미완의 국가재정법

□ 현황과 문제점

○ 「국가재정법」은 「헌법」의 재정 조항들(재정헌법)을 구체화한 법이며, 국가재정의 기본법임.

재정법률 체계

○ 우리나라는 IMF 외환위기와 금융위기를 겪으면서 재정의 건전성이 크게 나빠졌고, ‘00년대 이후 재정의 규모와 내용이 크게 변했으며, 국가 채무의 증가와 복지수요 증대 등과 같은 재정 위험요소가 부각되고 있음.

국가재정법은 우리나라가 당면한 새로운 재정운용 여건 하에서 국가재정이 효율적이고 건전하게 운용되고 재정운용과정의 투명성을 확보할 수 있도록 하기 위하여 제정된 법률로서 재정운용의 일반원칙, 예산의 편성․집행․결산․국가채무관리․성과관리․재정건전화 등에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있음.

이 법은 06년 10월 4일 법률 제8050호로 제정되어 07년 1월 1일부터 시행되었으며, 12년 9월 현재 총 39차례에 걸쳐 개정되었음.

국가재정법의 구성 (7장 106개조, 3개 별표)
제1장	총 칙	제1조~제15조
제2장	예 산	제1절 총 칙: 제16조~제27조
		제2절 예산안의 편성: 제28조~제41조
		제3절 예산의 집행: 제42조~제55조
제3장	결 산	제56조~제61조
제4장	기 금	제62조~제85조
제5장	재정건전화	제86조~제92조
제6장	보 칙	제93조~제101조
제7장	벌 칙	제102조
별표 1	특별회계설치 근거법률
별표 2	기금설치 근거법률
별표 3	금융성 기금

○ (총칙) 「국가재정법」은 제정목적(제안 이유)에 대해 舊 「예산회계법」 및 舊「기금관리기본법」을 통합하여 국가 재정운용의 기본법을 제정함으로써 새로운 재정 운용의 틀을 마련하고 국가재정운용 계획 수립, 예산총액배분 및 자율편성제도, 성과관리제도 도입 등을 통하여 재정의 효율성을 도모하고, 재정정보의 공표 확대, 조세지출예산제도의 도입 등에 의해 재정의 투명성을 제고하며, 추경편성요건의 강화, 국가채무관리계획의 수립 등을 통하여 재정의 건전성을 확보하려는 것임을 밝히고 있음

제1조	목 적
제1조(목적) 이 법은 국가의 예산 · 기금 · 결산 · 성과관리 및 국가채무 등 재정에 관한 사항을 정함으로써 효율적이고 성과 지향적이며 투명한 재정운용과 건전재정의 기틀을 확립하는 것을 목적으로 한다.

구 ｢예산회계법｣ 제1조(목적) ① 이 법은 국가의 예산과 회계 및 이에 관련되는 기본적인 사항을 정함을 목적으로 한다.
② 물품과 국유재산의 관리 및 회계에 관하여는 따로 법률이 정하는 바에 의하되 다른 법률에 특별한 규정이 없는 사항은 이 법이 정하는 바에 의한다.

구 ｢기금관리기본법｣ 제1조(목적) 이 법은 ｢예산회계법｣ 제7조의 규정에 의한 기금의 설치 · 관리 및 운용에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 기금운용의 공공성과 재정의 효율성 증진에 기여함을 목적으로 한다.

- 이에 06년 제정된 「국가재정법」에서는 동 법이 국가재정에 관한 기본법으로서의 역할을 다할 수 있도록 그 규정대상과 목적을 구체화하고 있음. 우선 이법의 규정대상으로 이전 「예산회계법」 과「기금관리기본법」상의 ‘예산과 기금’ 외에 ‘성과관리와 국가채무’ 등을 새롭게 추가

- 또한 효율성, 성과지향, 재정의 투명성 및 건전재정의 기틀 확립이라는 재정운영의 목적을 보다 명료화

○ (재정의 범위 불명확) 「국가재정법」은 재정의 정의나 범위에 대해 규정하지 않고 있어, 실무적으로 정부는 재정범위와 관련해 ‘통합재정’ 개념을 사용하고 있음.

