CD금리, 소액채권 담합사건 등 공정거래법 적용 시 금융산업의 특수성 감안한 규제당국간 업무협의 필요

<대상기관 : 국무조정실, 공정거래위원회>

■ 금융산업에 대한 규제 현황

○ 엄격한 금융규제

금융투자업은 금융위원회, 금융감독원 등 전문 금융감독기관에 의한 건전성규제 및 영업행위 규제 등 공적 규제뿐만 아니라, 한국거래소, 한국금융투자협회에 의한 자율규제가 함께 전문적이고 상시적인 규제가 이루어지고 있음

공정위는 금융감독당국의 규제와 별도로 금융투자업을 포함한 금융산업에 대하여 공정거래법을 적용하고 있음

○ 공정거래법 적용 상 제기되고 있는 문제점

공정위는 금융투자업을 포함한 금융산업에 대하여 카르텔, 불공정거래행위 등 공정거래법 상의 규제를 다른 일반산업과 특별한 구별 없이 적용한다는 논란을 야기하고 있음

특히 전문 금융감독기관의 행정지도에 따른 사업자의 행위에 대하여도 공정거래법상 카르텔을 인정하여 제재하거나,

금융위원회 등으로부터 제재를 받은 행위에 대하여 또 다시 공정거래법 위반으로 인정하여 제재함으로써 이른바 ‘중복규제’ 내지 규제 간 충돌 논란도 낳고 있음

* 변동금리부 대출에 고정금리 적용(씨티은행)

→ 금감원(기관경고 등, ’06.6) / 공정위(과징금 부과 등, ’06.6)

■ 최근 금융투자업에 대한 공정거래법 적용이 문제되는 사례

○ (소액채권 담합) 20개 증권사의 국민주택채권 등 수익률 담합 제재 사례

공정위는 국내 20개 증권사가 ‘04.4월~’11.8월까지 매도대행증권사 또는 매수전담증권사별로 한국거래소에 제출할 소액채권의 신고수익률을 합의하거나 매도대행증권사가 합의한 신고수익률을 매수전담증권사에게 인터넷 메신저로 전달한 후 이를 제출토록 함으로써 증권사들이 원하는 수준의 신고시장수익률로 결정되도록 합의하였다는 사실 인정

이러한 행위는 상호 합의 하에 동일한 신고수익률을 제출함으로써 소액채권의 스프레드를 확대하는 방법으로 안정적인 수익을 확보하는 한편,

한국거래소가 실시하는 매수전담증권사 지정평가에서 탈락을 방지하기 위한 것으로서 경쟁제한 효과가 발생하였다고 판단

20개 증권사들의 행위가 가격담합에 해당한다는 이유로 시정조치, 과징금과 함께 6개 증권사에 대하여 고발 의결

- 공정위 의결 제2012-276호(2012.12.26.)

공정위는 증권사들의 소액채권 신고수익률 협의를 가격담합으로 보았으나, 건교부의 행정지도(수익률 스프레드 상한 축소) 및 소액 채권시장의 특수성을 충분히 감안하지 않았다는 비판이 제기되었음

* 소액채권시장은 채권업자들의 개입으로 인하여 제값을 받지 못한 채 거래되거나 비실명·음성으로 거래되는 폐해를 막고 채권매입자인 국민의 편의제고와 부담경감을 위하여 구 건설교통부가 ‘인위적으로’ 조성한 시장임

* 정부가 대부분 즉시매도를 할 수밖에 없는 채권매입의무자를 보호하기 위한 수단은 채권거래가격의 상향 안정, 즉 증권사들의 수익률 스프레드의 하향조정 등 신고수익률에 대한 사실상의 가격규제였음

* 시장 전반을 규제·관리하는 한국거래소는 매수전담증권사가 제출한 신고수익률이 평균값인 신고시장수익률과의 괴리도가 클수록 매수전담증권사 재지정을 위한 평가에서 감점 비중을 높게 한 상황이었음

이러한 맥락에서 증권사들로서는 한편으로 구 건설교통부의 행정지도에 맞추고, 다른 한편으로는 한국거래소의 평가시스템에 적응하기 위해서 신고수익률에 관하여 지속적인 협의·조정을 하지 않을 수 없었던 측면이 있었음

