하도급 대금 지급보증제 유명무실 - 공정위 직권조사, 서면조사 2년간 각 1회에 불과!

■ 하도급 공사대금 지급보증 실태

○ 하도급 공사대금 지급보증 근거

- 현행법(하도급법 및 건설산업기본법)은 건설위탁에 있어서 원사업자가 부실해 질 경우 수급사업자에 대한 공사대금 지급을 보장하기 위하여 공사대금지급보증과 보증서 교부를 의무화하고 있음

※ 하도급거래 공정화에 관한 법률

제13조의2(건설하도급 계약이행 및 대금지급 보증)

① 건설위탁의 경우 원사업자는 수급사업자에게 다음 각 호의 구분에 따라 해당 금액의 공사대금 지급을 보증하고, 수급사업자는 원사업자에게 계약금액의 100분의 10에 해당하는 금액의 계약이행을 보증하여야 한다. 다만, 원사업자의 재무구조와 공사의 규모 등을 고려하여 보증이 필요하지 아니하거나 보증이 적합하지 아니하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

※ 건설산업기본법

제34조(하도급대금의 지급 등)

② 수급인은 하도급계약을 할 때 하수급인에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 적정한 하도급대금의 지급을 보증하는 보증서를 주어야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경우에는 하도급대금 지급보증서를 주지 아니할 수 있다.

○ 하도급대금 지급보증 실태

- 하지만 원사업자는 하도급자가 협력업체 등록배제, 차기공사 수주시 불이익 등을 우려하고 있다는 점을 악용하여, 하도급대금지급보증을 하지 않거나, 지급보증서를 발급하더라도 필요에 따라 보증을 해지하기 위하여 보증서 교부를 거부한 채 보관하다가 공정위 등 관계당국의 조사 시 일시적으로 보증서를 발급하거나 교부하였다가 다시 회수하는 관행이 만연해 있는 상황임

- 2010.12.22. 정부 “위기관리대책회의”(기획재정부장관 주재)

■ ｢‘10년 하반기 기업현장 애로해소방안｣ 중 “하도급대금 지급보증 점검 강화”

(현황 및 문제점)

ㅇ 건설위탁의 경우 원사업자는 수급사업자에게 공사대금 지급을 보증해야 하나 이행하지 않는 사례가 다수

- 지급보증을 하더라도 수급사업자에게 지급보증서를 교부하지 않는 경우 수급사업자의 보증금 청구가 곤란

* 수급사업자가 교부한 하도급 계약이행보증서는 94%이나, 원사업자가 교부한 하도급대금지급보증서는 27%에 불과(’05～’09평균)

(개선방안)

ㅇ 하도급대금 지급보증 의무 불이행에 대한 단속을 강화하고, 서면실태조사 등을 통해 하도급대급 지급보증의무 이행 유도

☞ 필요조치 : 하도급대금 지급보증 의무이행 실태 점검 및 조치

- 「2011년 전문건설업 실태조사 분석보고서(대한건설정책연구원)」,2011.11

공공공사의 하도급대금 지급보증서 미교부율 : 52.1%

- 민간공사의 하도급대금지급보증서 미교부율 : 56.3%

- 미교부 사유

* 원사업자가 교부 거부 : 36.2%

* 지급보증서 발급은 되었으나 실제 교부되지 않음 : 17.8%

조사개요

* 조사기간 : 2011.5.2.~2011.6.9.

* 전문건설업체 응답 1,447개 업체(표본 10,000개 업체)

<공공공사의 하도급 공사 지급보증서 교부율>

(단위 : 업체당 평균 공사건수, (%))

구분	지급보증서 교부공사(A)	지급보증서 미교부공사(B)	지급보증서 교부제외공사	지급보증서 교부대상 공사중 교부율(A/A+B)
대규모	5.0	7.5	2.1	39.7%
중규모	3.3	3.4	1.8	49.1%
소규모	1.9	1.9	3.8	49.8%
전체	2.6	2.8	3.2	47.9%