2006년 9월, 예산개혁안을 마련하고, 국가재정의 범위에 일반회계, 특별회계, 기금 뿐만아니라 지방자치단체, 정부산하기관, 공기업도 포함하는 등 재정의 범위를 국제기준에 부합하도록 하는 방안을 마련하였음에도 이것을 정부정책에 반영하지 못함으로써 혼란이 야기되고 있음.

자료: 기획예산처 보도자료(2006. 9. 22)

- 통합재정, 일반정부, 공기업, 국가채무 등에 대한 개념 불명확

․ 통합재정 : 통상 재정지출 규모를 나타내는 것으로 총지출과 혼용

(05년 이후 총지출개념으로 국회 보고 중)

통합재정지출과 총지출의 차이

			총지출
			융자지출
	통합재정지출
	순융자 (융자지출 - 융자회수)
	자본지출		자본지출
	경상지출		경상지출
	지 출 규 모

․ 일반정부 포괄범위: 정부관리기금, 민간관리기금, 구조조정기구, 사회보장기구 포함여부 등

․ 공기업: 정부가 인용중인 현행 GFSM 1986에서는 ‘비영리공공기관 해당여부를 판단하기 위한 구체적인 기준 미 제시 등으로 인해 최신 국제기준(GFSM ’01, SNA ‘08)과 부조화

․ 국가채무: 현행 GFSM 1986 기준상 일반정부의 범위와 최신 국제기준간의 오차로 정부부채가 320조 ~1,160조원까지 전문가마다 다른 전망치 제시 → 국민혼란 초래

일반정부 포괄범위

정부(기획재정부)는 2008년 11월부터 재정통계 TF를 운영하여 최신 국제 기준(GFSM (Government Finance Statistics Manual, IMF), SNA 2008 (System of National Accounts, UN))과 해외사례 등을 토대로 재정통계 개편안을 마련하고 공청회, 국회 등의 지적사항을 TF 및 재정위험관리위원회 등의 검토 및 국무회의 보고(2011. 9. 27.)를 통해 최종 확정하였다.

또한, 정부는 새로운 기준에 의한 2011회계연도 결산 재정통계를 국회제출 등을 통해 공표할 예정이다. 이 중 재정의 범위와 관련된 일반정부 포괄 범위의 개편 주요 내용은 다음과 같다.

□ 적용기준

◦ (1단계) 정부로부터 독립적인 제도단위 여부: 정부와 독립적인 제도단위가 아닌 경우(일반 ․ 특별회계, 정부관리기금), 일반정부로 분류

◦ (2단계) 원가보상률*: 정부와 독립적인 제도단위인 경우(민간관리기금, 비영리공공기관 등), 3년(2007~2009) 평균 원가보상률이 50% 이하이면 일반정부로 분류

* OECD 21개 회원국 중 17개 국가에서 시장성 판단기준으로 활용(2005.  9, OECD)

◦ (3단계) 특수기준: 2단계 기준 해당여부와 관계없이 특수기준에 해당되면 일반 정부로 분류 (SNA 2008 등)

- 사회보장기구(국민건강보험공단 등) ․ 구조조정기구(한국자산관리공사 등)

- 정부가 유일한 고객인 공공기관(근로복지공단 등)

□ 개편안 (2010년말 기준)

◦ (특별회계) 15개 특별회계는 정부와 독립적인 제도단위가 아니므로 일반정부에 포함하고, 우편사업 ․ 예금 ․ 보험 특별회계  *3개는 제도단위로서 원가보상률이 50%를 초과하므로 일반정부에서 제외