○ (과당경쟁 제한) 증권사들의 과도한 인력스카웃 경쟁을 금융투자 협회가 제한하는 것이 공정거래법에 위반되는 여부 논란

최근 증권업계에서는 증권사들 상호 간의 금융 전문인력에 대한 스카우트 경쟁이 심화됨으로써 핵심 인력의 공백으로 인한 영업의 타격 등 과열경쟁으로 인한 문제가 발생하고 있다는 지적이 제기되고 있음

이러한 실정을 감안하여 증권사들 상호 간에 스카우트 경쟁의 폐해를 방지하기 위한 공동협약을 체결할 경우, ‘직원의 채용을 제한하는 행위’로서 다른 사업자의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위, 즉 공정거래법상 카르텔에 해당할 우려가 있음(공정거래법 제19조 제1항 제9호)

○ CD금리 담합여부에 대한 공정위 조사

공정위는 CD금리 담합 여부를 밝히기 위하여 ‘12.7월 국내 증권사 10고 및 은행 9곳을 대상으로 현장조사를 하였으며, 최근 ’13.9월 금투협에 대한 조사를 실시하였음

은행은 대출금리를 담합하더라도 예금금리를 담합하지 아니하면 이익을 얻기 어렵고, 증권사들은 국고채-IRS(금리스왑 ; Interset Rate Swap) 금리격차를 이용한 스왑 투자의 기회를 얻고 있는데, CD금리가 높아지면 스왑공급자(증권사 등)가 제시하는 IRS 금리도 높아지므로 현재의 시장구조 하에서는 오히려 수익기회가 줄어든다는 점 등에서 은행들과 증권사들 사이의 CD금리 담합의 유인이 크지 않다는 지적이 있음

■ 금융위원회-공정위 간 업무협약(MOU) 현황

○ 업무협약(MOU) 현황

※ 금감위, 공정위 공동 보도자료, 「금감위-공정위 공동으로 금융회사에 대한 규제 효율화방안 마련」, 07.11.27

- 금융회사에 대한 중복규제를 방지하고 양 기관간 업무협조를 긴밀히 하는 내용의 업무협약(MOU)을 11.27(화) 체결

- 금융회사 합병, 부당 공동행위, 불공정 거래행위, 표시광고 및 약관 등 양 기관의 업무협조가 요구되는 대부분의 분야에 걸쳐, 양 기관이 각각 소관법령의 목적을 상호 존중하면서도 중복조사·제재에 따른 금융회사의 부담을 최소화하는 방안을 담고 있음

(부당 공동행위)

- 현황 : 공정위는 부당 공동행위에 대해 공정거래법령에 따라 조사 및 조치. 다만, 금감위(원)의 행정지도에 따른 금융회사간 공동행위가 공정거래법령에 위반되는지에 대해 논란

협약 : 금융감독당국의 행정지도 범위 내에서 금융회사가 개별적으로 행한 행위에 대하여는 공정위 조치대상에서 제외

* 공정위는 행정지도의 존부, 범위 및 내용 등에 대해 금융감독당국의 의견을 고려하고, 금융감독당국은 행정지도 시에 금융회사가 부당 공동행위를 하지 않도록 주지

(불공정 거래행위)

- 협약 : 사업자·소비자간 불공정 거래행위에 대한 중복조사·제재의 문제점을 개선하여 금융회사의 부담을 최소화

* (중복조사) 양 기관은 조사개시 전에 특정 금융회사에 대한 상대 기관의 조사진행 여부 등을 사전에 문의하고, 상대 기관의 조사가 진행 중이거나 기타 이에 준하는 사정이 있는 경우에는, 조사절차를 중지하고 조사주체 및 조사시기 등을 국장급으로 구성되는 실무협의기구에서 협의

* (중복제재) 양 기관은 상대 기관의 조치가 소관법령 목적 달성에 충분한 경우에는 다른 기관은 별도로 조사․조치하지 않되, 상대 기관의 조치가 소관법령 목적 달성에 미흡한 경우에는 실무협의기구의 논의를 거친 후 추가적으로 조치할 수 있도록 하였음

- 앞으로도 양 기관은 금융회사에 대한 효율적 규제체계의 정착을 위해 노력해 나가기로 합의하고, 동 협약의 이행을 위해 국장급으로 구성된 실무협의기구를 운영하기로 하였음

* 실무협의기구는 경쟁정책본부장(공정위)과 감독정책1국장(금감위)으로 구성. 사안별로 관련 실·국장 및 팀장(금융감독원 포함) 등이 참석할 수 있음

