경기당 다양한 승식(단식, 연식, 복승식, 복연승식 등)으로 베팅할 수 있고, 경주마에 대한 예상 순위를 제시하기 때문에 경마를 즐기는 사람들에게 다양한 베팅기회를 제공하며,

- 중독자들은 경마에게서 이러한 배팅의 확장성에 의해 사행성이 가장 많이 유발되는 것으로 평가되고 있음(사행산업의 사행성 유발요인과 통제전략 연구, 사감위, 2010).

○ 경마는 사행산업 중 범위와 규모가 커져서 제기하기 어려움. 이용객 스스로의 건전한 의식과 자제력 그 무엇보다 중요하며, 이를 뒷받침할 수 있는 보완적 프로그램들이 요구됨.

사행산업의 사행성 유발요인과 통제전략, 2010.08, 사행산업통합감독위원회 보고서 중 경마장 실무자 의견조사 내역(응답자: 과천경마장 고객안내팀)

⑶ 경마산업의 사행성 유발요인 특성

사행산업의 사행성 유발요인과 통제전략, 2010.08, 사행산업통합감독위원회 보고서(사행활동 경험자 설문조사와 중독자 인터뷰 조사를 바탕으로 사행산업별 사행성 유발유인 도출)

○ 배팅속도

- 경마는 1일 10경주가 진행되고 매 경주 간에는 30분 정도의 시간적 간격이 있고, 경주 전 30분의 시간을 1회 게임에서 다음 게임까지의 구간 속도로 볼 수 있음.

- 1경주 당 소요시간은 약 2~3분으로 즉석식 복권을 제외한 스포츠 토토나 로또의 경우보다 배팅속도는 빠르다고 볼 수 있지만 카지노 게임의 머신게임에 비해서는 소요시간이 짧음.

○ 배팅금액의 크기

- 경마의 배팅금액은 100원부터 100,000원까지로, 법정단위금액은 100원

- 1경주 당 최대 배팅 한도액은 100,000원으로, 카지노 게임을 제외하고 타 사행산업들과 비슷한 수준.

○ 보상크기

- 경마의 보상크기 즉 배당률은 경정, 경륜을 제외한 타 사행산업에 비하여 보상방식이 다양함.

- 경마에서의 배당률은 기술적 개입성과 밀접한 관련이 있음으로 경기의 승패에 대한 예측이 복잡해질수록 보상의 크기(배당률)는 높음.

- 경마의 배당률은 한 경주에서 승식에 따라 다르고, 같은 승식 내에서도 경주 전의 배당률은 경주마에 따라서도 다름.

○ 배팅의 확장성

- 1경기에 배팅할 수 있는 최대 금액에는 제한이 있으나, 배팅의 방식에는 제한이 없음. 따라서 1경기 내에서 6가지 승식에 따라 최대 배팅 한도액 내의 배팅은 자유로움.

- 경마에서는 동시 배팅(교차투표)에 대한 제한이 없어 배팅의 확장성은 높은 편임.

○ 배팅기회의 희소성과 접근성

- 경마 배팅장소가 본장만 가능한 것이 아니라 전국 32개 장외발매소를 포함한 총 35개소에서 배팅이 가능하기 때문에 강원랜드 카지노에 비해 배팅기회의 희소성은 낮음.

- 그러나 제한적인 경기일 수와 경주 수로 인하여 한번 방문시 오랫동안 체류하는 특성이 있음.

- 반면 전국 경마공원 3개소 본장과 전국 32개소 장외발매소의 교통의 편리성이나 거리의 근접성이 높아 이에 비례하여 배팅 접근성도 높음.

○ 내부 환경성

- 경마의 배팅방법은 OMR 카드인 마권 구매표 작성 후 마권구매, 한국마사회에 계좌를 개설하고 본장과 장외발매소에 설치된 계좌발매기를 이용해 마권을 구매하는 방식 그리고 구매권을 이용하여 자동발매기를 통해 마권을 구매하는 방식이 있음.

- 카지노 게임과 같이 칩을 사용하지 않고 현금과 마권 구매표를 통해 마권을 구매한다는 점에서 현금 대용성은 비교적 낮음.

- 경마공원 본장과 장외발매소 내부에서 배팅 참여자들은 경기에 몰입하는 경향이 강함.

