공공형 어린이집 선정 기준 낮아져 질적 하락 우려돼

제320회 정기회-보건복지위 국정감사(보건복지부)                                국회의원 김현숙

□ 현  황

○ 복지부의 자료에 따르면 2012년 7월, 공공형 어린이집 운영 성과 세미나를 개최하여 공공형 어린이집 선정기준 개선에 대한 논의를 하였음.

- 당시 논의된 내용은 ① 1급 보육교사 비율 등 보육교직원에 대한 점수 상향 필요성 ② 원장 학력과 어린이집 운영의 질과 직접적 연관이 없으므로 삭제하는 것이 바람직 하다는 의견 ③ 평가인증 90점 이상으로 상향되었으므로 배점 항목의 점수 간 편차를 줄일 필요성 등이 제기되었다고 자료를 제출함.

○ 또한 2012년 11월에는 공공형 어린이집 품질관리 간담회를 개최하여 이에 대한 의견수렴을 하였음.

- 이 당시에도 ① 1급 보육교사 비율 점수 상향 및 보육교사 임금, 운영 안전성 등을 확인할 수 있는 배점을 상향조정 하고, ② 평가인증 점수의 배점 항목간 편차를 줄일 필요가 있다는 의견이 제시되었음.

○ 이후 2012년 12월, 복지부는 2013년도 공공형어린이집 선정기준(안)을 만든 뒤 지자체 담당자, 유관기관 전문가, 어린이집 원장 등 35명이 참여하여 안에 대한 의견을 수렴, 선정기준을 확정하였음.

<공공형 어린이집 선정기준 변경을 위한 의견수렴 추진 경과>

① 공공형어린이집 운영 성과 세미나 개최 (‘12.7월)

<세미나에서 제시된 선정기준 개선 주요내용>

○ 1급 보육교사 비율 등 보육교직원에 대한 점수 상향 필요

○ 원장 학력 점수는 어린이집 운영의 질과 직접적인 상관이 없으므로 삭제하는 것이 바람직

○ 평가인증 90점 이상으로 기본요건을 상향 조정하고, 배점 항목에서는 점수 간 편차를 줄이는 등 합리적인 조정 필요

② 공공형어린이집 품질관리 간담회 개최 (‘12.11월)

<간담회에서 제시된 선정기준 개선 주요내용>

○ 1급 보육교사 비율 점수 상향 및 보육교사 임금, 운영 안전성 등을 확인할 수 있는 배점항목 신설 필요

○ 기본요건 중 평가인증 점수가 75→90점으로 상향되었으므로 배점 항목의 점수 간 편차를 줄일 필요

③ 공공형어린이집 ‘13년 선정기준(안) 의견수렴 (‘12.12월)

* 지자체 담당자, 유관기관 전문가, 어린이집 원장 등 35명 참여

□ 문제점

(1) 현장의 목소리 담았다는 2013년 선정기준, 2012년 기준보다 커트라인 대폭 낮춰

○ 이번 2013년 선정 기준에는 보육교사의 질과 관련한 기준을 강화하기 위해 1급 보육교사 비율에 대한 배점을 20점에서 30점으로 높이는 등 개선의 흔적이 보임.

○ 그러나 전체 커트라인을 낮추고, 세부 기준도 하향조정 되는 등 다른 부분에서 많은 문제점이 발견되었음.

○ 먼저 커트라인이 85점에서 80점으로 낮아졌으며, 가점 부분을 12점에서 25점으로 상향 조정하여 상대적으로 작년에 비해 공공형 어린이집으로 선정되기 쉬워졌음.

○ 또한 세부 내용을 살펴보면, 점수 조정을 통해 기준이 하향조정 된 부분이 많음.

- 평가인증 점수에 따른 배점은, 90점~92.49점은 25점에서 28점, 92.5점~94.99점은 28점에서 30점, 95점~97.49점은 30점에서 32점으로 각각 상향조정하였으며, 97.5점~100점은 35점으로 바뀌지 않았음.

