2012년 국정감사 정책자료집

공공기관 비정규직

실태와 해결 방안

국회의원 윤호중 의원실

(기획재정위원회 · 민주통합당)

<머리말>

공공부문은 '모범 사용자'이자, '최후의 고용자'로서 좋은 일자리 창출에 중요한 위치를 갖고 있습니다. 그런데 이번 이명박 정부 하에서 '공공기관 선진화 정책'에 따라서 공공부문의 좋은 일자리가 많이 축소되었습니다.

그러나 공공부문이 해야 할 역할은 시대적으로 지속적으로 늘어나고 있습니다. 이때문에 오히려 비정규직은 늘어나는 결과를 낳았습니다. 또한 '공공기관 선진화 정책'에 따른 각종 통제장치는 비정규직 처우 개선을 가로막는 장애요인이 되기도 하였습니다. 공공부문의 좋은 일자리를 확충한다는 사회적 역할이 있다는 전제 하에, 비정규직 문제 해결에 선도적으로 나서야합니다. 이런 점에서 우리 의원실은 이를 위한 구체적인 정책과제를 제시하고자 합니다.

먼저 이 보고서는 공공기관 비정규직의 처우개선에 있어서 예산이 얼마나 지출될 것인지를 추계하고 있습니다. (1)동종유사직종을 우선 처우개선할 경우, (2)공공기관 비정규직의 임금차이를 정규직 80%수준에서 우선 개선할 경우, (3)100%로 개선할 경우 각각에 예산소요를 각각 계산해보았습니다. 정부가 조사한 비정규직 실태조사 자료의 한계가 많아서 분석도 한계가 있습니다만, 공공기관의 전체 예산, 인건비 예산 규모 등을 감안할 때 그 비용이 크지 않고, 정부와 공공기관의 개선 여력 역시 충분하다는 점을 확인할 수 있었습니다.

이와 함께 공공기관 비정규직 실태 조사의 부실함에 대해 지적하지 않을 수 없습니다. 노동부 실태조사도 물론이나, 주로 기획재정부(알리오 시스템 공시)의 한계가 큽니다. 인천국제공항공사가 대표적인 경우입니다. 외주 비정규직을 모두 누락하여 알리오 시스템에 공시하고 있어, 가장 비정규직 문제가 심각한 기관이 가장 문제가 적은 것으로 나타나고 있습니다. 이를 근거로 비정규직 처우개선 관련 정책을 수립할 경우, 많은 비정규직 노동자들이 배제될 수밖에 없는 상황입니다.

또한 공공기관 경영평가 제도의 평가지표가 비정규직 문제 해결을 가로막고 있다는 점을 지적하고 있습니다. 올해 경영평가 보고서에서도 비정규직 관련 언급이 특히 공기업의 경우 비정규직 사용을 오히려 촉진하는 사항들이 문구로 제시되고 있다는 점이 문제입니다. 또한 경영평가의 노동생산성 지표와 계량관리업무비 지표가 비정규직의 정규직화를 통한 좋은 일자리 충원과 비정규직 처우 개선을 가로막는 효과를 발생시킨다는 점을 지적하고 있습니다. 제도 개선이 시급한 부분입니다.

보고서의 결론 부분은 전반적인 정책개선 과제를 제시하고 있습니다. 한시적으로만 운영되었던 공공부문 비정규직 대책 추진위를 재구성한다거나, '공공기관 비정규직 근로자 관리 등에 관한 규정'(한시법으로 운영해왔던)과 같은 특례법안 등 제도적 조치의 도입도 검토가 필요하다는 점, 대책수립만 요란하게 발표할 것이 아니라 매년 추진상황을 점검하는 체계가 필요하다는 점, 실질적인 개선을 위해서 예산에 반영해야한다는 점 등을 대안으로 제시하고 있습니다.

이 보고서는 전반적으로 민주노총 공공운수노조·연맹이 관련 연구자들과 함께 진행한 “공공부문 비정규직 문제 해결을 위한 정책보고서”에 많은 부분 토대를 두고 있습니다. 이 자료를 기본으로 현황 분석 자료를 보완하였습니다. 자료 보완과 활용에 도움을 주신 공공운수노조·연맹 박준형 정책실장, 현광훈 미조직비정규실장 등 관계자들께도 감사드립니다.

아무쪼록 이 보고서가 공공기관에서 비정규직 문제를 실질적으로 해결할 수 있는 단초를 마련하는 계기가 될 수 있도록 관계부처와 노동, 시민사회에서 적극 활용해주실 것을 부탁드립니다.

2012.10.

국회의원 윤호중 의원실

< 목 차 >

2012년 국정감사 정책 자료집

공공기관 비정규직 실태와 해결 방안

1장. 공공부문 비정규직문제에 대한 정부의 책임	5

1. 전체 비정규직 확산을 주도한 정부 당국	6

2. 공공부문 인력 구조조정의 특징	7

3. 결자해지 관점에서 공공부문이 먼저 문제해결을	8

제2장 공공부문 비정규직 현황과 문제 해결 방향	10

1. 개요	11

2. 비정규직 활용 실태 (일반현황)	13

3. 비정규직 임금 등의 근로조건	17

4. 공공부문 비정규직 활용 및 외주화 이유	22

5. 정부 공공부문 비정규직 대책의 문제점	26

6. 공공기관 비정규직의 정규직 전환시 추가 임금비용 산출	37

[참고] 정부 조사와 자료의 한계	44

제3장 공공부문 비정규직 특성 및 제도개선 과제	47

1. 공공부문 구조조정과 비정규직의 확산의 제도적 특징	48

2. 비정규직의 특성과 관련 법제도 실태	56

3. 공공부문 비정규직 정규직화와 차별철폐를 위한 법제도 개선방안	78

1장.

공공부문 비정규직문제에 대한 정부의 책임

1. 전체 비정규직 확산을 주도한 정부 당국

- 90년대 말 IMF 외환위기를 분기점으로 비정규직 비율이 더욱 증가했을 뿐만 아니라 정규직과의 격차가 심화되었고 이에 따라 사회적인 주요 갈등요인으로 작용하게 되었음.

- 이러한 과정에서 공공부문의 구조조정이 비정규직을 양산하고 차별을 심화시키는 주도적 역할을 했음. IMF 구조조정 협약에 따라 정부는 효율성을 지향한다는 명목 하에 정부조직을 축소하고 외주화를 확대하는 등 수량적 유연화를 적극적으로 추진하게 됨. 또한 공기업에 대한 평가제도, 민간위탁 촉진을 위한 여러 지침 등을 통해 지자체와 정부 산하기관, 공기업 등에 대해 자체적인 구조조정을 강제해나갔음.

- 이러한 공공부문의 구조조정은 민간부문의 비정규직 사용을 확산시키는 데에 주도적인 역할을 했음. 1998년 파견법 제정, 2006년 기간제법 제정으로 이어지는 비정규 사용에 대한 법제도적 뒷받침을 해온 것이 정부가 ‘모범적인 사용자’가 아닌 ‘비정규직 양산의 주범’이라는 혐의를 벗기 어렵다는 것을 증명함.

<표 > 공공부문 구조조정 과정에서 비정규직 확산 단계

1단계(1998-2000) 인력감축중심 양적구조조정		2단계(2001~2002년) 상시적 구조개혁 체계 도입			3단계(2003~2006년) 상시적 구조개혁 체계 정착
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∎대대적인 정원축소 - 하위직중심 인원감축 - 비정규직 감축 ∎단순기능 업무 민간위탁․외주화 확대 ∎민간위탁 지침화를 통한 대상 확대 시도		∎인력감축 소강국면 ∎경영혁신 시스템 구축 ∎핵심기능 업무의 민간위탁․외주화 추진 ∎비정규노동 고용형태의 분화			∎경영혁신 시스템 정착 ∎ 상시적 핵심적 업무에 비정규직의 유연한 활용 ∎핵심기능 업무의 민간위탁․외주화 확대 및 관리체계 마련 ∎ 비정규직 관리체제 정비

* 조돈문 외, 「공공부문 비정규직 문제와 노동조합의 대응 전략」, 공공서비스노조․사회공공연구소, 2008. 2장

2. 공공부문 인력 구조조정의 특징

- 첫째, 무엇보다도 IMF 경제위기 이후 공공부문 구조조정은 중앙정부의 지침에 의해 일사분란하게 수행되었음. 이미 김영삼 정부 시절부터 중앙정부 업무의 탈중앙화, 공공업무와 기능의 민영화로의 구조개편이 진행되어 왔으나, IMF 구제금융 이후 공공부문 구조조정 과정에서 정규직 축소와 비정규직 대체, 신규 사업에서의 비정규직 및 외부인력 활용 증가 등으로 비정규직이 급격하게 증가함. 행정자치부와 기획예산처가 선두에 서서 제도와 예산을 통해 산하 기관, 공기업, 지방자치단체를 강하게 통제하면서 매우 적극적으로 구조조정을 추진.

- 둘째, 공공부문 구조조정이 조직의 효율성을 높이는 방향이라기보다는 조직 내 약자를 중심으로 한 인력감축과 비정규화가 진행됨. 비대화된 조직 상층구조를 개혁하는 방식이 아니라 인력감축과 민간위탁의 주된 대상은 하급직의 기능직 공무원이나 여성 노동자 등 손쉽게 자를 수 있는 약자들이 집중적인 감원의 희생양이 되었음. 그리고 그들이 담당하던 업무는 대부분 더 열악한 처지의 비정규직으로 대체되는 과정을 밟았음.

- 셋째, 고용관리의 분산화와 비공식화가 확산되었음. 90년대 말 이후 정부와 지자체, 공기업 및 산하기관의 비정규 인력관리의 두드러진 변화 가운데 하나가 비정규직의 관리담당 부서가 고용형태의 위계에 따라 체계적으로 분산됨. 98년 뒤 공공부문의 비정규직은 기관이 통일적으로 관리하는 비정규직(계약직, 촉탁직 등 기간제근로)과 그렇지 않은 부서단위 관리인력(일용직 등)으로 나뉘게 되었고, 파견과 용역 등 간접고용 인력의 경우 인사부서가 아닌 별도 부서에서 관리책임을 지는가 하면, 간접고용 중에서도 본부 또는 본사 관리부문과 부서 단위에서 자체적으로 계약을 체결하는 영역으로 세분화되었음.

- 넷째, 무엇보다도 민간위탁의 확산으로 인해 용역업체를 통한 간접고용이 계속 확대되고 있으며, 노동조합 회피, 해고 용이 등의 장점을 노리고 사용자 책임을 면탈하기 위한 방법으로까지 활용되면서 외주용역화가 증가했음. 또한 계약직, 일용직 고용에 있어서의 편법, 탈법성이 문제가 되면서 직접고용의 책임을 지지 않아도 되는 간접고용을 활용하는 경우가 늘고 있음. 아웃소싱이라는 명칭으로 활성화되고 있는 민간 부문 비정규직의 간접고용화가 민간위탁이라는 이름으로 공공부문에서도 그대로 나타난 것임. 민간위탁은 오히려 예산 낭비나 부패의 소지가 되기도 하는 등 부작용도 낳았음.

3. 결자해지 관점에서 공공부문이 먼저 문제해결을

- 비정규직 문제는 비단 민간부분에만 국한되지 않음. 공공성 강화, 민간노동시장 선도라는 측면에서 정부가 공공부문의 비정규직 문제를 푸는 관점과 방향은 전체 비정규직 문제를 해결하는 과정에서 매우 중요한 영향을 미침.

- 공공부문의 비정규직 문제는 갈등의 시발과 해법을 모색한다는 측면에서 민간보다 중요한 의미를 가지고 있음. 노사관계 및 노동시장에서 공공부문의 중요성은 국가 자체가 대규모의 노동자를 고용한 주체로서 사용자로 역할하고 있을 뿐만 아니라, 이러한 사용자로서의 국가와 공공부문 노동자가 만들어내는 노사관계, 노동시장 정책이 하나의 전형으로서 민간부문에까지 광범위한 영향을 미치기 때문임. '모범적 사용자(model employer)'로서 국가가 공공부문에서 선도적으로 추진하는 정책이 준거로 작동하기 때문임.

- 공공부문 비정규직 문제해결의 방향은 공공성 강화를 통한 공공부문 확대와 궤를 같이 해야 함. 상시업무에 정규직 고용을 원칙으로 삼고, 기존 상시업무에 종사하는 비정규직을 정규직으로 전환하기 위해서는 정규직 정원의 확대와 관련 예산의 확보가 불가피함. 이 점이 공공부문 비정규직 문제를 해결하는 데 가장 큰 난점으로 작용. 공무원 증원에 대한 국민들의 부정적 인식을 전면적으로 부정할 수는 없지만 우리나라의 공무원 수나 정부지출 규모가 선진국에 비해 턱없이 낮은 것 또한 사실임.

<표 > 일반정부 규모 국제비교

구 분	한 국	일 본	미 국	독 일	프랑스
인 구 수 (천명) (A)	48,297 ('06년)	127,451 ('06년)	311,666 ('08년)	82,343 ('07년)	61,373 ('06년)
정부규모 (천명) (B)	1,342 (’06년)	4,449 (’06년)	22,500 ('08년)	4,060 ('07년)	6,033 ('06년)
인구1000명당 공무원 수(명)	27.8명	34.9명	72.2명	49.3명	98.3명
공무원 1인당 인구수(명) (A/B)	36.0명	28.6명	13.9명	20.3명	10.2명

* 출처 : e-나라지표 행정부 국가공무원 정원추이

<표 > GDP 대비 공무원 수 국제비교

구 분	한 국 (2006년)	일 본 (1986년)	미 국 (1985년)	영 국 (1995년)
1인당 GDP	16,306달러	16,655달러	17,363달러	19,648달러
공무원(천명)	1,342	5,145	16,394	4,914
공무원비율(%)	2.8	4.2	6.7	8.5

* 출처 : 위와 동일

- <표1>에서 볼 수 있듯이, 한국의 인구 1천명 당 공무원 수는 2006년 기준 27.8명으로, 이는 OECD 주요국들의 1/2~1/4 수준임. 비슷한 경제규모를 기준으로 공무원 비율을 비교한 <표2>의 경우도 한국의 경우가 영국의 32.9%, 미국의 41.8%, 일본의 66.7% 수준에 불과함.

- 따라서 아직까지 우리나라의 공무원 정원은 확대될 수 있는 여지가 충분히 있으며, 반대로 말하면 그 동안 공공부문에 비정규직이 활용되어 온 것이 정상적이지 않았다는 것을 의미함. 공무원 증원에 대한 국민들의 부정적 시각을 불식시키기 위한 노력이 수반되어야겠지만, 공공부문 비정규직 문제를 해결하기 위한 방향이 공공성을 확대하는 쪽으로 가야하는 것은 너무도 당연한 것임.

- 공공부문 비정규직 문제 해결을 위해서는 모범적 사용자로서의 정부의 역할 설정에 대한 원칙적인 논의로부터 출발해야 함. 공공부문의 범위와 비정규직 대책의 대상 규모 파악, 비정규직 문제의 실질적 개선까지 총체적인 재점검이 필요함. 비정규직 규모의 누락과 배제, 그리고 실질적인 방치와 형식적인 개선 등의 문제점이 노무현 정부 때는 물론 현 정부의 대책에서도 계속해서 드러나고 있기 때문임. 따라서 제대로 된 실태조사와 함께 고용원칙 수립, 관련 제도의 손질과 예산 확보가 이어지지 않으면 공공부문 비정규직 문제의 해결은 요원할 것임.

제2장

공공부문 비정규직 현황과 문제 해결 방향

1. 개요

- 공공부문에서부터 비정규직 문제를 해결해야한다는 사회적 요구가 높아지자, 정부는 고용노동부를 통해 <공공부문 비정규직 고용개선 대책> 2011.11.28. 발표.

- 대책 수립 과정에서 공공부문 비정규직 실태 조사가 진행되었으며, 자료는 18대 국회에서 국회의원의 요청에 따라 국회에 부분적으로 제출된 바 있음. 아래 분석은 이 실태조사 자료에 근거하고 있음.

- 분석자료의 현황은 아래와 같으며, 여기서는 분석의 목적 상 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 정한 공공기관(공기업, 준정부기관, 기타공공기관)을 중심으로 살펴봄

- 고용노동부의 실태조사 자료 외에 공공기관 경영공시(알리오 시스템) 및 기획재정부의 2012년 국정감사 제출 자료를 참고로 분석하였음

<주된 분석자료 현황>

○ 2011년 7월말 기준으로 8~9월 고용노동부에서 진행한 공공부문 비정규직 실태조사 결과를 검토(기관명이 삭제된 상태로 제출됨).

○ 조사대상 기관

- 행정안전부
(중앙행정기관,소속기관,자치단체 및 지방공기업, 이하 “중앙행정” 및 “자치단체”로 칭함)

- 교육과학기술부
(국‧공립학교, 교육청, 이하 “교육기관”으로 칭함)

- 기획재정부
(공공기관의 운영에 관한 법률에 따라 지정된 공공기관, 이하 “공공기관”으로 칭함)

○ 조사대상 유형

- 조사대상은 중앙행정기관, 자치단체, 공공기관(공기업 포함), 초중고, 국립학교(국립대학 포함)로 구분.

○ 조사내용

1. 기관 현황 : 소속, 기관명, 기관소재지)

2. 기관 소속 인력 : 단시간, 기간제, 기타 비정규직, 무기계약직, 정규직(무기계약직 제외)의 인원 현황을 남, 여, 총원으로 조사.

3. 기관 소속 외의 인력 현황(민간위탁) : 기관명, 수행 업무내용, 인원수(남, 여, 계)

4. (1) 비정규직 유형 및 직종별 인원 현황

비정규직 유형 : 단시간, 기간제, 기타 비정규직

비정규직 직종 : 사무원 및 보조원, 전산원 및 보조원, 청소원_시설물 청소, 경비원, 시설관리원, 환경미화원, 도로보수원, 조리원 및 보조원, 영양사, 시험연구원 및 보조원, 전업 시간강사, 기간제교사, 과학실험보조원, 교육원 및 보조원, 사서, 기록물 정리요원, 전화상담원, 돌봄 등 사회서비스, 통계조사원, 주차관리원, 기타

(2) 동종․유사업무의 정규직 여부, 있는 경우 무기계약직/정규직 확인

(3) 임금 - 비정규직 및 정규직/무기계약직

(4) 상여금 - 비정규직 및 정규직/무기계약직

(5) 근로시간 - 비정규직 및 정규직/무기계약직

* (3),(4),(5)의 정규직/무기계약직 정보는 동종․유사업무가 있는 경우만 입력

고용노동부의 조사 자료에서는 무기계약직을 구분하고 있는데, 이들을 정규직으로 간주하고 있음.

5. 비정규직 근로자 활용이유(1, 2, 3 순위)

6. 업무의 외주화 사유(1, 2, 3 순위)

2. 비정규직 활용 실태 (일반현황)

- 공공기관, 행정기관, 교육기관 등을 망라한 공공부문의 비정규직(단시간, 기간제, 기타비정규 및 무기계약직)과 정규직 인원 현황은 단시간 노동자 53,678명, 기간제 노동자 177,686명, 기타 비정규직 9,720명, 민간위탁 98,447명, 무기계약직 134,608명, 정규직 1,221,174명으로 나타남.

- 비정규직 활용기관수는 전체 4,513개 기관 중 해당 유형의 비정규직이 있는 경우를 말함. 기타 비정규직과 단시간에 비해 기간제 비정규직의 활용률이 상대적으로 높게 나타나고 있음. 단시간의 경우 남자보다는 여자의 활용율이 상대적으로 매우 높게 나타남.

노동부에서는 1만여 개 기관을 조사했다고 발표. 이와 같은 차이는 상당수 기관의 정보가 합쳐서 입력되었기 때문인 것으로 추정.

<표 > 공공부문 고용형태별 인원 현황

		활용기관수	최소값	최대값	인원수	평균	활용률
비정규직	단시간_남	880	1	1,978	14,047	15.96	19.5%
	단시간_여	2,085	1	5,458	39,631	19.01	46.2%
	단시간_계	2,188	1	7,436	53,678	24.53	48.5%
	기간제_남	2,822	1	2,467	60,559	21.46	62.5%
	기간제_여	3,553	1	4,960	117,127	32.97	78.7%
	기간제_계	3,759	1	6,496	177,686	47.27	83.3%
	기타비정규_남	372	1	733	4,076	10.96	8.2%
	기타비정규_여	448	1	1,032	5,644	12.6	9.9%
	기타비정규_계	550	1	1,765	9,720	17.67	12.2%
	민간위탁_남	4,740	1	4,264	47,577	10.04
	민간위탁_여	4,695	1	1,374	45,544	9.7
	민간위탁_계*	7,895	1	5,263	98,447	12.47
	무기계약_남	1,151	1	1,711	49,020	42.59	25.5%
	무기계약_여	3,753	1	2,160	85,588	22.81	83.2%
	무기계약_계	3,806	1	3,871	134,608	35.37	84.3%
정규직_남		4,454	1	27,150	765,987	171.98	98.7%
정규직_여		4,393	1	12,274	455,187	103.62	97.3%
정규직_계		4,467	1	35,015	1,221,174	273.38	99.0%

* 고용형태별로 0명인 기관은 계산에서 제외하여 최소값은 1이며, 평균값 역시 0명인 기관은 제외하여 계산한 값임.
* 기타비정규직은 재택․일일근로자 및 기간제가 아닌 한시적 노동자.
* 활용률 = (활용기관수/4,513)*100
* 민간위탁의 경우 남녀 구분이 없는 사례로 인해 인원수가 ‘남+여<계’로 나타남. 또한 민간위탁의 활용기관수는 민간위탁 업체수임.

- 공공부문의 기관 유형별 비정규직 인원 현황을 살펴보면, 중앙행정기관 38,482명, 자치단체 103,558명, 공공기관 126,251명, 초중고 187,165명, 국립학교(국립대학 포함) 18,683명으로 나타나 초중고 교육기관 부문의 비정규직이 가장 많은 것을 확인.

- 하지만 비정규직의 유형별로 살펴보면 민간위탁의 경우 공공기관에서 가장 많이 활용하고 있는 것으로 확인. 향후 공공기관이 민간위탁을 지나치게 남용하고 있는 것에 대한 규제 필요성을 확인할 수 있음.

- 전체 비정규직은 474,139명으로 정규직 1,221,174명의 약 38.8%. 이는 노동계 비정규 비율보다는 낮지만, 정부 기준의 2011년 비정규직 비율 34.2%보다도 높게 나타나, 공공부문의 비정규직 남용이 매우 심각한 수준. 기관유형별로는 국립학교가 65.6%로 가장 높은데, 이는 시간강사 비중이 높기 때문. 하지만 전반적으로 중앙행정기관을 제외하고는 비정규직을 남용하고 있음을 확인.

