교차 미디어 점유율 제도 관련

해외 사례와 시사점

- 유료방송 시장의 다양성 및 공정경쟁 확보 -

2013. 10

국회의원  홍문종

새누리당 의정부시 을

- Executive Summary -

□ 미디어 시장 규제 원칙은 국가별로 상이하지만, 미디어 시장 내 다양한 의견이 존재해야 하고, 이에 이용자들이 접근할 수 있어야 한다는 이른바 다양성 원칙을 방송 규제의 기본 원칙으로 삼는다는 점에서는 일치

□ 미국, 영국, 독일 등에서는 교차 미디어 점유율 상한제도를 운영하지 않으나, 이는 개별 국가의 특수성에 기인한 것임

미국의 경우 점유율 상한제도를 폐기했으나 ① 겸영 사업자가 존재하지 않고, ② 개별 사업자가 경쟁력 있는 서비스 제공을 통해 가입자를 확보하는 것은 영업권 보장의 차원에서 당연하며, ③ 전체 시장 규모가 커서 특정 사업자가 특정 채널 제공을 차단하더라도 해당 PP가 생존할 수 있는 최소한의 시장 규모가 존재하며, 끝으로 ④ 동일 플랫폼 내에서 인수합병이 일어날 경우에라도 공익 심사 등을 통해서 승인 여부를 결정할 수 있는 등 시장 균형을 위한 안전장치가 마련되어 있음

영국과 독일에서도 플랫폼 사업자를 대상으로 한 명문화된 점유율 제도가 존재하지는 않지만 이는 해당 시장이 무료 사업자나 공영 사업자의 지배력이 높아 유료 방송 시장을 인위적으로 억제할 필요성이 없을 뿐만 아니라, 합병 심사시 공익적 심사를 통해 평가할 수 있는 정책적 안전장치가 마련되어 있기 때문임

□ 국내 시장의 경우 ① 협소한 시장 규모에도 불구하고 위성과 IPTV를 겸영하는 사업자가 존재하고, ② 위성은 점유율 규제를 적용받지 않아 규제 회피 수단으로 활용될 여지가 있고, ③ 1위 사업자가 특정 PP를 차단할 경우 해당 PP가 나머지 시장에서 생존할 가능성이 낮으며, ④ 인수 합병 심사시 미디어 시장의 특수성을 충분히 반영할 수 있는 별도의 공익 심사 등 정책적 안전장치가 부족

□ 따라서 해외 국가와 상이한 국내 환경을 고려해 볼 때, 겸영 사업자의 시장 지배력을 통제할 수 있는 최소한의 가이드라인이 필요하며, 향후에도 지속적으로 시장 환경을 평가해 적정 상한선에 대한 논의를 지속할 필요가 있음

- 목    차 -

1. 미디어 시장의 특성과 교차규제의 필요성	1
2. 주요 국가의 미디어 시장 환경과 점유율 규제 현황	3
□ 미국	3
1) 미디어 플랫폼 산업 현황	3
2) 규제 현황	5
(1) 현재 점유율 규제 제도	5
(2) 점유율 규제 제도 변천	6
3) 시사점	8
□ 영국	9
1) 미디어 플랫폼 산업 현황	9
2) 규제현황	12
3) 시사점	13
□ 독일	13
1) 미디어 플랫폼 산업 현황	13
2) 규제현황과 시사점	15
3. 국내시장 내 교차 점유율 상한제도 도입 필요성	17
【참고문헌】	21

1. 미디어 시장의 특성과 교차규제의 필요성

□ 상품으로서 미디어는 민주적 여론 형성을 이루는 필수 요소이면서 ‘시장 실패’가 발생할 개연성이 높은 공공재적 특성을 가지고 있음

이 때문에 공적 지원을 통해서 미디어의 다양성을 유지해야 할 필요가 있고,  이를 위해서 공익 채널로 지정하는 등 최소한의 생존을 보장해 주기 위한 다양한 정책이 시행되고 있음