* ｢우정사업운영에 관한 특례법｣에서 경영자율성 보장(제3조) 및 별도 의사결정체계(제4~5조 : 우정사업운영위원회)에 대한 법률적 근거를 확보

◦ (기금) 모든 정부관리기금(39개)과 원가보상률이 50%를 초과하는 4개 기금*을 제외한 민간관리기금(20개)을 일반정부에 포함

* 사학연금, 사학진흥, 국민체육진흥, 주택금융신용보증 기금

◦ (비영리공공기관) 원가보상률, 특수기준 등에 따라 146개 준정부기관 ․ 기타 공공기관*을 일반정부에 포함    * 전체 공공기관(2009년말 기준): 282개 (공기업 21, 준정부기관 79, 기타공공기관 182)

◦ ‘정부가 유일한 고객’의 구체적 판단기준을 마련하여 재분류

- (출연연구기관) 당초 정부 R&D 수행기관임을 감안, 전(全) 기관을 비영리공공기관으로 분류하였으나, 세부기준에 따라 공기업으로 재분류

- (기 타) 당초 원가보상률이 50% 초과하여 공기업으로 분류된 기관 중 정부 판매수익 비중이 높은 기관을 대상으로 일반정부로 재분류

	≪ ‘정부가 유일한 고객’의 구체적 판단기준 ≫
해당기관의 판매액(매출액 등)중 정부가 고객인 판매수익 비중이 80% 이상인 기관

* 해외사례(독일은 80% 기준 적용) 등을 반영하여 세부 판단기준 마련

(기획재정부, ｢재정통계 개편｣, 기획재정위원회 설명자료, 2011. 10.)

	재정의 범위에 대한 국제기준
세계 주요 국가는 GFSM (Government Finance Statistics Manual, IMF), SNA (System of National Accounts, UN) 등 국제기준에 따라 통합재정 등 재정통계를 산출하고 있다. ① GFSM 1986 ◦ 재정의 범위: 정부기능을 수행하는 기관을 포괄하는 일반정부( = 중앙정부 + 지방정부 + 비영리공공기관)를 대상 * 단, 비영리공공기관 해당여부를 판단하기 위한 구체적인 기준은 미 제시 ② GFSM 2001, SNA 2008 등 최신 국제기준 ◦ 재정의 범위: 공공기관을 비영리공공기관과 공기업으로 분류하는 구체적 판단기준(제도단위, 시장성기준 등)을 제시 1. 독립된 경제활동을 수행하는 제도단위1)로서, 시장성기준2)을 통과시 공기업, 미통과 시 비영리공공기관으로 분류 1) 자율적인 의사결정체계 및 독립적인 자금운용계정 보유 2) 원가보상률( = 판매액 ÷ 생산원가 )이 50% 이하이면 비영리공공 기관, 50%를 초과하면 공기업으로 분류 2. 일반정부 범위에 포함시켜야 할 추가적인 기관유형*을 제시 * GFSM 2001 : 사회보장기구(국민건강보험공단 등), SNA 2008: 구조조정기구(한국자산관리공사 등), 정부가 유일한 고객(근로복지공단 등) 등 (기획재정부, ｢재정통계 개편｣, 기획재정위원회 설명자료, 2011. 10.)

○ (성과지향성) ｢국가재정법｣은 국가재정활동의 주요 목표 중 하나로 성과지향성을 명시하고 있음. 성과지향성이란 투입․통제를 중심으로 하는 전통적인 재정운용방식에서 벗어나 성과를 중심으로 재정사업을 평가 · 관리하는 것을 의미하는데, 재정지출뿐만 아니라 조세지출에도 적용되는 재정운용의 일반원칙을 말함. (OECD 국가는 공공서비스의 감소 없이 정부지출 축소를 위해 도입)

성과중심의 재정운용(제8조), 예비타당성 조사(제38조), 예산성과금의 지급(제50조) 등이 있고, 조세지출의 성과제고를 위한 규정으로는 ｢국가재정법｣의 조세지출예산서의 작성 및 제출(제27조 및 제34조)과, ｢국가재정법 시행령｣의 조세지출예산서의 기능별 세목별 분석 내용 포함(｢국가재정법 시행령｣ 제9조의2) 등에서 규정