<표 > 공공부문 기관유형별 인원 현황 및 비정규직 비율

기관유형						비정규합	정규직
	단시간	기간제	기타	민간위탁	무기계약
중앙행정기관	2,096	15,882	597	7,774	12,133	38,482	255,314
자치단체	4,379	39,802	3,335	10,259	45,783	103,558	282,059
공공기관	13,172	34,503	2,230	59,594	16,752	126,251	276,394
초중고	23,508	84,420	3,303	17,740	58,194	187,165	378,926
국립학교	10,523	3,079	255	3,080	1,746	18,683	28,481
합계	53,678	177,686	9,720	98,447	134,608	474,139	1,221,174
중앙행정기관	0.8%	6.2%	0.2%	3.0%	4.8%	15.1%
자치단체	1.6%	14.1%	1.2%	3.6%	16.2%	36.7%
공공기관	4.8%	12.5%	0.8%	21.6%	6.1%	45.7%
초중고	6.2%	22.3%	0.9%	4.7%	15.4%	49.4%
국립학교	36.9%	10.8%	0.9%	10.8%	6.1%	65.6%
합계	4.4%	14.6%	0.8%	8.1%	11.0%	38.8%

- 공공부문의 직종별 비정규직 인원 현황을 살펴보면 기간제 교사가 41천여 명으로 직종별로는 가장 많았으며, 청소원(40천여 명), 사무원 및 보조원(34천여 명), 시설관리원(26천여 명), 조리원 및 보조원(20천여 명), 시험연구원 및 보조원(13천여 명), 전업 시간강사(13천여 명) 교육원 및 보조원(11천여 명), 돌봄 등 사회서비스(10천여 명)의 순서로 비정규직을 많이 활용하고 있는 것으로 나타남.

무기계약직의 경우에는 직종별 인원 현황 정보가 없어서 분석에서 제외

<표 > 공공부문 직종별 비정규직 인원 현황

직종	단시간	기간제	기타	민간위탁	직종 계
사무원 및 보조원	2,666	25,656	592	5,042	33,956
전산원 및 보조원	80	1,974	90	2,094	4,238
청소원_시설물 청소	1,471	4,649	386	33,268	39,774
경비원	237	2,254	160	15,936	18,587
시설관리원	665	9,037	219	16,285	26,206
환경미화원	459	1,586	206	5,507	7,758
도로보수원	29	255	0	10	294
조리원 및 보조원	2,306	15,008	671	2,365	20,350
영양사	28	1,926	59	223	2,236
시험연구원 및 보조원	1,059	11,701	399	173	13,332
전업 시간강사	11,538	1,090	102	115	12,845
기간제 교사	2,651	37,873	308	372	41,204
과학실험보조원	55	1,197	75	19	1,346
교육원 및 보조원	3,091	7,173	301	194	10,759
사서	764	2,916	65	273	4,018
기록물 정리요원	7	258	11	521	797
전화상담원	55	628	13	3,907	4,603
돌봄 등 사회서비스	4,462	5,305	258	566	10,591
통계조사원	23	1,532	292	72	1,919
주차관리원	338	1,677	207	1,170	3,392
기타	21,557	43,803	5,327	10,330	81,017
합계	53,541	177,498	9,741	98,442	339,222

3. 비정규직 임금 등의 근로조건

- 공공기관, 행정기관, 교육기관 등 공공부문 전체의 비정규직 근로조건 현황(4번 문항)에 나타난 비정규직(단시간+기간제+기타)의 인원수는 240,899명.

이는 비정규직 현황(2번 문항)의 241,084명보다 약간 적은 것으로 나타나는데 근로조건 정보가 누락된 경우들 때문에 발생한 오차임.

- 공공부문 비정규직(민간위탁 제외)을 활용하는 직종에서 동종의 유사업무를 하는 무기계약직/정규직이 있는 경우는 5,925 케이스로 전체 공공부문의 기관별 활용 직종 22,582 케이스의 26.3%로 나타남.

<표 > 동종 유사업무 정규직/무기계약직 존재 여부

	빈도	퍼센트	유효 퍼센트
있다	5,925	26.3	31.1
없다	13,099	58.1	68.8
소계	19,026	84.5	100
미입력	3,504	15.5
합계	22,528	100

- 노동부의 실태 조사에서는 이처럼 공공부문 비정규직을 활용하는 경우 차별 여부는 동종 유사업무의 정규직/무기계약직이 있는 경우에만 고용형태별 임금 차별을 확인할 수 있다고 가정.

- 따라서 임금실태 조사 부문에서는 일단 비정규직은 유형별로 임금을 조사. 그러나 노동부에서는 무기계약직을 정규직으로 간주하여 노동계의 비정규직 범위와 차이가 있으며, 비정규직 임금은 단시간, 기간제, 기타 3유형의 평균임.

- 하지만 정규직/무기계약직의 경우에는 비정규직과 동종 유사업무를 하고 있는 경우에만 정규직/무기계약직의 임금을 조사하여 값을 입력하고, 동종 유사업무가 없는 경우에는 임금 정보가 없음.

※ 이러한 이유로 정규직/무기계약직의 임금은 전체적인 현황이 아니라 비정규직이 있는 경우에만 참고로 비교한 정보라는 한계에 주의해야 함.

이러한 점에서 노동부의 실태조사 자료는 ‘전체’ 공공부문의 임금 실태를 확인하기에는 상당히 부족한 자료임. 하지만 현재 활용하고 있는 공공부문의 비정규직 노동자들을 정규직으로 전환하는 경우에 동일(가치)노동-동일임금의 원칙에 따라서 필요한 비용을 추계하는데 있어서 적절한 정보 수집이라고 평가할 수 있음.

- 한편, 공공기관에 한하여 분류할 경우 아래와 같음. 공공부문 전체에 비하여 동종 유사업무에 종사하는 비정규직 비율이 높은 것을 확인할 수 있음

<표 > 동종 유사업무 정규직/무기계약직 존재 여부(공공기관)

	빈도	퍼센트	유효퍼센트
있다	332	35.1	43.8%
없다	427	45.1	56.2%
합계	759	80.2	100%
미입력	188	19.8
합계	947	100

* 합계가 공공기관 숫자(283개)보다 많게 집계되는 이유는 직종별로 동종 유사업무가 각각 조사되어 있기 때문임. 개별 공공기관에 평균 3개 이상의 직종에서 비정규직이 사용되고 있음을 의미함

- 공공부문 비정규직의 전체 평균 임금은 1,269.0천원으로 확인되었으며, 비정규직과 동종의 유사업무를 하는 무기계약직의 평균임금은 1,270.4천원, 비정규직과 동종의 유사업무를 하는 정규직의 평균임금은 2,114.1천원으로 나타남.
- 각각을 살펴보면, 단시간 노동자의 평균임금은 806.4천원, 기간제 노동자의 평균임금은 1,414.5천원, 기타 비정규직 노동자의 평균임금은 1,219.8천원으로 나타남.

- 공공기관만 별도로 계산할 경우, 비정규직 전체의 평균임금은 1,773,9천원으로서 전체 공공부문 비정규직에 비해서는 다소 높은 수준임. 단시간 근로자를 제외하고 정규직과 동종 유사업무를 수행하는 것으로 나타난 비정규직의 평균임금은 1,849.2천원으로서 공공기관 평균에 비해서도 다소 높은 수준임.

- 단시간 비정규직의 경우에는 임금의 단순비교가 불가능하겠지만, 근로시간이 동일할 것으로 짐작되는 기간제 및 기타 비정규직의 경우에는 임금 차이를 확인할 수 있음. 공공기관의 경우, 알리오에 공시된 공공기관 정규직 직원의 평균 월급여가 50,083천원 수준이므로 급여차이가 상당한 것으로 나타남. 중앙행정기관이나 지방자치단체, 교육기관을 포함한 전체 공공부문 비정규직 노동자의 경우 기간제의 경우에는 정규직 임금의 68%, 기타 비정규직의 경우에는 정규직 임금의 65.3% 수준으로 공공부문에서도 고용형태에 따른 임금격차가 상당히 크다는 점을 확인.

노동부의 실태조사에서 비정규직의 임금 및 정규직 임금의 구체적인 조사 지침이 없어서 단순 비교에는 다소 무리가 있을 것임. 아울러 이와 같은 비정규직 및 정규직의 임금 비교는 경력 등의 차이는 무시하고서 조사한 것으로 예상되기에 경력 등이 고려되지 못한 점은 한계로 지적되어야 할 것임.

<표 > 비정규직 유형별 인원수 및 고용형태별 평균임금(천원)

	인원수	비정규직(a)	무기	정규직(b)	(a/b)*100
단시간	53,546	806.40	1,123.45	2,505.49	32.2%
기간제	177,568	1,414.50	1,292.29	2,079.17	68.0%
기타 비정규직	9,741	1,219.85	1,243.62	1,868.80	65.3%
합계	240,855	1,269.04	1,270.43	2,114.07	60.0%

* 임금 0원 및 미입력은 평균 계산에서 제외
* 정규직 및 무기계약직의 평균임금은 동종유사업무의 비정규직이 있는 경우의 값임. 임금 0원 및 미입력은 계산 제외

- 기관유형별 비정규직의 임금 실태를 살펴보면, 단시간 비정규직은 국립학교가 1,162천원으로 가장 높고, 다음으로 공공기관 1,095천원의 순서.

- 기간제 비정규직 노동자들의 경우 공공기관의 임금(1,797천원)이 상대적으로 양호한 것으로 나타나고 있으며, 정규직과의 임금격차도 가장 적은 것으로 나타남.

- 기타 비정규직의 경우 정규직과의 임금격차는 중앙행정기관이 가장 적은 것으로 나타나고 있지만 실제 임금수준은 공공기관(1,390천원), 국립학교(1,304천원)이 상대적으로 높으며, 중앙행정기관은 983천원으로 자치단체(913천원)와 함께 임금수준은 매우 낮은 편임.

<표 > 비정규직 유형별, 기관유형별 비정규직/정규직 평균임금

		비정규직	정규직	(a/b)*100		비정규직	정규직	(a/b)*100
단시간	중앙행정기관	754.79	1693.67	44.6%	초중고	786.91	2234.51	35.2%
기간제		1267.50	1917.81	66.1%		1432.05	2104.82	68.0%
기타비정규직		982.63	1017.00	96.6%		1237.67	1880.15	65.8%
합계		1240.52	1872.22	66.3%		1256.77	2108.62	59.6%
단시간	자치단체	754.97	1532.83	49.3%	국립학교	1162.09	4643.95	25.0%
기간제		1149.23	1672.03	68.7%		1508.64	2085.03	72.4%
기타비정규직		912.78	2022.33	45.1%		1303.67	1850.00	70.5%
합계		1100.17	1673.71	65.7%		1424.72	3349.80	42.5%
단시간	공공기관	1094.53	1709.67	64.0%	전체	806.40	2505.49	32.2%
기간제		1794.94	2112.19	85.0%		1414.50	2079.17	68.0%
기타비정규직		1389.76	1837.00	75.7%		1219.85	1868.80	65.3%
합계		1652.29	2059.59	80.2%		1269.04	2114.07	60.0%

- 직종별 비정규직의 평균임금은 기간제 교사가 1,947.5천원으로 가장 높게 나타나고 있으며, 정규직과 임금차이도 88.7%로 근속년수 등을 고려하면 거의 차이가 없을 것으로 짐작할 수 있음.

- 기간제 교사를 제외하면 비정규직의 평균임금이 150만원이 넘는 직종은 단 하나도 없어서, 공공부문 비정규직 노동자들의 열악한 임금실태를 이번 조사에서 확인할 수 있음.

- 업종별로 살펴보면, 정규직과의 임금격차는 전업 시간강사가 2,259천원의 차이로 격차가 가장 심한 것으로 나타나고 있음. 청소원, 경비원, 조리원, 돌봄 등의 사회서비스 업종의 비정규직들은 월평균임금이 100만원에도 미치지 못하는 심각한 저임금 상태에 처해있음.

<표 > 비정규직 직종별 인원수 및 고용형태별 평균임금(천원)

	인원수	비정규직(a)	무기	정규직(b)	(a/b)*100
사무원 및 보조원	28,930	1,231.52	1,353.22	1,854.46	66.4%
전산원 및 보조원	2,144	1,272.34	1,320.54	1,919.96	66.3%
청소원_시설물 청소	6,510	929.86	1,347.10	1,500.00	62.0%
경비원	2,655	930.98	1,424.33	1,718.62	54.2%
시설관리원	9,925	1,235.00	1,516.37	1,716.87	71.9%
환경미화원	2,251	1,081.16	1,935.63	1,208.67	89.5%
도로보수원	284	1,341.29	1,625.32	2,000.00	67.1%
조리원 및 보조원	17,987	956.41	1,052.63	1,530.70	62.5%
영양사	2,014	1,499.65	1,584.07	2,233.31	67.1%
시험연구원 및 보조원	13,162	1,478.48	1,448.71	2,227.28	66.4%
전업 시간강사	12,730	1,418.36	1,505.45	3,677.15	38.6%
기간제 교사	40,832	1,947.50	2,100.58	2,195.64	88.7%
과학실험보조원	1,327	1,107.34	1,193.71	1,782.68	62.1%
교육원 및 보조원	10,565	1,135.81	1,231.39	2,224.46	51.1%
사서	3,745	1,109.31	1,374.38	1,824.29	60.8%
기록물 정리요원	276	1,202.36	1,428.00	1,678.29	71.6%
전화상담원	696	1,226.20	1,385.58	1,953.00	62.8%
돌봄 등 사회서비스	10,025	970.64	1,374.15	2,039.58	47.6%
통계조사원	1,847	1,015.71	1,532.50	1,492.50	68.1%
주차관리원	2,222	1,144.95	1,422.04	1,449.67	79.0%
기타	70,697	1,479.25	1,670.36	1,824.45	81.1%
합계	240,824	1,269.03	1,270.43	2,114.31	60.0%

* 임금 0원 및 결측치는 평균 계산에서 제외

* 정규직 임금은 동종유사업무가 있는 경우의 값임. 임금 0원 및 결측치 계산 제외

4. 공공부문 비정규직 활용 및 외주화 이유

- 공공부문의 비정규직 활용이유를 조사한 결과 1순위에서는 ‘정원증원의 어려움’이 34.1%로 가장 높았으며, 다음으로는 ‘예산상의 제약’이 31.5%로 나타남. 반면 ‘일시적인 수요 등 업무의 특성’으로 비정규직을 활용하는 경우는 전체의 30.8%에 불과한 것으로 나타나고 있음.

- 이러한 활용 이유 응답으로 비정규직 활용의 분명한 사유가 있는 경우는 30% 정도에 불과하며, 공공부문에서 비정규직을 정원 및 예산 문제 등으로 남용하고 있음을 확인할 수 있음.

<표 > 비정규직 활용 이유

	1순위		2순위		3순위
	빈도	퍼센트	빈도	퍼센트	빈도	퍼센트
예산상의 제약	1,286	31.5	1,342	33.1	896	22.4
일시적 수요 등 업무의 특성	1,258	30.8	1,442	35.6	939	23.5
정원증원의 어려움	1,393	34.1	1,019	25.1	1,155	28.8
예산상 제약은 없으나 인건비 절감	43	1.1	112	2.8	236	5.9
고용조정이나 해고 등의 용이성	19	0.5	83	2.0	387	9.7
기타	90	2.2	58	1.4	391	9.8
합계	4,089	100	4,056	100	4,004	100
미입력	424		457		509

- 기관의 유형별 비정규직 활용 이유를 살펴보면 국립학교와 중앙행정기관, 공공기관에서는 ‘정원 증원의 어려움’이라는 응답이 가장 높게 나타나 공공부문에 대한 정원 통제로 비정규직을 남용하고 있음을 확인할 수 있음. 특히 예산상의 제약보다 정원 증원 문제가 더 큰 것을 알 수 있는데, 이는 예산의 여유가 있더라도 정원을 초과해서 사용할 수 없는 조건을 반영하고 있음

- 공공부문 정원 및 인건비에 대한 지나친 통제에 대한 대응의 필요성을 확인할 수 있음.

<표 > 기관유형별 비정규직 활용 이유 _ 1순위

	예산상의 제약	일시적 수요	정원증원의 어려움	인건비 절감	고용조정, 해고	기타	전체
중앙행정기관	105	159	354	8	1	23	650
	16.2%	24.5%	54.5%	1.2%	0.2%	3.5%	100.0%
자치단체	34	155	103	1	1	1	295
	11.5%	52.5%	34.9%	0.3%	0.3%	0.3%	100.0%
공공기관	58	130	170	9	3	22	392
	14.8%	33.2%	43.4%	2.3%	0.8%	5.6%	100.0%
초중고	1,072	791	704	25	14	40	2,646
	40.5%	29.9%	26.6%	0.9%	0.5%	1.5%	100.0%
국립학교	17	23	62	0	0	4	106
	16.0%	21.7%	58.5%	0.0%	0.0%	3.8%	100.0%
합계	1,286	1,258	1,393	43	19	90	4,089
	31.5%	30.8%	34.1%	1.1%	0.5%	2.2%	100.0%

- 다음으로 공공부문의 민간위탁 활용 이유로는 ‘비용절감 및 경영효율화’가 32.0%로 가장 높았으며, 다음으로는 ‘정원확보 곤란’(31.8%), ‘전문인력 및 시설활용’(24.0%)의 순서로 나타남.

- 전문인력 및 시설활용의 경우에는 민간위탁을 활용하는 것에 대해서 어느 정도 동의할 수 있을 것임. 하지만 이러한 이유를 제외한 나머지 이유로 인해 민간위탁을 활용하고 있는 76%의 업무에 대해서는 가급적 직접 고용으로의 전환을 유도할 필요.

- 특히 비용절감 및 경영효율화를 이유로 민간위탁을 활용하는 것은 민간에 대해 공공부문이 모범사용자로서 해야 할 역할을 방기하고 있다고 평가할 수 있으며,

- 중앙행정부의 지나친 정원 통제로 인한 민간위탁 활용은 공공부문 수요를 무시한 인위적인 통제로서 적정인력 확보를 요구할 수 있는 근거가 될 수 있음.

<표 > 공공부문의 민간위탁 이유

	1순위		2순위		3순위
	빈도	퍼센트	빈도	퍼센트	빈도	퍼센트
비용절감 및 경영효율화	1,127	32.0	1,065	30.4	732	21.0
인사노무관리 용이	275	7.8	831	23.7	782	22.5
정원확보 곤란	1,122	31.8	536	15.3	739	21.2
전문인력 및 시설활용	844	24.0	860	24.5	509	14.6
일시적 업무 증가	114	3.2	199	5.7	657	18.9
기타	41	1.1	13	0.3	64	1.9
합계	3,523	100.0	3,504	100.0	3,483	100.0
미입력	990		1,009		1,030

- 기관유형별로는 중앙행정기관과 국립학교는 정원확보 곤란이, 자치단체 및 공공기관은 비용절감 및 경영효율화를 이유로 한 경우가 상대적으로 높게 나타나고 있음.

- 초중고의 경우 전문인력 및 시설활용이 26.2%로 상대적으로 높게 나타나고 있는데, 이는 교육기관에서 청소 및 시설관리 업무를 위탁하는 경우가 많기 때문으로 추정.

- 공공기관의 경우 비용절감 및 경영효율화를 목적으로 민간위탁을 활용한다는 응답이 가장 많은데, 이는 기관 내부의 경영성과를 중시하는 이유도 있겠지만 예산을 중앙정부에 의존하고 있는 경우에는 기관 평가에서 지나치게 경영의 효율성만을 추구하여 인건비 절감만을 강요하기 때문으로 해석해야 할 것임.

- 이러한 분석은 뒤에 살펴볼 것처럼, 공공기관 운영에 있어 “경영평가”의 경영효율화 관련 지표를 매개로 정원과 인력을 통제하는 제도에 크게 영향을 받고 있음.

<표 > 기관유형별 민간위탁 이유 _ 1순위

	비용절감 및 경영효율화	인사노무관리 용이	정원확보 곤란	전문인력 및 시설활용	일시적 업무 증가	기타	전체
중앙행정기관	110	20	204	82	7	4	427
	25.8%	4.7%	47.8%	19.2%	1.6%	0.9%	100.0%
자치단체	106	2	58	48	18	3	235
	45.1%	0.9%	24.7%	20.4%	7.7%	1.3%	100.0%
공공기관	156	8	94	66	17	7	348
	44.8%	2.3%	27.0%	19.0%	4.9%	2.0%	100.0%
초중고	726	242	729	637	72	27	2,433
	29.8%	9.9%	30.0%	26.2%	3.0%	1.1%	100.0%
국립학교	29	3	37	11	0	0	80
	36.3%	3.8%	46.3%	13.8%	0.0%	0.0%	100.0%
합계	1,127	275	1,122	844	114	41	3,523
	32.0%	7.8%	31.8%	24.0%	3.2%	1.1%	100.0%

5. 정부 공공부문 비정규직 대책의 문제점

- 참여정부와 이명박 정부는 각각 2006년과 2011년에 공공기관에 대한 전수조사 결과를 바탕으로 공공부문 비정규직 문제 해결을 위한 대책을 수립, 발표했음.

- 참여정부의 경우 대책을 수립할 당시만 해도 나름 의욕적으로 공공 비정규 문제에 접근했지만, 종합대책에서 제시한 문제 해결 기준에 많은 모순과 한계가 존재했음. 또한 긍정적으로 평가할 수 있는 부분 역시 정권교체 이후 제대로 실천되지 않음으로 해서, 결과적으로 공공부문 비정규직 문제를 고착화됨

- 이명박 정부는 정권 말기에 여론에 떠밀려 마지못해 대책을 제시하긴 했지만, 문제를 바라보는 관점 자체가 심각하게 왜곡되어 있으며 이후 실천과정도 부실하게 진행됨

- 이 절에서는 공공부문 비정규직 문제 해결의 원칙을 도출하기 위한 사전 작업으로서, 그 동안 정부 대책의 문제점과 한계가 무엇이었는지를 살펴보고자 함.

1) 참여정부 공공비정규 대책

○ 참여정부는 2003년과 2006년 두 차례에 걸쳐 공공부문 비정규직에 대해 전수조사를 실시하였고, 실태조사 결과를 바탕으로 개선대책을 발표했는데 주요 내용은 다음과 같음.

