직장어린이집의 보육실 1층 외 설치문제

제320회 정기회-보건복지위 국정감사(보건복지부)                                국회의원 김현숙

□ 현  황

○ 2013.6월 직장어린이집의 보육실을 1층 외에도 설치할 수 있도록 허용되는 방안이 포함된 `일과 가정 양립을 위한 직장어린이집 활성화 대책`이 정부 관계부처 합동으로 발표됨.

○ 2013년 6월 기준 직장어린이집*은 585개소로 우리나라 전체 어린이집의 1.3%에 불과하기 때문에 이번 대책은 보육시설을 확충하고 여성의 경제활동 지원을 통하여 일과 가정 양립을 활성화하려는 취지로 마련됨. [표 1 참조]

* 「영유아보육법」제10조 제4호에 따라 직장어린이집은 사업주가 사업장의 근로자를 위하여 설치·운영하는 어린이집(국가 또는 지방자치단체의 장이 소속 공무원을 위하여 설치·운영하는 어린이집 포함)을 말한다.

<표 1 : 어린이집 유형별 현황 (’13.6월 기준)>

(단위 : 개소)

구분	계	국공립	사회 복지법인	법인 단체등	민간	가정	부모협동	직장
어린이집	43,557	2,277	1,437	871	14,688	23,576	123	585

※ 자료 : 2013.9, 보건복지부

○ 설치관련 현행 규정을 살펴보면 어린이집 제반 설치기준은 「영유아보육법 시행규칙」제9조 관련 [별표1]에 제시되어 있는데, 원칙적으로 모든 어린이집의 보육실은 「건축법」상의 층수와 관계없이 실제 층수를 기준으로 건축물의 1층에 설치하도록 하고 있음.

보육실, 조리실, 목욕실, 화장실, 놀이터, 급배수시설, 비상재해대비시설 및 그 밖의 설비 설치 기준

실제상 1층은 해당 층 4면의 100분의 80이상이 지상에 노출되어 있고, 해당 층 주 출입구의 하단이 지표면으로부터 1미어 이내인 층을 말함

보건복지부, 「2013 보육사업안내」, 2013. p42.
보육실 1층 설치 원칙에 대한 예외 경우로는 소위, `반지하`이면서 영유아의 건강·안전에 문제가 없는 경우와 건물 전체를 어린이집으로 쓸 경우(5층까지 설치 가능) 등이 있음.

○ 그 중에서 직장어린이집은 「영유아보육법」상 어린이집의 보육실 및 제반설치기준을 모두 갖추어야 하고, 보육아동수가 상시 20인 이하인 경우는 단독주택이나 공동주택에도 설치할 수 있음.

「건축법」시행령 별표1 제1호(단독주택) 및 제2호(공동주택)을 말함

○ 현행 규정상, 직장어린이집의 보육실이 2~5층에도 설치될 수 있는 경우는 ①건물전체가 어린이집일 때, ②어린이집이 사업장(사옥) 내에 설치될 때, ③산업단지 내에 근로자의 자녀를 위한 어린이집일 경우 등에 제한됨.

「영유아보육법」시행규칙 제5조의4에 따른 `산업단지 내 어린이집`으로, 지식산업센터의 관리단·산업단지관리공단·입주기업협의체·한국산업단지공단이 산업단지 내에 해당기관 및 산업단지 입주기업체·지원기관의 근로자를 위해 공동 직장 어린이집을 설치하는 경우를 말함.

○ 이번 정부 대책에서는 이러한 제한을 완화하여, 직장어린이집은 사업장 건물이 아니더라도 보육실을 2~5층에 설치할 수 있도록 할 계획임. 그러나 이 대책은 소방관련 안전 기준이 미비할 경우, 화재 발생 시 인명 피해가 커질 수 있는 위험을 가지고 있음.

□ 질의사항

(1) 어린이집 화재 증가에 대한 대책은?