* 실무협의기구는 분기별 회의를 원칙으로 하되, 한 기관의 요청에 의해 수시로 회의를 개최할 수 있음

- 07.11.27 금감위와 공정위는 금융회사에 대한 중복규제를 방지하고 양 기관 간 업무협조를 긴밀히 하는 내용의 업무협약(MOU) 체결

○ 업무협약(MOU) 체결 이후 운영현황

- 보험시장 가격담합 건 처리(‘08.8.13.)시 금융위 및 금감원의 행정지도 문제로 실무협의(’08. 5월) 실시

* 당시 금감원은 포괄적인 행정지도에 속한다고 주장하였으나, 공정위는 금감원의 행정지도는 금감원에게 부여된 감독권한과 범위를 벗어난 행위로서, 이러한 행정지도를 기화로 행해진 동동행위는 공정거래법 제58조에 의한 정당한 행위라고 볼 수 없다는 이유로 불수용

공정위 답변 : ‘08.5월 1회 실시

※ 질의내용

- 금융산업은 정부의 규제가 매우 강한 산업 분야 중의 하나로 손꼽힘. 금융감독당국의 전문적이고 구체적이며 상시적인 규제가 이루어지고 있고, 특히 자본의 흐름이 국가의 성패를 좌우할 수 있기 때문에 가격(금리, 수수료 등)과 함께 매우 세부적인 거래조건에 대한 사전적·사후적인 규제가 이루어지고 있음

- 금융투자산업 분야에서 이루어지는 투자자 보호나 자본시장의 육성을 위한 규제(행정지도를 포함)가 사업자로 하여금 일견 공정거래법에 반하는 행위로 나아가게 한 경우 공정위가 이를 어떻게 처리할 것인지의 문제와 관련하여 규제충돌이 발생할 수 있음

- 금융산업에서 발생하는 카르텔 등의 위법성을 판단함에 있어서는 동 산업에서 발견되는 경쟁의 특성 및 다양한 규제를 고려할 필요가 있음. 금융투자산업 전반에 대한 이해와 전문성이 부족한 공정위가 일반산업과 동일한 기준으로 공정거래법을 적용할 경우 금융감독기관의 규제와 공정위의 규제 사이의 부조화가 발생할 가능성이 높음

- 우리나라 소액채권시장의 특성과 구 건설교통부의 수익률 스프레드에 관한 구체적인 행정지도 및 한국거래소의 증권사 평가시스템 등에 비추어 볼 때, 채권금리담합은 통상적인 가격카르텔과 전혀 다른 특징을 가지고 있다는 지적이 있고, CD금리 담합 사건 역시 해당 금융기관의 수익구조를 살펴보면 담합의 실익이 별로 없다는 의견도 제시되고 있음

- 금융당국 등의 행정지도가 공동행위를 내용으로 하거나 유도하는 것일 경우, 금융회사로서는 행정지도를 따르면 공정위로부터 제재를 받을 수 있고, 행정지도를 따르지 않으면 금융당국으로부터 불이익을 받을 수 있는 문제도 발생. 이와 같이 경쟁제한성 판단과 관련하여 금융위원회와 공정위의 의견이 상반되는 경우 어느 규제당국의 의견이 법적으로 우선하는지는 불분명함

이러한 문제를 사전에 방지하기 위해서는 규제 당국 간 협의와 조정이 필수적이라 할 것이고, 이 같은 현실적 필요에 따라 지난 ‘07.11월 업무협약(MOU)을 체결한 바 있음. 그러나 MOU 체결 이후 운영현황을 보면 ‘국장급으로 실무협의기구를 구성하여 분기별 회의를 원칙으로 운영’하기로 하였지만, ‘08.5월 단 1회만 실시한 것으로 나타났음. 그러다 보니 작년 CD금리 담합 조사와 같이 금융산업 전반에 큰 영향을 끼칠 수 있는 사안에 대하여 공정위·금융위 양 규제당국의 의견이 엇갈리는 등 시장에 혼란을 가져오기도 하였음

비록 현장조사의 비밀유지 등 사전협의가 쉽지 않은 사유를 이해하지 못하는 것은 아니지만, 그럼에도 업무협약을 체결하게 된 현실적인 필요성을 감안하면 업무협약(MOU)이 제대로 이행되지 못하는데 대한 개선책이 우선 필요하다고 생각되고, 나아가 금융산업 특수성을 감안한 경쟁법 적용을 위한 방안 마련도 필요하다고 생각됨. 이에 대하여 국무조정실장과 공정위원장의 견해를 밝혀 주시기 바람