<표 > 참여정부의 공공비정규 종합대책 (2006년 8월 정부발표자료)

○ 기간제 근로자 사용원칙

- 반복적으로 근로계약기간을 갱신하여 기간제 근로자를 사용하는 상시적․지속적 업무에 대해서는 원칙적으로 ‘기간의 정함이 없는 근로자(무기계약근로자)’가 담당토록 함

- 다만, 명백하게 기간을 정하여 사용할 합리적인 이유가 있는 때에는 예외 인정(9가지 예외 사유)

○ 무기계약 근로자로 단계적 전환

- 각 기관은 ‘기간제 근로자 사용원칙’에 따라 무기계약근로자 전환여부에 대한 계획서를 작성하여 소관 중앙행정기관에 요구

- 전환되는 무기계약근로자 처우는 담당하는 업무의 성격 등을 감안하여 결정(무조건 기존의 정규직 수준으로 조정하는 것은 아님)

○ 저임금 근로자 임금수준 인상

- 청소, 경비 등 단순노무인력의 임금수준이 유사․동종 민간분야에 비하여 지나치게 저하되지 않도록 예산편성방식 개선

- 시중노임단가 인상률을 감안, 예산 집행시점까지의 적정 임금인상률 반영

- 단순노무 외주업무(청소, 경비 등) 예산편성시 적용 노임단가를 직접고용 수준으로 조정(집행시점까지의 적정 임금인상률 반영)

○ 외주화 대상업무 선정원칙

- 기관의 업무를 ‘주변업무(또는 부가업무)’와 ‘핵심업무(또는 본연의 업무)’로 구분

- ‘주변업무’에 대해서는 외주화를 허용하되 시장임금수준보다 불합리하게 낮은 임금으로 사용하기 위한 외주화는 불인정

- ‘핵심업무’에 대해서는 공공기관이 직접 수행하되 합리적인 이유가 있는 경우는 예외를 인정(6가지 예외 사유)

○ 외주화 타당성 여부 일제 점검

- 각 기관은 외주업무를 일제 점검하고 ‘외주화 대상업무 선정원칙’에 따라 검토서*를 작성하여 소관 중앙행정기관에 제출

- 참여정부 대책의 문제점을 간략히 정리하면 다음과 같음

① 비정규직 규모 축소

전수조사와 심층조사를 통해 발표한 정부의 공공부문 비정규 규모는 현실을 제대로 반영했다고 할 수 없음. 애초부터 조사대상에서 제외시키거나, 조사대상에는 포함되어 있지만 규모를 축소하는 등 다양한 형태로 비정규직 규모가 축소되어 있음. 지방자치단체 민간위탁 비정규직이 모두 누락되었고, 공기업이 자회사의 형태로 외주화한 인력 역시 조사대상에서 제외되었음.

② 상시업무 무기계약화의 문제

정부대책에서는 상시업무를 사전적으로 정하지 않고 사후적으로 판단하도록 하고 있어서, 동일한 업무라도 근무기간을 기준으로 상시업무라고 판단될 정도로 근무할 때까지는 기간제로 사용할 수 있도록 허용하고 있음. 또한 정부대책은 상시업무 정규직화가 아닌 무기계약화로서 이는 근로조건 개선 없이 고용만 보장하겠다는 것을 의미함. 실제로 일부 2007년 이후 무기계약으로 전환된 비정규직의 경우 대부분이 임금 등 동일한 노동조건 속에서 일하고 있음.

③ 외주화 원칙의 문제

정부대책에는 기관 업무를 핵심업무(본연의 업무)와 주변업무(부가업무)로 구분하여 주변업무에 대해서는 외주화를 허용하고 있음. 그러나 이러한 정부의 방침은 공공부문 인력의 외주화를 더욱 확대시키거나 기존의 무리하게 추진한 외주화를 용인해주는 역할을 하고 있음. 기관의 설립목적, 기능 등을 감안하여 핵심/주변업무를 판단한다고는 하지만 객관적인 구분기준이 있는 것이 아님. 더욱이 핵심업무로 판단되더라도 합리적인 사유가 있으면 외주화를 할 수 있도록 하겠다는 것이 정부의 방침이었음. 규모의 경제효과 등 비용절감효과가 큰 경우, 민간부문과의 경쟁을 목적으로 하는 경우, 기타 외주화의 필요성이 명백한 경우 등이 합리적 사유에 포함됨으로써 사실상 해석여하에 따라 무제한으로 외주화가 가능하게 되었음.

④ 소요 예산 문제

당시 참여정부는 종합대책에 따른 추가예산으로 단순노무 노임단가 인상(1,289억 원), 외주근로자 노임단가 인상(310억 원), 정규직 전환자 처우개선(1,152억 원) 등 2,751억 원이 소요될 것이라고 밝혔고, 이를 기관별로 구분해보면, 중앙행정기관 460억 원, 지자체 420억 원, 교육기관 1,200억 원, 공기업 및 산하기관 700억 원 등 모두 2,700억 원 가량이 됨. 정부가 추산한 예산 규모도 문제를 해결하기에 턱없이 부족한 수준이지만, 그 정도의 예산을 조달할 방법도 분명하게 마련하지 못했던 문제가 있었음. 당시 정부는 각 기관이 비정규직 문제해결에 소요되는 예산으로 자체예산을 활용하되 부족분은 예산당국과 협의해 예비비를 요청하도록 하는 방법을 취하는 등 예산 마련에 매우 미온적인 모습을 보였음. 결국 별도의 예산이 마련되지 않으면 개선대책이 제대로 실시될 수 없다는 점을 확인한 사례였음.

2) 이명박 정부 공공비정규 대책

- 이명박 정부는 2011년 11월 28일 「공공부문 비정규직 고용개선 대책」을, 2012년 1월 16일에는 「추진지침」을 발표했음.

- 정부의 발표내용에는 비정규직에 대한 문제의식이 없는 것을 넘어서서 심각하게 문제에 대한 인식이 왜곡되어 있음을 확인할 수 있음. 발표내용에 따르면 공공부문 비정규직에 대한 정부의 기본적인 인식은 “공공부문도 행정수요가 증가하고 효율적인 예산 및 인력운영에 대한 국민적 요구도 있어 비정규직 활용이 불가피”하다는 것임. 또한 “그간 공공부문 비정규직 대책 시행('07~'08년) 등으로 비정규직의 활용 관행이 일정 부분 개선되고 있”고, “다만, 아직도 처우수준의 미흡 등 불합리한 관행도 상존”한다는 것이 공공부문 비정규직 문제에 대한 정부의 기본적 인식임.

- 결국, 비정규직 사용은 불가피하고, 비정규직 남용 문제도 없으며, 다만 일부 불합리한 관행이 있으니 이에 대한 추가대책을 마련하면 된다는 입장으로 볼 수 있음

<표 > 이명박 정부의 공공비정규 대책 (2011년 11월 정부발표자료)

○ 합리적 고용관행 정착

- 상시․지속적 업무 종사자는 원칙적으로 무기계약직으로  전환․채용하는 등 합리적인 고용관행을 정착시켜 나간다.

- 기관별로 상시․지속적 업무에 종사하는 기간제근로자에 대해 직무분석·평가 기준에 따라 일정기준 해당자를 무기계약직으로 전환한다.

○ 복지 확충 및 처우개선

- 맞춤형복지(복지포인트) 및 상여금(명절휴가비 등) 지급, 사내근로복지기금의 수혜 확대 등 복지확충과 처우개선 추진

- 2012년부터 1년 이상 근무한 비정규직에게도 복지포인트와 상여금 지급

○ 청소용역 등 외주근로자 근로조건 개선

- 청소용역 등 외주근로자의 근로조건 보호를 위해 정책적 지원과 용역계약 제도의 개선 추진

- 용역계약시 적격업체가 선정되도록 심사를 강화하고, 계약내용을 발주기관 홈페이지에 공개하며, 위반시 용역계약을 해지하는 등 관리․감독을 강화

○ 비정규직 고용개선 관리 및 평가 체계 구축

- 공공부문 비정규직 현황과 근로조건 실태를 매년 조사하고, 기관별 개선 상황을 분석․평가하여 개선을 유도할 계획

- 이명박 정부가 발표한 공공부문 비정규직 대책은 다음과 같은 문제점을 가지고 있음.

① “합리적 고용관행 정착” 관련 문제점

- 정부는 “상시․지속적 업무 종사자의 원칙적 무기계약직 전환․채용”이라는 원칙하에 “2년 이상 계속되고, 향후에도 지속되는 업무를 담당하는 기간제를 대상”으로 하여 “직무분석․평가 기준에 따라 기관별로 일정기준 해당자를 무기계약직으로 전환”하겠다고 했음.

- 이러한 정부의 발표내용은 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 제4조 “2년을 초과하여 기간제근로자로 사용하는 경우에는 그 기간제근로자는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로 본다.”는 법조항을 무시한 채 2년을 초과하더라도 직무분석 및 평가를 거쳐서 “일정기준”에 해당할 경우에만 무기계약으로 전환하겠다는 초법적 발상에 해당함. 정부 발표자료 어디에도 비정규직을 줄이겠다는 표현이 없는 것으로 미루어볼 때, 이명박 정부가 말하는 “합리적 고용관행 정착”이 곧 공공부문 비정규직의 안정적 사용구조를 만드는 것임을 알 수 있음.

② “복지 확충 및 처우개선” 관련 문제점

- 정부 발표내용에는 복지포인트 지급, 상여금 지급, 학교종사자에 대한 장기근속수당 인상, 교통비 지급, 우편물 구분원에 대한 상여금, 작업복 및 안전화 지급 등의 내용이 담겨 있음. 단편적이고 일회적인 정책을 열거한 이러한 내용은 “당정협의를 거쳐 관계부처 합동으로 발표”한 내용으로는 매우 함량미달이 아닐 수 없음.

- 처우개선의 핵심은 임금이라고 할 수 있음. 참여정부 당시의 공공부문 비정규 대책 실패사례를 감안할 때 추가 소요 예산에 대한 조달방안이 명확하지 않으면 그 나마의 계획도 빛 좋은 개살구에 지나지 않음을 경험을 통해 알 수 있음. 이번 정부의 발표는 임금에 대한 언급은 전혀 없을 뿐만 아니라 추가소요 예산에 대한 중앙정부 차원의 어떠한 대책도 마련되어 있지 않다는 점에서 구색 맞추기를 넘어서기 어려움.

③ “청소용역 등 외주근로자 근로조건 개선” 관련 문제점

- 외주문제에 대한 정부의 대책은 “청소·경비 등 단순업무 외주시 근로자 보호지침 마련”과 “청소용역 직영 전환 또는 사회적기업 위탁시 지원”이 중심임. 용역계약시 업체선정․관리 등 준수사항 명시, 표준계약서 보급․활용, 직영 전환 또는 사회적기업 위탁시 민간전문가 경영 컨설팅 지원 등의 내용으로 되어 있음.

- 외주근로자 문제의 핵심은 외주(민간위탁)의 남용을 규제하는 것임. 도급, 용역, 위탁 등의 명칭으로 외주화 하여 운영하지만 상당부분은 발주처인 공공기관이 직접 지휘·명령하는 경우가 많을 뿐만 아니라, 외주화에 따른 불필요한 예산낭비(중복 관리비 및 외주업체의 이윤 등)의 문제를 해결하는 것이 대책 수립에 중심이어야 하는데, 이에 대한 내용은 전무함.

- 위와 같은 내용의 노동계 비판에 대해 노동부는 해명자료를 통해 다음과 같이 설명.

민주노총, “비정규직 대책 위한 예산 마련해야”, 연합뉴스(2.21.) 기사

고용노동부, “｢민노총, “비정규직 대책 위한 예산 마련해야”｣ 관련 기사 해명“, 2.21. 고용노동부 홈페이지.

정부는 금번 ｢공공부문 비정규직 고용개선 대책｣에 용역근로자 근로조건 보호를 위해 청소 등 단순업무 외주시 입찰공고, 예정가격 산정, 용역업체 선정, 용역계약 체결, 사후 관리․감독 등 계약과정별 유의사항 명시한 ｢용역근로자 근로조건 보호지침｣을 관계부처 합동으로 마련하여 각 기관에 시달하였음.

▴ 공고 단계: 근무인원을 명시(용역근로자 고용규모 감소 방지)

▴ 예정가격 산정 단계: 최저임금이 아닌 제조부문 보통인부 노임단가 등 적용

▴ 업체 선정 단계: 적격심사기준에 외주근로자 근로조건 보호 관련 항목 포함

▴ 계약 체결 단계: 특별한 사정이 없는 한 고용승계, 외주근로자 근로조건 보호 관련 사항 위반시 계약해지, 계약내용 홈페이지에 공개 등 명시

▴ 계약 체결 이후 단계: 발주기관의 관리․감독 강화

- 정부의 대책은 외주근로자의 임금을 제조부문 보통인부 노임단가에 맞춰서 인상하고, 특별한 사정이 없는 한 고용승계 되도록 하는 등 제대로 지켜지기만 한다면 일정한 보호효과가 있는 것은 사실임. 고용승계 부분에서 참여정부의 간접고용에 대한 대책에 비해 진일보한 측면이 있음.

- 하지만 앞서도 평가했지만 간접고용 노동자 문제의 핵심은 남용되고 있는 외주(민간위탁)를 규제하는 것임. 정부 실태조사 결과에 의하면, 공공부문 비정규직 중 파견용역 등 간접고용이 29.3%에 해당하는 10만 명에 달하고 있음. 참여정부의 경우, 제대로 지켜지지는 않았지만, 외주화 타당성 여부를 일제 점검하여 부적절할 경우 직영으로 전환하겠다는 계획을 발표했는데, 현 정부는 이러한 인식이 부재함. 이는 간접고용을 정당화하는 전제가 작용하고 있기 때문으로 분석됨.

- 정부가 외주화(민간위탁)를 인정하는 이유는 통상 비용절감, 서비스 질 향상 등 외주화로 인한 효율성 추구 논리에 기반하고 있음. 하지만 이러한 논리가 실증적으로 뒷받침되지 않는다는 것을 다양한 사례분석을 통해 확인할 수 있음.

자세한 내용은 김성희 외, 「지방자치단체 환경미화업무 민간위탁의 문제점과 대안」 연구보고서(2006. 3.)를 참조할 것.

- 또한 이러한 대책발표가 1년이 지나고 있는 시점에서도 구체적인 제도 시행이 매우 비비한 것이 현실임.

- 현재 공공부문의 외주(민간위탁) 사업은 예외 없이 단순노무도급에 해당함. 정부 입장에서 민간위탁을 통해 비용이 절감된다는 것은 결국 작업인원과 1인당 임금을 동일하게 책정한다고 가정하면 민간위탁의 경우 총비용이 직영시보다 더 커질 수밖에 없음. 노무비와 경비 등 경직성 경비는 직영과 위탁이 동일할 수밖에 없다고 했을 때 민간기업의 효율적 경영을 통해 비용을 줄일 수 있는 부분은 극히 제한적이기 때문임. 결국 민간으로 위탁함으로 인해 총비용을 절감했다는 것은 작업인원을 줄이거나 임금을 직영시보다 삭감했다는 것과 동일한 것임.

- 용역계약시 비용산출서 사례인 위 표를 볼 때, 민간위탁으로 인해 일반관리비(3.99%), 용역업체 이윤(4.46%), 부가가치세(9.09%) 등 총비용의 17.54%를 추가로 지출하고 있는 셈임. 공공부문 민간위탁이 비용을 절감한다는 주장이 허구임을 알 수 있음.

<표 > 서울메트로 시설물 관리 용역 비용산출서(계약기간: 2010. 5. 1 ~ 2012. 4. 30, 단위:원)

구 분			월간 금액	구성비(%)
노무비	기 본 급 ①		64,070,110
	수당	연장근무수당	9,488,790
		야간근무수당	5,493,510
		연차수당	3,695,775
		자격면허수당	270,000
		소 계 ②	18,948,075
	상 여 금 ③		13,347,916
	퇴직급여충당금 ④		8,030,489
노무비 (계)			104,396,590	74.96%
경 비	산 재 보 험 료		2,023,687
	고 용 보 험 료		674,560
	국민건강보험료		2,568,153
	국민연금보험료		4,336,472
	임금채권보장보험		77,091
	노인장기요양보험		168,212
	복 리 후 생 비		223,783
	Lcd 유지보수관리		360,000
	소 계 ⑤		10,431,958	7.49%
용역 원가 ⑥ = (①～⑤)			114,828,548
일반관리비 ⑦ = (⑥의 5%)			5,563,443	3.99%
업체 이윤 ⑧ = (⑥+⑦의 10%)			6,208,615	4.46%
총 원 가 ⑨ = [⑥+⑦+⑧]			126,600,606
부가가치세 ⑩ = [⑨의 10%]			12,660,060	9.09%
합 계 ⑪= [⑨+⑩]			139,260,666	100.00%

* 서울시가 이수정 서울시의원에게 제출한 자료(2010년 4월)

- 인건비 책정 기준에 대해서 말하지 않고 민간위탁으로 인한 비용절감을 요구하는 것은 의미가 없음. 또한 공공기관에서 수행하던 업무를 단순노무도급을 통해 일하는 사람과 일의 내용도 동일하게 유지한 채 단지 민간에 위탁했다는 것만으로 인건비를 삭감한다는 것은 공공서비스 생산, 보급의 책무를 지고 있는 정부에게는 그 자체로 문제인 것임.

④ “비정규직 고용개선 관리 및 평가 체계 구축” 관련 문제점

- 공공부문 비정규직 고용구조 공시제 확대, 정기 실태조사, 차별처우 등 진정․ 고충처리절차 마련 등 정부는 일상적으로 공공부문 비정규직을 관리하는 시스템을 만들겠다고 함.

- 공공부문 비정규직 문제는 일시에 해결되는 것이 아니기 때문에 상당기간은 중앙정부가 중심이 되어 개선 상황을 파악하고 산하 기관을 독려하는 노력이 필요함. 하지만 이러한 관리 시스템도 문제해결의 방향이 제대로 수립된 가운데 의미를 찾을 수 있을 것임. 또한 일상적 관리체계가 제대로 작동되기 위한 강제성 확보 등 실효성 있는 접근이 요구됨.

⑤ “차별 개선 가이드라인” 관련 문제점

- 고용노동부는 11.28(월) ｢고용형태에 따른 차별 개선 가이드라인｣을 제정․발표하였음. 주요 내용은 다음과 같음.

<표 > 차별개선 가이드라인 주요 내용(2011. 11. 28. 고용노동부 보도자료)

▣ 다음과 같은 복리후생적 금품 및 상여금 등에 있어서 고용형태를 이유로 불합리하게 차별하는 일이 없도록 노력

① 근무복․명절선물 등 복리후생적 현물급여

② 식대․경조사비․건강검진비 등 복리후생적 금품

③ 상여금

④ 구내식당․통근버스․보육시설․주차장 등 편의시설

⑤ 명절휴가 등 법정휴가 이외의 휴가

▣ 고용에 있어서 비정규직 배려

① 직업훈련 프로그램 이용에 대해 정규직과 동일한 기회 부여

② 정규직 채용 관련 충분한 정보 제공 및 우선 채용 노력

▣ 고충 처리 및 불이익 처우 금지

① 차별 관련 고충을 제기할 수 있는 방안 마련 및 신속한 고충처리

② 고충 제기를 이유로 한 불이익한 조치 금지

▣ 차별해소를 위한 노사 협의

① 단체교섭․노사협의회 등에서 차별 해소 방안에 대해 지속 협의

② 비정규직 근로자에게 노사협의회 등에서 의견 개진 기회 보장

- 정부의 차별개선가이드라인은 정규직과 비정규직의 차별을 위법으로 보지 않고 단순히 사용자의 개선노력이나 노사협력과 양보, 사용자의 배려의 대상으로 본다는 점에서 기본적인 문제가 있음. 또한 정부의 가이드라인은 ‘합리적 차별’과 ‘비합리적 차별’을 구분함으로써 마치 합리적 차별이 있는 것처럼 만들고 그것을 제도화함으로써 비정규직의 활용과 차별을 정당화하고 있음.

- 차별개선가이드라인의 문제점을 지적하면 다음과 같음.

1) 정부의 차별개선가이드라인은 ‘법적 차별 금지 사항’과 분리하여 ‘차별 개선을 위한 노력사항’이라는 항목을 마련하고, 복리후생적 급부 및 상여금, 휴가 등 근로계약에 근거한 상당수의 급부를 모두 차별 개선을 위한 노력사항에 포함시키고 있음. 그러나 근무복, 식대, 피복비, 경조사비, 건강검진비 등과 같은 기본적인 복리후생적 급부 및 구내식당, 통근버스, 보육시설, 주차장 등 편의시설의 이용권은 당연히 근로계약상의 지위에 근거하여 발생되는 급부이자 다른 무엇보다도 정규직과 비정규직을 “가시적으로 구분·배제한다”는 점에서 비정규직 노동자의 인권을 침해하는 악질적인 차별관행에 해당함.

2) 법적 차별금지사항에 관한 사항에서는 ‘업무의 범위와 권한, 업무의 곤란도와 책임도, 직무능력 및 실적, 근속년수에 의한 차별은 합리적인 이유가 있는 것으로 본다’고 명시하고 있음. 업무의 범위와 권한, 혹은 업무의 곤란도와 책임도라는 것은 대단히 추상적인 이유임. 따라서 언제라도 이 조항에 의해서 불합리한 차별관행이 합리적인 차별로 둔갑할 수 있음. 즉 사측이 업무의 범위와 권한에 몇 가지 변동을 줌으로써 언제라도 ‘합리적 차별’로 둔갑시킬 수 있는 가능성이 있는 것임.

3) 비정규직 차별이 만연하고 더 노골적이 되어도 비정규직 노동자들이 차별시정제도를 이용하지 않는 상황에 이른 까닭은 매우 실효성이 낮은 비정규직 차별시정제도와 법리로 인하여 사용자들은 쉽게 차별의 시정책임을 피할 수 있기 때문임. 차별금지의 목적에 상응하는 차별규제 법리를 강화하기보다는 차별 개선에 대한 권고로 생색내기를 하고 있음.

4) 정부의 가이드라인은 사용자와 (사실상 정규직인)근로자대표/노동조합과 사이에 단체교섭 또는 노사협의회를 통해 근로자간 차별해소 및 근로조건 격차 완화 방안을 협의하도록 하고 있음. 이는 마치 사용자가 비정규직에 대해서는 정규직 수준의 처우를 보장하지 아니하였던 차별시정책임을 정규직 노동자에게 전가시키는 태도를 취하고 있음. 이에 따라 비정규직 차별의 원인이 정규직과 비정규직의 노노간 갈등에 기인하는 것처럼 본질을 왜곡함.

6. 공공기관 비정규직의 정규직 전환시 추가 임금비용 산출

1) 일반사항

가) 분석 방법

- 고용노동부가 공공부문 비정규직 처우개선 대책을 발표하기 위하여 조사한 자료를 통해 분석

- 전체 공공부문 비정규직 자료 중 “공공기관의 운영에 관한 법률”에 정한 공공기관(공기업, 준정부기관, 기타공공기관)에 한하여 비정규직 현황을 별도로 분석

- 공공기관에서 비정규직과 동일한(동종의 유사한) 업무를 하고 있는 정규직의 직종별 평균임금 확인하여 비교하였으며, 공공기관에 비교대상 정규직이 없을 경우에는 공공부문 전체 평균 자료를 활용하였음.

- 민간위탁의 경우 이번 실태조사 자료에 임금 정보가 없으나 위탁계약이 대부분 1년 단위이므로 기간제 노동자들의 직종별 평균임금 정보를 계산에서 활용.