□ 콘텐츠 영역과 플랫폼 영역으로 구분되어 있는 미디어 시장은 미디어 상품의  다양성을 유지 발전시키기 위해서 각 영역별로 세분화된 안전 장치를 마련

콘텐츠 영역에서는 방송법에서 공익 채널 등을 두고, 유료 방송사업자들이 의무적으로 이를 방영하게 함으로써 최소한의 다양성을 확보하기 위한 제도적 장치를 마련한 바 있고, 플랫폼 사업자가 보유할 수 있는 PP 등의 숫자를 제한함으로써 시장 내 건전한 경쟁이 지속될 수 있도록 운영

플랫폼 영역에서는 개별 플랫폼 영역 내 점유율 상한제를 두어 플랫폼 사업자의 특정 콘텐츠에 대한 지배력 행사를 규제하고자 했음

※ 현행 방송법에서는 케이블 사업자는 케이블 가입가구의 1/3을 초과 점유하지 못하게 하고 있으며, IPTV의 경우에는 방송구역별 전체 유료 방송 가입가구의 1/3을 초과 점유하지 못함

□ 다양한 플랫폼이 등장하고 규제완화로 인해서 기존 사업자의 인접 시장 진출이 본격화되면서 점차 미디어 교차 소유로 인한 다양성 보장 등이 주요 안건으로 부각되기 시작하면서 새로운 시각에서 미디어 다양성 문제를 고민하기 시작

일간 신문 등 신문기업의 방송시장 진출이 허용됨에 따라 여론 독과점 문제를 해결하기 위한 조치로 시청 점유율 제도를 도입해서 특정 사업자가 이종 플랫폼 내에서 1/3을 초과해서 시청 점유율을 가지지 못하도록 제한

만약 1/3을 초과할 경우에는 방송사업 소유 제한, 방송광고시간 제한, 방송  시간 양도 등의 시정조치를 하도록 규제하고 있음 (방송법 제69조제2항)

이를 위해서 일간신문의 구독률을 일정한 비율의 시청점유율로 환산하여 해당 방송사업자의 시청점유율과 합산하는 이른바 ‘합산 시청점유율’ 제도가 등장

□ 콘텐츠 영역에서 ‘합산 시청 점유율 제도’등을 통해 특정 사업자의 여론 독과점 문제를 해결하기 위한 조치가 마련되었던 반면에 플랫폼 영역에서는 여전히   개별 플랫폼 단위별로 점유율 제도를 운영하고 있어 현재의 시장 환경 변화에 맞추어 점유율 제도의 개선이 필요한 상황

플랫폼 사업자가 시장 지배력을 남용해서 특정 콘텐츠를 자사 플랫폼으로부터 차단하거나, 경쟁 플랫폼에 제공하는 것을 방해하는 행위를 통해서 콘텐츠 시장내  다양성을 훼손할 가능성이 있음

※ 실제로 2011년 공정거래위원회는 케이블 MSO(Multiple Sysetem Operator)들이 담합해서 IPTV의 채널 수급을 방해했다고 판단, 과징금을 부과하고 검찰에 고발한 바 있고, 이에 대해 서울 고법은 공정위의 조치는 적법한 것이었다고 판결한 바 있음

□ 미디어 시장 내 다양성이 유지 확보되고, 이를 통해 민주 사회가 구현되기 위해서는 시장 환경변화에 맞추어 교차 미디어 시장내에서 콘텐츠 영역의 다양성  유지 정책(예. 시청점유율 제도)과 마찬가지로 플랫폼 영역에서도 교차 미디어 점유율 제도를 마련해서 특정 사업자의 시장 지배력 남용에 의해 미디어 시장의 다양성이 훼손되지 않도록 하는 안전장치 마련이 필요