- 배팅행위에 있어서도 배팅을 하지 않고 경기만을 즐기기 위해서 방문하는 사람이 거의 없다는 점에서 배팅행위에 대한 내부 환경성 높음.

Ⅳ. 정책제언

1. 관련 부처 간 사전협의제 활성화 및 국회 보고 확대

⑴ 사전협의제 도입

한국마사회 장외발매소 허가에 관한 개선방안, 국회 입법조사처, 2010.

○ 사행산업의 영업장 허가(승인), 이전, 확장 시에는 사행산업통합감독위원회와 관련부처 간 ‘사전협의제’를 도입하여 운영해야 할 것임.

- 사행산업통합감독위원회의 ‘사행산업의 과도한 확산을 방지하고 통합적인 관리․감독’ 등의 기능을 원활히 수행해 나가가 위해 소관부처의 영업장 허가, 승인 또는 이전 등의 경우에 위원회와 사전협의 절차를 거치도록 각 개별법에 규정해야 함.

- 경마장 및 장외발매소의 허가, 영업변경(신설, 이전, 확장) 시의 허가 및 승인은 반드시 마사회의 계획 수립 전 정부의 사전 검토절차를 거치도록 해야 함.

⑵ 국회보고 확대

2011 국정감사 정책자료, 국회 입법조사처, 2011

○ 마사회 사업에 대한 허가, 승인 등에 대한 지도․감독 강화

- 한국마사회가 장외발매소 등 허가 신청 시 농림수산식품부가 관련 사업계획(농업인의 복지사업, 농어업인자녀의 장학사업, 농어촌의 문화사업 등)만을 검토할 뿐 사후 관리체계가 없어 이에 대한 관리대책을 마련해야 할 것임.

- 농림수산식품부가 한국마사회 특별적립금 운용 계획 및 결과를 국회에 보고할 경우 ‘한국마사회법’ 제36조제7호에 명시한 ‘경마장과 장외발매소 인근 지역 주민의 생활편익과 복지증진을 위한 사업’의 경우에도 국회보고에 포함하도록 해야 할 것임.

2. 도심형 장외발매소 축소 및 교외형 장외발매소 확대

⑴ 장외발매소 운영 개선방안

○ 사행산업통합감독위원회 권고에 따라 기존 장외발매소는 단계적으로 축소하는 등 실질적으로 레저 오락시설을 갖춘 복합여가문화 공간의 기능과 베팅이 접목된 장소로 운영되도록 개선해야 함.

○ 장외발매소별 면적 대비 적정 인원수를 정하여 출입을 통제하는 입장정원제를 전면 실시하거나, 입장 인원이 모두 착석하여 경주를 관람할 수 있는 지정좌석제 실시 등을 통해 객장 내 안전 확보 및 환경개선을 해야 함.

⑵ 장외발매소 신설 및 변경 절차에 대한 개선방안

○ 장외발매소의 사회적 폐해 및 특히 도박중독 가능성이 높은 것을 고려하여 향후 도심 내 신규설치 및 증설을 불허하고 생활밀집지역과 격리, 적정한 시설규모, 안전 등에 대한 구체적인 시설기준을 마련하는 등 규제강화.

- 사행사업의 하나인 카지노의 경우 장외발매소에 관한 규정은 없으며, 카지노의 영업면적 확장과 경마의 장외발매소 영업면적 확장은 다른 성격의 논의로 사행산업 간 영업면적 확장 허가에 관한 형평성에 관한 부분은 문제가 되지 않을 것으로 보임(국회 입법조사처).

- 경마의 장외발매소는 최초 허가 시 입장객 수가 정해져 있어 영업면적이 증가하더라도 입장객 수를 편의적으로 늘릴 수 없음.

- 연 매출액 총량제로 영업 면적의 편법 확장의 매출 증대 폐해를 막는 기능을 하도록 하고 있음.

- 다만, 입장객을 허가된 범위 안에서 입장시키고 있는 지 감독을 강화하는 방안, 영업면적 당 입장객 수 기준 마련, 매출액 총량을 초과한 부분의 매출액에 대한 환수조치 등에 대한 기준 등을 마련해야 할 것임.

○ 도심지역에 위치한 장외발매소는 주거지역에서 떨어진 외곽지역으로 이전을 추진하고, 건전화 등의 평가를 통해 퇴출도 가능토록 요건을 강화.