- 단시간 노동자의 경우 근로시간에 따라 임금수준이 상이하므로, 분석대상에서 제외함(이에 따라 비정규직의 총 인원수는 고용노동부 발표와 차이가 있음을 유의, 단시간 노동자의 처우를 개선할 경우 별도의 조사가 필요할 것으로 보이며, 총 예산소요 규모도 달라질 수 있음)

나) 공공기관의 총지출과 인건비 비중

○ 총지출

- 286개 공공기관의 연간 지출총액은 2007년 237조 7,576억원에서 2011년 440조 1,466억원으로 4년 사이 202조 3,891억원(85.1%) 증가했음.

- 2011년 지출총액은 공기업(시장형) 142조 8,558억원, 준정부기관(기금관리형) 107조 1,236억원, 공기업(준시장형) 83조 8,596억원, 준정부기관(위탁집행형) 74조 3,483억원, 기타공공기관 31조 9,594억원임.

<표> 공공기관 유형별 총지출 (단위: 억원, %)

기관유형	총지출(억원)					07-11년 증가
	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	금액	율(%)
공기업(시장형)	873,350	1,084,544	1,113,071	1,296,465	1,428,558	555,208	63.6
공기업(준시장형)	248,350	269,655	479,649	797,056	838,596	590,246	237.7
기타공공기관	178,988	235,809	406,507	283,572	319,594	140,605	78.6
준정부기관(기금관리형)	685,836	1,193,165	930,178	952,362	1,071,236	385,400	56.2
준정부기관(위탁집행형)	391,051	450,120	553,681	654,970	743,483	352,432	90.1
전체	2,377,576	3,233,293	3,483,086	3,984,425	4,401,466	2,023,891	85.1

○ 인건비 총액

- 286개 공공기관의 연간 인건비 지출은 2007년 12조 3,603억원에서 2011년 15조 9,492억원으로 4년 사이 3조 5,889억원(29.0%) 증가했음.

- 2011년 인건비 지출은 기타공공기관 4조 6,307억원, 공기업(준시장형) 3조 4,270억원, 공기업(시장형) 3조 3,828억원, 준정부기관(위탁집행형) 3조 2,992억원, 준정부기관(기금관리형) 1조 2,095억원임.

<표> 공공기관 유형별 인건비 총액 (단위: 억원, %)

기관유형	인건비 총액(억원)					07-11년 증가
	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	금액	율(%)
공기업(시장형)	27,469	30,859	28,652	31,273	33,828	6,360	23.2
공기업(준시장형)	27,414	29,447	28,257	32,127	34,270	6,856	25.0
기타공공기관	33,639	36,831	39,469	41,483	46,307	12,669	37.7
준정부기관(기금관리형)	10,044	10,463	10,638	11,092	12,095	2,051	20.4
준정부기관(위탁집행형)	25,038	27,195	27,362	29,805	32,992	7,954	31.8
전체	123,603	134,794	134,378	145,779	159,492	35,889	29.0

○ 인건비 비중

- 286개 공공기관의 총지출(또는 총수입) 대비 인건비 비중은 2007년 5.2%에서 2011년 3.6%로 4년 사이 1.6%p 감소했음.

- 2011년 인건비 비중은 기타공공기관 14.5%, 준정부기관(위탁집행형) 4.4%, 공기업(준시장형) 4.1%, 공기업(시장형) 2.4%, 준정부기관(기금관리형) 1.1%임.

- 인건비 비중이 지속적으로 감소한 사정을 고려할 때, 비정규직 처우 개선 명목으로 인건비를 소폭 증액할 여유가 있다고 할 것임. 이하에 살펴볼 것이지만, 공공기관의 비정규직 처우 개선에 소요되는 예산범위는 이번 정부 하에서 감축된 인건비 비중 범위 내에 있으므로, 정치적 의지가 있다면 추진할 충분한 여력이 있는 것으로 판단됨.

<표 > 공공기관 유형별 인건비 비중 (단위: %)

기관유형	인건비 비중(%)					07-11년 변화
	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년
공기업(시장형)	3.1	2.8	2.6	2.4	2.4	-0.8
공기업(준시장형)	11.0	10.9	5.9	4.0	4.1	-7.0
기타공공기관	18.8	15.6	9.7	14.6	14.5	-4.3
준정부기관(기금관리형)	1.5	0.9	1.1	1.2	1.1	-0.3
준정부기관(위탁집행형)	6.4	6.0	4.9	4.6	4.4	-2.0
전체	5.2	4.2	3.9	3.7	3.6	-1.6

2) 동종유사 업무의 비정규직 처우개선 비용(추정)

- 정규직과 비정규직이 동일하거나 동종의 유사한 업무에 종사하는 경우에는 차별이 금지됨(기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률)

기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률

제8조(차별적 처우의 금지) ① 사용자는 기간제근로자임을 이유로 당해 사업 또는 사업장에서 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자에 비하여 차별적 처우를 하여서는 아니 된다.

②사용자는 단시간근로자임을 이유로 당해 사업 또는 사업장의 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 통상근로자에 비하여 차별적 처우를 하여서는 아니 된다.

- 따라서 법에 명확히 정해진 차별금지 대상 영역에 대해서는 우선적으로 차별을 시정해야함. 나아가, 특별한 사정이 없는 한 동종의 유사한 업무를 수행하는 노동자를 비정규직으로 채용하는 것은 합리적이지 않으므로, 정규직화하는 것이 적절함

<표> 공공기관 비정규직 처우 개선 예산(추정)

동종유사업무 인원	월평균급여(비정규)	월평균급여(정규)	연간 소요예산(천원)
8,996	1,863	3,624	190,098,706

- 위의 표에서 보는 것처럼, 동종유사업무로 답변한 인원에 대해서 정규직 노동자와 급여차이를 보전할 경우 연간 소요예산은 약 2천억원이 소요됨. 이는 2011년 기준 전체 공공기관의 인건비 총액의 0.012%에 불과한 금액임

- 따라서 동종 유사 업무에 근무하는 노동자의 처우개선은 법적인 정당성은 물론, 재정적 부담도 크지 않는다는 점을 감안하여 즉시 시행할 필요가 있음

(2) 차별해소 소요예산 규모(추정)

- 고용노동부 조사에 따라 공공기관의 비정규직을 총 21개 업종으로 분류하고, 업종별로 정규직과 비교할 때의 임금차등을 해소할 경우 소요되는 예산을 분석함

- 직접고용 비정규직만이 아니라 간접고용 비정규직을 포함하여 계산함. 다만 간접고용 비정규직의 정확한 임금은 조사되어 있지 않으므로 간접고용 비정규직의 임금에 준하는 것으로 보고 계산함.

- 정규직의 임금은 공공기관에서 직종별로 제출되어 있는 경우에는 이를 준용하나, 공공기관에 별도로 비교할 정규직 직원이 없어서 제출되지 못한 경우(환경미화원, 전업 시간강사, 과학실험보조원, 통계조사원 등)은 행정기관, 교육기관 등을 포함한 공공기관 전체의 평균을 기준으로 계산하였음

- 분석 결과, 공공기관 비정규직을 유사 정규직의 처우를 기준으로 임금조건을 개선할 경우 총 연간 소요 예산은 5천59억원 정도의 예산이 소요될 것으로 보임. 다만, 단번에 임금차별을 해소하기 어려운 공공부문 예산 상황을 고려하여 1단계로 임금격차가 심한 업종부터 정규직의 80% 수준으로 임금 차별을 해소할 경우 2천4백96억원 정도가 소요되는 것으로 분석됨

- 이러한 차별 시정에 소요되는 금액은 정규직 직원의 인건비의 대략 각각 3.2%, 1.6% 정도에 해당되며, 전체 공공기관 연간예산에 대해서는 각각 0.13%, 0.065% 수준에 해당

<표 > 비정규직 직종별 처우개선 예산(추정)

직종	외주용역인원	직접고용 인원	기간제임금	정규직 임금	소요예산(100%)	소요예산(80%)
사무원 및 보조원	3,990	5,274	1,808	2,554	6,910,944	2,178,893
전산원 및 보조원	1,634	263	2,156	2,188	60,704
청소원_시설물 청소	11,357	506	1,461	1,276
경비원	6,920	1,360	1,688	1,709	173,880
시설관리원	11,685	1,758	1,973	3,637	22,369,152	12,590,714
환경미화원	367	1	1,100	1,209	40,112
도로보수원		71	1,802	1,879	5,467
조리원 및 보조원	941	165	1,473	1,802	363,874
영양사	106	14	1,761	2,004	29,160
시험연구원 및 보조원	128	6,392	2,186	3,875	11,012,280	5,959,280
전업 시간강사		6	3,800	3,677
기간제교사		22		3,970	87,340	69,872
과학실험보조원			4,218	1,783	0
교육원 및 보조원	32	214	1,968	2,143	43,050
사서	10	18	1,708	2,418	19,880	6,339
기록물 정리요원	107	33	1,547	1,538
전화상담원	3,375	347	1,783	2,051	997,496
돌봄 등 사회서비스	354	12	1,420	1,551	47,946
통계조사원	1	7	1,952	1,493
주차관리원	542	49	1,478	1,399
기타	7,371	2,868	2,105	1,949
합계	48,920	19,380			42,161,285	20,805,098
연간					505,935,420	249,661,174

* 임금 금액은 천원 단위

- 이와 같이 공공기관의 비정규직 노동자에 대해 정규직 노동자와 차별을 일시에 해소할 때, 상당한 비용이 소요되는 것은 사실이지만, 전체 공공기관의 예산규모와 인건비 지출 규모에 비해서는 미미한 수준이라고 할 것임.

- 특히 공공기관에 대해서는 이명박 정부가 공무원 혹은 민간부문의 임금상승보다 낮은 수준으로 수년간 임금을 억제해온 만큼, 비정규직에 대해서 처우를 개선하는 추가 지출을 결정하는데 있어 예산상의 큰 어려움이 있을 것으로 보기 힘듦

<참고> 전체 공공부문 비정규직 처우 개선 추계

※ 참고로, 공공기관 외에 전체 공공부문 비정규직을 정규직 노동자로 전환할 경우 소요되는 비용은 아래와 같이 산출됨.

<표 > 공공부문 비정규직의 정규직 전환 시 추가 지급해야할 임금 총액

	인원수	월별 비용(단위 : 천원)			연간 비용(단위 : 천원)
		80% 비용	90% 비용	100% 비용	80% 비용	90% 비용	100% 비용
기간제	177,498	21,792,516	39,298,934	67,430,844	261,510,193	471,587,212	809,170,132
기타 비정규직	9,741	1,478,226	2,552,104	4,308,346	17,738,712	30,625,253	51,700,146
민간위탁	98,442	13,257,940	26,778,560	41,531,501	159,095,284	321,342,719	498,378,009
소계	285,681	36,528,682	68,629,598	113,270,691	438,344,189	823,555,184	1,359,248,287

* 정규직 임금의 80% 또는 90%로 할 때 추가비용이 들지 않는 경우는 추가 비용을 0원으로 계산.

[참고] 정부 조사와 자료의 한계

- 위 분석은 고용노동부가 행한 공공부문 비정규직 실태조사에 근거하고 있으나, 비정규직 현황을 정확히 파악하기에는 한계가 많음. 주로 아래와 같은 이유가 있으며, 이는 ‘자료의 미비함’의 문제가 아니라 범정부적 차원에서 문제해결의 시작이라고 할 수 있는 “실태조사” 자체의 부실함을 의미하므로 별도로 다루어볼 필요가 있는 문제임

(1) 공공기관 경영공시(알리오 시스템)의 한계

- 공공기관의 경영공시는 알리오 시스템(alio.go.kr)을 통해 인터넷으로 국민에게 공개하도록 하고 있음

- 이 공시자료는 각 기관이 작성하여 올리는 것이지만, 허위 공시는 처벌받는 등 기획재정부가 관리감독하고 있음. 그런데, 이 공시에 제출되는 사항과 고용노동부의 조사, 현장의 비정규직 활용실태가 크게 차이가 있다는 점에서 문제임

- 일례로, 공공기관의 비정규직 총 수는 알리오 시스템의 공시에 의하면 42,223명에 불과함. 그러나 고용노동부의 2011년 조사에 따르면 공공기관의 총 직접고용비정규직 수는 41,147명(무기계약직을 합산할 경우 51,772명), 간접고용 비정규직 수는 49,667명에 이르고 있음. 알리오 시스템의 직원 분류상 무기계약직이 별도로 구분되어 있지 않고, 각 기관에서 이들은 정원외 인력을 의미하므로 비정규직 인원에 합산하여 공시하였을 것으로 보이는바, 공공기관의 비정규직 사용실태에 신뢰할 수 있는 자료가 부족하다고 할 것임

- 한편, 국회 입법조사처가 각 기관으로부터 자료를 제출받아 정리한 조사결과(2011 회계연도 공공기관 결산평가 자료)에 따르면 공공기관의 기간제 노동자는 28,061명, 무기계약직은 8,467명, 파견·용역 등 간접고용 노동자는 42,471명으로 조사되고 있어, 역시 큰 차이를 보이고 있음.

- 특히 공공기관 경영공시에 따르면 고용노동부가 “기관 소속 외의 인력”이라 하여 조사한 외주·용역 등 간접고용 비정규직 비정규직 노동자의 실태는 대부분 누락된 것으로 보임. 이에 대해서는 국회입법조사처 역시 지적하고 있음(아래 표는 ‘2011 회계연도 공공기관 결산평가’에 따른 것임)

<표> 공공기관 경영정보 공개시스템 자료의 한계 – 인천국제공항공사 사례

	공공기관 경영정보 시스템		기관 제출 자료
정규직	837	895	836	896
비정규직	48	10	6,238	5,956
비정규직 비율	5.4%	1.1%	88.3%	86.9%

자료 1. 기획재정부, ‘공공기관 경영정보 공개시스템’. 2. 인천국제공항공사 제출자료

- 이와 같이 ‘공공기관 경영정보시스템’의 부실이 문제되는 이유는, 고용노동부가 각종 비정규대책 수립에서 이를 기준으로 하겠다고 밝히고 있기 때문임.

공공부문 비정규직 고용개선 대책(2011.11.28.)

4. 비정규직 고용개선 관리 및 평가 체계 구축

□ 공공부문 비정규직 고용구조 공시제 확대

○ 기관별로 비정규직 고용형태별 고용인원과 변화 등을 공시

○ 중앙공공기관은 공공기관경영공시시스템(알리오)

- 이미 지난해 <공공부문 비정규직 고용개선 대책>에서 ‘추진과제별 일정 및 소관부처’를 정함에 있어, 기획재정부가 비정규직 관리체계를 합리화하여 고용구조 공시제를 확대하도록 정한 바 있음. 그러나 이를 알리오 시스템으로 대체하도록 하면서, 결과적으로 매우 부실한 공시만이 이루어지고 있는 셈임.

- 특히 정부여당조차 공기업, 대기업의 고용형태에 대한 ‘일자리 공시제’ 시행을 약속하고 있는 상황에서, 공공기관의 부실한 자료 실태 조사는 큰 문제라고 할 것임.

(2) 고용노동부 조사의 한계

- 고용노동부가 진행한 조사는 전체 공공기관에 대해 매년 진행하는 것이 아니라, 필요할 경우 부정기적으로 시행되고 있음. 이에 따라 매년 공공기관의 인력사용 추세를 제대로 점검하지 못하는 한계가 있음

- 전체 비정규직 사용규모에 있어서, 매년 기관별로 조사·점검되고 있지 못함. 즉, 정부가 공공기관 비정규직 대책을 수립하고 발표한다고 해도, 이의 이행실적을 점검하지 않기 때문에, 1회성 언론 이벤트로 끝날 공산이 다분하다는 것임

- 또한 고용노동부 조사 자료는 각 기관의 비정규직 처우에 대해서 제대로 알려주지 못하는 한계가 있음. 특히 간접고용 노동자에 대해서는 임금, 근로조건, 근속기간 등이 제대로 분석되고 있지 못함

- 한편, 이 보고서가 아래에서 분석하는 통계는 고용노동부의 발표(2011.11.28.)과는 다소 차이가 있음. 이 자료에서는 무기계약직을 정규직으로 보지 않으며, 임금비교 시에는 비정규직, 정규직 임금을 표시하지 않은 기관은 분석대상에서 제외하고, 과도하게 높거나 낮게 수치가 제시되어 신뢰성이 떨어지는 기관 자료는 제외하는 등 분석의 편의를 위하여 자료를 일부 가공했기 때문임

<표 > 노동부 보도자료 인원수 (단위: 명, %)

정규직	기간제	단시간	기타	민간위탁
1,350,220	176,671(51.9)	54,360(16.0)	9,962(2.9)	99,643(29.3)

< 부문별 비정규직 현황 >  (단위: 명, %)

구 분	2006년			2011년
	직접고용		파견‧용역	직접고용		파견‧용역
	정규직	기간제 등		정규직	기간제 등
합계	1,242,038	246,844(15.9)	64,822(4.2)	1,350,220	240,993(14.3)	99,643(5.9)
중앙행정	243,408	22,813(8.3)	7,494(2.7)	266,262	18,575(6.3)	7,811(2.7)
자치단체	311,564	67,595(17.6)	4,642(1.2)	327,842	47,516(12.3)	10,259(2.7)
공공기관	271,655	54,614(14.8)	42,115(11.4)	293,085	49,815(12.4)	59,438(14.8)
교육기관	415,411	101,822(19.3)	10,571(2.0)	463,031	125,087(20.5)	22,135(3.6)

* 노동부 보도 자료의 정규직은 무기계약+정규직 인원수를 합한 것으로 추정.
* 여기서 ‘공공기관’은 아래 이 보고서의 분류와는 달리 ‘지방공기업’을 포함하는 것임에 유의

제3장

공공부문 비정규직 특성 및 제도개선 과제

1. 공공부문 구조조정과 비정규직의 확산의 제도적 특징

1) 공공부문 구조조정 흐름 개관

이승우, 「공공부문 작업장의 신자유주의적 재구조화에 대한 탐색적 연구」, 사회공공연구소, 2011.12.

○ 1997년 경제위기 이후 본격화된 공공부문 구조조정

- 1997년 경제위기 이후 공공부문에 시장원리 도입, 고유업무와 핵심업무 전념할 수 있는 구조재편 및 민간부문에 적합한 기능의 민영화 또는 민간위탁, 유사/중복 기능의 통폐합 등의 방향으로 규모를 축소하는 한편, 경영효율성을 제고하기 위한 운영시스템 변경 및 자율/책임경영체제 확립 등 상시구조조정체계를 갖추기 시작함.

○ 경영혁신지침 및 경영평가제도 도입을 통한 통제

- 이러한 상시구조조정체계는 2003년 ‘공기업 경영혁신 추진지침’, ‘정부산하기관 관리기본법 제정’으로 심화됨. 핵심사업 위주로 구조조정을 지속 추진하고, 책임경영체제를 강화(공기업 경영혁신 추진지침, 2003)하는 한편, 경영평가제도를 도입하여 평가지표 내에 인사, 조직, 재무, 보수, 노사관리, 예산, 경영정보 등의 경영관리부문을 포함하였음(정부산하기관 관리기본법, 2003.12).

- 2007년에는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’의 제정으로 정부투자기관과 정부산하기관에 대한 경영평가를 단일하게 통합, 300여개 공공부문이 통합관리체계 안에 들어오게 됨. 특히 경영평가제도는 정부의 민영화, 인원감축, 노사관계 관리 등에 적극 활용되게 됨.

○ 공공기관 선진화 정책을 통한 기관 통폐합 방식의 구조조정

- 2008년부터 발표된 ‘공공기관 선진화’ 정책의 일환으로 3차례에 걸쳐 공공기관 통폐합 진행, 이로써 공공기관 정원은 2008년 261,117명에서 2010년 247,455명으로 13,662명 감축(전체 대비 5%)됨. 한편 공공기관 비정규직 숫자는 2008년 37,387명에서 2010년 41,149명, 2011년 45,977명으로 대폭 증가.

- 기획재정부가 밝힌 2008년 이후 신규채용 및 비정규직 현황은 아래와 같음 (다만 아래 내용은 이 보고서 2장에서 분석한 고용노동부 자료에 기반한 현황분석과는 차이가 있으며, 자료의 문제점은 별도로 서술한바 있음, 다만 시계열적으로 비정규직 증감을 나타내는 데에는 의미가 있으므로 인용하고자함)

- 기획재정부가 제출한 아래 자료를 보면, 첫째, 이번 정부에서 공공기관 비정규직은 꾸준히 늘어왔다는 점, 둘째, 공공기관의 신규채용이 줄어드는 구조조정시기(2009년)에 비정규직 숫자도 줄어드는 것을 알 수 있는데, 구조조정 시에 경상경비 절감 지침에 따라 비정규직도 감축한 것을 알 수 있음. 즉 정규직 채용이 아니라 비정규직 해고로 이어졌음을 알 수 있음.

□ 공공기관 신규채용 현황 (단위 : 명)

	’08	’09	’10	’11	‘12.6
합계	11,241	9,117	10,570	13,986	8,087
․공기업	1,294	847	1,332	2,585	1,730
․준정부기관	3,272	2,128	2,364	4,344	1,852
․기타공공기관	6,675	6,142	6,874	7,057	4,505

□ 공공기관 비정규직 현황 (단위 : 명)

	’08	’09	’10	’11	‘12.6
합계	35,381	34,430	38,160	42,224	46,676
․공기업	5,966	3,688	3,568	3,488	3,810
․준정부기관	9,134	9,508	10,414	11,932	14,295
․기타공공기관	20,281	21,234	24,178	26,804	28,571

2) 공공부문 구조조정 관련 법제도 및 정책과 비정규직 확산

가) 예산과 연계한 평가체계 구축으로 조직 및 인원 통제

○ 예산통제를 활용한 고용형태의 왜곡과 민간위탁·외주용역의 가속화

- 정원과 기구개편을 통한 인원감축은 곧바로 인력부족과 인건비 예산의 삭감으로 연결되므로 이에 대응하여 고용의 질이 낮은 계약직 및 간접고용의 활용이 증가하게 됨. 인원감축을 독려하기 위해 정부는 ‘과감한 인력감축으로 인건비를 절감한 기관장에게는 절약된 만큼 남아있는 사람들을 위해 쓸 수 있는 재량권을 부여’하는 등 다수를 희생시켜 얻은 인건비 감축분을 소수에게 성과배분하는 소득불평등을 초래하는 불공정한 전략을 취하였음.

○ 경영평가관리를 통한 상시적 통제 체계 마련

- 예산통제를 통해 각급기관들의 구조조정을 자발적으로, 지속적으로 유도하기 위해서 정부는 경영평가관리를 통해 상시적인 예산통제체계를 구축하였음. 공공부문의 성과주의형 경영평가를 수립하기 위해 정부는 중앙정부와 지방자치단체간 경영평가 주체의 이원화를 해소한다는 명분으로 2003년부터 평가주체를 행정자치부장관으로 일원화하여 중앙정부의 통제력을 강화하였음. 정부는 이를 위해 2006년 정부업무평가기본법을 제정, 성과주의 평가원칙을 규정하고 결과에 따라 조직·예산·인사·보수체계와 연계한 포상 및 제재의 법적 근거를 마련하고 있음.