그러나, 성과목표관리제도가 법적 기반이 마련되어 있음에도 불구하고 예․결산심사 과정에서의 연계체계가 마련되어 있지 않아 성과관리결과가 예․결산과정에 환류되지 못하고 있으며, 세출예산과 조세지출예산의 통합재정관리가 부재한 실정임

* 산업.중소기업 및 에너지분야 세출예산과 조세지출예산의 연계를 구체적으로 확인해 보면,

임시투자세액공제 조세지출의 경우, 투자세액을 공제하여 투자를 유치하고 그 결과 산업경쟁력기반을 구축했는지를 성과 목표로 두고 투자율, 분산투자율, 고용률을 성과지표로 두고 있음 → 세출예산과 조세지출예산은 서로 같은 목표에 따라 목표치를 달성했는지, 달성하기 위해서는 어떠한 집행점검이 필요한 것인지, 효율적 관리를 위해 둘을 어떻게 연계할 것인지 고민 필요

재정성과목표관리제도와 예 ․ 결산과정과의 연계

성과계획서 국회 제출

(성과계획 수립)

예산안 심사

성과보고서 국회 제출

(성과 측정 ․ 평가)

결산 심사

사업 및 예산 집행

환류

환류

자료: 한국조세연구원, ｢재정성과관리제도의 현황과 정책과제｣, 2008.

○ ｢예산회계법｣은 경제개발 추진과정에서 보다 신축적이고 탄력적인 재정정책 운용의 필요에 따라 1961년 6월 6일의 ｢국가재건비상조치법｣에 의거 국가재건최고회의에서 12월 8일 의결되어 제정되어, 06년 9월까지 약 25차례의 크고 작은 개정이 이루어짐.

그러나, 시대 및 정책방향 등에 따라 부분적인 정비만 이루어지고 근본적, 전면적 개정은 이루어지지 않았음.

* 재정민주화 요구 증대, 국가채무 증가, 정보화 등 우리나라를 둘러싼 여러 가지 재정여건의 변화에 능동적으로 대응하기에는 미흡. 특히, 우리나라 재정의 규모와 내용이 크게 변했고, IMF 외환위기를 겪으면서 재정의 건전성도 크게 나빠졌음.

□ 질의 및 제언

○ (질의 1-국가재정의 범위 불명확) 「국가재정법」은 재정의 정의나 범위에 대해 규정하지 않고 있어, 실무적으로 정부는 재정범위와 관련해 ‘통합재정’ 개념을 사용하고 있는데,

장관께서는 재정의 정의와 범위를 어떻게 규정하고 있습니까?

- 통상 재정 규모를 언급할 때는 지출규모를 지칭하는 경우가 대부분임.

지출규모는 통합재정지출과 총지출 기준으로 산정될 수 있는데, 이 두 가지의 범위는 동일하나 규모가 다르게 나타남(융자금과 기업특별회계 처리의 차이).

총지출 개념으로 예산을 편성하는 외국의 사례는 있는가?

예산안 작성 시에는 총지출을 결산 시에는 통합재정지출 규모로 산정하는 등 혼란스러운데 이것을 바로 잡을 방안은 없는 것인가? (세계 주요 국가는 GFSM ‘01 등 국제기준에 따른 통합재정으로 국가재정통계 산출)

총지출과 통합재정지출 (단위: 조원)
연도	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
총지출	209.6	224.1	237.1	262.8	301.8	292.8	309.1	325.4
통합재정 지출	186.6	203.6	206.6	238.8	272.9	254.2	273.7	-
자료: 국회예산정책처

○ (질의 2-일반정부의 범위) 유럽의 재정위기 이후 정부 부채에 대한 관심이 높아지고 있음. 그러나 우리나라의 경우, 일반정부 범위가 협소하여 OECD 등이 제시하는 국제기준에 부합하는 정부(재정)의 범위를 갖추고 있지 못해 국가 간 비교조차 쉽지 않는 실정임.