○ 최근 3년간 어린이집 화재로 인한 사건·피해 현황을 살펴본 결과, `11년 3건 → `12년 15건 →`13년 20건으로 계속해서 증가하고 있는 상황임.[표 2 참조]

<표 2 : 최근 3년간 어린이집 화재로 인한 사건 현황(2011~2013.8월말 기준)>

(단위 : 건)

구 분	2011년	2012년	2013년	총 계
어린이집 화재사건	3	15	20	38

※ 자료 : 2013.9, 보건복지부

○ 또한, 발화원인을 살펴본 결과, 전기합선·누전, 방화 및 조리설 사용, 낙뢰 등 자연재해, 옆 건물의 불이 옮겨 붙은 사례 등 다양하게 나타나고 있어서 어린이집의 화재 피해 발생 위험성이 상존함을 알 수 있음.

<표 2-1 : 최근 3년간 어린이집 화재로 인한 사건 현황(2011~2013.8월말 기준)>

(단위 : 건)

	전기합선· 누전	방화 및 조리시설 사용	낙뢰 등 자연재해	원인미상	기타	총계
화재 원인	15	9	8	2	4	38

※ 자료 : 2013.9, 보건복지부

문 1) 최근 어린이집에서 화재사건이 증가하고 있고, 발화원인 또한 다양하게 발생하고 있는데, 원인이 무엇이라고 생각하는지? 또한 영유아들은 화재에 대한 대응능력이 성인보다 취약하기 때문에 화재 발생 시 피해를 최소화 할 수 있는 소방안전 기준의 제시와 감독이 중요함. 더군다나 직장어린이집의 보육실을 1층 외에도 설치하게 되면 화재로 인한 인명피해가 증가할 것으로 보이는 데, 어린이집 화재 점검 강화하고 있는지?

(2) 소방시설 점검과 화재 점검을 강화하기 위한 법규정 마련

○ 어린이집은 「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」[별표2]에 따라 노유자시설에 포함됨. 따라서, 소방서는 어린이집 인가 시 동법 시행령 [별표5]와 「영유아보육법 시행규칙」[별표1]에 규정된 어린이집 소방시설 등 적합성을 점검할 수 있도록 되어 있음.

노인, 영유아, 장애인, 정신질환자 등 일반 성인과 비교하여 정신적·신체적 능력이 떨어지는 사람들이 주료 이용하는 시설

특정소방대상물의 관계인이 특정소방대상물의 규모·용도 및 수용인원 등을 고려하여 갖추어야 하는 소방시설 등의 종류

○ 그러나, 서울소방재난본부에 따르면 어린이집 설치·변경인가 시 소방서의 점검은 인가 부서와의 업무협조 상에서 시행되고 있을 뿐 법적으로 강제되어 있지 않아서 소방시설 등의 점검은 시군구청의 어린이집 인가 담당 공무원의 현장 확인으로만 그치는 경우도 있음.

「보육실 1층 외 설치의 문제점과 개선과제」국회입법조사처, 이슈와 논점 中

○ 이처럼 소방관서가 아닌 어린이집 인가 담당 공무원의 소방관련지식과 재량에 의존한 현장점검만으로는 소방 관련 시설물의 설치 상태에 대한 안전 점검이 미흡할 수밖에 없음.

○ 또한, 현행 어린이집 소방시설의 점검은 인가 시에만 이루어지고 사후 별도의 점검이 의무화 되어 있지도 않기 때문에, 소방시설의 안정성 보장이 의문시 되고 있음.

※ 현재 2010년부터 동절기마다 어린이집을 포함한 사회복지시설에 대한 화재점검 등의 사후점검이 이루어지고 있음. [표 3 참조]

문 2) 어린이집에 대한 화재점검이 설치·변경 인가 시에만 이루어지고 있고, 그것 또한 소방관서가 아닌 담당 공무원이 소방관련 지식과 재량에만 의존한 채 점검을 하고 있는데 제대로 점검이 되는건지? 또한, 어린이집에 대한 정기적인 화재점검이 법적으로 강제되어 있지도 않은 상황에서 1층이 아닌 직장어린이집에서 화재가 나, 인명피해가 발생한다면 누구한테 책임이 있는건지?

