2012년 10월 23일(화)	담당 : 홍일표 보좌관 (02-784-1530, iphong1732@gmail.com)
막강한, 그러나 모호하고 비밀스러운 조세심판원장의 권한 -조세심판원장만이 ‘합동회의’ 상정 권한 갖고 있어 -“국세행정에 중대한 영향”, “기타 조세심판원장이 필요하다고 인정하는 경우”라는 추상적 근거로 상정 가능, 세부규정도 없어 --일단 상정되면 70% 이상 인용, 상정 근거 모호할수록 인용률 더 높아 -고액과세, ‘전관예우’ 사건 유리하다는 의혹해소 위해서라도 시급히 운영규정 개선하고, 관련 정보 공개 강화해야

조세심판원에서 지금 무슨 일이 벌어지고 있을까? “납세자 권익보호의 중추적 역할 수행”을 말하지만, 내부 의사결정과정의 불투명함과 원장 권한의 모호함은 지나치다. 김기식 의원(민주통합당)이 조세심판원으로부터 제출받은 자료와 대면보고 내용을 종합한 결과에 따르면, 조세심판원은 기관 위상에 전혀 부합하지 못하는 방식으로 운영되고 있다는 사실이 확인되었다.

조세심판원이 제출한 「연도별 심판청구 사건처리현황」자료에 따르면 조세심판원은 2009년 이후 매년 신규로 5천건 이상 심판청구사건을 접수해 왔고, 전년 이월 건수까지 포함할 경우 연간 7, 8천건의 사건을 처리하고 있다. 2012년 8월말 기준으로 6,042건이 처리대상이며, 금액으로는 7조8,978억원이나 되어 건수와 액수 모두 증가추세이다. 이 가운데 스스로 취하한 56건을 제외하고 기처리된 3,754건 가운데 1,005건의 납세자 주장이 인용되어 26.8%의 인용률을 기록했다. 2009년 이후 대체로 25% 내외의 인용률을 기록하고 있는 것이다(<표 1> 참조).

이를 ‘소액’ 사건과 ‘고액’ 사건으로 구분할 경우 인용률의 차이가 확인되다. 현재 3,000만원 미만 사건(국세/지방세의 경우 1천만원 미만)은 소액사건으로 분류되어 소액재판부가 전담처리하고 있고, 주심심판관이 단독으로 결정가능하다. 2012년 8월말 기준으로 국세 심판청구 자료를 분석해 보면, 고액 사건의 경우 인용률이 30.7%에 인데 반해 소액 사건은 16%에 불과하다. 2011년도에도 각각 28.9%와 16.9%로 고액 사건의 인용비율이 높다는 사실을 알 수 있다(<표 2> 참조). 이 수치는 심판청구가 과세금액에 따라 결과가 다를 수 있다는 해석을 가능케 한다. 실제로 조세심판원의 결정에 대해 ‘전관예우’나 ‘대형 로펌’의 영향력이 작용하고 있다는 비판도 존재한다.

조세심판원의 결정이 권위를 얻기 위해서는 결정내용 뿐 아니라 결정과정에 대한 신뢰 획득이 무엇보다 중요하다. 그러나 조세심판원은 가장 기본적인 통계수치조차 공개하지 않음으로써 불신을 자초하고 있다. 예를 들어 심판원은 심판원회의와 합동회의의 의결변동(예 : 기각(심판원회의)→인용(합동회의)) 관련 통계(예 : 기각→인용인 건수, 인용→기각인 건수) 일체에 대해 공개를 거부하고 있다. “회의 간 일치여부와 관련한 다양한 견해가 제기되어 조세심판관이 자유로운 판단으로 공정하게 사건을 심리하는데 지장 초래할 우려”가 있다는 이유이다. 하지만 개별 사건에 대한 어떤 정보도 파악할 수 없는 형식으로, 이미 완료된 사건에 국한해 요청한 자료제출마저 거부하는 행태는 상식적으로 납득하기 어렵다.