- 정부산하기관에 대한 경영평가시 정부 구조조정지침의 이행실적을 고려하여 인사·예산상의 조치 및 성과급 지급율을 결정하도록 하고 있으며, 특히 김대중 정부 당시 경영혁신추진과제로 제시해왔던 인원감축과 외주화 추진을 유도하고, 추진과제를 미이행할 경우 예산집행 중지 등 강도 높은 제재수단을 사용하였음(기획예산처, 정부산하기관 구조조정 지침(2001); 세출예산집행 지침(2001)).

		관 련 규 정
정부업무평가기본법 제1조(목적) 이 법은 정부업무평가에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관 등의 통합적인 성과관리체제의 구축과 자율적인 평가역량의 강화를 통하여 국정운영의 능률성·효과성 및 책임성을 향상시키는 것을 목적으로 한다. 제28조(평가결과의 예산ㆍ인사 등에의 연계ㆍ반영) ① 중앙행정기관의 장은 평가결과를 조직·예산·인사 및 보수체계에 연계·반영하여야 한다. ② 중앙행정기관의 장은 평가결과를 다음 연도의 예산요구시 반영하여야 한다. ③ 기획재정부장관은 평가결과를 중앙행정기관의 다음 연도 예산편성시 반영하여야 한다. 제29조(평가결과에 따른 자체 시정조치 및 감사) 중앙행정기관의 장은 평가의 결과에 따라 정책등에 문제점이 발견된 때에는 지체 없이 이에 대한 조치계획을 수립하여 당해 정책등의 집행중단·축소 등 자체 시정조치를 하거나 이에 대하여 자체감사를 실시하고 그 결과를 위원회에 제출하여야 한다. 제30조(평가결과에 따른 보상 등) ① 중앙행정기관의 장은 평가의 결과에 따라 우수사례로 인정되는 소속 부서·기관 또는 공무원에게 포상, 성과급 지급, 인사상 우대 등의 조치를 하고, 그 결과를 위원회에 제출하여야 한다. ② 정부는 정부업무평가의 결과에 따라 우수기관에 대해 표창수여, 포상금지급 등의 우대조치를 할 수 있다.
공공기관 운영에 관한 법률 제48조(경영실적 평가) ① 기획재정부장관은 제31조제3항 및 제4항의 규정에 따른 계약의 이행에 관한 보고서, 제46조의 규정에 따른 경영목표와 경영실적보고서를 기초로 하여 공기업·준정부기관의 경영실적을 평가한다. 다만, 제6조의 규정에 따라 공기업·준정부기관으로 지정(변경지정을 제외한다)된 해에는 경영실적을 평가하지 아니한다. <개정 2008.2.29> ⑦ 기획재정부장관은 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 매년 6월 20일까지 공기업·준정부기관의 경영실적 평가를 마치고, 그 결과를 국회와 대통령에게 보고한다. ⑧ 기획재정부장관은 제7항에 따른 경영실적 평가 결과 경영실적이 부진한 공기업·준정부기관에 대하여 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 제25조 및 제26조의 규정에 따른 기관장·상임이사의 임명권자에게 그 해임을 건의하거나 요구할 수 있다. <개정 2008.2.29, 2008.12.31, 2009.3.25> ⑨ 기획재정부장관은 제1항에 따른 경영실적 평가 결과 인건비 과다편성 및 제50조제1항에 따른 경영지침 위반으로 경영부실을 초래한 공기업·준정부기관에 대하여는 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 향후 경영책임성 확보 및 경영개선을 위하여 필요한 인사상 또는 예산상의 조치 등을 취하도록 요청할 수 있다. <신설 2008.12.31, 2009.3.25> 시행령 제27조(경영실적 평가) ③ 기획재정부장관은 운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 평가결과에 따른 인사상 또는 예산상의 조치에 대한 건의 및 요구, 성과급 지급률 결정 등의 후속조치를 할 수 있다. <신설 2011.7.14>

나) 공공기관 선진화 정책으로 인한 비정규직 확대

○ 공공기관 선진화 정책의 특성

- 공공기관 선진화 정책은 공공부문 구조조정 정책의 또 다른 표현으로 ‘인력감축과 급여 삭감, 방만경영을 바로잡는다는 경영효율화 공세, 노사관계 선진화를 통한 공공기과 노조 무력화 시도’ 등으로 압축하여 설명할 수 있음.

- 2008년에는 기관장 계약경영제를 도입하여 기획재정부에 의한 공공기관 장악력을 획기적으로 높였고, 경영평가제도를 통해 정부의 정책이 일방적으로 통용될 수 있는 시스템을 구축했음. 이로 인해 경영합리화를 이유로 한 공공기관 축소방침이 효과적으로 하달 ․ 시행되었고, 공공기관의 민영화와 통폐합, 인력감축 및 보수체계 합리화 등 외형적 구조개혁이 2008년부터 2~3년 사이 집중적으로 진행됨.

- 특히 공공기관 선진화 정책의 일환으로 시행된 인력감축에 따라, 각 공공기관은 기존의 정규직 인원도 감원해야하는 상황에 놓이게 되고, 비정규직을 정규직화 하거나 신규 정규직 일자리를 만들 수는 없는 조건에 놓이게 되었음.

※ 조정결과

◇ 정원 감축 : 25,768명 → 22,787명 (△2,981명, 11.6%수준)

※ 기관별 정원 감축률

기능․인력 감축률	기관 수	기 관 명
․20%이상	7	건설관리공사, 에이즈예방협회, 한국우편물류지원단 등
․15～20%	6	대한결핵협회, 가축위생방역지원본부, 코레일로지스 등
․10～15%	34	대한주택보증, 대한적십자사, 철도시설공단 등
․5～10%미만	13	교통안전공단, 한국가스안전공사, 승강기안전관리원 등
계	60

※ 자료 : 공공기관 선진화 추진계획안 (6차), 기획재정부(2010)

○ 공공기관 선진화 정책과 민간위탁 활성화

- 이명박 정부의 공공기관 선진화 정책(1~6차)는 “민간과 경합하거나 민간이 효율적으로 수행가능한 기능은 폐지․축소 또는 민간위탁”하도록 규정하고 있음

- 이에 따라 민간부문에 이미 유사한 기능이 있다고 인정되는 경우에는 광범위하게 민간기업에 외주화하도록 하였음.

○ 공공기관 경영평가 및 혁신지침 등에 따른 비정규직 확대

- 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제15조에서는 공공기관의 지속적인 경영혁신 추진을 명시하고, 이에 대한 지침을 제정하도록 하고 있는데, 이에 따른 공공기관 혁신지침이 비정규직의 고용안정성에 큰 영향을 미치고 있음.

		관 련 규 정
공공기관의 운영에 관한 법률 제15조(공공기관의 혁신) ① 공공기관은 경영효율성 제고 및 공공서비스 품질 개선을 위하여 지속적인 경영혁신을 추진하여야 한다. ②기획재정부장관은 제1항의 규정에 따른 경영혁신을 지원하기 위하여 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 관련 지침의 제정, 혁신수준의 진단 등 필요한 조치를 할 수 있다. <개정 2008.2.29>

- 공공기관 혁신에 관한 지침들은 중앙 및 지방행정기관과 유사하게 조직 및 인력 운영에서의 효율성을 위해 인력을 최소한으로 할 것을 강제하고, 경영진단 및 평가에 따라 정 ․ 부의 인센티브를 부과함. 이로 인해 인건비절감을 위한 노력이 상시적으로 진행되고, 이는 비정규직화, 간접고용화로 귀결됨. 또한 반대의 측면에서 급격한 인건비 감축의 지침으로 인해 고용조정이 쉬운 비정규직 노동자가 우선 해고의 대상이 되기도 함.

		관 련 규 정
공기업 ․ 준정부기관 경영 및 혁신에 관한 지침(제정 2007. 4. 11. 일부개정 2009. 1. 29.) 제16조(조직․인력운영의 기본원칙) 공기업․준정부기관은 조직․인력 운영에 있어서 다음 각 호의 원칙을 준수하여야 한다. 1. 경영합리화를 위해 조직과 인력을 필요한 최소한도로 운영 2. 조직과 인력은 그 업무의 성질과 업무량을 정확히 분석하여 적정규모를 유지하고 원칙적으로 정원과 현원은 일치시켜 운영 3. 당해 기관의 인적자원이 대국민 서비스 및 핵심 사업 분야에 중점 배분되도록 내부 경영지원 기능을 최대한 효율적으로 운영(예, 자문·고문 인력은 법률·세무 등 전문적 지식이나 경험이 필요한 경우에 한하여 최소한도로 운영) 4. 업무폐지, 자산매각 등의 경우에는 관련 인력을 감축하고, 업무량 변동에 따른 기구신설이나 확대, 인력증원소요가 발생하는 경우 원칙적으로 일하는 방식 개선, 업무 프로세스 개선, 정보화, 업무효율화 등을 통한 자체 기능조정 또는 인력의 재배치로 해소 5. 기구 확대와 인력 증원은 불가피한 경우를 제외하고는 그 소요를 미리 예측하여 다음연도 예산에 먼저 반영한 후 예산의 범위 내에서 추진 6. 임금인상 등 처우개선이나 상위직 증원을 목적으로 하는 새로운 직급의 신설이나 유사직급의 운영은 원칙적으로 금지하고, 조직·인력을 확대하고자 하는 경우에는 반드시 이사회의 의결을 거친 후 시행 제20조(조직 및 경영진단) ①공기업․준정부기관은 당해 기관의 조직구조․기능․인력에 대해 과학적이고 전문적인 경영진단을 실시하는 등 조직과 기능의 합리적 운영을 위해 노력하여야 한다. ②공기업․준정부기관은 경영진단 결과에 따라 기능개편, 업무프로세스 개선 등을 위해 적극적으로 노력하여야 하며, 불필요한 인력을 감축하는 등 조직·인력 운영을 효율화하여야 한다. ③기획재정부 장관은 공공기관에 적합한 경영진단 기법을 개발하여 각 기관에 보급하고, 전문인력을 지원할 수 있다. ④기획재정부 장관은 법 제14조의 규정에 따른 공공기관의 기능조정 등을 위해 주무기관의 장과 협의한 후 공공기관운영위원회의 심의․의결을 거쳐 공공기관에 대한 기능 적정성 점검 및 조치계획을 수립하고 시행한다. * 기타 공공기관 혁신에 관한 지침(제정 2007. 4. 25. 일부개정 2010. 4. 14.) 제16조(조직․인력운영의 기본원칙) 및 제17조(조직 및 경영진단)에도 동일한 내용을 규정

- 특히 공공기관 경영평가 지표에는 일회성 일자리에 불과한 청년인턴제나 시간제 일자리 확대와 같은 정부의 일자리 대책 시행 정도가 포함되는데, 이는 일자리 창출을 명목으로 단기적이고 불안정한 일자리를 늘리는 원인이 됨. 또한 노동생산성이나 계량인건비, 총인건비인상률 등 얼마나 적은 임금으로 적은 수의 노동자들을 고용하였는지 등이 반영되는 지표가 사용되고, 이에 정규직과 직접고용 비정규직을 포함하여 평가함으로써 명목상 인건비를 줄이기 위해 간접고용을 확대를 유도함.

다) 공공부문에서 비정규직 활용의 확대의 원인

○ 정규직 정원관리와 증감에 따른 인원조정은 비정규직 규모와 활용에 영향을 미침

- 기획재정부를 중심으로 전체적인 조직과 인원에 대한 통제력을 확보하면서, 작은 정부를 지향하는 정책 및 각종 지침은 비정규직의 규모에 영향을 미침.

- 공공기관 정규직 정원의 통제와 감축은 비정규직의 확대를 초래하며, 특히 업무의 성질상 법인, 그 밖의 단체 등에 위탁할 수 있는 업무에 대한 적극적 외부화는 간접고용 비정규직의 증대로 이어짐.

○ 정원과 예산의 통제로 인한 비정규직 활용과 민간위탁 ․ 외주용역화의 확산

- 1997년 경제위기 이후 핵심․고유 업무에의 전념이라는 공공부문 구조조정의 방향은 핵심과 비핵심으로 노동자들을 분리했음. 소위 핵심부문으로 분류된 노동자들에게 다기능화와 성과주의 임금체계를 강요하고, 비핵심으로 분류된 부문에서는 외주․용역화 적극 진행.

- 비정규직은 처음에는 비핵심적인 직무라거나 단순 업무에 한정되어 도입되었지만, 공공부문이 상시적인 구조조정 체계를 정비함에 따라 그 범위가 확대됨. 지속적인 정원 및 조직 축소 방침, 총액인건비 절감을 통한 인원 구조조정의 상시화는 공공부문에서 비정규직의 지속적 활용과 확산을 불러올 수밖에 없었음.

○ 공공부문 고용에 대한 정부의 정책은 전체적으로 작은 정부, 인력 및 재정 활용에 대한 중앙의 강한 통제, 기관에 대한 성과 평가를 통한 민간에 가까운 경쟁력 확보를 지향해 왔음. 이 과정은 공공부문에서 비정규직이 지속적으로 활용되고, 간접고용이 늘어남

- 공공부문에서 비정규직 규모를 축소하겠다는 정책에 따라 무기계약 전환이 2004년, 2007년, 2008년 세 차례에 걸쳐 진행되었고, 2011년 다시 공공부문 비정규직 대책을 발표했음. 그러나 공공부문에서의 지속적인 비정규직 활용이 이어지고 있는 것은 정부의 지속적인 조직축소 방침 및 효율성 논리에 기반한 정책에 큰 원인이 있음. 정부의 지속적인 조직 및 정원 축소와 통제 방침 및 총액인건비 대비 감축률을 지정하는 정부의 예산축소 방침으로 인해 다른 명목의 비정규직 활용이 늘어나고 외주화가 강제되는 것임.

2. 비정규직의 특성과 관련 법제도 실태

1) 직접고용분야 비정규직 유형 및 관련 법제도

가) 무기계약직

○ 무기계약직 및 기간제에 대한 규정 통합 운영

- 무기계약직에 대하여 중앙행정기관 및 지방자치단체는 각 기관의 훈령으로 운영 및 관리에 대한 규정을 두고 있으며, 대다수 기관이 무기계약직 및 기간제 노동자에 대한 규정을 하나로 운영하고 있으며, 가운데 일부 기간제에만 적용되는 사항을 명시하는 방식임.

- 공공기관의 경우에도, 정해진 정원 외의 인력으로 무기계약직을 관리하고 있으며, 이들에 대한 급여의 지급은 ‘인건비’가 아니라 ‘경비’ 혹은 ‘관리업무비’로 제출하고 있음. 이들에 대한 처우도 정규직 처우를 준용하는 경우도 있으나 대부분 별도의 처무 규정을 통해서 관리함

- 규정이 통합 운영된다는 점에서 볼 수 있듯이 무기계약직을 사실상 비정규직의 한 유형으로 관리하고 있으며, 적용되는 내용 역시 근무평가, 고용 조정 및 해고 등에 있어서 무기계약직과 기간제가 거의 동일하게 적용됨.

○ 무기계약직의 지위 : 직원 혹은 공무원이 아닌 자

- 상시적 ․ 지속적 업무에 종사하는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 자로서 ‘공무원이 아닌 자’(행정기관)로 정의하고 있으며, 공공기관의 경우 정원외 인력으로 관리하고 있음

- 정규직과 달리 책임의 정도가 낮고, 보조적인 업무인 것으로 정하고 있음. 그러나 형식적으로 구별된 업무의 기준은 모호하며, 실질은 예산과 정원의 통제로 축소되는 정규직 인력을 대체하는 것일 가능성이 큼.

- 실제로 철도공사의 경우 기간제 노동자의 무기계약직 전환시 ‘특정직’을 신설하여 별도의 직군으로 관리하고, 상시근무임에도 불구하고 처우에 차별을 두고 있음

○ 차별의 존치

- 기간제 노동자를 무기계약 전환할 경우 정규직 하위직제를 신설하거나, 별도의 무기계약 직군을 신설하는 등의 방식은 정규직과 무기계약직의 차별을 해소하지 못함.

- 지난 2007년 전환 당시 무기계약직의 전환 전후 처우를 비교해 보면, 무기계약 전환으로 인해 1인당 인건비를 기준으로 약 9.8%p 수준에서 대우상 차등정도가 개선된 것으로 나타났고, 월 급여액을 기준으로는 약 11.6%p 정도 수준에서 차등정도가 개선되었음. 그러나 여전히 무기계약직으로의 전환 과정에서 정규직 대비 15.4%대의 급여차액이 발생하고 있어 고용상 차별을 해결하지 못하고 있음을 알 수 있음.

국가인권위원회, 무기계약직 근로자 노동인권상황 실태조사 연구용역보고서, 258쪽~261쪽, 2008. 전국불안정노동철폐연대 법률위원회

- 규정의 정비는 크게 나타나지 않고, 무기계약직 전환시에도 별도의 규정을 마련하기보다는 기존 인사시스템에 적절히 편입하는 방식을 취한 것으로 보임.

○ 고용불안정

- 무기계약직은 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결하였으나, 고용불안정에 있어서는 기간제일 때와 별반 다르지 않음.

- 무기계약직은 ‘기간의 정함이 없는’ 근로계약을 체결한 자로 규정하나, 매년 정원조정에 의해 상시적 고용불안 상태에 있음.

- 행정수요의 변화로 인한 업무의 축소나 조직 개편 등을 근로계약 해지의 사유로 정하고 있음. 이는 노동관계법상 경영상 이유로 인한 해고에 해당하는 것으로, 근로기준법에서는 경영상 해고에 대해 노동자의 귀책이 없음에도 불구하고 행하는 해고로서 절차 및 해고 회피 노력을 규정하고 있음. 그러나 공공부문에서는 이를 규정상에 고용을 조정할 수 있는 사유로 규정함으로써 경영상 해고에 대한 사유를 확대할 뿐만 아니라, 별도의 절차도 없이 규정만으로 해고가 가능하도록 하고 있음.

- 또한 이를 근로계약서 상에 명시하여 근로계약의 해지 시에 발생할 수 있는 노동자들의 저항을 차단하고자 하고 있음. 행정안전부 등 일부 기관에서는 이를 근로계약서에 필수적으로 명시하도록 규정에서 정하고 있음.

	무기계약 및 기간제 근로자 등 인사관리 표준안 (2007. 4. 공공기관 비정규직 대책 추진위원회
[표준계약서] 10. 해고사유에 관한 사항 • 업무수행능력 부족, 업무태만, 신체 ․ 정신상의 장애로 직무수행 불가, 고의 ․ 중과실로 손해초래, 업무량 변화 ․ 예산감축 등으로 고용조정이 필요한 때에는 재계약을 하지 않거나 근로계약기간 중에도 갑의 의사결정으로 근로계약을 해지할 수 있다.

○ 근무평가에 따른 해고

- ‘기간의 정함이 없는’ 고용계약을 맺고 있음에도 근무평가 결과에 따라 해고가 가능하도록 각 규정 및 표준계약서 상에 명시하고 있음. 이는 2007년 정부 대책으로 무기계약 전환 시 도입된 것으로 무기계약직 노동자에 대한 통제 기제를 확보하면서, 기존의 기간제 때와 같은 고용 조정의 유연성을 유지하기 위한 것으로 보임.

- 또한 공공부문에서의 업무는 실질적으로 업무성과가 분명히 나타나지 않는 경우가 많아 근무성적을 적절히 평가할 기준을 설정하기도 어려우며, 주로 업무수행능력과 태도를 상급자의 관찰을 통해 평가하는 것이 됨. 결국 평가자의 자의적 판단에 기댄 평가가 될 가능성을 배제할 수 없음.

	무기계약 및 기간제 근로자 등 인사관리 표준안 (2007. 4. 공공기관 비정규직 대책 추진위원회
[표준계약서] 10. 해고사유에 관한 사항 • 근무성적 평가 결과 계속해서 2회 이상 최하위 평정점을 받은 경우 재계약을 하지 않거나 근로계약기간중이라도 해고할 수 있다.

○ 정규직과의 임금 차별

- 무기계약으로 전환되었다 하더라도 정규직과의 격차 해소가 실질적으로 드러나지는 않음. 지난 해 고용노동부의 실태조사 결과에서도 무기계약직의 평균임금은 정규직 대비 60% 정도에 그치는 것으로 나타나 무기계약직 노동자와 정규직 사이의 차별은 심각하고, 오히려 기간제 노동자와 비슷한 임금수준을 보이고 있는 것으로 나타나고 있음.

○ 정규직과 다른 보수규정

- 공무원과는 다른 보수규정을 두고 있어, 임금 책정의 기준 자체가 상이함. 공무원의 경우 국가 및 지방공무원 보수규정에 의하여 법령에 지급 근거를 가지고 지급되는데 반해, 무기계약직의 보수는 예산의 목적 범위 내에서 지정통계기관이 공표한 노임단가, 전년도 집행단가 및 해당 연도에 편성된 예산액 등을 고려하여 적용됨. 공공기관의 경우 별도의 기준이 없는 경우가 대부분이며, 인건비가 아니라 ‘경비’ 혹은 ‘관리업무비’를 통해 지출됨

- 무기계약직의 경우 성과급 규정을 두고 있는 경우는 거의 없고, 중앙 행정기관 중에도 고용노동부의 경우 ‘성과상여금을 예산의 범위에서 지급할 수 있다’고만 규정하고 있음.

나) 기간제

① 기간제에 대한 관리 및 인사규정

○ 무기계약직과 통합 운영

- 기간제에 대한 규정은 중앙행정기관 중 고용노동부, 그리고 일부 지자체가 별도로 기간제에 대한 규정을 두고 있는 것 외에는 무기계약직과 규정을 통합운영하고 있음.

○ 공공기관 직접고용 비정규직 관련 규정

- 공공기관의 경우 무기계약직에 대한 규정을 정규직 규정 내에 두거나 준용하는 방식, 기간제와 함께 두거나 준용하는 방식 등을 취하는 데, 정규직과 형식적 또는 내용적으로 분리하여 별도 관리한다는 점은 동일함.

- 공공기관의 경우 조직 자체가 민간기업화 되어 있어 무기계약직 형태의 등장으로 관련 규정이 정비되기 이전에 이미 광범위하게 비정규직이 활용되고 있었음. 이에 따라 2007년 공공부문 비정규직 대책 당시에도 하위직제나 직급을 신설하는 방식으로 무기계약으로 전환되거나(한국철도공사, 승강기안전관리원), 노동조건의 차이가 없이 근로계약 기간만 무기로 전환하는 형태를 취하거나(가스기술공사, 서울지하철 조리종사원), 외주화를 이유로 무기계약 전환을 하지 않는(국민체육진흥공단 매표업무, 서울시도로굴착감리보조원) 등 다양한 형태로 나타났음.

② 기간제 노동자의 지위

- 정부의 비정규대책에 의한 무기계약 전환이 있었지만, 기간제는 지속적으로 사용됨. 무기계약 전환이 상시 ․ 지속적 업무 가운데 2년 이상자를 대상으로 실시되었으므로, 같은 일을 하더라도 2년이 되지 않은 경우 기간제로 존재하였음.