- 건물 소유·이용 형태에 대한 배점은, 임대 복합의 경우 0점에서 5점으로, 임대 전용 어린이집은 5점에서 10점, 자가 복합 어린이집은 10점에서 15점으로 각각 배점을 상향조정 하였으며, 월 임대료 및 융자금 상환액에 따른 감점의 폭도 줄였음.

복합: 다른 시설과 같은 건물에 있는 어린이집

- 취약보육서비스 운영여부 역시 2012년 10점이던 배점을 2013년 5점으로 낮추었고, 최고점과 최저점의 차이도 6점에서 4점으로 낮아져 취약보육 서비스 운영 여부는 당락의 결정에 큰 영향을 미치지 않게 되었음.

<공공형 어린이집 세부선정 기준 변경 현황>

배점 항목		2012년	2013년
선정 커트라인		85점	80점
가점 분야 총점		12점	25점
평가인증점수	97.5점~100점	35점	35점
	95점~97.49점	30점	32점
	92.5~94.99점	28점	30점
	90점~92.49점	25점	28점
건물소유·이용형태	자가전용	20점	20점
	자가복합	10점	15점
	임대전용	5점	10점
	임대복합	0점	5점
월 임대료 및 융자금 상환액의 보육료 수입 대비 비율	5% 미만	-3점	-2점
	5%이상 10%미만	-5점	-3점
	10%이상 15%미만	-7점	-7점
	15% 이상	-10점	-10점
취약보육서비스(휴일보육, 장애아·다문화자녀 보육 등) 운영여부	2개 이상 실시	10점	5점
	1개 실시	7점	3점
	미실시	4점	1점

(출처: 보건복지부)

문 1) 본 위원이 2013년도에 변경된 공공형 어린이집 세부선정 기준안을 분석한 결과 이와 같이 전체 커트라인은 물론, 여러 분야에서 기준 하향조정이 발생하였는데 이렇게 된다면 작년에 비해 선정이 쉬워지는 것 아닌가?

○ 실제 계산을 해보니, 여타 항목에서 60점을 받고, 평가인증점수 90점, 건물소유·이용형태가 임대복합, 융자금 상환액이 보육료 수입에 7%인 가상의 A라는 어린이집의 경우 2012년에는 80점을 얻어 공공형 어린이집에 선정되지 못하였지만, 2013년에는 90점으로 커트라인 보다 10점 많은 점수로 공공형 어린이집에 선정될 수 있게 되었음.

(2) 지적에 따른 복지부의 해명, 앞뒤 맞지 않고 타당성도 없어!

○ 이러한 지적에 대해 복지부는 조정된 각 부분에 대한 해명 자료를 제출하였음.

○ 커트라인이 80점으로 낮아진 부분에 대해, “기본 요건이 旣 강화된 점 등을 감안하여 우수한 시설이 고득점 순으로 선정 가능하도록 개선”하였다고 이야기 하고 있음.

문 2) 그러나 2012년에 비해 2013년도에 기본 요건이 강화된 것이 전혀 없으며, “유아 현원이 어린이집 총 정원의 30% 이상일 것”이라는 기본 요건은 가점 부분으로 변경되어 오히려 기본요건은 2012년에 비해 약화된 것 아닌가?