□ 이 조사에서는 미국, 영국, 독일 등 해외 국가들이 플랫폼 사업자의 교차 미디어 점유율 제도를 운영하고 있는지 여부, 만약 없다면 왜 그런지, 그리고 국내와 유사한 상황이 발생할 경우 해당 국가에서는 어떤 접근 방식을 택할지를 살펴보고, 이를 통해 국내 시장에서 교차 미디어 시장 점유율 제도의 필요성과 방향성에 대해서 알아보고자 함

2. 주요 국가의 미디어 시장 환경과 점유율 규제 현황

□ 미국

1) 미디어 플랫폼 산업 현황

□ 2012년 현재 유료 방송시장은 4개 업체가 전체 가입자(25대 사업자 기준)의 60.4%를 점유하고 있고, 나머지 1096개 업체가 39.6%를 점유하고 있음

NCTA 기준 2012년 현재 케이블 TV 사업자의 수는 1,100개임

[표1] 미국 유료방송 가입자 현황

No.	기업명	특성	가입자수(기본)	점유율
1	COMCAST	케이블TV	21,995,000	22.6%
2	DIRECTV	위성	20,080,000	20.7%
3	DISH NETWORK CORPORATION	위성	14,056,000	14.5
4	TIME WARNER CABLE INC	케이블TV	12,218,000	12.6
5	VERIZON COMMUNICATIONS INC	IPTV	4,726,000	4.9
6	COX COMMUNICATIONS INC	케이블TV	4,540,280	4.7
7	AT&T	IPTV	4,536,000	4.7
8	CHARTER COMMUNICATIONS INC	케이블TV	4,158,000	4.3
9	CABLEVISION SYSTEMS CORPORATION	케이블TV	3,197,000	3.3
10	BRIGHT HOUSE NETWORKS LLC	케이블TV	2,013,145	2.1
11	SUDDENLINK COMMUNICATIONS	케이블TV	1,211,200	1.2
12	MEDIACOM COMMUNCIATIONS CORPORATION	케이블TV	1,000,000	1.0
13	WIDEOPENWEST NETWORKS	케이블TV	702,101
14	CABLEONE INC	케이블TV	593,615
15	RCN CORP.	케이블TV	327,631
16	ATLANTIC BROADBAND GROUP LLC	케이블TV	247,792
17	MIDCONTINENT COMMUNICATIONS	케이블TV	236,250
18	ARMSTRONG CABLE SERVICES	케이블TV	234,573
19	SERVICE ELECTRIC CABLE TV INCORPORATED	케이블TV	213,058
20	METROCAST CABLEVISION	케이블TV	164,921
21	BLUE RIDGE COMMUNICATIONS	케이블TV	164,796
22	WAVEDIVISION HOLDINGS LLC	케이블TV	152,975
23	GENERAL COMMUNICATIONS	케이블TV	140,000
24	BUCKEYE CABLESYSTEM	케이블TV	130,954
25	GRANDE COMMUNICATIONS	케이블TV	667
합계			97,039,958
자료: SNL Kagan (2012) Top 25 MVPD Customers. NCTA(2013) 홈페이지 재인용

□ 유료방송 유형으로 보면 여전히 케이블 TV 사업자가 전체 기본 가입자의 55.3%를 점유하고 있고, 위성이 35.2%, 그리고 IPTV가 9.5%의 가입자 점유율을 기록하고 있음

그러나 추세선으로 보면 케이블 가입자는 점진적으로 감소하고 있는 반면에  위성과 IPTV의 가입자는 증가 추세를 보이고 있다는 특징을 지니고 있음

[표2] 미국 유료방송 가입자 현황 증가추이 (단위: 백만명)

구분		2008	2009	2010	2011	10년대비 11년 증가율
케이블	Comcast	24.2	23.6	22.8	22.3	-2.2%
	Time Warner	13.1	12.9	12.4
	Cox	5.6	5.2	4.9	5.2	6.1%
	Charter	5.0	4.8	4.5	3.6	-20.0%
	Cablevision	3.1	3.1	3.3
	Bright House	2.3	2.3	2.2
	Suddenlink	1.3	1.2	1.2	1.3	8.3%
	Mediacom	1.3	1.2	1.2
	기타	8.1	7.8	7.3
	소계	63.7	62.1	59.8
위성	DirecTV	16.0	18.5	19.2
	Dish Network	13.1	14.1	14.1
	소계	31.3	32.6	33.3
IPTV	AT&T	1.0	2.1	3.0
	Verizon	1.09	2.9	3.5
	기타	0.2	0.1	0.4
	소계	3.1	5.1	6.9
계		98.9	100.7	100.8
*: FCC(2012.7), 14th Video Competition Report