- 정부(기획재정부)는 2008년 11월부터 재정통계 TF를 운영하여 최신 국제 기준(GFSM (Government Finance Statistics Manual, IMF), SNA 2008 (System of National Accounts, UN))과 해외사례 등을 토대로 재정통계 개편안을 마련하고 공청회, 국회 등의 지적사항을 TF 및 재정위험관리위원회 등의 검토 및 국무회의 보고(2011. 9. 27.)를 통해 최종 확정하였는데,

왜 지금껏 시행되지 않고 있는 것인가?

당초 2011회계연도 결산 재정통계를 국회제출 등을 통해 공표할 예정이 아니었던가?

○ (질의 3-원가보상률 개념 도입) 최근 본 의원은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 개정안의 검토 단계에서 공공기관을 지정하는 국제적 기준(GFSM ’01, SNA ‘08)인 ‘원가보상률’을 도입해 국제기구의 권고사항에 준하는 공공기관의 지정 및 운영체계를 확립하자는 의견을 개진한 바 있음.

* OECD 21개 회원국 중 17개 국가에서 시장성 판단기준으로 활용 (2005.  9, OECD)

그러나 기재부는 현행의 ‘자체수입비율’에 따른 제도를 유지하지 않을 경우 공기업 관리에 혼선이 온다는 등의 이유를 들어 부정적인 입장을 고수하였음.

지난 08년 11월부터 11년 9월 27일 국무회의를 통과할 때까지 근 4년여의 검토를 거쳐 도입하기로 한 ‘원가보상률’ 제도를 반대하는 이유가 무엇인가?

정부의 입장이 달라지지 않았다면 언제부터 도입해 시행할 계획이신가?

○ (질의 4-법 제91조 국가채무 관리) 본 조문에서는 공적연금, 통일비용, 복지수요 등 중장기 재정위험요인에 대비하여 국가 채무를 종합적이고 체계적으로 관리할 것을 강조하고 있음.

2010년 말 기준 주요국의 GDP 대비 국가채무 비율

(단위: %)

국가	한국	영국	프랑스	미국	일본	독일
2010년 국가채무/GDP	33.4% (현금주의 회계기준)	82.4	94.1	93.6	199.7	87.0
	11년 결산기준 : 62.6% (발생주의 회계기준)

자료 : OECD, Economic Outlook, 2011, p. 89.

정부는 2010년말 기준 GDP 대비 국가채무비율이 33.4%(392조원)로 OECD 주요국과 비교하면 상대적으로 낮은 수준이라 발표하고 있는데도 불구하고, 정부부채가 440조~1,160조원까지 된다며 전문가마다 다른 전망치를 제시함으로써 국민들은 매우 혼란스러워 하고 있는 것이 현실임.

실제, 우리나라의 국가채무 증가속도가 매우 빠르며(‘01년 121.8조원 → ’11년 420.7조원으로 3배 급증/11년 발생주의 기준 773조 6000억원(공기업 채무 463조5000억원 제외)), 국가채무 통계작성기준이 국제기준과 달라 단순 비교하는 것이 여의치 않음에도 불구하고 낙관적인 정보를 국민들에게 지속적으로 제공하고 있는 것임.

장관님! 정부가 지금 사용하는 국가채무기준은 상당부문 GFSM’86을 따르고 있는데, 이것이 현재 국제적 기준에 부합하는 것입니까? (IMF기준과는 달리 비영리공공기관의 채무를 포함하지 않고, 더욱이 우발채무에 대해서는 파악조차 않고 있음)

국제적 기준인 GFSM’01을 적용하지 않으면서 국가채무 통계를 다른 국가들과 비교한다는 것은 공정하고 객관적인 비교가 될 수 없는 만큼, 현행 국제기준에 맞추어 「국가재정법」의 국가채무 관련 조항을 전면 개정할 필요가 있다고 보는데, 이에 대한 견해는?

2006년 9월, 당시 기획예산처가 예산개혁안을 마련하고, 국가재정의 범위에 일반회계, 특별회계, 기금 뿐만아니라 지방자치단체, 정부산하기관, 공기업도 포함하는 등 재정의 범위를 국제기준에 부합하도록 하는 방안을 마련하였음에도 이것을 정부정책 반영하지 못함으로써 혼란이 야기되고 있음.