국민의 상식과 기대와 어긋난 현실은 또 있다. 현재 국세기본법 제78조제2항 에 근거하여 조세심판원장만이 합동회의에 상정할 권한을 갖고 있다. 그리고 그것은 동법 시행령 제62조의2 제1항이 정하는 네가지 경우(1. 조세심판관회의에서 종전에 조세심판원에서 한 세법의 해석·적용을 변경하는 의결을 한 경우, 2. 조세심판관회의 간에 결정의 일관성을 유지하기 위하여, 3. 해당 심판청구사건에 대한 결정이 국세행정에 중대한 영향을 미칠 것으로 예상되는 경우, 4. 그 밖에 조세심판원장이 조세심판관합동회의에서 심리·결정하는 것이 필요하다고 인정하는 경우)에만 가능하다.

결국 문제는 3번과 4번이다. “어떤 경우가 국세행정에 중대한 영향을 미치는 것”인지,  “어떤 경우가 그 밖에 필요한 경우”인지에 대한 어떤 세부규정도 없다. 오직 원장만이 그것을 결정한다. 그 결정에 의해 한 번의 기회가 더 주어질 수 있고, 그로 인해 결과가 완전히 달라질 수도 있다. 실제로 작년 관세청 국정감사 당시 <디아지오 코리아>라는 양주수입업체에 대한 과세액이 심판관회의와 합동회의 결정이 달라지면서 200억원 가량 깎였다는 의혹이 제기되기도 했다. 조세심판원은 대면보고를 통해 2010년부터 2012년 9월까지 134건의 합동회의 사건 가운데 “당초 심판관회의 의결내용과 다르게 결정된 사건이 46건(34%)”라고 밝혔다. 이 정도가 지금까지 밝혀진 가장 많은 정보라 할 수 있다. 그러한 변화가 납세자 권익 보호를 의미하는 것인지, 전관예우 등을 활용한 ‘세금 깎아주기’였던 것인지 아무도 모른다. 그 갈림길의 시작에 조세심판원장이 서 있는 것만 알 수 있을 뿐이다.

이러한 ‘합리적 의심’을 뒷받침할 수 있는 통계수치도 일부 공개되었다. 김기식 의원이 조세심판원으로부터 제출받은「연도별 합동회의 개최현황 및 결과, 상정이유」자료를 재구성해 본 결과, 합동회의에 상정될 경우 기각되는 경우보다 인용 또는 보류, 재조사, 일부 인용되어 납세자 주장이 수용된 경우가 더 많다는 사실이 확인되었다(<표 3> 참조). 2012년의 경우 합동회의 상정된 37건 가운데 10건, 27%가 기각되었고, 15건(40%)이 인용되었다. 보류와 재조사, 일부 인용까지 합할 경우 73%나 된다. 2011년에도 36.3%만이 기각되었고, 41.8%가 인용되었다. 일단 합동회의에 상정되면 납세자에게 유리한 결정이 내려질 가능성이 높다는 사실이 드러난 것이다. 결국 어떤 사건이 합동회의에 올라가는가가 중요한 쟁점이 될 수 밖 에 없다.  그리고 그 ‘막강하고, 모호한 권한’은 오직 조세심판원장만이 행사할 수 있다.

2012년에 합동회의에 상정된 37건 가운데, 앞서 3번과 4번의 이유로 상정된 건수가 모두 20건으로 54%를 넘는다. 2011년에는 36.4%, 2010년에는 36.2%로 오히려 그 비율이 계속 높아지고 있다는 사실도 확인되었다. 이런 이유로 상정된 사건들의 경우 85%(2012년), 75%(2011년), 62%(2010년)의 인용, 보류, 재조사, 일부인용 비율을 보였다. 이는 1,2번 이유로 상정된 경우(58.8%(2012년), 57.1%(2011년), 51.4%(2010년))보다 훨씬 높다. 조세심판원장의 결정으로  납세자 권익이 보호되었다고 말할 수도 있을 것이다. 하지만 그 납세자가 누구이며, 누가 세무대리를 맡았는지, 그리고 심판관회의의 결론과 합동회의의 결정이 어떤 차이를 갖는지 등에 대해 알지 못한다면 ‘납세자 권익 보호’라는 설명은 오직 ‘절반의 진실’에 불과하다.