<공공형 어린이집 참여 기본요건>

2012년		2013년
○ 사업계획 공고일이 속한 연도 상반기 6개월간 또는 전년도 하반기 6개월간 정원 충족률(현원/정원*100)이 평균 80% 이상 유지하고 있는 어린이집. ○ 사업계획 공고일이 속한 월의 전 3개월간 유아 현원이 어린이집 총 현원(영야+유아)현원의 30%이상을 유지하고 있는 어린이집.	⇒	○ 시·도별 사업계획 공고일이 속한 월 이전 6개월간 정원 충족률(현원/정원*100)이 평균적으로 80% 이상을 유지하고 있는 어린이집. ○ <삭제> 가점 항목으로 이동

(출처: 보건복지부)

- 또한 2011년 당시 ‘평가인증 점수 75점 이상’이었던 기본요건을 2012년‘평가인증점수 90점 이상’으로 상향 조정 한 바 있지만, 이것은 오히려 당시 선정 기준이 지나치게 낮다는 지적에 따라 상향조정 된 것으로 2012년에는 이미 해당 기준으로 공공형 어린이집을 선발하고 있었는데, 이제와 변경 할 필요는 없음.

○ 평가인증 점수에 따른 배점 조정에 대해서는 “평가인증 90점 이상은 기본사항으로 이미 정하고 있으므로 배점 차이에  큰 의미가 없어 조정하였다”고 해명함.

문 3) 그렇다면 평가인증 점수에 따른 배점 자체를 현 35점에서 낮추고, 이에 따라 각 구간별 점수를 조정하는 것이 합리적이지만 만점은 그대로 둔 채 구간별 점수를 높여 오히려 점수를 쉽게 얻을 수 있는 구조로 만들어버렸는데, 이것이 과연 합리적인 조정 방안인가?

○ 건물 소유·이용형태에 대한 배점 조정에 대해서는 “우수한 아파트 관리동 어린이집 등이 임대·복함 어린이집인 바, 이들이 공공형으로 선정 가능하도록 조정했다”라고 이야기 하고 있음.

문 4) 그러나 만약 아파트 관리동 어린이집 중 우수한 곳이 있음에도 탈락하는 문제점이 있다면, 그것을 다시 세부 배점 항목으로 선정하여 개선하거나 새로운 기준을 신설하여 그 중 우수 시설을 걸러낼 수 있도록 하는 것이 옳지 않은가?

문 5) 이렇게 건물 소유·이용 형태에 따른 배점 전체를 조정하게 되면, 관리동을 제외한 질 낮은 임대 시설들까지 덩달아 높은 배점을 받게 되는 문제점이 발생 하고, 수입 대비 임대료·융자금 비율에 따른 감점까지 줄이다 보니 임대료와 융자금으로 인해 운영 압박을 받아 상대적으로 보육 서비스의 질이 낮은 어린이집이 선정될 가능성이 높아졌는데, 복지부의 판단이 옳았다고 보는가?

○ 취약보육서비스 제공에 따른 배점을 조정한 것에 대해서는 “공공형 어린이집에 선정되면 취약보육을 의무적으로 시행하기 때문에 배점 항목을 완화하였다”고 함.

문 6) 하지만 취약보육서비스 의무 시행은 공공형으로 선정된 후의 일이며, “공공형 어린이집으로 선정되어 지원을 받으려면 취약보육 서비스를 시행하여야 유리하다.”라고 하는 메시지를 전달하는 것 역시 중요함에도 이러한 역할을 할 수 있는 기준의 배점을 줄인 것인데, 이에 대한 문제점은 어떻게 해결할 것인가?

문 7) 또한 박근혜 정부에서는 시간제 보육서비스 확대, 취약계층 보육, 다문화 가정 지원 등을 여러 정책을 통해 시행하기 위해 노력하고 있는 상황에서, 이를 장려할 수 있는 방안을 폐기하겠다는 것인가?

문 8) 아울러 “보육료 등 비용/ 예결산 내역/ 보육 과정 등에 대한 정보공개”항목 역시 공공형 어린이집으로 선정되면 의무적으로 시행해야 할 사안임에도 이번 변경에서 현행 점수를 유지하고 있다. 복지부의 해명은 모두 합리적이지 않고, 앞뒤도 맞지 않는데, 어떻게 설명할 것인가?

(3) 결국 개수 채우려는 복지부와 기준 완화 바라는 어린이집 운영자의 야합의 결과!