- 장외발매소를 관리하기 위한 평가항목 도출을 통한 평가지표 구축, 즉 장외발매소 허가기간 만료 후 건전화 평가를 통해 지원 및 퇴출 가능토록 시스템화 필요함.

- 마사회에서 검토 중인 교외형 장외발매소 추진이 실효성 있게 추진되어야 함.

- 교외형 장외발매소는 승마와 경마의 결합을 통해 말산업의 한 분야로 경마가 인식되도록 해야 함.

- 특히 교외형 장외발매소를 위해서는 마사회의 직영승마장이 함께 설치되도록 해야 하며, 이 승마장을 통해 건전한 레저문화가 정착되도록 프로그램과 시설을 갖추어야 함.

- 이를 통해 경마가 요행을 바라고 베팅하는 것에서 즐기기 위해 베팅하는 경마산업의 문화적 전환을 이뤄내야 함.

- 사행산업 건전발전 종합계획에 따라 기존 장외발매소 확장 및 이전을 중지하고 2011년 임대 계약기간이 만료되는 매장부터 교외형 장외발매소로 전환하는 것을 적극 고려해야 함.

[교외형 장외발매소 우선 고려대상 장외발매소]

구분	장외발매소
2011년 임대 계약기간 만료 매장	강남, 선릉, 성동, 용산, 시흥, 범일
건물 안전 문제 등 열악한 시설 환경 매장	용산, 부천, 숭인, 인천(중앙) 등
과다 민원 발생 매장	부천 등

⑶ 장외발매소 신설 및 변경에 대한 입법적 검토 (국회 입법조사처)

○ ‘한국마사회법’ 제4조의 ‘허가’와 동법 제6조의 ‘승인’은 학문상의 ‘특허’로 농림수산식품부의 지도․감독 등 관리 역할의 강화가 필요함.

‘특허’는 특정인에 대하여 새로운 권리, 능력 또는 포괄적인 법률관계를 설정하는 행정행위 즉 설권행위를 말함. 좁은 의미의 특허는 권리설정 행위를 말하며 특정인에게 특정권리를 설정하는 행위를 의미함. 실정법상으로 면허, 허가 등으로 불림.

제4조(경마장) ① 마사회는 경마장을 설치하려면 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 한다.

제6조(마권의 발매 등) ② 마사회는 경마장 외의 장소에 마권의 발매업무 등을 처리하기 위한 시설을 설치하려면 농림수산식품부장관의 승인을 받아야 한다. 농림수산식품부장관의 승인을 받아 설치한 시설(이하 "장외발매소"라 한다)을 이전할 때에도 또한 같다.

○ 동법 제6조제2항에서는 설치와 이전의 허가사항을 규정하였으며 기존 설치된 장외발매소의 확장에 대한 허가규정이 미비하므로 ‘확장’이라는 용어를 보완하여 개정하거나 기존 허가사항을 변경 시에는 허가 또는 승인을 받도록 규정하는 것을 검토해야 함.

- 특히 현행 법률상 시설조건만으로 규정되어 있는 장외발매소 설치허가 조건을 강화해야 함.

○ 장외발매소 등 영업면적 확장 등으로 인한 문제를 개선하기 위하여 농림수산식품부의 관리를 강화하기 위해서는 동법 제6조제2항을 위반하였을 때 처벌규정도 없으므로 동 조항의 실효성을 보장하기 위해서 적정한 처벌조항의 신설을 검토해야 함.

○ ‘국토계획 및 이용에 관한 법률’상 장외발매소는 일반․중심 상업지역의 경우만 허용.

- 교외형, 레저형 장외발매소 추진을 위해서는 녹지지역, 관리지역으로 이전이 불가피하며, 이를 위해 국토계획법령 개정이 필요함(마사회 업무보고, 2011 국정감사).

- 또한 경마관련 제세금 관련 지방세법 개정 등을 통해 장외발매소가 설치되는 시군구 등에 실질적인 재정 기여를 할 수 있는 방안 마련이 필요함(마사회 업무보고, 2011 국정감사).

3. 베팅에 대한 과몰입 방지 방안

⑴ 구매상한 준수

○ 안내문구 부착

- 과도한 베팅에 대한 경고문구 등을 이용자들이 쉽게 볼 수 있는 크기와 위치에 부착.