※ 공공공사 하도급 공사대금 지급보증서 미교부율 : 52.1%

<민간공사의 하도급 공사 지급보증서 교부율>

(단위 : 업체당 평균 공사건수, (%))

구분	지급보증서 교부공사(A)	지급보증서 미교부공사(B)	지급보증서 교부제외공사	지급보증서 교부대상 공사중 교부율(A/A+B)
대규모	10.2	16.2	5.0	38.6%
중규모	4.4	4.8	4.6	47.9%
소규모	2.6	3.7	4.1	41.2%
전체	3.8	4.8	4.4	43.7%

※ 민간공사 하도급 공사대금 지급보증서 미교부율 : 56.3%

<하도급공사의 지급보증서 미교부 사유>

(단위 : 업체수(%))

구분	업체수(%)
원사업자가 교부 거부	171( 36.2)
지급보증서 발급은 되었으나 실제 교부되지 않음	84( 17.8)
당사가 계약 보증 이행을 미제출	48( 10.2)
기타	169( 35.8)
합계	472(100.0)

■ 문제점

○ 원사업자의 법정관리로 하도급업체 연쇄 부실

종합건설업체의 법정관리 시 부실경영 책임이 있는 대형건설사는 채권을 동결해 회생지원을 받는 반면, 하도급대금지급보증을 받지 못한 수급사업자의 경우 자금경색으로 연쇄 도산하는 불합리한 상황이 반복

특히 원수급인이 하수급인에게 하도급대금 지급보증을 해주지 않거나, 교부하지 않은 경우 하수급업체의 연쇄 부실화 심각

전문건설협회 자료

- 2012년 법정관리 신청 종합건설업체 : 9개사 (2011년 3개사)

- 피해 하도급업체 : 1,562개사(2011년 415개사)

- 법정관리 9개 종합건설업체와의 하도급 계약금액 : 3조 6,195억원

△신일건업(587억원) △한라산업개발(847억원) △극동건설(555억원) △남광토건(6840억원) △삼환기업(1조669억원) △벽산건설(5685억원) △범양건영(213억원) △우림건설(1760억원) △풍림산업(9039억원)

○ 공정위의 의지 부족

위기관리대책회의 이후 후속조치 미흡

(의원실 자료요구)

○ 2010. 12. 22 관계부처 합동 위기관리대책회의 후속조치 관련

- 대책회의 이후 의무불이행에 대한 단속 현황

- 서면실태조사 현황 및 결과

- 기타 하도급대금 지급보증 의무이행 실태점검사항

ㅇ 하도급대금 지급보증 의무 불이행에 대한 단속을 강화하고, 서면실태조사 등을 통해 하도급대급 지급보증의무 이행 유도

☞ 필요조치 : 하도급대금 지급보증 의무이행 실태 점검 및 조치

(공정위 답변)

□ 대책회의 이후 의무불이행에 대한 단속 현황

ㅇ 2011. 6. 28 ~ 7. 15 직권조사 실시

<주요 처리결과>

업체명	처리결과(조치 유형)
(주) 동일	과징금(1,052백만원), 시정명령(지급명령 402백만원)
보선건설(주)	시정명령
세영종합건설(주)	시정명령
극동건설(주)	경고
우미건설(주)	경고
남해종합개발	경고

□ 서면실태조사 현황 및 결과

ㅇ 2012년 200개 건설업 원사업자 대상으로 조사를 실시하였으며 현재 법위반 여부를 검토 중

□ 기타 하도급대금 지급보증 의무이행 실태점검

ㅇ 없음

※ 질의내용

지난 ‘10.12.22 정부는 기업현장의 대표적인 애로사항으로 공사대금 지급보증 이행 미이행 실태를 지적하며 지급보증 의무 불이행에 대한 단속을 강화하도록 개선방안을 내놓았음

그 이행실태에 대하여 의원실에서 자료 요구한 결과를 보면 단 한 차례 직권조사를 실시하여 6개 업체에 대하여 조치하였고, 작년 서면실태조사 1회를 한 것 이외에는 추가적인 조치가 없었음