○ 한편, 선정 기준 조정과 관련하여 복지부의 담당 과장(김현준 과장)은 “지역별 차이가 있지만, 2011년에 비해 2012년 선정기준이 강화되면서 공공형 어린이집 신청 자체가 줄었다.”라고 하며 공공형 어린이집 확충에 어려움이 있음을 이야기 함.

○ 실제 2011년~2013년 공공형 어린이집 신청 및 선정 결과를 살펴보면, 2012년 선정기준이 강화되면서 신청과 선정 모두 줄어들었고, 선정율도 62.6%에서 50%로 떨어짐. 이후 2013년 선정기준 하향조정에 따라 신청·선정건이 다시 늘어났고, 선정율도 73.9%로 23.9%p 상승함.

< 2011년~2012년 공공형 어린이집 신청 및 선정 현황>

(단위: 개소)

구분		2011년	2012년	2013. 10
계	신청	1,084	272	456
	선정	679	136	337
부산	신청	26	32	15
	선정	20	31	15
대구	신청	83	12	20
	선정	45	12	19
인천	신청	48	1	25
	선정	32	1	13
광주	신청	24	5	16
	선정	21	5	6
대전	신청	64	8	19
	선정	43	7	19
울산	신청	48	-	18
	선정	40	-	13
세종	신청	-	-	15
	선정	-	-	1
경기	신청	353	95	80
	선정	184	24	39
강원	신청	39	20	36
	선정	32	12	35
충북	신청	45	-	31
	선정	31	-	24
충남	신청	33	36	30
	선정	23	7	30
전북	신청	66	-	25
	선정	40	-	20
전남	신청	33	8	16
	선정	27	4	13
경북	신청	64	24	34
	선정	41	8	34
경남	신청	115	19	27
	선정	72	19	27
제주	신청	43	12	49
	선정	28	6	29

(출처: 보건복지부)

문 9) 결국“공공형 어린이집 확충”이라는 목표를 달성하기 위해 진입 장벽을 낮추는 방법을 동원한 것 아닌가?

○ 또한, 앞서 2013년도 선정기준(안)에 대해 유관기관 전문가 22인, 지자체 담당 공무원 6인, 전국 공공형 어린이집 협의회 7인에게 의견 수렴을 한 것으로 보고하였음.

- 그러나 명단을 분석한 결과 전문가 22인 중 보육정보센터장이 17인, 어린이집 원장이 3인이었고, 관련 학과 교수는 2인이 불과하였음.

- 결과적으로 35명 중 어린이집 원장이 10명, 보육정보센터장이 17명으로 대부분을 차지하였고, 지자체 공무원이 6명, 교수가 2명으로 확인됨.

○ 뿐만 아니라 제출된 의견을 보면, 보육정보센터 원장 가운데에는“어린이집의 소유 및 이용 형태는 일반적으로 원 재정과 관련되어 보육환경에 많은 영향을 미치는 요소”라는 의견을 제출하였고, 지자체 공무원 역시 “어린이집의 소유 및 이용 형태는 재정운영과 밀접한 관계가 있음”이라고 소유 형태와 재정에 대한 연관성 및 이에 대한 문제점을 지적하는 내용의 의견이 있었던 것으로 드러났음.

○ 이와는 반대로, 어린이집 원장들은 “민간 어린이집 중 절반이 임대시설로 이 가운데에서도 우수한 질적 수준을 갖춘 경우가 많으나, 월 상환액에서도 감점 폭이 커 공공형 진입조차 어려운 실정”이라는 의견을 내놓음.