비단 조세심판원장 권한의 ‘자의성’이나 ‘모호함’만이 문제가 아니다. 조세심판원 결정과정에서 행정실의 과도한 권한도 문제다. 감사원은  2010년 3월에 발표된 「세정 신뢰도 개선실태」감사결과 처분요구서에서, 조세심판원이 당시까지 “조세심판원장이 행정실이 작성한 조정검토보고서에 결재하지 않으면 심판부가 재심의를 할 수밖에 없어 심판부의 독립성이 저해”되었다고 지적하면서, “법령에 근거 없이 재심의를 요구한 관련자에게 주의를 촉구”했다. 조세심판원에 확인결과, 건수가 크게 줄긴 했으나 1년에 2-3건 정도의 ‘재심의’가 여전히 이루어지고 있었다. 조직운영과 의사결정의 자의성을 근절해야 한다는 감사원의 지적사항이행이 2년 넘도록 완결되지 않고 있다.

행정실은 년 수천건에 이르는 처리사건 전체에 대해 조정보고서를 작성하여 조세심판원장에게 제출한다. 앞서 제시한 네가지 경우에 대한 1차 의견제시가 행정실에 의해 작성되고 있다. 그러나 행정실에서 조정업무를 수행하는 사람은 1명의 행정실장, 4명의 팀장(5급)과 9명의 6, 7급 공무원들이 전부이다. 심판관들의 결정에 대해 이들이 ‘다른 의견’을 제시할 권한을 갖는다(합동회의 심리를 거쳐야 하는 사건인지 여부를 검토하여 원장에게 보고). 기초 통계의 공개만으로 심판부의 독립적 결정이 훼손될 수 있다고 주장하면서 6,7급 공무원들이 주로 하는 ‘조정업무’와 ‘의견제시’는 심판부 권위에 영향을 미치지 않는다는 설명은 설득력이 떨어진다.

심판부의 구성도 심판원장과 행정실에 의해 주도되고 있다. 상임심판관 2인의 조합이나 비상임심판관 2인의 지정은, 이들의 업무량과 스케쥴, 전공, 직업 등을 고려한 행정실의 1차 작업과 원장의 결정으로 이루어진다. 합동회의 역시 비상임위원들의 강의 일정 등을 고려하여 행정실 주도로 개최된다. 원장을 포함한 전체 34명(원장 1, 상임 6, 비상임 27) 가운데 20명 내외가 합동회의에 참석한다고 알려져 있으나, 정확히 몇 명이 출석하여 ‘그 과반수’로 결정을 내린 것인지 알 수 없다. 합동회의는 원장 1인과 상임심판관 전원(6명) 그리고 상임심판관과 동수 이상의 비상임심판관이 참석해야 열릴 수 있다. 따라서 극단적으로는 단 7명의 찬성(원장 1인 포함 13명만 참석할 경우, 원장은 관례적으로 표결 참여 않으므로 7명이면 과반수 넘게 됨)으로 합동회의의 의결이 내려질 수 있는 것이다. 몇 명의 심판관이 참석하여, 어떤 비율로 결정이 내려진 것인지조차 확인할 수 없는 현실이다.

이에 대해 김기식 의원은 “개별 사건에 대해 아무런 영향도 미칠 수 없는 사후적 통계조차 제공하지 않겠다는 심판원장의 태도는 심판원의 권위와 신뢰를 오히려 훼손시킬 수 있다. 심판관회의의 결론과 합동회의의 결정내용이 변경된 건수 자체를 밝힐 수 없다는 설명은 받아들이기 곤란하다”고 지적하며 관련 자료의 제출을 다시 촉구했다. 그리고 “현재 지나치게 추상적이고, 모호한 합동회의 상정 경우에 대해, 운영규정의 개정을 통해서라도 기준과 내용을 구체적으로 정해야 한다”고 주장했다. 또한 “행정실의 과도한 권한과 기능을 축소하고, 심판관 및 회의의 위상을 보다 높여야 하며, 시대흐름에 부응하여 보다 적극적으로 관련 정보를 공개해야 한다. 그래야만 ‘전관예우’ 등에 대한 불필요한 오해를 불식시키고, 진정한 납세자 권익 보호 기관으로 받아들여 질 수 있다”고 강조했다.