- 또한 기간제를 지속적으로 사용할 수 있는 업무에 대해 공공부문에서는 기간제법보다 더욱 폭넓은 예외사유를 두고 있어, 기간제 사용을 확대하고 있음. 특히 그 가운데 구조조정이 예정되어 있는 경우에는 상시 업무라 하더라도 기간제 사용이 가능하도록 하고 있음.

		관 련 규 정
공공기관 비정규직 근로자 관리 등에 관한 규정 (2009년 8월 31일까지의 한시법, 그러나 각 기관 규정에 그대로 남아 동일하게 적용되고 있음.) 제3조 (기간제근로자의 사용원칙) 국가행정기관의 장은 반복적으로 근로계약을 갱신하여 기간제근로자를 사용하는 상시적 ․ 지속적 업무에 대하여는 원칙적으로 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자(이하 "무기계약근로자"라 한다)가 담당하도록 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 같이 합리적인 이유가 있는 때에는 그러하지 아니하다. 1. 전문적 지식 ․ 기술의 활용이 필요한 경우 2. 교수 임용, 수련의 채용 등과 같이 그 직종 고유의 제도에 따라 인력을 사용하는 경우 3. 휴직 ․ 파견 등으로 결원이 발생하여 그 근로자가 복귀할 때까지 업무를 대신할 인력을 사용하는 경우 4. 수습생 등 수련과정에 있는 인력을 사용하는 경우 5. 「고령자고용촉진법」 제2조제1호에 따른 고령자를 사용하는 경우 6. 정부의 복지정책 ․ 실업대책 등에 따른 일자리 제공으로 인력을 사용하는 경우 7. 주기적으로 업무량 증감이 있는 업무의 업무량이 증가하는 기간 동안 인력을 사용하는 경우 8. 구조조정계획이 확정되어 있는 경우에 기존의 기간제근로자를 한시적으로 사용하는 경우 9. 그 밖에 이에 준하는 사유로 사회적으로 합리성이 인정되는 경우

③ 고용불안정

○ 기간제 노동자의 고용불안 심화

- 정부의 공공부문 비정규 대책과 기간제법 시행 이후에는 기간제 노동자의 계약 갱신이나 재계약은 거의 사라지고, 재계약의 가능성이 원천 봉쇄되고 있음. 그러나 이는 동일한 기간제 노동자를 지속적으로 사용하는 것이 아닐 뿐, 편법적으로 1년 미만의 계약기간을 설정한 후 일정 기간 휴지기를 두고 다시 기간제를 채용하는 방식으로 운영되고 있는 실정임.

○ 근무평가로 인한 고용불안정 및 통제

- 기간제 노동자의 경우 무기계약직과 같이 근무평가에 의한 고용불안정이 존재함. 그러나 기간제의 경우 사실상 재계약의 기회 자체가 봉쇄되고 있으므로 근무평가 규정 자체의 활용이 재계약 여부와의 연관성이 규정상에서는 나타나지 않음.

- 이러한 경우에는 기간제 노동자에 대한 근무평가가 재계약 여부나 무기계약 전환에 중요한 요소가 될 수 있음. 그러나 이에는 공공부문 업무에서 업무수행 능력 평가에 대한 객관적 지표를 마련하기가 어려운 문제뿐만 아니라 짧은 계약기간 동안 업무수행에 대한 충분한 평가도 어려운 문제가 있음.

다) 단시간 노동

① 단시간 노동의 증가 배경 및 관련 규정

○ 단시간 노동 관련 규정

- 단시간 노동에 대해 별도의 관리규정을 두는 경우는 많지 않으나, 고용노동부에서는 단시간 직업상담원에 대한 규정을 별도로 두고 있으며, 공공기관 가운데 인천국제공항공사와 한국철도공사 등이 ‘단시간 근로자 운영규정’을 두고 있음.

○ 단시간 노동의 증가 배경

- 단시간 노동이 공공부문에서 사용되지 않은 것은 아니나, 단시간 노동과 관련하여 나름 규정이 마련된 것은 기간제법이 제정되면서 기간제와 단시간 노동자를 함께 규율하면서 부터인 것으로 보임. 그러나 기간제 및 단시간 노동자를 하나의 규정으로 관리 운영하는 경우에도 주로 기간제에 대한 관리를 중심으로 구성하고 있고, 단시간 노동자에 대하여는 정의규정, 채용에 대한 규정 외에 별도의 세부 사항을 규정하고 있지는 않음.

- 2010년경부터 정부가 유연근무제의 확대 및 단시간 노동의 도입과 확산을 정책으로 제시하고, 지침을 통해 강제하기 시작했음. 이는 과거의 파트타이머 등과 같이 시간제 노동이지만 사실상 기간제의 성격이 강하게 드러났던 것에서 단시간 노동을 고용형태의 한 유형으로서 명확하게 하여 확산의 기반을 제도적으로 마련하기 위한 것임. 인천공항공사나 한국철도공사와 같은 공기업에서 단시간 근로자 운영규정을 만들고, 정규직의 단시간 전환 신청을 받거나, 단시간 노동을 신규로 채용 방침을 세웠던 배경에는 바로 이런 정부 정책이 있었음.

	『단시간 근로 등 유연근무제, 모든 공기업․준정부기관으로 확대』 (기획재정부 보도자료, 2011.1.11)
￭ 전일제 근무가 어려운 여성인력 활용 촉진 및 신규 일자리 창출 도모 ￭ 단시간 근로자에 대한 차별이 없도록 인사․보수 등 처우 기준 제시 ￭ 정원관리방식 개선 : 현행 인원수뿐만 아니라 총 근로시간으로도 관리 ￭ 단시간 근로 예비비 신설 : 단시간 근로자 채용에 따른 추가비용 인정

	『2011년도 공기업 ‘정부권장정책‘ 이행실적 평가 기준』(기획재정부)
￭ 권장정책명 : 단시간 근로제 운용 실적 (0.5점) ￭ 관련규정 정비(0.1점) : '11년 3월 이내 관련규정 정비 ⇒ 만점 ￭ 채용 및 전환 실적(0.4점) : '11년 신규 채용인원의 10%이상 ⇒ 만점

② 단시간 노동의 개념

○ 단시간 노동의 의의

- 단시간 노동이란 1주간의 소정근로시간이 사업장에서 같은 종류의 업무에 종사하는 통상의 근로자에 비해 짧은 시간 노동하는 자를 말함. 별도의 규정을 두고 있지 않기 때문에 1시간이라도 짧은 경우 단시간 노동자로 분류될 수 있음.

		관 련 규 정
근로기준법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8. "단시간근로자"란 1주 동안의 소정근로시간이 그 사업장에서 같은 종류의 업무에 종사하는 통상 근로자의 1주 동안의 소정근로시간에 비하여 짧은 근로자를 말한다.
기간제 및 단시간 근로자 보호 등에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2007.4.11> 2. "단시간근로자"라 함은 「근로기준법」 제2조의 단시간근로자를 말한다.

○ 단시간 노동자의 노동시간

- 「근로기준법」이나 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」에서는 단시간 노동을 통상 근로자의 근로시간에 비하여 짧은 노동자라고만 규정하고 있으나, 고용노동부의 단시간 직업상담원 규정이나, 인천국제공항공사의 단시간 근로자 관리 규정 및 한국철도공사의 단시간 근로자 운영지침 등 일부 기관의 규정에서는 단시간 노동자의 노동시간을 특정하고 있는 경우도 있음.

		관 련 규 정
단시간근로 직업상담원규정(제 정 2010. 3. 1 훈령 제733호) 제28조(근로시간 등) ① 단시간근로 상담원의 근로일은 매주 월요일부터 금요일까지로 하고, 매주 토요일은 무급휴무일로 한다. ② 단시간근로 상담원의 근로시간은 10:00부터 16:00까지로 한다. ⑤ 지방노동관서장은 업무량의 증가, 직무교육 등을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 제2항에 불구하고 단시간근로 상담원의 동의를 얻어 1주에 12시간을 한도로 근로시간을 연장할 수 있다.
인천국제공항공사 단시간 근로자 운영규정(2011. 6. 30. 규정 제261호) 제7조(근무시간 및 근무형태) ① 단시간 근로자의 근무시간은 1일 최소 3시간 이상 1주당 15시간 이상 35시간 이하로 한다. ② 단시간 근로자는 부득이한 사정이 없는 한 초과근무를 허용할 수 없으며 초과근무시 대휴를 부여하여야 한다. ③ 단시간 근로자의 근무형태는 업무특성 등을 고려하여 사장이 별도로 정한다.
한국철도공사 단시간 근로자 운영지침 (2011. 6. 30. 제정) 제2조(정의) 이 규정에서 사용되는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “단시간 근로”라 함은 1주당 15시간 이상 35시간 이하의 근로를 말한다. 제3조(근무시간 등) ① 단시간 근로자의 근무시간은 1일 4시간, 1주 20시간으로 한다. ② 시업 및 종업시각은 06:00~22:00 사이에서 소속별(역 ․ 사무소 ․ 사업소 포함) 특성에 따라 정할 수 있다. ④ 초과근무는 1주당 12시간 이내의 범위로 하되, 1일 3시간 범위 내에서 제2항의 근무시간 내로 한정한다.

라) 청년인턴

○ 일자리 정책의 일환으로 청년인턴제 시행

- 청년층에 일자리와 취업역량 제고 기회를 제공한다는 목적으로 공공기관 청년인턴제를 시행하고 있으며, 이를 경영실적 평가와 연동하여 정책 이행을 강제하고 있음.

- 그러나 이는 안정된 고용을 창출하기 보다는 신규채용의 대체 기능, 기간제 형태로 사실상 정규직 채용 전 시용형태로 사용되는 성격이 강하며, 일자리 창출로 연결되지 못하고 있음.

○ 미미한 정규직 전환

- 정부는 청년인턴제 시행과 함께 해마다 제시한 채용 인원 목표에 대한 달성율을 높게 평가하고 있으나, 사실상 청년인턴을 통해 정규직으로 채용되는 경우는 극히 미미함.

※ 기획재정부 보도자료를 토대로 재구성 함. 2010년의 경우 퇴사자 수가 명시되어 있지 않아 청년인턴 채용수와 비교함.

		2010년(5월 말)	2011년(3월 말)
청년인턴(계획/채용/퇴사자)(명)		9,085 / 7,106	9,532 / 5,465 / 1,188
인턴쉽 이후 해당 기관 채용(명, %)		467 (6.57%)	241 (4.41%, 20.29%)
	정규직 (명, 채용대비%/ 퇴사자대비%)	162 (2.28%)	87 (1.59%, 7.32%)
	계약직 (명, 채용대비%/ 퇴사자대비%)	305 (4.29%)	154 (2.82%, 12.96%)
2008~2009년, 청년인턴 13,600명 가운데 총 664명4.88%)이 채용되었음. 가운데 정규직 303명(2.23%), 계약직 361명(2.65%)임.

○ 저임금으로 필요인력 대체

- 청년인턴은 훈련의 성격을 가진다고 하더라도, 업무에 실제 종사하게 하는 과정이므로 이에 대해 적절한 노동조건이 보장되어야 함. 청년인턴 채용 시 노동조건은 기획재정부가 일정 기준을 제시하고, 그 내에서 각 기관별로 자율 결정하도록 되어 있음. 그러나 이 기준은 100만원 안팎의 수준으로 사실상 저임금으로 인력을 활용하고 있는 시스템임.

	‘10년 공공기관 청년인턴 운영실적 기획재정부 보도자료(2010. 6. 28)
※ ‘10년 공공기관 청년인턴 운영계획 ▪(채용규모) 약 9.1천여명(284개 기관) - 상반기 중 연간계획 인원의 75% 이상 채용 ▪(자격요건) 신규졸업자 위주로 채용 - 연령 : 만 29세 이하 원칙 - 학력 제한은 없으나, 대학 재학생․휴학생 등은 제외 ▪(근무조건) 기간 5~12개월, 월 70~100만원 수준(주 30~40시간)

	2012년 공공기관 청년인턴제 주요 내용 기획재정부 보도자료(2011. 12. 20.)
□ 채용 ㅇ (규모) 공운법상 285개 공공기관에서 약 1.2만명을 채용 - 채용인원의 20% 이상을 고졸자로 채용하여 학력보다는 능력과 실력이 중시되는 “열린 고용사회” 구현을 선도 ㅇ (자격) 연령에 따른 제한은 없으나, 노동시장 신규진입자에 우선적 기회부여를 위해 채용시점에서 신규졸업자 위주로 채용 ㅇ (근무조건) 근무기간은 5~12개월 범위에서, 급여는 월80~ 110만원 수준(주 30~40시간)을 기준으로 기관별로 자율적으로 결정 ㅇ (업무부여) 단순 사무보조․잡무는 지양하고 명확한 업무를 부여하되, 보안상 책임있는 임무 부여는 금지

2) 간접고용분야 비정규직 특성과 관련법제도 실태

가. 공공부문 구조조정과 간접고용의 확산

- 정부의 행정사무를 민간위탁할 수 있도록 법적 근거를 마련한 것은 1983년 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」을 전면개정(대통령령 제10955호 1982. 12. 11.)하면서 부터임. 그러나 전문적 기술이나 지식 등 특히 민간의 전문성을 필요로 하는 사무가 갑자기 생겨나는 것도 아니고, 공공부문 내 기존 인력을 통해 수행해왔던 업무를 민간위탁으로 전환해야할 긴급한 사정도 없었기 때문에 공공부문의 민간위탁 등 간접고용은 주목할만한 규모는 아니었음.

- 공공부문 전반에 간접고용이 확대되기 시작한 것은 IMF 경제위기극복이라는 명분하에 추진된 공공부문 구조조정을 통해서였음. 경영효율성 제고와 경영혁신이라는 이름으로 김대중 정부가 시행한 공공부문 구조조정은 인원 감축을 통한 비용절감에 있었고, “예산과 연계한 정원 통제”방식을 핵심으로 한 정부의 인력감축계획은 고용규모 자체의 축소와 고용구조의 변화로 나타났음.(박하순 외, 2008:234)

- 인력감축은 기존 직접고용 정원의 축소만이 아니라 핵심과 비핵심 업무를 세분화하여 외주용역·민간위탁화를 통한 간접고용화가 병행되었음. 즉각적이고 가시적인 인력감축 실적을 위해 경비·청소·식당 등 노동집약적인 단순업무와 현업업무를 중심으로 먼저 간접고용화가 진행되었으며, 감축된 인력이 수행하는 상시적 지속적 업무를 대체하기 위해서는 필연적으로 새로운 인력을 필요로 하였고, 신규인력은 더 열악한 조건의 비정규직으로 채워지거나 비핵심업무로 분류하여 민간위탁화 또는 외주용역화하였고, 신규 사업추진시 민간위탁·외주용역을 기본으로 설계하였음. 나아가 핵심업무라도 합리적인 이유가 있다면 민간위탁이나 외주용역을 할 수 있도록 법규정 및 지침을 마련하면서 공공부문 간접고용은 급속도록 확산되었음.

○ 정규직 인력감축을 위한 민간위탁·외주화 활용

- IMF 구제금융 이후 공공부문 구조조정 초기, 예산압박을 받는 정부기관들은 신속한 인원감축을 위해, 비핵심·단순노무 중심의 외주화를 추진하였음. 공공부문의 인력을 줄이기 위해서는 민간으로 이전할 수 있는 사업부문을 민간위탁·외주시행함으로써 효과적으로 인력과 규모를 다운사이징할 수 있기 때문임.

- 그러나 정부는 단순히 비용절감 차원이 아니라 핵심역량 인력을 중심으로 한 기구개편을 목적으로 핵심부문을 제외한 모든 부문에 걸친 과감한 민간위탁·외주화를 주문하였음. 김대중 정부는 1999년 예산편성 10대 지침의 하나로 외부위탁 추진을 채택하여 기존 비핵심 단순기능업무의 민간위탁을 확대를 기본방향으로 함. 그 후 정규직 구조조정이 마무리 단계에 들어간 2002년 본격적으로 청소, 시설관리, 검사, 검정에서부터 전산기능, 특정기관 운영에 이르기까지 민간위탁의 범위를 대폭 확대하였음. 그 결과 추가대상사업 검토지침에 따라 1998년 초 26개 위탁대상사업에 67개 사업을 민간위탁하여 1,179명의 인력을 감축하기에 이름.(기획예산처, 공공개혁백서(2002))

	기획예산처, 1999년 예산에 반영된 정부기능 외부위탁대상
① 98년 2월 정부 개편 시에 정부조직 개편심의위원회에서 기 결정된 26개 사업 ② 민간위탁 시 서비스개선, 비용절감 등의 효과가 크게 예상되는 사업 ③ 민간시장이 활성화되어 있는 청소, 시설관리, 매표업무 ④ 단순집행업무성격의 시험관리, 인력양성 등의 사업 ⑤ 민간의 창의와 효율성이 기대되는 전산개발 및 운영분야 ⑥ 관련 산하단체가 있어 기존 인력과 노하우를 활용할 경우 개선이 기대되는 사업

- 1998년 말 정부는 IMF 경제위기 하에서 공공서비스의 효율성 강화를 위해 지자체 사무에 대해서도 민간위탁을 추진하도록 요구하였음. 정부는 ‘자치단체사무의 민간위탁추진지침(1998. 12.)’을 시달하여 행정개혁차원에서 각종 시설·장비 관리 및 이관사무분야에서 지역실정에 맞게 민간위탁을 확대추진하도록 지시함. 1999년 자치단체별 민간위탁 가능사무를 발굴하여 2000년부터 민간위탁 추진계획을 하달, 중앙정부 주도의 하향식 집행을 시행한 결과 1998년부터 2000년 사이에 지방자치단체의 시설운영 및 사무 가운데 민간에 위탁된 사업만 1,644개 시설에 이르고 해당 사업에 고용된 인원 총 7,631명의 인원을 감축하였음.(행정자치부, 민간위탁 현황(2003. 9.))

- 또한 2001년 정부는 지방자치단체의 비정규상근인력관리운영지침 및 2003년 비정규상근인력관리운영보완지침을 시달하여 비정규 상근인력의 신규 수요시 민간위탁 등 외부자원활용을 적극 추진할 것을 지시함. 예산통제를 받는 지자체들은 강제적으로 민간위탁을 통한 인력감축을 대대적으로 시행하게 됨.

- 한편 공기업 체질개선을 명분으로 정부는 ‘공기업 외부위탁 활성화 및 외부위탁 대상사업선정’에 대한 연구용역을 발주하고, 기존 60개 업무에  69개 업무를 추가발굴하여 2000년 공기업 경영혁신 추진지침에 이를 반영함. 경비, 청소 등 주변·부대업무 아웃소싱에서 전산, 홍보, 전시, 시장조사, 정보관리 등 주요사업관련 분야에 대해서도 외주위탁을 확대할 것을 지시함.(기획예산처, 공기업 외주위탁 확대대상 발표(보도자료 2000. 5.))

○ 민간위탁의 비핵심·단순업무에서 핵심업무로의 확장

- 공공부문 구조조정 초기 가시적인 인력감축 효과를 위해 각급행정기관들은 노동력집약적인 부문의 민간위탁에 집중하였음. 이는 청소·환경미화·시설관리·운영 등 전문적이고 독자적인 기술력이나 노하우를 가진 민간자원을 활용한다는 의미가 아니라 단순히 민간을 통해 노동력을 공급받는 파견용역업체를 통해 인건비를 절감하는데 초점을 맞추고 있었고, 민간의 파견용역업체들은 인건비를 낮추어 자신의 이윤(사실상 중간착취의 성격을 갖음)을 확보하기 때문에 공공부문의 현업사무를 수행하는 노동자들의 임금 기타 노동조건을 악화시키는 결과만을 초래하였음.

- 1990년대 초반부터 민간부문에서 청소나 경비 등 노동집약적 단순노무에 대한 용역도급이 점진적으로 확산되어 왔는데, 이에 대한 사회적 문제의식 없이 오히려 공공부문에서 이를 경영혁신이라고 평가하고, 공공부문 민간위탁·외주용역화에 적극적으로 채용한 것은 노무도급을 통한 저임금화와 이를 통한 이윤확보가 사회적·공공적으로 마치 정당한 경영전략인 것처럼 확신을 줌으로써 공공부문을 넘어 전사회적으로 간접고용을 확산시키는 악영향을 미쳤음. 특히 이러한 공공부문의 행보는 끊임없이 핵심·비핵심부문을 새롭게 가르면서 과거에는 핵심업무라고 했던 주요 사무들을 비핵심 외주화의 영역으로 넓히는 계기를 제공함.

- 이는 다시 공공부문의 외주·위탁의 대상범위를 확대하는 정책으로 이어지는데, 2003년 노무현 정부가 시작되면서 주요 개선과제 중 하나로 행정서비스 민간위탁제도 개선을 강력히 추진하였음. 정부조직관리지침으로 민간위탁대상을 ① 단순 집행적인 서비스제공 기능, ② 전문적인 지식과 기술을 요하는 연구·조사 및 검사기능, ③ 공공시설이나 장비 등의 운영·관리기능, ④ 외부자원 활용으로 서비스 향상, 비용절감이 기대되는 분야, ⑤ 급속히 발달하는 기술·기능 등의 습득이 필요한 사무, ⑥ 정보시스템의 운영 및 유지보수에 관한 사무, ⑦ 현업 기능 및 생산·제작기능으로 기술하고 있으나, 정부는 단위사무보다 포괄적인 기능을 이관하여 위탁의 실효성을 높이고, 민간위탁시 업체선정방식에 경쟁방법을 도입하여 비용절감을 유도하도록 하고 있음. 따라서 단순·비핵심업무에 국한되지 않고 효율성을 높일 수만 있다면 그 대상을 폭넓게 확대할 수 있도록 하였음.

○ 민간위탁·외주화의 원칙적 허용과 간접고용 활성화제도의 정비

- 2006년 정부는 무분별한 공공부문 비정규직의 확산을 막기 위해 상시적·지속적 업무에 대한 무기계약 근로자 사용원칙을 밝히고, 2년 이상 사용한 기간제 근로자에 대한 무기계약 전환대책을 마련하게 됨. 이를 위해 정부는 공공부문 비정규직 종합대책을 수립하게 위해 ‘공공기관 비정규직 근로자 관리 등에 관한 규정(국무총리훈령 제527호 2008. 11. 17. 일부개정)을 제정하고, 외주화의 확산을 막는다는 명목으로 합리적인 외주화의 기준을 정하고 있음.

- 그러나 외주화의 기준은 핵심업무에 대한 외주위탁의 가능성을 여는 계기가 되었음. 핵심업무에 대해서는 예외적으로 합리적인 이유가 있을 때에만 가능한 것으로 제한하고 있으나 핵심업무인지 여부의 판단을 기관의 설립목적이나 기능을 감안하여 각급 행정기관이 재량적으로 판단할 수 있도록 하고 있음. 핵심업무인지 여부에 대한 객관적인 평가기준이 존재하지 않는 상태에서 사실상 핵심/비핵심의 구분을 정부의 자의적으로 할 수 있도록 함.