○ (법 제7조 국가재정운용계획 수립 등/운용상의 문제) 04년부터 작성된 국가재정운용계획은 국가채무․재정수지․총수입․총지출 등 주요 재정지표 전망에 있어 ‘전년 계획 대비 금년 계획’ 또는 ‘계획 대비 실적’에 있어 오차가 지속적으로 나타나고 있는데도 이에 대한 평가와 환류가 이뤄지지 않고 있음.

재정전망 및 계획에 대한 명확한 기준을 설정하고, 재정수지와 국가채무 간 범위의 불일치를 시정해 국가재정운용계획상 재정지표의 투명성을 제고시킬 필요가 있음. 이와 함께 평가 환류체계를 재정비해 국가재정운용계획의 실효성을 높여야 한다고 보는데, 이에 대한 견해는 ?

* 1998년 공적자금 투입에 따른 국가채무 논쟁, 04년 이후의 증세 對 감세, 성장 對 복지논쟁, 그리고 06년 재정규모 논쟁과 09년의 국가채무 논쟁 등은 모두 우리나라 재정지표의 신뢰성에 의문을 제기하는 것임.

○ (법 제8조 성과주의 중심의 재정운용) 성과목표관리제도가 법적 기반이 마련되어 있음에도 불구하고 예․결산심사 과정에서의 연계체계가 마련되어 있지 않아 성과관리결과가 예․결산과정에 환류되지 못하고 있으며, 세출예산과 조세지출예산의 통합재정관리가 부재한 실정임.

* 국회예산처의 2010년도 정부 성과보고서 분석결과를 보면, 평가대상 47개 기관의 관리과제 중 61개 사업의 성과 달성률이 30% 미만인 성과지표를 포함하고 있거나 성과실적 및 성과달성률 등의 정보를 누락한 것으로 나타났음.

2010년 재정사업자율평가 결과(국회예산정책처, 2010년 재정사업자율평가 결과분석)를 보면, ‘미흡’ 이하 평가를 받은 21개 중앙행정기관의 132개 사업 중 15.2%에 해당하는 20개 사업의 2012년도 예산액이 전년대비 증액 편성된 것으로 나타났는데, 왜 이런 일이 일어났다고 보시는지?

성과주의 예산을 지향하면서 품목별 예산을 배정하고 그에 따른 품목별 평가가 이루어지다 보니, 성과주의 제도 도입의 취지를 제대로 살리지 못하고 있는 것임. 미국의 경우 ‘성과와 예산의 통합’이 대통령의 국정과제로 정해지고, 그에 따라 ｢정부 성과 결과법｣이 제정되어 각 기관이 명확한 임무와 전략을 개발할 수 있게 했고, 모든 정부 사업(프로그램)의 성과측정을 가능하게 했을 뿐 아니라 예산에 대해 보다 정확한 정보를 제공받을 수 있게 하였음.

장관께서는 우리의 성과관리제도와 예․결산 제도의 연계정도가 어느 수준으로 보고 계시는지, 또 성과관리에 대한 관심을 제고하고 성과관리의 일관성을 확보하기 위해 성과개선담당관(Performance Improvement Officers: PIO) 제도를 도입하자는 본 의원에 의견에 대해 견해를 말씀해 주시기 바람.

2001년 부시 정부는 대통령 국정과제(Presidential Management Agenda, PMA)를 발표하면서 결과지향적 정부로의 개혁 방안을 발표하였음. 그 중 다섯 번째 과제가 ‘성과와 예산의 통합’이었음.  따라 각 부처의 성과 개선 및 ｢정부성과결과법｣의 성과정보를 예산배분에 활용하기 위한 사업평가등급제도(Program Assessment Rating Tool, PART)가 도입

1. Strategic Management of Human Capital, 2. Competitive Sourcing, 3. Improved Financial Performance, 4. Expanded Electronic Government, 5. Budget and Performance Integration.