<표 1>연도별 심판청구 처리현황

(단위 : 건)
연 도	처리대상			처 리						미처리
	전년 이월	당년 접수	처리 대상	취 하	각 하	기 각	인 용	계	처리 비율
2012.8	1,854	4,188	6,042	56	223	2,470	1,005	3,754	62.1	2,288
2011	1,837	6,313	8,150	97	312	4,452	1,435	6,296	77.3	1,854
2010	1,986	5,224	7,210	205	273	3,645	1,250	5,373	74.5	1,837
2009	1,799	5,851	7,650	177	325	3,955	1,207	5,664	74.0	1,986

자료제공 : 조세심판원 / 김기식 의원실 재구성

<표 2>국세 금액기준 연도별 심판청구 사건처리 현황

(단위 : 건)
연 도		처리대상			처 리							미처리
		전년 이월	당년 접수	처리 대상	취 하	각 하	기 각	인 용	계	처리 비율
2012.8	계	1,376	3,651	5,027	42	172	2,014	755	2,983	59.3	2,044
	고액	1,166	2,360	3,526	30	65	1,204	577	1,876	53.2	1,650
	소액	210	1,291	1,501	12	107	810	178	1,107	73.8	394
2011	계	1,465	5,336	6,801	78	217	3,835	1,295	5,425	79.8	1,376
	고액	1,217	3,075	4,292	58	119	2,043	906	3,126	72.8	1,166
	소액	248	2,261	2,509	20	98	1,792	389	2,299	91.6	210
2010	계	1,517	4,265	5,782	123	196	2,953	1,045	4,317	74.7	1,465
	고액	1,109	2,959	4,068	85	93	1,947	726	2,851	70.1	1,217
	소액	408	1,306	1,714	38	103	1,006	319	1,466	85.5	248

자료제공 : 조세심판원 / 김기식 의원실 재구성 (*소액=3천만원 미만)

연도	상정이유 (운영규정 각 호)	결과					합계
		기각	인용	보류	재조사	일부인용
2010	1	10	13	1	0	0	24 (41.4%)
	2	8	5	0	0	0	13 (22.4%)
	3	5	2	0	0	0	7 (12.1%)
	4	3	8	0	2	1	14 (24.1%)
	총계	26	28	1	2	1	58 (100%)
2011	1	6	9	2	0	2	19 (34.5%)
	2	9	5	1	1	0	16 (29.1%)
	3	1	3	1	0	0	5 (9.1%)
	4	4	6	2	1	2	15 (27.3%)
	총계	20	23	6	2	4	55 (100%)
2012. (9.14. 기준)	1	4	3	0	0	1	8 (21.6%)
	2	3	5	1	0	0	9 (24.3%)
	3	2	6	6	0	1	15 (40.5%)
	4	1	1	2	0	1	5 (13.5%)
	총계	10	15	9	0	3	37 (100%)
합계		56	66	16	4	8	150

<표 3> 연도별 합동회의 개최현황 및 결과, 상정이유 (단위 : 건수)

※조세심판원 운영규정 (조세심판원훈령 제1호(2012.7.10.)

제24조(조세심판관합동회의) ① 행정실장으로부터 제23조제1항에 따른 보고를 받은 심판원장은 조세심판관회의의 의결이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조세심판관합동회의에 상정한다.

1. 조세심판관회의에서 종전에 조세심판원에서 한 세법의 해석·적용을 변경하는 의결을 하는 경우

2. 조세심판관회의 간에 결정의 일관성을 유지하기 위하여 심판원장이 조세심판관합동회의에서 심리·결정하는 것이 필요하다고 인정하는 경우

3. 해당 청구사건에 대한 결정이 조세행정에 중대한 영향을 미칠 것으로 예상되어 심판원장이 조세심판관합동회의에서 심리·결정하는 것이 필요하다고 인정하는 경우

4. 그 밖에 심판원장이 조세심판관합동회의에서 심리·결정하는 것이 필요하다고 인정하는 경우

자료제공 : 조세심판원 / 김기식 의원실 재구성