○ 결국 소유형태와 재정에 대한 연관성 및 문제점을 지적한 내용은 무시하고, 어린이집 원장들이 주장하는 내용만을 반영하여 소유 형태에 대한 기준을 대폭 하향 조정한 것임.(후면 참조)

문 10) 이와 같이 의견수렴 과정에서는 소유 형태와 재정에 대한 연관성 및 이에 대한 문제점을 지적하는 내용의 의견이 있었던 것으로 확인되었는데, 왜 이러한 내용은 적극 반영되지 않고, 시설 기준 때문에 민간 어린이집이 공공형으로 진입하기 어렵다는 내용들만 반영이 되었는가? 혹시 공공형을 늘리겠다는 복지부와 공공형 진입을 원하는 어린이집 운영자의 이익이 맞아 떨어진 결과는 아닌가?

○ 박근혜 정부에서는‘믿고 맡길 수 있는 어린이집 확대’를 보육 분야의 중점 국정과제로 선정하고 있으며, 그 중심에‘공공형 어린이집 확충’이라는 목표를 두고 있음.

<박근혜 정부의 공공형 어린이집 추가 확충 계획>

□ 이행 계획

· 향후 5년간 공공형 어린이집을 1,500개소 추가 확충 및 공공성 확보, 서비스 질 개선을 위한 관리기준 강화와 지원수준 확대 병행 검토

□ 추진 일정

세부공약	2013년	2014년	2015년	2016년	2017년
공공형어린이집 추가 지정 (누적)	700개소 (1,500개소)	200개소 (1,700개소)	200개소 (1,900개소)	200개소 (2,100개소)	200개소 (2,300개소)

□ 기대 효과

· 공공형 어린이집을 통해 민간 보육서비스 질 제고 견인

- 이 내용을 봐도 ‘관리기준 강화와 지원수준 확대’를 병행 검토하는 것으로 되어 있음.

○ 그런데 이 국정과제를 추진해야 할 주무 부처는 공공형 어린이집의 질적 수준과 지원 수준을 모두 높여 일정 수준 이상의 어린이집이 공공형으로 지정될 수 있도록 하는데 노력하지는 않고, 확충을 위한‘개수 맞추기’에 급급해 선정 기준을 낮추었음.

○ 또한 지난 5월 발표한「안심보육 특별대책」을 보면, 모든 민간 어린이집을 설치·인가할 때부터 인적·시설적 기준을 강화하고, 이 외에도 급식 위생, 어린이집 평가인증 공개 확대, 부모 모니터링단 운영 등을 통해 어린이집에 대한 전반적인 관리를 강화하겠다고 한 바 있음.

- 그런데 이러한 상황에서 공공형 어린이집 선정 기준을 낮춘다면,  이러한 정책적 방향에 역행하는 것임.

○ 물론 2011년에 비해 2012년 선정기준이 상향조정되어 공공형어린이집 신청이 줄어들어 충분한 수의 어린이집을 확보하지 못하는 문제점은 알겠지만, 이를 해결하고 근본적으로 고품질의 보육서비스를 제공하겠다는 국정과제의 의미를 달성하기 위해서는‘선정기준 강화’와‘지원수준 강화’를 동시에 추진해야 함.

- 그럼에도 복지부는 이러한 노력을 게을리 하고 손쉬운 방법만을 내세워 겉으로 보이는 수에만 집착하여 박근혜 정부의 국정과제 달성을 어렵게 하고 있음.

○ 한편, 공문서를 확인한 결과 복지부는 이와 같이 중요한 사안에 대해 내부 지침이라는 이유로 국장 전결로 일을 마무리 하여, 장·차관은 물론 공약 이행을 위해 땀 흘리고 있는 국회에도 전혀 보고된 바 없음.

- 이렇게 정부의 정책과 배치되는 결정을 내린 국장 이하 담당자들에 대한 정확한 조사를 통해 귀책사유를 밝혀 엄중 문책해야 할 것임.