범정부 차원의 ‘위기관리대책회의’ 결과 나온 단속 강화 의지에 비하면 너무 초라한 집행실적이 아닌가 생각됨. 또한 원사업자를 대상으로 한 서면실태조사에서 현장의 실태가 제대로 파악될 수 있을 지도 의심스러움

공정위 담당직원의 답변에 의하면 제한된 인력으로 하도급대금 지급보증 이행실태 한 건만 조사하기가 어려워 하도급 관련 직권조사 시 점검사항 중의 하나로 점검하고 있다고 함. 이러다 보니 공정위에서 조사하러 나온다는 이야기가 있으면 그때서야 보증서를 발급하거나, 보관하고 있던 보증서를 잠시 교부하는 편법이 성행하고 있는 것임

최근 새누리당 손가위 특위에서 ‘하도급지급보증 제도 개선’을 우선검토 과제로 선정하였고, 본 위원도 지난 5월 원사업자가 수급사업자에게 계약체결일로부터 30일 이내에 지급보증서를 교부하도록 하는 ‘하도급법 개정안’ 발의하였음. 원사업자가 공정위 조사 나올 때만 보증서를 발급하는 편법을 적발하기 위한 근거를 마련하는 것이 목적임. 건설현장에서 관련 법 규정이 거의 사문화되고 있고, 이로 인해 하도급업체와 여기에 종사하는 근로자들의 생계가 벼랑 끝에 몰리고 있는데도, 정작 주무부처인 공정위의 법집행 의지가 보여지지 않고 있음

지금처럼 건설경기 사정이 어렵다보니 지급보증도 받지 못한 하도급업체의 불안이 이전보다 더 심각한 실정임. 원사업자가 부도가 나서 수많은 하도급 업체들이 연쇄도산 하게 되면 국민경제도 심각한 타격을 받을 수밖에 없음. 공정위를 비롯한 정부 경제부처들은 경제를 살리고 성장을 지속할 수 있도록 규제의 옥석을 가리는 혜안도 더불어 필요하다고 판단됨. 이에 대한 공정위원장의 견해를 밝혀 주시기 바람

‘하도급거래 공정화 지침’, 공정위의 과잉재량권 행사

※ 하도급거래 공정화 지침(공정거래위원회 소관)

14. 건설하도급 대금지급보증 (법 제13조의2)

라. 하도급계약 체결후, 원사업자에 대한 신용평가등급이 변경되어 하도급대금 지급보증 면제대상에서 제외된 경우에는 기존의 하도급계약에 대하여는 지급 보증을 하지 않아도 된다.

마. 보증의무가 면제된 원사업자가 면제등급에서 제외된 후, 대금에 관한 변경계약을 체결하는 경우에는 변경계약으로 추가된 대금에 대하여 지급보증을 하여야 한다. 다만, 추가금액이 4,000만원이하인 경우는 예외로 한다.

○ (의원실 자료요구) 하도급거래공정화지침 14. 라. 항이 하도급거래공정화지침에 반영된 시점

→ (공정위 답변) 동 규정은 하도급거래공정화지침 2차개정(2001. 12. 26)때에 반영된 것으로 2002. 1. 1부터 시행

○ (의원실 자료요구) 법률이나 시행령에 근거가 없음에도 동 지침 내용이 반영된 이유

→ (공정위 답변)

* 신용등급이 사후적으로 변경됐다는 이유로 기존에 면제받았던 지급보증 의무를 소급적용하는 것은 법적 안정성을 저해

* 따라서 별도의 법적 근거가 없더라도 법적 안정성 확보를 위해 지침에 동 규정을 입안하였음

※ 13.6.14, ‘국가정책조정회의’ : ‘건설산업 불공정 거래관행 개선방안’