또한 2010년 기준 케이블의 평균 홈패스율이 128.8이고 위성의 홈패스율이 130.8인 반면에 IPTV의 홈패스율은 42.9에 불과한 상황에서 확보한 가입자 규모라는 점에서 향후 IPTV의 성장세를 예측해 볼 수 있음 (FCC, 2012, 16쪽)

홈패스율이란 초고속업체나 케이블Tv 업체, 유선방송업체 등에서 망을 따로 구축할 필요없이 가입자가 가입할 수 있는 비율을 의미하며 흔히 서비스 커버리지라는 의미와 동일하게 사용됨

□ 한편 이들 전통적인 유료 방송 사업자를 제외한 OVD(Online Video Distributor)의 가입자 수가 큰 폭으로 증가하고 있는 실정

Netflix의 경우 2011년 6월 기준 2천3백만명의 가입자를 확보한 뒤, 2013년  6월 현재 2천9백80만 가입자를 확보(AP, 2013. 6. 22)했고, Hulu의 경우도 손실을 보고 있기는 하지만 2013년 1사분기 현재 4백만을 넘어섰음(Roettgers, 2013. 4. 30)

[그림1] 미국의 주요 OTT사업자의 가입자 현황

【넷플릭스의 가입자 현황】	【Hulu의 가입자 현황】

□ 1990년대 후반까지 진행되었던 거대 플랫폼 기업간 수평적 결합 추세는 2000년대 와서는 둔화되고 있는 반면에 중소형 규모의 미디어 사업자들간 수평적 결합은 여전히 진행되고 있고, Comcast와 NBCU와의 합병과 같이 수직적 결합도 자사의 경쟁력 유지 차원에서 진행되고 있는 상황임

2002년 Echostar(현 Dish Networks)와 DirecTV간의 인수 합병이 FCC의   공익 심사를 통과하지 못하고 부결된 이후 거대 미디어 플랫폼 사업자의 합병은 진행되지 못함

2002년 규모있는 케이블 사업자였던 Adelphia가 파산을 신청함에 따라 FCC는 Comcast와 Time Warner가 해당 자산을 인수하도록 권유함으로써 일정정도 정부 개입에 의한 수평적 결합이 진행된 바 있음

□ 현재 미국 미디어 플랫폼 사업자들은 OTT 사업자의 약진으로 인해서 기존 유료 방송사업자들이 OTT-like 서비스를 개척하는 등 서비스 경쟁으로 진화 중

OTT(Over the top)는 개방된 범용인터넷망을 통해서 방송프로그램, 영화 등 동영상을 제공하는 서비스로 대표적인 사업자는 미국의 넷플릭스, 훌루, 국내는 CJ의 Tving등이 동 서비스에 해당함

2) 규제 현황

(1) 현재 점유율 규제 제도

□ 현재 미국시장에는 연방법원이 FCC가 도입하고자 한 케이블 TV 점유율 상한제도를 무효화시켰기 때문에 공식적으로 유료 방송사업자의 점유율 상한 제도가 없는 상황

□ 이러한 배경에는 현재 유료 방송 시장 내 경쟁 구도가 형성되어 있을 뿐만    아니라 OVD(Onine Video Distributor, 일명 OTT 사업자를 의미)와 같은 대안매체가 등장하는 등 전체적인 미디어 시장이 변화하고 있어 특정 사업자의 점유율을 규제하지 않았을 때 공익적 가치가 침해되는지 여부가 분명치 않다는 것에 기인함