참조

<공공형어린이집 ‘13년 선정기준(안) 의견수렴>

구분		명단	의견
유관기관 전문가 (22인)	자율공부모임 강사진 회의	<자율공부모임 강사 7인> 군포시보육정보센터 김유나 소장 인천광역시보육정보센터 마미정 소장 구립 면일어린이집 오경숙 원장 구립 오르다어린이집 홍은주 원장 창원근로복지공단어린이집 김미숙 원장 경복대학교 영유아보육과 황환옥 전임교수 부천대학교 영유아보육과 이옥임 강사	·평가인증 점수 90점 이상이 기본항목임에 따라 점수구간별 배점 차이를 줄이거나 통합 필요(90점 이상 시설의 경우 인증이후 질적 유지수준이 차이가 많지 않은 것으로 사료됨) ·원장의 학력에 대한 가점은 어린이집 운영에 큰 영향력을 행사하지 않은 요소 판단(학력 인플레 조장 등 부작용도 있음) ·어린이집 원장경력과 더불어 전공분야 또는 보육교사 경험이 중요한 요소로 보임
	유선상담	<공공형 어린이집 자문위원 15인> 부산보육정보센터 고은미 센터장 대구보육정보센터 류외희 센터장 광주보육정보센터 김정음 센터장 대전보육정보센터 김정미 센터장 울산보육정보센터 박초아 센터장 경기도보육정보센터 이기동 센터장 경기북부보육정보센터 박은미 센터장 강원도보육정보센터 홍춘자 센터장 충북보육정보센터 정경진 센터장 충남보육정보센터 류수현 센터장 전북보육정보센터 최은주 센터장 전남보육정보센터 김동례 센터장 경북보육정보센터 김현익 센터장 경남보육정보센터 문성숙 센터장 제주보육정보센터 박춘미 센터장	·아파트 관리동 어린이집의 경우 일반적으로 질적 수준이 높은데 기본점수를 너무 많이 상실함 ·어린이집의 소유 및 이용형태는 일반적으로 원 재정과 관련되어 보육환경에 많은 영향을 미치는 요소임 ·어린이집의 원활한 운영을 위하여 일정기간 원장경력이 필요한 것은 맞지만, 반드시 10년이상의 장기간을 요구하는 것은 아님
지자체 담당 공무원 (6인)	유선상담	인천, 대전, 울산, 경기, 충북, 경남	·어린이집의 소유 및 이용형태는 건물 소유 및 이용형태는 재정운영과 밀접한 관계가 있음. 다만, 해당 항목에서 감점이 될 경우 아예 선정에서 제외되는 경우가 발생하고 있으므로 대책 필요 ·월 상환액과 관련하여 그 비율이 10% 정도까지는 어린이집의 보편적인 실정임 ·운영기준에서 취약보육 운영을 규정하고 있고, 현재 민간어린이집에서 취약 보육 운영을 하는 비율이 그다지 높지 않음. 특히 다문화의 경우 시스템 등록을 하지 않았으나 실질적으로는 운영하는 경우가 있어 사실 확인이 된 경우 반영이 필요함 ·가점항목인 안전공제회 가인은 기본의무사항으로 가점을 주는 건 적절하지 않아 보임
전국공공형 어린이집 협의회 (7인)	유선상담	공공형어린이집협의회 회장 이순희 공공형어린이집협의회 부회장 김경구 인천대표 김인순, 대전대표 유희준 울산대표 장두옥, 강원대표 이경자 충북대표 윤옥경	·평가인증 90점 이상을 기본적으로 요구하고 있는 상황에서 세부선정 기준에서 재반영하는 것 자체가 부당함 ·민간 어린이집 중 절반이 임대시설로 이 가운데에서도 우수한 질적 수준을 갖춘 경우가 많으나, 임대시설일 경우 월 상환액에서도 당연히 감점의 폭이 커짐에 따라 이중 감점처리로 인해 공공형 진입조차 어려운 실정임 ·1급 보육교사 비율이 차지하는 비율이 너무 높으며, 비율구간별 간격의 차이가 너무 큼 ·총 현원에서 유아비율을 30%까지 보는 것은 가정어린이집의 진입을 아예 차단하겠다는 의지로 보임