- 핵심업무라 하더라도 합리적 이유가 있다면 외주화를 가능하게 하도록 하고 있고, 예외사유가 매우 포괄적이어서 사실상 외주화의 규제기준이 아니라 외주화의 활성화 기준이 되고 있음. 핵심업무 외주화가 허용되는 6가지 사유 중 전문기술이나 고가장비 등을 이유로 하는 경우를 제외하면 모두 비용절감을 목적으로 하고 있어, 비용절감의 목적이라면 핵심업무라도 외주화를 추진하는 것을 광범위하게 허용되는 결과를 초래함.

- 특히 외주화의 필요성이 사회적으로 인정되는 경우라는 매우 모호한 기준을 둠으로써 상황에 따라 언제든지 핵심업무를 외주화하는 것이 가능하도록 하고 있으며, 외주화에 의한 공익성 또는 공공성 훼손 가능성이 낮은지 검토하도록 하고 있으나 비용절감 효과가 매우 높다면 효율성이 높게 평가되어 공공성 훼손에 대한 위험성은 저평가될 소지가 있음. 따라서 각급기관이 자체적으로 평가하여 제출하는 ‘외주화 타당성 보고서’상 비용절감 효과를 과대포장하여 효율성을 높다고 분석할 경우 언제든지 핵심업무의 외주화를 가능하게 하는 제도적 근거가 될 소지가 높음.

		관 련 규 정
공공기관 비정규직 근로자 관리 등에 관한 규정 제7조(외주화의 기본원칙) ①국가행정기관의 장은 그 기관의 설립목적, 기능 등에 비추어 주변적인 업무 또는 부가적인 업무에 대하여는 합리성이 인정되는 경우 외주화의 방법으로 업무를 수행할 수 있다. ② 제1항에 따라 외주화하는 경우에도 시장 임금수준보다 불합리하게 낮은 임금이 지급되도록 하여서는 아니된다. ③ 국가행정기관의 장은 그 기관의 설립목적, 기능 등에 비추어 핵심적인 업무 또는 본연의 업무에 대하여는 직접 수행하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그러하지 아니하다. 1. 고도의 전문기술, 고가의 시설·장비 또는 대규모 인적·물적 네트워크 등을 필요로 하여 자체해결이 곤란한 업무 2. 일정기간 또는 간헐적으로 수행됨으로써 해당인력을 직접 고용할 경우 지나치게 많은 비용이 소요되는 경우 3. 외주화에 의할 경우 비용절감의 효과가 크고 명백한 경우 4. 내·외부 환경의 변화에 대응하기 어려운 내부노동시장의 불합리성으로 인하여 임금 등의 처우를 시장수준에 맞추기 어려운 경우 5. 민간부문과의 경쟁을 통하여 생산성 향상, 서비스 질 제고 등의 효과를 달성하기 위하여 유사 또는 동일한 업무를 담당하는 병렬적 조직 또는 부서업무의 일부를 조직 또는 부서단위로 외주화하는 경우 6. 그 밖에 외주화의 필요성이 사회적으로 인정되는 경우 ④ 국가행정기관의 장은 제3항 단서에 따라 외주화하는 경우에도 다음 각 호의 요건 모두가 충족되는지 여부를 검토하여 외주화 여부를 결정하여야 한다. 1. 관련 분야의 외부시장이 충분히 형성되어 있어 외주업체 선정에 어려움이 없고, 외주업체에 문제가 발행하여 서비스 공급이 어려울 때 다른 업체로 신속한 대체가 가능할 것 2. 외주화에 의하여 공익성 또는 공공성의 훼손 가능성이 낮을 것 3. 다른 업무와의 업무분리가 용이하고, 업무수행에 상당한 정도의 독립성이 보장될 것

- 정부는 공공부문 비정규직대책을 통해 외주화타당성 검토와 합리적 기준을 마련하여 무분별한 외주화의 확대를 규제하겠다면서 다른 한편으로는 민간위탁을 활성화하기 위한 관리체계를 정비하였음. 행정서비스 민간위탁 실태조사를 통해 위임·위탁대상사무의 추가발굴을 추진하고, 이에 대한 ‘민간위탁 확대 관리강화지침(2006. 5.)’을 통해 경쟁제도를 도입하며, ‘민간위탁 확대 사후관리강화지침(2007. 4.)’을 통해 관리책임자를 지정·운영하도록 하고, ‘민간위탁 실효성 확보를 위한 조직성과평가와의 연계강화(2006. 11.)’ 및 민간위탁의 정기적인 성과평가체계 도입을 통한 민간위탁 효율성 강화를 도모함. 결국 정부가 공공기관의 외주화를 계속 확대하면서 공공부문 비정규직 대책은 외주화 확대를 위한 제도적 기초로 변질됨

나. 공공부문 간접고용 법제도의 문제점

○ 공공부문 간접고용 활용이 무분별하게 허용된 현실

- 공공적 사무를 공공기관이 직접 수행하지 않고 민간부문에 수행하도록 하는 간접고용에 대하여 원칙적으로 자유롭게 활용할 수 있도록 하고, 예외적으로 법령상 소관사무의 경우에는 허용사유를 정하여 민간위탁을 제한하는 규율방식을 취하고 있음. 따라서 법령상 소관사무가 아닌 경우에는 간접고용 활용은 무방비상태로 열려있음.

- 간접고용 노동관계로 노동권을 취약하게 만드는 광범위한 외주위탁에 대해서는 공공부문은 어떠한 규율법령도 두고 있지 않음. 공사나 물량공급·제조 등 각종 계약과 구분없이 적용되는 계약법령들은 공공기관이 체결하는 일련의 발주계약 비용을 절감하여 효과적으로 계약사무를 수행하기 위한 목적에서 제정된 법령이기 때문에 간접고용 노동관계의 측면을 제대로 인식할 수 없는 법적 형식을 취하고 있음. 오히려 계약법령들의 법적 취지는 최소한 계약내용을 수행할 능력이 있다면 계약대금은 최대한 낮추어 계약을 체결할 수 있도록 하는데 있으므로, 직접 고용없이 노동력을 공급받아 사용하는 간접고용 조차도 마치 물품을 공급받는 계약과 마찬가지로 취급한다는 점에서 본질적으로 간접고용 노동관계에 대한 책임을 분리·배제하는 것을 법령의 주요 기능으로 삼고 있다고 할 수 있음.

- 민간위탁 관련법령 역시 공공기관이 직접 수행해야 할 법적인 의무를 민간에 위탁할 수 있도록 하기 위한 근거법령으로서 기능한다고 할 수 있음. 따라서 관련법령들의 내용은 공공사무를 대신 수행할 민간위탁기관을 선정하는 기준이나 관리감독할 수 있는 근거들을 정하는데 치중하고 있음.

- 그마나 민간위탁을 할 수 있는 대상업무의 범위를 법적으로 제한하여 열거하거나 민간위탁의 선정 및 수행과정에서 시민사회의 감시기구를 마련하거나 평가시스템을 마련하는 수준의 개선된 규정(일부지자체 민간위탁조례)들이 있지만 민간위탁 관련법령의 취지 자체가 민간위탁을 합법적으로 허용하기 위한 규정으로서 민간위탁으로 인한 간접고용 노동관계의 문제들을 규율하고 해결하기 위한 법제도로서는 기능하기 어려움.

○ 공공성을 약화시키는 공공부문 간접고용화

- 공공부문의 간접고용은 구조조정을 통해 인원을 감축하면서 과거 지속적으로 수행해왔던 업무들을 이윤창출을 목적으로 하는 민간부문에 넘김으로써 나타나게 되었음. 정부는 기능의 효율성을 높이기 위한다는 명분으로 단순행정작용 혹은 비핵심업무분야를 분리해내서 민간위탁을 하거나 외주화를 시도하였으나 본래 공공적 목적을 위해 기능적으로 결합된 부분을 임의적으로 분리해내는 과정에서 공공적 가치는 축소시키거나 왜곡하는 결과를 초래함.

- 아웃소싱된 업무를 수행하는 민간업체에게는 최소한의 요구를 이행하면서 이윤을 최대화하는데에 관심을 둘 수밖에 없기 때문에, 공공적 성과를 높이거나 과업을 개선하기 위한 어떠한 노력이나 공공적 업무에 대한 책임감을 기대하기는 구조적으로 불가능하며, 이윤을 보장받기 위해 적정인력보다 축소하여 운영하거나 근로시간을 편법적으로 늘리는 등 간접고용 노동조건을 악화시킬 소지가 큼.

- 간접고용 노동자 역시 자신의 직무가 공공적 목적과 어떻게 연관되는지 소통하기 어렵고, 공공적 권한과 책임이 보장하지 않음으로써 기계적으로 업무를 수행할 수밖에 없기 때문에, 외주위탁업무로 분리되면서 자연스럽게 공공성이 탈색될 수밖에 없음. 결국 공공부문 간접고용이 확대될수록 공공기관 스스로 공공적 가치를 개발하고 확장시키는 길을 잃게 됨.

○ 공공부문 간접고용에 대한 직접적인 사용종속관계의 불가피성

- 공공부문은 간접고용을 활용함에 있어 원청이 직접적으로 간접고용 노동자들의 업무를 지시하고 감독할 수 있는 상당한 근거규정을 마련하고 있음. 외주·위탁업무에 대한 원청의 통제력과 일정한 업무수행성과를 유지하기 위해 인력서비스를 표준화·규격화하기 위한 사무편람/과업지시서 등을 마련하고 일상적인 사무처리지침 및 관리감독조치들을 행사할 수 있는 법적·계약적 근거를 확보하고 있음. 이는 사실상 직접고용하지 않고 노동력을 사용할 수 있는 노동력공급 혹은 파견적 특성을 띠게 됨. 실질적으로 노동력을 사용하면서도 사용자 책임에 대해서는 전적으로 하청업체에 전가하면서 간접고용 노동자의 임금 기타 근로조건에 대한 노동법적 책임을 회피하는 공공부문의 노무도급은 민간위탁이라는 이름을 붙이더라도 불법파견으로서의 위법성 소지를 벗어나기 어려움.

- 특히 단순업무 혹은 전문적 지식이나 기술을 요하는 업무 등 외주위탁을 수행하는 대부분의 업무들은 업무수행에 있어 노동집약적인 업무 즉, 노동자의 고유한 노동력을 기반으로 한 업무들로서 노동력을 제공받는 것은 계약의 중요한 요건으로 함.

- 이러한 노동집약적 업무는 중간단계에 하청업체 관리자가 불필요하고 사무처리에 대해 원청인 공공기관의 직접적인 지시 또는 직접적인 작업협의가 훨씬 효율적일 수밖에 없음. 가령 공원의 청소나 주차장 관리와 같이 단순업무라고 분류된 현업업무는 관련시설에서의 민원을 신속하게 처리하려면 직접 현장에서 청소와 주차관리를 하는 노동자에게 조치하도록 전달하면 족하기 때문에 중간 하청업체 관리자를 통할 필요가 없음. 또한 전문적인 기술이나 지식을 활용해서 공공기관이 공적 사무를 수행해야 하는 경우에는 해당 기술과 지식을 보유한 노동자에게 직접 작업의 처리절차와 작업의 결과 수행하고자 하는 공적 사무의 내용과 방향을 논의하고 협의하는 것이 효율적일 수밖에 없음.

- 공공적 사무의 본질적인 속성상 공공기관의 유관사무들과 유기적으로 작용하여 공공적 가치에 부합하게 실행되도록 해야 하기 때문에 공공기관의 직접적인 지휘·감독과 불가분의 관계에 있을 수밖에 없음. 이는 민간위탁이나 외주용역을 통해 공공적 사무 수행에 대해 민간업체에게 완전히 권한과 책임을 이관하여 수행하게 하는 것이 사실상 불가능하며, 공공적 사무의 수행은 간접고용에 적합하지 않다는 점을 분명히 드러내는 증거임.

○ 상시지속업무에 대한 외주용역화의 문제점

- 흔히 경쟁입찰절차를 통해 새로운 용역업체를 선정하는 것은 마치 한 업체가 전문적인 업무수행능력을 보유하고 있고, 이러한 업무 숙련성을 갖은 고유한 인력을 보유하는 것처럼, 따라서 업무수행이 완료되면 이를 평가받는 진정한 의미의 도급을 연상하기 쉬움. 그러나 현실에서 외주용역업체의 입찰과 업무수행과정은 이와 전혀 다름. 공공부문에서 간접고용을 활용하는 민간위탁·외주용역은 대부분 검사·검정·시설관리 등 상시지속적으로 수행되어야 하는 업무들임. 민간업체에 위탁·용역도급하는 계약은 일정기간 주기적으로 입찰절차를 반복하여 용역계약을 맺으면서 용역업체는 매번 변경되지만 실제 해당 업무를 직접 수행하는 노동자들은 동일함.

- 물품을 제조·공급하는 경쟁입찰의 경우에는 입찰참가업체가 독자적인 제조기술 및 해당 업무를 지속할 소속 인력을 보유하고 있고, 입찰업체의 변경에 따라 실제 작업을 수행하는 인력도 변경되면서 입찰업체 변경이 실제 업무내용에 대한 변화와 연관될 수 있음. 즉 물품 제조·공급계약의 경우에는 경쟁입찰을 통해 업체의 업무수행능력을 평가하고 공급되는 물품의 품질을 비교하여 업체를 선정하는 것이 유의미한 절차일 수 있음.

- 그러나 용역도급의 경우 입찰을 통해 관리업체만이 변경될 뿐 실제 업무를 수행하는 인력은 그대로 동일한 작업을 수행하기 때문에, 용역도급 입찰과정에서 용역업체의 업무수행능력을 평가한다거나 실적을 평가한다는 것은 실제 용역업체에 대한 적절한 평가기준이 될 수 없을 뿐만 아니라 입찰절차를 통한 반복적인 용역도급계약(업체변경)은 업무수행의 지속적인 실체와는 부합하지 않는 부자연스러운 현상임.

- 결국 상시적으로 수행되는 용역도급은 실제 수행하는 노동자들은 동일하게 계속 업무를 수행하지만 표면상 입찰계약을 통해 용역업체들만이 변경되어 들고 나는 비정상적인 상황이 반복되고 있음. 이러한 기형적인 용역도급 입찰시스템은 해당 업무를 수행하는 노동자는 그대로 유지되면서 사실상 원청인 공공기관의 지휘감독을 받고, 공공기관의 사용자성만을 면탈할 수 있게 중간의 관리업체가 직접적인 근로관계를 단절시키는 구조를 만들어 줌. 이를 통해 공공기관은 노동자들이 수행하는 공공적 사무에 대한 지휘·통제력은 유지하면서도 노동법상 사용자 책임은 피할 수 있고, 다른 한편으로는 이름뿐인 중간의 용역업체가 실제 자본이나 기술력이 없어도 낙찰만 되면 낙찰대금에서 일정한 이윤을 챙길 수 있는 수단이 됨.

- 그러나 이러한 용역업체의 이윤은 임금으로 지급되어야 할 몫이 용역업체의 이윤으로 빠져나감으로써 실제 업무를 수행하는 노동자의 임금을 저하시키는 요인이자 본질적으로는 노동자의 임금에 대한 중간착취와 같은 효과를 야기함.

- 특히 공공기관이 자신의 업무 수행을 위해 간접고용 노동자들을 사실상 지휘·통제해야 할 뿐만 아니라, 직접적인 인력 사용을 은폐하기 위해 용역업체를 중간에 두면서 업체를 관리해야 하기 때문에 공공기관은 간접고용을 하더라도 여전히 용역업체 관리에 대한 비용이 발생하게 됨. 더불어 용역업체는 노동자의 업무수행을 관리한다는 명목으로 관리비 및 이윤을 취하기 때문에, 간접고용을 운영할 경우 오히려 관리비용은 이중 부담하게 되는 비효율을 야기함.

○ 공공기관 입찰과정에서의 간접고용 노동자의 저임금화

- 공공부문 간접고용이 형성되는 계약체결과정을 살펴보면, 입찰 전 공공기관이 산출하는 추정가격 혹은 예정가격에서부터 노동자의 임금수준의 상한이 결정됨. 공공부문의 외주위탁은 공공부문 구조조정 과정에서 비용절감을 위한 전략으로 취하여진 것으로 예정가격 책정시부터 최저임금수준의 낮은 노무비단가를 적용하고 있기 때문에 간접고용 노동자의 임금수준을 열악할 수밖에 없음.

- 예정가격상 노무비단가 자체가 낮게 형성되어 있는데다가 예정가격 미만의 최저입찰가격제를 도입하고 있기 때문에 노동자의 인건비는 낙찰률에 연동하여 예정가격상 노무비단가보다 낮게 형성될 수밖에 없음. 또한 예정가격상의 노무비 단가를 인상하더라도 낙찰업체가 노무비총액을 낮추고 이윤을 높이기 위해 인원을 감축하거나 노동시간과 휴게시간을 편법운영하기 때문에 간접고용 노동자는 노동강도 대비 임금조건이 개선되지 못함.

○ 공공부문 간접고용 노동자의 노동권 보호법제의 부재

- 공공부문의 간접고용 활용은 인건비 절감을 위해 적극적인 활용을 도모하고 있고, 관련법제 역시 간접고용의 근거법령으로서 설계되어 있기 때문에 간접고용 노동자의 노동권 보장에 관해서는 백지상태임. 오히려 공공부문의 간접고용 관련규정은 노동자에 대한 책임을 전적으로 민간업체에 전가하도록 규정하고 있어서 간접고용 노동자들은 공공기관의 공적 사무를 수행함에도 불구하고 공공기관의 노동자로서 어떠한 보호도 기대할 수 없음.

- 민간업체는 낙찰금액 내에서 최대한의 이윤을 확보하기 위해 인건비용을 최대한 축소하여 산출하기 때문에 작업환경 개선비용이나 인력배치시 비상시를 대비한 유휴인력도 마련하지 않음. 따라서 간접고용 노동자들은 근로환경 개선에 대해서는 꿈도 꿀 수 없고, 개인사정이 생기거나 몸이 아파도 병가나 휴가를 사용하지 못함. 심지어 산업재해가 발생하더라도 무조건 정해진 인원수를 투입해야하기 때문에 바로 해고를 당할 수 있어서 다쳐도 쉬지 못하는 구조적 문제를 갖고 있음. 오히려 간접고용 노동자들은 업체가 변경되지 않더라도 매번 입찰결과 낙찰가격이 변동될 때마다 낙찰가격에 따라 고용불안과 임금삭감의 위험을 경험하게 됨.

○ 간접고용 노동자 노동3권을 통한 문제해결 시스템의 부재

- 낙찰가격에 따라 인건비를 줄이고 이윤을 취하는 민간업체는 반복되는 고용불안과 저임금, 장시간노동과 작업환경의 악화에 대해 어떠한 책임있는 자세도 기대할 수 없음. 낙찰가격에 따라 이윤을 취하고 입찰에서 떨어지면 그냥 사업장에서 철수하면 그만인 민간업체는 낙찰받은 업체와 매번 새로운 계약을 맺으면서 공공기관의 사업장에서 계속 일하는 간접고용 노동자들이 어떤 일을 하는지, 어떤 작업환경에서 어려움을 겪는지는 관심밖의 일일 수밖에 없음. 낙찰가에서 임금과 4대보험료 등 직접비용을 제외하면 관리비와 순이윤 명목의 업체수익을 챙길 뿐 간접고용 노동자의 고용상 문제를 해결할 자금을 확보하지 않기 때문에 간접고용 노동자들로서는 문제가 발생할 경우 해결에 어려움을 겪게 됨.

- 간접고용 노동자들이 간접고용 노동관계에서 발생되는 문제들을 해결하기 위해서는 원청인 공공기관이 직접 민간업체에 대한 관리감독 및 노동상의 문제를 책임있는 위치에 있어야 함. 그러기 위해서는 원청인 공공기관이 교섭에 대한 책임을 부담해야 함. 간접고용 노동자는 공공기관과 노동조건에 대해 교섭할 수 있는 집단적인 교섭창구가 보장되어야 하며, 공공기관과 업체간 담합이나 유착관계를 막고 계약조건상 노동조건의 저하를 방지할 수 있도록 업체선정 및 평가에 있어서 간접고용 노동자가 감시·개입할 수 있는 법적 지위가 보장되어야 함.

○ 공공부문 간접고용에 대한 규율체계의 무질서

- 민간위탁이건 외주용역이건 간에 공공부문의 간접고용을 야기하는 공공계약은 계약주체와 계약내용에 따라 개별 법령들에 산개해 있음. 이는 간접고용 노동관계의 문제들을 일관되고 체계적으로 해결하기 어려운 법구조상의 한계를 갖음.

- 민간위탁 관련법령은 소관사무가 구별되는 기관별로 법령이 분산되어 있고, 기관별로 법령을 입안하는 주체가 달라 간접고용 노동관계에 대한 보호수준이 제각각임. 또한 규범력이 미치지 못하는 외주용역의 경우에는 일반 계약법령상 계약의 성격이 전혀 다른 분야들과 함께 규율되면서 간접고용이라는 노동력 수급계약의 특성과 고유한 문제들을 전혀 주목하지 못한 한계를 보임.

- 정부는 계약법령 및 예규·지침에 간접고용 노동관계를 규율하는 내용을 반영하기도 하나 간접고용이 초래하는 근본적인 문제점을 인식하고 이를 종합적인 시각에서 접근하여 해결할 수 있는 방법을 강구하기보다는 계약가격의 규모나 세부적인 개별계약내용에 따라 간접적이고 부수적인 방식으로 규율하고 있어 오히려 간접고용상의 문제의 해법 자체를 더 복잡하고 난해하게 만드는 요인이 되기도 함. 이러한 관련법령들의 난립은 공공부문 간접고용 일반에 적용되어야 할 체계적이고 통일적인 규율이 절실히 요청되는 이유임.

3. 공공부문 비정규직 정규직화와 차별철폐를 위한
법제도 개선방안

1) 상시고용 - 직접고용 원칙 확립

○ 공공부문 비정규직 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 우선적으로 고용원칙이 확립되어야 함.

- 그 기준은 상시적, 지속적 업무에는 정규직 사용을 원칙으로 하고 일시적 업무에 종사하는 노동자에 대해서는 고용안정과 적정 대우를 보장해주는 방안을 마련하는 것임.

- 2년 이상 ‘계속 근로’ 기간을 제한하고 있는 기간제법을 준수하는 것을 넘어서서, 2년 이상의 ‘지속 사업’에 종사하는 계약직, 임시직을 즉시 상용직화하고, 그에 걸맞는 노동조건 향상과 소요예산 확보가 우선임. 특히 무기계약직화 하는 것을 정규직화로 호도해서는 안 됨. 단순히 고용지위만 안정화 되는 것이 아니라 직무에 걸맞는 적절한 노동조건의 향상이 반드시 수반되어야 함. 가급적 정규직제에 포함시키는 것이 바람직함.