□ 그러나 케이블사업자가 동일 시장내에서 SMATV를 동시에 소유하는 것을 금지하거나, 가장 영향력 있는 콘텐츠 사업자인 지상파 네트워크 사업자간 겸업을 금지하는 등의 조치는 여전히 다양성과 시장 불균형(Market Imbalance) 해소를 통한 경쟁 활성화를 최우선 과제로 간주하고 있는 것으로 볼 수 있음

SMATV(Satellite Master Antenna Television)는 위성방송을 아파트 공청망을 이용하는 것으로 국내에서는 위성방송을 제공하는 방식으로 정의하나, 미국에서는 별도의 방송역무로 구분하고 있음

(2) 점유율 규제 제도 변천

□ 미국 시장 내에서 케이블 TV 산업에 대한 소유 규제 논의는 1984년 규제 완화 이후 가격 상승 및 수평 및 수직적 결합이 증가함에 따라 본격적으로 진행됨

2000년대 초반까지 진행된 케이블 산업내 소유 규제 제도 논의에 관해서는 권지인·박영덕(2005)와 이인찬·이상우(2005)를 참조 요망.

1984년 규제 완화를 골자로 한 케이블TV법이 등장하면서 신규 PP 사업자가 광범위하게 증가했으며, 시스템 업그레이드를 위한 대규모 투자가 진행되는 등 산업적으로 케이블 TV의 성장을 이끌어내었지만, 소비자 가격도 가파르게 상승함으로써 이에 대한 규제 정책 논의가 활발해 졌음

Rubinobits(1993)는 1984년 가격 규제 완화 이후 케이블 TV 기본 서비스 가격이 상승한 것은 케이블 TV 산업의 독점적 지배력이 상승한 탓으로 보고 있음.

특히 대규모 자본이 본격적으로 케이블 TV 시장에 투입되면서 수평 및 수직적 결합이 본격적으로 이루어졌고, 이에 따라 소유 집중 현상을 우려하는 목소리가 증가하기 시작함

※ 특히 MSO 사업자들이 계열사 PP만을 우대하고, 그렇지 않은 비계열 PP에 대해서는 차별적 유통을 하는 사례가 발견되는 등 지배력 남용 문제가 크게 부각됨

□ 이를 두고 상하원에서는 케이블TV 소유 집중을 규제할 필요성에 관한 열띤 논쟁이 진행되었으나 상원과 하원의 입장이 분명하게 나누어짐

상원에서는 MSO들이 자신들의 지배력을 남용해서 자사 계열 PP가 아닌 독립 PP를 자사 케이블에 유통시키는 것을 꺼릴 수 있다는 점에 주목(Senate Report, 1991)하고, 시장이 과점화 될 경우 미디어 시장의 다양성이 훼손될 수 있음을 경고

반면, 하원에서는 케이블 시장 내 투자 자본이 유입됨으로써 전체적인 프로그램의 질이 향상되고, 새로운 기술 투자가 이루어지는 등 장기적으로 공공의 이익에 부합한다는 점을 부각 (House Report, 1992)

□ FCC는 상하원의 토론을 통해 도입된 1992년 케이블TV법(Cable Television Consumer Protection and Competition Act)을 토대로, 미디어 시장 내의 건전한 경쟁을 촉진하면서 미디어 다양성을 확보하기 위한 조치로 단일 케이블 사업자가 홈패스(Home Pass) 기준으로 30% 이상을 소유할 수 없는 상한 기준을 골자로 하는 규제 체계를 마련 (FCC, 1993)

FCC는 “어떤 개인 또는 법인이 소유하거나 또는 영향력을 행사할 수 있는   지분(attributable interest)을 보유한 케이블TV 시스템을 통해서 접근할 수 있는 가구의 수는 전국적으로 전체 홈패스 가구의 30% 이하”로 규정