- 경주 시작 전과 후의 휴게시간을 활용해서 과도한 베팅의 위험성과 도박중독에 관해 실시간 안내방송 시행.

- 장기 검토과제로 구매상한 초과구매자에 대한 적중배당금 지급금지 방안 마련 검토.

현금에 기반을 둔 현행 배팅방식과 장외발매소에 대한 출입제한이 이루어지지 않고 있는 상황 속에서는 1회 배팅금액 한도를 준수한다는 것이 요원하므로 실효성 있는 배팅한도 제한 방안을 마련하는 것이 필요(국회 입법조사처, 2011 국정감사 정책자료)하다는 의견도 있음.

⑵ 레저 오락시설 설치 및 건전화 프로그램 운영

○ PC방, 당구대 등 레저 오락시설 공간 마련(ex. 경륜 의정부지점)을 통해 이용자들이 경주에만 과몰입하는 것을 방지.

- 문화시설의 접목으로 도박장으로써의 장외발매소 이미지 개선 필요.

⑶ 전자카드 도입

○ 사행산업통합감독위원회의 연구에 따르면, 도박 중독자들은 인증 칩과 전자카드 도입에 대해서는 부정적인 반응을 보임.

- 따라서 전자카드 도입은 도박 중독자들의 베팅 참여 의욕을 저해시키는 효과가 발생할 수 있음.

○ 외국의 사례

○ 마사회 시범운용 현황

- 마사회는 2010년 10월 30일부터 본장(럭키빌 6층), 영등포와 중랑 장외발매소에서 전자카드 시범 운영 중.

- 마사회는 사행산업통합감독위원회 정책(전자카드 전용공간, 비실명카드 중복발급 방지, 전자카드 회원의 현금구매 차단 등)을 충실히 운영.

- 전자카드 1인당 매출액 및 건당 매출액이 현금 발매에 비해 다소 감소하는 등 긍정적 효과가 있었으나, 총매출액이 24.9%로 격감(영등포 28.7%, 중랑 19.6%)

- 전자카드 전면도입에 대한 여론조사결과(`09년) 38.5%의 고객이탈과 총매출액 감소로 인해 전면도입은 곤란하다는 것이 마사회의 입장임.

[전자카드 시범운영 실적, 총매출액 변화]

구분	영등포(9층)	중랑(5층)	계
도입 전(`10.1.1～6.30)	11,222,048천원	7,781,973천원	19,004,021천원
도입 후(`11.1.1～6.30)	3,215,694천원	1,523,024천원	4,738,718천원
비고	도입전의 28.7%	도입전의 19.6%	도입전의 24.9%

*자료 : 한국마사회

○ 사행산업통합감독위원회 연구보고서의 전자카드

장외발매소 실태조사 및 건전화 방안, 2010.12, 사행산업통합감독위원회 연구보고서

- 전자카드 도입을 통한 사행산업 정책의 효율성과 투명성을 제고하고 궁극적으로는 이용객의 과도한 배팅을 방지하며, 도박중독 등 부작용을 예방할 수 있는 제도적 장치 마련이 시급함.

- 전자카드 제도의 강력한 추진을 위해서는 전면적 시행을 하는 것이 바람직함(기존 계획은 2010년 4/4분기 시범운영 후 평가를 통해 2011년 본격시행 여부 결정).

- 전자카드에 구매 상한액 통제, 자가 제한 한도 설정, 구매기록 조회, 금융계좌 연계 등은 필수적으로 해야 함.

- 전자카드제 도입과 더불어 이를 도박중독을 예방할 수 있는 제도적 장치를 마련하여 도박중독으로 인한 경제적, 정신적 피해를 최소화하여야 함.

- 장외발매소의 구매 한도액을 본장과 차등하는 것도 고려해 볼 수 있음.

장외발매소 필요악인가?

그 대안모색

2011년 9월 27일(화)

농림수산식품위원회 국정감사 자료집 (4)

국회의원 정 범 구  - 장외발매소 필요악인가? 그 대안모색

장외발매소 필요악인가?

그 대안모색

2011년 9월 27일(화)

농림수산식품위원회 국정감사 자료집 (4)

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국회의원 정 범 구

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