중앙 정부의 감세와 지방정부의 재정

- 전체 지자체 평균을 전제로 한 가용재원 파악으로는 효율적 재원배분 안돼-

□ 현황과 문제점

○ 유럽의 재정위기는 우리에게 많은 교훈을 주고 있음.

특히 지방정부의 위기가 국가의 위기가 되고 국가의 위기가 EU체제를 위협하는 전이과정을 반면교사 삼아 도입 17년 차인 지방자치제도하에서의 지방 재정에 대해 진지하게 살펴볼 시점이 되었다고 생각됨.

- 우리나라, `12년도 지방재정 예산규모(순계기준): 190.4조원

․ 일반자치단체 예산규모는 151.1조원, `11년도 예산 대비 10.1조원 증가

․ 교육자치단체 예산규모는  47.7조원, `11년도 예산 대비  3.8조원 증가

☞ 예산규모: 일반자치단체 예산+교육자치단체 예산–법정부담금(일반자치단체→교육자치단체로 이전)

국세 및 지방세 추이

(단위: 조원, %)
연 도	GDP	조세	국세	내국세	지방세	지방 교육세	지방세비중	지방세비중(지방교육세제외)
2001	651.42	122.46	95.79	70.21	26.66	3.48	21.77	18.93
2002	720.54	135.49	103.97	79.55	31.53	3.96	23.27	20.35
2003	767.11	147.80	114.66	89.50	33.13	4.01	22.42	19.71
2004	826.89	152.00	117.80	92.68	34.20	4.08	22.50	19.81
2005	865.24	163.44	127.47	101.83	35.98	3.84	22.01	19.66
2006	908.74	179.34	138.04	111.47	41.29	4.34	23.03	20.61
2007	975.01	204.98	161.46	130.24	43.52	4.51	21.23	19.03
2008	1,026.45	212.79	167.31	134.54	45.48	4.86	21.37	19.09
2009	1,065.04	209.71	164.54	133.71	45.17	4.79	21.54	19.25
2010	1,172.80	219.62	170.46	140.63	49.16	4.97	22.38	20.12
자료: 한국은행. 행정안전부.

○ 최근 들어 중앙정부의 감세정책으로 인한 수입은 지속적으로 감소하는 반면 사회복지분야, 국고보조금사업 등에서의 지출이 지속적으로 증가하고 있으며, 또한 무분별한 선심성 재정지출로 인한 지방자치단체들의 재정난은 매우 심각한 실정.

- `10년도 결산기준, 전국 244개 지자체의 62.3%인 152개 지자체가 통합재정수지 적자, 이들 지자체의 적자규모는 총 3조 8,114억원

*통합재정수지 적자 지자체수(결산기준): `08년 40개 → `09년 219개 →`110년 152개

- 16개 광역자치단체 중 11개 단체가 통합재정수지 적자: 서울, 경남, 대구, 인천, 전남, 경기, 충북, 충남, 전북, 경북, 부산 등

○ (감세정책에 의한 수입 감소) 정부는 `08년 세법개정을 중심으로 대규모 감세정책을 시행해, 최근까지 5년간 63.8조원(기재부 의견)을 세수 감을 가져왔으며, 이것은 다시 지방 정부의 재정감소로 이어짐

- 중앙정부의 감세정책은 소득세․법인세의 부가세 형태인 지방소득세, 내국세의 19.24%가 교부되는 법정교부세, 종합부동산세가 100% 교부되는 부동산교부세에 영향을 미침

*이 외에도 유가환급금 지급(2.8조원), 인적공제 확대(100만원→150만원), 양도세 과표구간 조정 및 세율 인하, 부동산 다주택자와 비사업용토지의 양도소득세율 인하 등 다방면에 걸쳐서 감세정책이 시행되었음

** 누적 세수감 63.8조원 : 32.5조원(51%)은 중소기업/서민․중산층에, 31.0조원(48.6%)은 대기업, 고소득층에 기여

- 08~12년까지 감세정책에 따른 감세규모

․ 국회예산정책처 82.3조원 주장(정부, `09년 이후 세율변경 외 일반 세법개정효과와 38% 소득 세율 신설 효과가 미반영된데 기인)

․ KDI, 98.2조원 주장(`09~`13년 국가재정운용계획 토론회)

- 지자체별로 배분해 보면 대구(△5.0%), 강원(△4.9%), 경북(△4.8%) 지역의 재정수입 감소가 상대적으로 크게 나타남

○ (국고보조사업 증가로 인한 지방부담 가중) 국고보조사업의 증가에 따른 대응지방비 부담이 급증하고 있음. 최근 5년간 국고보조사업 예산이 지자체 전체 예산보다 2배 이상으로 빠르게 증가하고 있으며, 국고보조사업 예산의 규모증가로 지자체 전체 예산에서 국고보조사업 예산(총사업비)이 차지하는 비중도 `08년 28%에서 `12년 34.8%로 증가해 지방 재정난을 가중하고 있음

- 국고보조사업 예산 : `08년 35.0조원→`12년 52.6조원, 연평균 10.7% 증가

- 지자체 전체  예산 : `08년 125조원→ `12년 151.1조원, 연평균 4.9% 증가

* 최근 5년간 국고보조금(연평균 8.9% 증가)보다 대응 지방비(연평균 13.8% 증가)가 더 빠르게 증가

○ (사회복지 분야 보조사업 증가) `05년 분권교부세의 도입 이후 지속적으로 제기되고 있는 복지 관련 지방비 부담 증가와 의무비 지출 위주의 국고보조금사업으로 인한 복지지출 증가는 중앙정부와 지방정부 재정의 구조적 문제점을 노정시키고 있음.