※ 과거 동절기에 노인 시설 등에서 사건사고가 일어난 것을 계기로 2010년부터 동절기마다 어린이집을 포함한 화재안전 점검을 하고 있으나, 이 또한 법적인 의무사항은 아니므로 전반적으로 이루어지지는 않고 있음.

<표 3 : 어린이집 소방시설 점검현황 (2010~2012년)>

(단위: 개소, 건, 천원)

연도	전체시설	점검 시설수	지적 시설수	조치사항유형
				소계	행정지도	시정명령	기타*
2010	37,521	4,571	695 (15.2%)	821 (100%)	775 (94.4%)	30 (3.7%)	16 (1.9%)
2011	39,533	5,539	1,002 (18.1%)	1,231 (100%)	1,084 (88.0%)	140 (11.4%)	7 (0.6%)
2012	42,052	6,436	585 (9.1%)	638 (100%)	554 (86.8%)	68 (10.7%)	16 (2.5%)

※ 자료 : 2013.9, 보건복지부

주) 기타 원인에는 보일러실 화재, 방수공사 중 작업자 부주의 등이 있음.

<표 3-1 : 화재안전 점검 지적사항 유형>

(단위: 건)

년도	총계	전기안전장치	전기안전점검	배선 피복	전기 과부화	인화물질방치	전산기기스위치	소방기구 작동	자동화재탐지설비작동	비상대피시설관리	기타
2010	889 (100%)	27 (3.0%)	162 (18.2%)	27 (3.0%)	26 (2.9%)	17 (1.9%)	45 (5.1%)	122 (13.7%)	44 (4.9%)	208 (23.4%)	147 (23.7%)
2011	1,248 (100%)	28 (2.2%)	295 (23.6%)	22 (1.8%)	29 (2.3%)	40 (3.2%)	103 (8.3%)	141 (11.3%)	16 (1.3%)	297 (23.8%)	277 (22.2%)
2012	657 (100%)	36 (5.5%)	163 (24.8%)	23 (3.5%)	32 (4.9%)	49 (7.5%)	71 (10.8%)	29 (4.5%)	21 (3.2%)	109 (16.6%)	124 (18.9%)

※ 자료 : 2013.9, 보건복지부

문 3) 보건복지부에서 동절기마다 실시하고 있는 사회복지시설 중 어린이집 화재점검 시 지적사항을 살펴보니, 지적사항 중 전기안전점검, 소방기구 작동과 비상대피시설 관리에 관한 지적이 과반을 넘고 있는데, 화재에 취약한 것 아닌지? 이렇게 화재에 대한 준비가 되어 있지 않은 상태에서 무리하게 정책을 실시하는 것은 아닌지?

(3) 비상재해대비시설 규정의 미흡함

○ 방화구획과 관련한 현행 규정은 어린이집을 4~5층에 설치할 경우 조리실에만 방화구획을 설치하도록 하고 있음. 그러나, 조리외에도 보일러실 등 화기를 취급하는 장소 및 어린이집 외 타용도로 사용되는 부분에서 화재가 발생할 경우 화재확산을 방지할 필요가 있으므로 방화구획 설치 범위가 조리실로만 한정된 것은 문제가 있음

「영유아보육법」시행규칙 [별표 1]

- 실제로 2011년 어린이집 사건피해현황 자료를 보면, 2010년 보일러실에서 화재가 발생한 경우가 있음. [표 2-1 참조]

○ 또한, 서울재난본부 자료에 따르면, 어린이집이 2~3층에 있고 스프링클러와 피난기구가 설치되어 있는 경우 비상계단 및 미끄럼대 설치를 생략할 수 있음. 그러나 스프링클러설비가 설치된 경우라도 비상계단 및 미끄럼대 설치를 제외하는 것은 인명피해예방을 위해서 바람직하지 않다고 지적되고 있음

문 4) 선진국에서 2층 이상에 보육시설을 설치하기 위해서는 관련법 상 적합한 옥외피난계단과 아동 전용의 피난경로 등을 설치하도록 하는 것과 비교할 때, 우리나라의 현행 규정은 강화될 필요가 있음.