- 건설현장에서 발생하고 있는 다양한 형태의 불공정 관행을 개선하고 공정한 산업환경을 조성

- 하도급대금 지급보증제도 강화

ㅇ  원도급업체 신용이 높은 경우 보증서 발급을 면제해 주고 있으나, 공사중 신용이 하락하여 체불이 발생할 경우 대금 보호 곤란

ㅇ  원도급자가 보증서 발급사실을 은폐하거나 보증계약을 중도해지한 경우 하도급자의 확인이 곤란하여 체불 우려

☞  면제대상인 회사채 평가 A이상 업체도 보증서 발급 의무화

*  최근 일부 건설사의 회사채 평가 등급이 공사도중 A 이하로 강등

*  건설산업기본법 시행규칙 제28조 개정 필요

※ 질의내용

공정위의 ‘하도급거래 공정화 지침’ 14. 라. 항은 지급보증 면제업체의 면제사유(2개 이상의 신용평가 전문기관에서 실시하는 회사채평가에서 A이상의 등급)가 소멸되는 경우에도 지급보증을 하지 않아도 되도록 하고 있음. 공정위는 그 사유를 ‘소급적용에 따른 법적안정성 저해’로 들고 있음

지급보증을 의무화한 법률의 의도는 열위에 있는 ‘하도급업체의 보호’에 있다고 할 것인데, 하위 지침이 상위 법률을 제약한다고 볼 수도 있음. 또한 관련 부처인 국토부에서는 ‘공사중 신용이 하락하여 체불이 발생할 경우 대금 보호 곤란’하다고 보아 ‘면제대상인 회사채 평가 A이상 업체도 보증서 발급 의무화’하도록 규정을 고치려고 하고 있음

물론 모든 원사업자에게 지급보증서를 발급하도록 하는 경우 불필요한 보증서 발급으로 많은 비용이 들게 된다는 반론도 있지만, 하도급업체의 곤란한 사정을 어떻게든 개선시켜보려는 의지는 되새겨 볼 필요가 있다고 보여짐. 이에 대한 공정위원장의 견해를 밝혀주시기 바람

<하도급법 개정안 발의 내용>

현 행	개 정 안
제13조의2(건설하도급 계약이행 및 대금지급 보증) ① 건설위탁의 경우 원사업자는 수급사업자에게 다음 각 호의 구분에 따라 해당 금액의 공사대금 지급을 보증하고, 수급사업자는 원사업자에게 계약금액의 100분의 10에 해당하는 금액의 계약이행을 보증하여야 한다. 다만, 원사업자의 재무구조와 공사의 규모 등을 고려하여 보증이 필요하지 아니하거나 보증이 적합하지 아니하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.	제13조의2(건설하도급 계약이행 및 대금지급 보증) ① ---------------------------계약체결일부터 30일 이내에 수급사업자에게------------------------------------------------------보증(지급수단이 어음인 경우에는 만기일까지, 어음대체결제수단인 경우에는 하도급대금 상환기일까지를 보증기간으로 한다)하고---------------------------------------------. ---------------------------------------------------------------------------------------------------.
1. ∼ 3. (생 략)	1. ∼ 3. (현행과 같음)
<신 설>	② 원사업자는 제1항 단서에 따른 공사대금 지급의 보증이 필요하지 아니하거나 적합하지 아니하다고 인정한 사유가 소멸한 경우에는 그 사유가 소멸한 날부터 30일 이내에 제1항에 따른 공사대금 지급보증을 하여야 한다.
② (생 략)	③ (현행 제2항과 같음)
③ 원사업자는 제2항에 따라 지급보증서를 교부할 때 그 공사기간 중에 건설위탁하는 모든 공사에 대한 공사대금의 지급보증이나 1회계연도에 건설위탁하는 모든 공사에 대한 공사대금의 지급보증을 하나의 지급보증서의 교부에 의하여 할 수 있다.	④ -----------제3항에----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 것 외에 하도급계약 이행보증 및 하도급대금 지급보증에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.	⑤ ----------제4항까지에서-----------------------------------------------------------------------------------------------------.
⑤ (생 략)	⑥ (현행 제5항과 같음)
<신 설>	⑦ 제1항에 따른 수급업자의 계약이행 보증에 대한 원사업자의 청구권은 해당 원사업자가 제1항에 따른 공사대금 지급을 보증한 후가 아니면 이를 행사할 수 없다.
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