- 공무원 조직이 아닌 공기업 및 산하기관의 경우는 보다 제한없이 정규직화를 시행해야 함. 동종․ 유사업무의 유무에 구애받지 않고 정규직화를 시행해야 함.

○ 상시업무에 정규직 고용을 원칙으로 삼고, 기존 상시업무에 종사하는 비정규직을 정규직으로 전환하기 위해서는 정규직 정원의 확대와 관련 예산의 확보가 필요함

- 한국의 공공부문 종사자 수는 OECD 기준에 비해서도 크게 낮은 것이 현실이므로, 공공부문에서 적극적인 일자리 창출을 위한 노력을 기울어야함

- 또한 비정규직 사용사유로는 결원의 일시적 대체, 일시적 업무증가, 특정기간이 주어진 사업, 일시적․계절적 업무 등이 될 것임. 특히 이러한 사유에 해당하는 비정규직에 대해서도 불안정한 고용지위에 대한 보상적 차원에서 적절한 노동조건이 보장되어야 함.

2) 공공기관 경영평가 등 공공기관 관리제도 개선

- 공공기관의 경영평가제도는 비정규직 처우개선을 불가능하게 하는 핵심적인 원인이 되고 있음

○ 공공기관 경영평가제도에 의한 정원통제

- 공기업 등 공공기관은 정부의 총인건비 통제와 정원통제를 받고 있음. 공공부문의 특성상 정부의 통제는 불가피하지만, 통제 제도가 비정규직 처우 개선이나 일자리 창출을 억제하고 있다는데 문제가 있음

- 공공기관 경영평가제도에서 핵심지표 중에 하나인 ‘경영효율’ 평가지표의 하나인 ‘노동생산성’은 <부가가치/평균인원>으로 산출됨

- 그런데, 부가가치는 기관의 노력보다는 법·제도의 변화나 외부 경제환경에 따라 결정되는 경우가 많기 때문에 분모인 ‘평균인원’을 감축하는 것이 경영평가에서 높은 점수를 받는 방법으로 인식됨

- 이에 따라 각 공공기관은 일자리를 늘이거나 정규직화되는 것이 적절한 비정규직 노동자의 정규직화를 추진하기보다는 평균인원을 최소화하는 데 관심을 갖게됨. 특히 정규직 정원에 포함되는 인력(현원)이 아닌 경우에는 이에 속하지 않으므로 비정규직을 활용하여 업무를 처리하려하는 유혹을 갖게 되는 것임

○ 관리업무비 통제

- (정규직)정원에 속하지 않은 비정규직은 ‘관리업무비’에 예산이 책정됨

- 경영평가는 이러한 ‘관리업무비’도 통제하는데, <관리업무비/매출액>의 산식을 통해 계량관리업무비 지표를 산출함. 여기서 비정규직 처우 개선은 관리업무비 분자 수치를 높이게 되므로, 비정규직 처우 개선 시 경영평가에 불이익을 받게 되는 것임

○ 공공부문 비정규직 확대를 촉진하는 각종 평가내용

- 2011년 공공기관 경영평가 결과를 분석한 결과, 노동생산성 혹은 관리업무비 지표에서 비정규직을 언급한 것을 제외하고, 비정규직 관련사항이 평가된 내용은 아래와 같음

<표> 2011년 공공기관 경영실적 평가 중 비정규직 관련 사항

	공기업	준정부기관, 중소형기관
비정규직 사용을 촉진하는 평가	8건	6건
비정규직 사용억제, 처우개선을 촉진하는 평가	3건	18건

- 위 분류를 보면, 주로 공기업에서는 비정규직 사용을 촉진하는 방향으로 평가가 제시되고 있음을 알 수 있으며, 이로 인해 주로 대규모 공공기관이 많은 공기업 영역에서 수익성을 위주로 한 비정규직 확대가 이루어질 것임을 예상할 수 있음.

- 위의 분류에서 준정부기관과 중소형기관의 경우 상대적으로 비정규직 확대를 적절히 제한할 것을 요구하는 평가가 있음을 알 수 있음.

- 이러한 평가 기조의 차이는 공공기관 경영평가단의 구성에 있어 각 부문별로 평가단이 별도로 운영되면서 강조점이 다르다는 것도 영향을 준 것으로 볼 수 있음. 그렇다면 공기업에 대한 경영평가단이 고용문제에 대해서는 효율성 확대의 기조 하에서 비정규직 확대를 긍정적으로 보고 있다는 것으로 볼 수 있는데, 향후 경영평가단 운영 기조에서 보완이 필요한 사항이라고 할 것임.

- 그러나 준정부기관과 중소형기관의 경우, 비정규직 확대를 경계하는 평가 내용이 반영되어 있음에도 불구하고 노동생산성 및 계량관리업무비 지표에서 비정규직 정규직화 혹은 처우개선이 모두 불이익을 받을 수밖에 없는 조건임을 고려하면 긍정적으로만 평가할 수는 없을 것임. 경영평가제도 자체의 설계가 문제라는 것.

- 비정규직 관련 사항을 언급하고 있는 경영평가 내용은 아래와 같음(사례)

<비정규직 사용을 촉진하는 평가 사례>

o 비정규직 채용, 아웃소싱(민간위탁)을 일자리 창출 사례로 평가한 경우

- E기관 : “아웃소싱과 투자사업에 의해 민간일자리 창출을 늘렸으며 민간파트너십에 의한 일자리창출을 포함할 경우 많은 일자리를 창출”

- C기관 : “정규직 9명과 청년인턴 등 비정규직 28명을 채용하는 성과를 나타냈다. 이는 경영효율화를 위해조직의 인력감축을 추진하는 어려운 환경속에서도 일자리창출을 위한 기관의 노력”

- M기관 : “경영효율성 제고를 위하여 조직효율화를 통한 현원감축, 부족인력의 비정규직 채용, 비핵심 직무 아웃소싱 등 전사적인 인건비 절감을 추진”

o 노동조합에 의한 비정규직 보호를 폐지한 것을 긍정적으로 평가한 경우

- H기관 : “개정된 단체협약에서 비정규직 업무 변경과 관련하여 조합과 협의하도록 한 조항을 적소배치 등객관적인 인사가 보장되도록 한다는 규정으로 변경”

- T기관 : “비정규직 채용 시 노사합의 등 인사․경영권 침해조항을 개선하는 등 불합리한 노사관행을 개선한실적”, “비정규직 채용 등에 있어 조합의 합의를 요구하는 규정을 개정하여 인사권 침해의 소지를 없앤 점”

<비정규직 사용억제, 처우개선을 촉진하는 평가 사례>

o 비정규직 처우 개선을 긍정적으로 평가한 경우

- R기관 : 비정규직 처우개선 대책을 적극적으로 실시한 점

o 비정규직을 과도하게 채용할 경우 인력구조에 문제가 있음을 지적한 경우

- P기관 : “일자리의 질적인 측면을 살펴보면 아웃소싱 인력의 경우 전년도에 이어서 비정규직의 비중이 여전히 높은 수준이므로 향후 고용의 질적수준을 개선하기위한 노력이 필요”

- S기관 : “고용의 질적인 측면을 살펴보면 아웃소싱의 경우 정규직은 증가되지 않고 비정규직만 91명이 증가하여 1,297명에 달하고, 투자사업의 경우에도 비정규직은 256명 증가하여 1,593명이며, 민간부문과의 파트너십의 경우에도 정규직은 4명 증가한 반면 비정규직은 39명이 증가하여 비정규직 비율이 크게 증가하고 있으므로 기관차원의 질적인 관리가 필요”

○ 공공기관 경영평가제도의 전면적인 개편 필요성

- 위와 같이 공공기관 경영평가제도는 오히려 비정규직 처우 개선을 가로막는 등 부작용을 낳고 있음. 이 뿐만 아니라, 공공기관의 공공성을 증진하기보다는 수익성을 중심으로 운영하도록 하는 문제가 있음

- 공공기관의 비정규직 처우 개선을 위해서는 경영평가 지표 상의 노동생산성, 계량관리업무비 등 지표가 수정되어야하며, 인력운영에 있어 비정규직 처우개선과 정규직으로의 전환을 사회적 책임조항의 하나로서 높게 반영할 필요가 있음

- 또한 비정규직의 처우개선과 남용 억제에 노동조합의 긍정적 역할을 하는 것이 인정되므로, 이에 대한 노사합의를 거치도록 하는 내용을 노사관계 관련 지표에 반영하는 것이 필요함

3) 비정규직 특성별 개선 방안

(1) 직접고용 비정규직

○ 지속적인 정원 및 예산 감축 정책의 재검토

- 공공부문의 사유화 및 지속적인 규모 감축 정책은 비정규직의 고용을 불안하게 하는 한편, 총액인건비 방식으로 예산이 통제되는 상태에서는 무기계약 전환의 규모는 제한될 수밖에 없고, 결국 기간제 및 민간위탁 간접고용 비정규직의 활용 확대로 이어지게 됨.

- 정부는 지난 해 말 공공부문 비정규직 문제 해결을 위해 전수조사를 진행하고 대책을 발표하였으나, 그 내용에서 비정규직 문제를 충분히 포괄하지 못할 뿐 아니라 직무 및 임금체계 개편을 통해 합리적 차별과 비정규직 고용관행을 정착시키겠다는 의도를 내포하고 있음. 무엇보다 예산이 뒷받침되지 않고 정부 조직의 규모 감축을 기본 방향으로 둔 상태에서는 비정규직 규모를 줄이는 것은 불가능함.

- 공적 서비스의 안정적 수행을 위해서는 공공부문에 정규직 규모를 확대하고, 총액인건비제 폐지 및 충분한 정원 및 예산의 확보를 통하여 문제를 근본적으로 해결하는 것이 필요함. 따라서 관련한 정책 및 각종 지침을 폐기하고, 효율성의 논리가 아닌 공공부문의 역할로서 수행되어야 할 업무에 대하여 공공부문이 자기의 역할로 책임성을 강화해 가는 것이 필요함. 이에 따라 직무를 수행하는 노동자들에 대하여도 고용안정 및 노동조건의 보장을 통해 책임 있게 직무를 수행할 수 있도록 해야 함.

○ 무기계약직이 아닌 제대로 된 정규직화를 위한 제도 정비

- 무기계약직은 도입시부터 비정규직의 다른 유형으로 인식하고 정규직과 별도의 규정 및 임금 체계를 두고 있음.

- 장기적으로 공공기관의 정규직 정원을 증대시키고, 현행 무기계약직을 정규직화 하는 한편 기간제 사용 사유에 대한 엄격한 규제를 두는 것이 바람직함. 중․단기적으로는 정규직 직원에 준하는 규정 마련을 통해 정규직 수준으로 임금 및 노동 조건을 끌어올릴 수 있을 것임.

(2) 간접고용 비정규직

○ 무분별한 외주화, 민간위탁 등 남용되고 있는 간접고용에 대해서는 특별한 경우를 제외하고는 직영화해야 함.

- 공공부문이 민간위탁을 하거나 외주용역화하는 것은 정규직 수를 줄이는 것과 함께 비용절감효과를 노린 것임. 공공사무를 직접 운영할 경우와 민간에 위탁/용역할 경우를 비용측면에서 살펴보면 총용역비에는 업체이윤, 일반관리비, 부가가치세 등 순용역원가를 제외한 비용이 들어가 있음. 이는 해당 업무를 직영할 경우에는 지출하지 않아도 되는 추가비용임.

- 이런 점을 감안해도 외주화로 인한 비용절감 효과가 있다면, 그만큼 인건비가 낮다는 것을 반증하는 것임. 결국 외주용역을 통한 공공부문의 비용절감과 용역업체의 이윤은 노동자들의 현저히 낮은 임금에 기초하고 있음.

○ 일시․간헐적인 업무가 아닌 상시업무의 경우는, 특수한 기술이나 경험, 관련 설비의 활용 등을 목적으로 하는 것이라 하더라도, 민간위탁은 규제되어야 함.

- 민간위탁과 관련하여 통일적인 기준과 절차, 이후 운영문제를 규율할 수 있는 종합적인 법률이 제정되어야 함. 이 법률에는 민간위탁 사무의 대상 선정기준과 위탁절차, 업체의 자격기준, 위탁과정에서의 해당 노동자들의 고용상 지위변동 및 노동조건, 업체 변경에 따른 고용승계 등에 관한 기준을 설정하도록 함으로써 간접고용 남용을 막고, 부당한 고용불안과 저임금으로 인한 공공서비스의 질 저하 문제가 발생하지 않도록 해야 함.

- 기존에 위탁으로 운영하는 사업이 일시․간헐적인 사업이 아니라 상시․지속적 업무일 경우, 그리고 인력활용 이외에 업무상 다른 특별한 내용이 없다면 직영화해서 운영해야 함. 민간의 특수한 기술이나 경험, 관련 설비를 활용하는 목적이 있다고 하더라도 단계적으로는 시설관리공단(지자체), 자회사(공기업) 설립 등 공영화된 방식으로 운영하도록 해야 함.

- 재직영화된 간접고용 노동자의 처우는 정규직화된 임시계약직 노동자와 동일하게 해야 함. 즉, 동종․ 유사업무에 종사하는 공무원이 있는 경우는 당연히 공무원화를 통한 정규직화를 시행해야 할 것이고, 동종․ 유사업무가 정규직제에 없는 경우는 정부조직법 상의 직제와는 별도의 직제를 신설하는 방식으로 접근해서 노동조건을 보장해야 함.

○ 일시․간헐적인 업무에 해당하여 불가피하게 민간에 위탁하여 사업을 운영하는 경우에도 노동자들의 저임금을 막기 위해 조달계약 상의 최저가 낙찰제를 개선하고, 예정가격 중 인건비 기준을 시중임금 수준 이상으로 맞춰야 하며, 인건비는 낙찰률에서 제외해서 온전히 보장될 수 있도록 해야 함.

- 또한 수탁사업자가 변경되는 경우에도 기존의 근무인원과 체결한 근로계약이 포괄적으로 승계되도록 하여 불필요한 고용불안이 발생하지 않도록 해야 함.

○ 일시적 업무에 대한 파견금지

- 상시적 업무가 아니라 일시적인 필요에 의해 불가피하게 간접고용을 활용하게 되는 경우라도 단지 노동력만을 공급받아 직접 사용하는 파견은 명시적으로 금지되어야 함. 일시적 업무라 하더라도 노동력을 직접 사용해야 한다면 직접고용하여야 하지 사용자로서의 책임을 피하면서 노동관계상의 권리의무를 복잡하게 만드는 간접고용을 지양되어야 하기 때문임.

○ 불가피한 외주·위탁에 대한 규제 강화

- 일시적인 필요에 의해 불가피한 외주위탁의 경우에는 간접고용에 대한 보호규정 및 간접고용 남용을 막기 위한 규제를 강화해야 함. 첫째 불가피한 외주위탁의 경우 재하도급금지뿐 아니라 재파견 금지를 명문화하여야 함. 불가피하게 간접고용을 하게 되더라도 간접고용 관계가 중층화되어 복잡한 노동관계를 야기하는 것은 지양되어야 함.

- 둘째, 불가피한 외주위탁의 경우, 간접고용 노동자의 임금수준은 직접고용 노동자의 임금수준에 준하도록 예산편성과 예정가격 산출에 반영하도록 노무비단가 기준을 보장하여야 하며, 낙찰률에 연동하지 않고 산출된 노무비 전액이 보장되도록 해야 함.

- 셋째, 간접고용 노동자의 노동권 보호를 위해, 근기법/노조법 위반, 비정규직 남용업체, 산업재해 은폐업체 등에 대한 입찰참가자격 제한규정을 구체화해야 함.

○ 사업이전에 대한 고용승계 규정을 명문화

- 공공부문의 상시업무에 대해서는 직접고용으로 전환되더라도 미처 직영전환이 되지 못하였거나 법률미비로서 간접고용관계가 존재할 수 있으므로 방어적·보충적 규정으로서 간접고용 노동자를 보호하는 규정을 두는 것이 바람직함. 즉 업체변경에도 불구하고 간접고용 노동자의 노동권의 내용으로서 ‘당연고용승계권’ 및 ‘임금·근로조건 등이 저하되지 않을 권리’, ‘단체협약의 효력의 지속’ 등 노동관계상의 승계적 권리가 명시적으로 확보되어야 함.

- 유럽연합(EU)은 법적 이전 또는 합병의 결과로서 발생한 사업이나 영업의 이전시 이전 사용자와의 법률관계가 이전하도록 규정하고, 신구업체간 직접적인 법률관계가 없더라도 간접고용 노동자에게 고용승계권과 차별금지원칙, 노조법상 권리를 보장하고 있음.

○ 간접고용 노동관계에 대한 공공기관의 책임 명문화

- 불가피하게 간접고용을 하더라도 간접고용 노동자가 수행하는 사무는 본래 공공적 사무로서 간접고용관계에 대한 공공기관의 책임을 회피할 수 없음. 따라서 첫째, 외주위탁시 간접고용 노동조건이 제대로 이행되도록 관리감독해야 할 국가적 책무를 명시해야 함.

- 둘째, 간접고용계약을 체결할 때 상호 계약책임으로서 간접고용 노동관계에 대한 원하청 연대책임을 적시하도록 의무화해야 함.

- 셋째, 간접고용 노동자들의 교섭 상대방으로서 공공기관의 교섭의무를 명문화함으로써 집단적 해결시스템을 구체화해야 함.

- 마지막으로 불가피하게 간접고용이 반복·지속되는 상황에서 민간업체의 선정 및 평가에 대한 간접고용 노동자들의 감시와 참여권을 보장해야 함.

4) 법체계 정비와 예산확충 과제

○ 정부의 결단과 의지만으로도 공공부문 비정규직의 해소는 가능

- 공공부문 비정규직을 없애기 위한 법 정비는 국회차원의 법률 개정이 없더라도 정부의 내부적인 시행령·시행규칙 수준에서 충분히 구제화가 가능함.

- 공기업·준정부기관의 경우 정부의 조직관리지침 등을 통해 정규직 전환을 위한 정원과 예산을 편성하는 것이 가능함. 또한 정규직 처우개선에 관한 상세 규정을 위한 별도의 시행령을 마련하고, 지자체와 공기업에도 이를 실시할 수 있도록 구체적인 조례 및 공기업 내부규정의 기준을 제시할 수 있음.

○ 공공부문 비정규직을 문제를 해결하기 위한 통일적인 법률 제정 필요

- 공공부문 비정규직의 직접고용 정규직화를 추진화기 위해서는 공공기관 전반의 조직개편 및 예산편성의 기본계획이 수립되어야 하고, 직영화·정규직화를 체계적으로 추진하기 위한 통일적인 집행기구와 그에 걸맞은 권한이 확보되어야 함. 특히 집행기구의 일관되고 통일적인 운영은 비정규직 폐지라는 목표를 관철할 수 있어야 하므로 직접고용 정규직화에 필요한 기본원칙을 명문화하여 집행기구의 활동이 이에 구속될 수 있도록 법적 근거를 갖출 필요가 있음.

- 그러나 공공부문 비정규직의 노동관계와 관련된 규정들이 개별적인 법령들에 일관성 없이 나열되어 있고, 각 법령들은 각각의 규정 목적이 있어서 부분적으로 포함하고 있는 비정규직 관련규정의 개정만으로는 공공부문 비정규직을 일괄적으로 정비해나갈 수 없음. 따라서 상시적 업무에 대한 직접고용 정규직화의 원칙을 천명하고 공공부문 비정규직을 해소하기 위한 사무의 신속하고 적절한 수행을 법률 자체의 목적으로 하는 ‘공공부문 직접고용 정규직화’를 위한 단일법 체계의 정비가 필요할 것임.

- 특히, 한시 규정으로 시행되다가 2009년 8월 31일부로 시효가 만료된 ‘공공기관 비정규직 근로자 관리 등에 관한 규정’을 제정비하여 새로운 공공부문 비정규직 대책으로서 시행할 수 있을 것임. (가칭)‘공공기관 직접고용 정규직화에 관한 법률’의 제정은 궁극적으로 비정규직을 없애나가기 위한 체계적 국가전략을 수립하고, 계속되는 노동유연화와 비정규직화에 의해 기본원칙들이 훼손되지 않도록 개별법령들에 흩어져 있는 관련규정을 정비할 수 있는 기준이 되어야 함.

○ 공공부문 고용구조 개선을 위한 상시 점검 시스템 구축과 각 부처의 적극적 역할 필요

- 이명박 정부의 공공부문 비정규대책 수립이 벌써 1년이 지나고 있지만, 가시적인 성과가 나타나고 있지는 않음. 이는 고용노동부 한 개 부처의 사안이라기 보다는, 예산을 관장하는 기획재정부와 각 공공기관을 관리감독하는 부처들이 모두 함께 노력해야 해결이 가능한 문제이기 때문임

- 공공부문 비정규직 문제 해결을 1회성 이벤트로 활용하는 것이 아니라, 문제를 제대로 해결하기 위해서는 꾸준한 개선작업을 위한 상시 점검 시스템이 구축될 필요가 있음

- ‘공공기관 비정규직 근로자 관리 등에 관한 규정’에 정한 바 있던 ‘공공기관 비정규직 대책 추진위원회’와 같은 상설위원회 설치도 좋은 방안이 될 수 있음.

- 특히 공공기관에 대해서는 정책을 입안하고, 경영평가를 시행하는 기획재정부의 역할이 매우 중요함. 기획재정부 공공정책국 내에 공공기관 비정규직 문제 해결을 전담하는 부서(혹은 담당자)를 설치(배정)하고 △공공기관 경영혁신지침, △공공기관 예산편성지침 및 집행지침, △공공기관 경영평가 기준 등에 구체적으로 반영해야함

- 지난 해 고용노동부의 <공공부문 비정규직 고용개선 대책>에서는 △사내근로복지기금 활용 복리후생 확충 등 복지확충 및 처우개선을 공공기관 경영평가에 반영하는 것과 △비정규직 관리체계를 합리화하여 고용구조 공시제를 확대하는 것 등을 기획재정부가 시행하는 것으로 정한 바 있음. 1년이 지난 현재 이러한 조치가 크게 미흡한 것이 사실이며, 이를 개선하기 위해서는 구체적인 조치가 필요하다고 할 것임.

○ 비정규직 처우개선을 위한 예산확충 필요

- 이 보고서가 제시한 것처럼, 공공기관의 비정규직 처우를 개선하는 것은 전체 공공기관 예산, 인건비 규모를 볼 때 무리한 것이 아님. 특히 저임금 업종과 정규직과 처우 차이가 존재하는 업종에서부터 단계적으로 차별을 개선해나갈 경우 연간 소요예산은 더 줄어들 것임

- 특히 이제까지의 각종 공공기관 비정규직 대책이 실효성 있게 추진되지 못했던 것은, 실제 예산에 반영하기 위한 노력이 부족했거나 시기를 놓쳤기 때문임. 예산 확보를 위해서는 단계적인 접근이 필요한 것도 사실이며, 고용안정을 위한 제도개선과 함께 처우 개선을 현실화하기 위한 단계적 방안을 마련하는 것이 필요함.

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