전반적으로 볼 때, 화재에 대한 강화조치 등 만반의 준비가 되어 있지 않은 상황에서 직장어린이집 보육실을 1층 외에 설치하도록 하는 것은 무리가 있다고 보는데, 이에 대한 견해와 향후 대책은?
직장어린이집의 보육실 1층 설치 기준 완화라는 특례의 도입은 이후 모든 유형의 어린이집의 보육실 설치 층수 완화의 물꼬를 트는 일이 될 수도 있다는 점에서 시행에 앞서 충분한 검토가 필요함.

※ 어린이집 소방안전 관련 외국 사례

「보육실 1층 외 설치의 문제점과 개선과제」국회입법조사처, 이슈와 논점 中

○ 보육실을 피난층(직접 지상에 통하는 출입구가 있는 층)인 1층이 아닌 2층 이상에 설치할 경우 다음과 같은 안전장치를 갖추도록 하고 있음.

- 일본 : 보육실을 2층 이상에 설치 시 옥내 계단 외에 유아의 피난에 적절한 내화 구조의 경사로나 옥외 계단을 설치하도록 하고 있음.

- 미국 : 2층 이상에 보육실을 설치할 때는 보육시설 전용으로 독립된 피난로를 갖추도록 하고 있음.

붙 임 1		어린이집 화재예방 관련 자료(서울소방재난본부)

□ 어린이집 설치 ․ 변경인가

❍ 어린이집 설치․변경인가 절차(현행)

설치․변경신고 (민원인)		⇒ (구비서류)	인 가 (시․군․구청장)
		⇑
전기안전공사 (전기안전점검확인서)	가스안전공사 (정기검사증명서)			소방서 (방염성능검사성적서)

❍ 설치․변경인가시 구비서류(소방분야)

현 행	개 정(안)
「영유아보육법 시행규칙」제5조(어린이집의 설치인가 등) 및 제5조의2(어린이집의 변경인가 등) 방염성능검사성적서 및 방염성능검사확인표시	「영유아보육법 시행규칙」제5조(어린이집의 설치인가 등) 및 제5조의2(어린이집의 변경인가 등) 소방시설 등 안전점검 확인서(방염포함)
○ 개정(신설)요청사유 - 어린이집 설치․변경시 방염만 확인하지 않고 방염을 포함한 기타 소방시설 및 비상재해대비시설까지 확인을 요함 cf. 서울시의 경우 소방시설 등까지 안전점검 실시

※ 용어설명

- 방염 : 벽 또는 천장 등에 설치하는 가연성장식물에 불이 붙는 시간을 지연시키고, 발연량을 최소화 시키는 처리방법

- 소방시설 등 : 소방시설(소화설비, 경보설비, 피난설비 등)과 비상구, 방화문 등 소방관련 시설

□ 어린이집 소방시설 등 설치 ․ 유지 및 관리

❍ 현  행

-「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」[별표2] (특정소방대상물)의 구분에 따라 노유자시설에 포함

- 어린이집 설치․변경인가시 아래 법률에 의한 소방시설 등이 제대로 설치․유지 및 관리가 되고 있는지에 대한 점검실시

․「영유아보육법 시행규칙」[별표1] (어린이집 및 그 놀이터의    설치기준)

․「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」[별표5]  (특정소방대상물의 관계인이 특정소방대상물의 규모․용도 및 수용인원 등을 고려하여 갖추어야 하는 소방시설등의 종류)