* 국가시책 복지사업확대와 사회복지 수요증가로 지자체의 사회복지예산 지속적 증가

- 사회복지 지방이양사업 지방비부담률 전(`04년) 52.8% → 지방이양 후 경과(`11년) 68.4%

- 최근 5년간 보건복지부 국고보조사업의 평균 증가율은 17.3%이나, 이에 대응하는 지방비 24.4% 증가

- 의무지출 국고보조사업(10개, `12년) 모두 사회복지분야에 해당 : 기초생활보장급여 5개, 기초노령연금, 영유아보육지원, 장애인연금, 장애수당, 한부모가정 양육비

□ 질의 및 제언

○ (지방재정 운용 원칙 재정립) 지방재정 안정화를 위해서는 운용의 근본 원칙을 재정립할 필요가 있음. 우선 호화 청사와 축제 행사 등 선심성 지출을 자제하는 등 지방정부의 세출부터 줄여야 하며, 지방의회는 지자체의 거수기 역할에서 벗어나 재정 감시를 강화해야 함. 예산을 확정하기 전에 전문가의 검토를 거치는 사전 예산 제도의 도입을 고려해 볼 필요가 있을 것임.

○ (지방소비세 전환율 인상 요구) 서울시 등 지자체들은 지난 5월 `13년부터 국세인 부가가치세의 지방소비세 전환율을 5%에서 20%로 인상하는 내용의 지방세제 개편안을 정부에 건의했음. 세수는 줄어드는데 영유아 무상보육 등 정부 추진 사업이 확대돼 지자체의 예산지출 부담이 커지고 있다는 것인데, 정부는 어떤 계획을 가지고 있는가?

*행자부 지방소비세 전환율 5%→10% 인상 검토, 기재부 지방소비세 전환율 인상에 반대의견

○ (사회복지 국고보조사업의 개선) 복지분야의 의무지출 국고보조사업 중 지속적 수요 발생이 예상되는 일부 사회복지 국고보조사업의 기준보조율을 개선할 필요가 있음. 특히, 영유아보육료 지원사업은 사업별 평균 국고보조율(‘12년) 기준으로 기초생활급여 79%, 기초노령연금 75%에 비해 적은 49.4% 수준에 거치고 있음

또한 의무지출 자격급여사업이면서 아직 차등보조율이 적용되지 않고 있는 장애인연금사업 및 장애수당은 차등보조율을 적용하는 것을 검토할 필요가 있다고 보는데, 이에 대한 장관의 견해는?

* 기초자치단체 시․군․구별 인구 1인당 사회복지예산에서 자치구 33.7만원에 비하여 군 지역은 83.8만원이며, 인구 1인당 지방세 대비 복지지출액 비율은 군 지역이 자치구에 비하여 2.4배인 140만원에 달하는 것으로 나타남(한국조세연구원, ‘재정포럼 6월호’)

○ (사회복지 사업 일부 환원) 사회복지 지방이양사업 중 노인․장애인․정신요양 생활시설 운영사업은 전국적으로 통일된 서비스 제공이 필요하고, 지역간 시설 불균형 및 지방의 재정부담 가중 등의 문제점을 고려할 때 국고보조사업으로 환원하는 것을 검토할 필요가 있다고 보는데, 이에 대한 장관의 견해는 ?

○ (지자체 가용재원 규모 파악) 최근 나타나고 있는 복지재정수요 증가가 결국은 우리나라 지방재정의 구조적 취약성을 재확인하는 계기가 되고 있다고 생각됨. 결국 전체 지자체 평균을 전제로 한 가용재원 파악보다는, 시․구․군별, 광역자치단체별 체계 있는 가용재원 파악이 선행되어야 효율적인 재원배분과 지방재정의 구조적 한계점을 넘을 수 있을 것이라 보는데, 이에 대한 장관의 견해는 ?

* 각종 사업의 수요에 따른 분담비율 조정도 검토 대상 (국회예산정책처, ‘지방재정 현안과 대책’)

- 경남고성 영유아인구 비율은 7.9%로 부산 중구(3.2%)에 비해 약 2.5배 높지만(재정자주도 비슷) 국고보조율은 50%:60%로 경남고성이 부산중구보다 분담율(고성 30% > 중구 12%)이 높아 역전현상 초래

- 경기도 파주․남양주시의 영유아 인구비율은 8.1%~8.2%(11년말 기준)로 경북 청도 2.7%에 비해 3배 높지만(재정자주도 65.6~68.3%로 비슷), 국고보조율은 50%로 동일함.

○ (제언) 국세와 지방세의 세원조정은 그 동안 많은 논의가 있었으나, 진전을 보지 못한 것이 사실임. 현 재정구조 하에서는 국가가 지방에게 재원을 이전하면서 권한행사를 할 수 있고, 지방은 자율성이 다소 떨어지지만 징세노력 등이 필요 없고, 지역주민은 스스로 부담하지 않아도 된다는 이유에서 적극적으로 나서지 않는 측면도 있음.

국가재정효율성을 고려한다면 지방이 담당하는 재정지출책임의 상당 부분을 지방세를 통해 재원을 조달함으로써 비용의식과 재정책임성을 높이는 방안도 필요할 것임. 이전재원(나라 총지출의 25% 상회)의 증대는 일견 좋은 해법으로 보일 수 있지만 재정책임성을 훼손시킴으로써 전체적인 비효율을 초래하게 되는 만큼, 국세와 지방세의 조정은 세수보전 차원이 아니라 조세원칙에 입각하여 방안을 설계하는 것도 검토해 주시기 바람.