※ 용어설명

- 특정소방대상물 : 소방시설을 설치하여야 하는 건축물

- 노유자시설 : 노인, 영유아, 장애인, 정신질환자 등 일반성인과 비교하여 정신적․신체적 능력이 떨어지는 사람들이 주로 이용하는 시설

❍ 문 제 점

- 어린이집 설치․변경인가시 현장확인 점검 외에 별도 관리 없음

☞ 단, 어린이집이 아파트, 고층건축물, 종교시설 등의 일부에 설치되어 있는 경우 당해 건축물 소방특별조사시 병행실시

- 노유자시설의 경우 화재예방대책이 노유자생활시설(숙식해결)에 맞추어져 있어 현재 소방력으로 주기적 점검이 어려움

❍ 개선방향

- 관주도적 점검이 아닌 관계인(소유․점유․관리자) 중심의 점검으로 변환

- 연1회이상 관계인 주도하에 자율점검 실시

☞ 점검․관리방법은 소방서 및 시민안전체험관(보라매,광나루)에서 교육 실시

□“비상재해대비시설 설치기준”보완사항

❍ 공통사항

현 행	개 정(안)
○ 4~5층에 설치시 조리실은 내화구조로 된 바닥, 벽 및「건축법 시행령」제64조에 따른 방화문으로 외부와 구획	○ 4~5층에 설치시 조리실, 보일러실 등 화기를 취급하는 장소와 어린이집 외 타용도로 사용하는 부분은「건축법 시행령」 제46조 및 제64조에 따라 방화구획 설치
○ 개정요청사유 - 주방, 보일러실 등 화기취급장소와 어린이집 사용부분 이외의 부분에서 화재가 발생시 방화구획으로 열․연기를 차단하여 대피시간 확보
	○ 신설 모든 어린이집은 연1회 이상 자체적으로 점검을 실시하고 그 결과를 2년간 보관
○ 개정(신설)요청사유 - 현재 소방력으로 모든 어린이집에 대한 점검이 불가능 ☞ 모든 어린이집 관계인의 자체적 점검 의무화를 법제화 할 필요성이 있음

※ 용어설명

- 내화구조 : 화재에 견딜 수 있는 성능을 가진 구조로서 이웃의 화재로 인해 연소할 우려가 적고 건축물 내부에 화재가 발생해도 화재가 종료될 때까지 그 화재로 인한 연소를 방지할 수 있을 정도의 성능을 가진 것(철근콘크리트, 철골, 벽돌 등)

- 방화문 : 일정온도의 열과 연기를 차단할 수 있는 기능을 가진 문으로서 국토해양부 장관이 실시하는 성능검사를 합격한 문

- 방화구획 : 연 또는 연기를 차단할 수 있도록 구획한 것으로서 출입문은 방화문으로 설치

❍ 어린이집이 2층~5층 사이에 설치 시 필요조건

현 행	개 정(안)
「소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」에서 규정하는 (간이)스프링클러가 건물전체에 유효하게 설치되고「피난기구의 화재안전기준」에서 정한 피난기구를 설치한 경우 비상계단 및 미끄럼대를 설치하지 않을 수 있음	○ 비상계단 및 미끄럼대 설치를 제외시킬 수 있는 단서조항 삭제
○ 개정(단서조항 삭제)요청사유 - (간이)스프링클러설비, 자동화재탐지설비가 설치되고 정상적으로 작동한다고 가정해도 화재발생시 최우선 조치사항은 인명피해 예방이므로 피난설비를 제외하는 것은 바람직하지 않다고 판단됨.

※ 용어설명

- 자동화재탐지설비 : 건축물에 화재발생시 열 또는 연기를 자동으로 감지하여 사이렌, 비상방송, 벨설비 등으로 경보를 하는 장치

- 스프링클러설비 : 천장에 매설된 배관에 가압수(압력이 가하여진물)가 상시 채워져있어 열에 의해 스프링클러 헤드가 열릴 경우 가압수에 의해 자동으로 소화시킬 수 있는 기계적 장치

- 간이스프링클러설비 : 스프링클러설비와 동일한 구조로 가진 설비로서 기능이 스프링클러설비보다 일부 떨어지는 장치