이를 통해 MSO들이 특정 채널을 유통시킬 때 과도한 시장 지배력을 행사할 수 있는 가능성을 제한하는 반면, 30%까지는 기업 결합을 용인함으로써 MSO들이 새로운 투자나 신기술 개발 등을 할 수 있는 여지를 마련해 둠

□  1992년 케이블TV법의 점유율 상한선 제도에 대해서 케이블 사업자가 위헌 소송을 벌이는 등 법적인 조치를 취하자 1999년 FCC는 해당 조항을 완화하는 내용을 담고 있는 1999 Cable Ownership Order를 마련

Daniels Cablevision社은 1993년 FCC의 규제가 케이블 사업자가 가지고 있는  표현의 자유를 제한하고 있다고 주장하면서 위헌 소송을 제기했고, 1993년 말 법원은 위헌소지가 있는 것으로 판결. 이에 따라 FCC는 기존의 규정을 최종 판결이 나올 때까지 유보 조치함

1994년 Time Warner 역시 1993년 FCC가 정한 소유 규제 상한선 제도에 대해서 위헌 소송을 제기함

이에 FCC는 기존의 홈패스율 기준 원칙을 실질적 가입자 기준으로 변경하는  것은 물론, 모수를 케이블 가입자에서 전체 유료 방송 시장으로 확대하는 새로운 규정안인 <1999 Cable Ownership Rule>을 발표

□  수정안에 대해서도 연방순회법원이 위헌 판결을 내림으로써 FCC가 도입하려고 했던 케이블 시장 내 점유율 규제 제도는 위기에 봉착함 (Time Warner Entertainment Co. v. FCC, 240 F.3d 1126, D.C. Cir. 2001)

우선 법원은 FCC가 적용하고자 하는 수평 및 수직 결합 규제가 케이블 사업자의 표현의 자유를 부당하게 제약하고 있다고 판결

합리적이고 실증적인 근거를 제시하지 못하고 있다고 지적하면서 FCC가 내세운 Open Field Test의 결함을 지적. Open Field Test는 MVPD시장내 점유율이 30%이상인 케이블 사업자가 특정 PP의 송출 거부시 해당 PP의 생존을 위협할 가능성이 있다는 점을 근거로 점유율 30% 상한 규제

하지만 법원은 해당 30% 점유율 상한선 규정 자체를 무효화시키는 대신에   보다 정교한 논리를 개발할 것을 FCC에 요구

□  2001년 FCC는 수평/수직 결합 소유 상한 기준에 대해서 전면적인 재검토에 착수했고, 특히 2001 Further Notice 를 통해 MSO 소유 집중에 의해 제기될 수 있는 반경쟁적 효과에 대한 이론적 실증적 증거를 구했고, 2005년 Second Further Notice를 통해 다시 한번 소유 규제 기준 마련을 위한 의견 개진을 요구하는 등의 조치를 취함

□  FCC는 2008년 현재 자료를 활용해서 다시 한번 30% 점유율 상한제를 재발표했으나, 법원은 수정요구 없이 해당 조항을 무효화시켰음 (Comcast Corp. v. FCC, 579 F.3d 1, D.C. Cir. 2009)

법원은 FCC가 특정 케이블 사업자가 30% 이상의 점유율을 확보했을 경우 경쟁을 제한하고 다양성을 위협할 수 있다는 증거를 제시하지 못했다는 점을 지적

□  그러나 여전히 방송통신법은 케이블 사업자가 SMATV를 교차 소유하는 것에 대해서는 불허하고 있다는 점을 주의 깊게 살펴보아야 하며, 이종 미디어 플랫폼간 교차 소유가 발생했을 경우에는 이를 저지할 수 있는 규제 권한을 가지고 있다는 것을 이해할 필요가 있음

3) 시사점

□  특정 사업자의 점유율 상한 제도가 없다는 사실을 특정 사업자의 무분별한 수평적 확대를 용인해 주는 것으로 이해하는 것은 무리

□  현행 방송통신법상 점유율 상한 제도가 없더라도 인수 합병 등의 상황이 발생했을 때 FCC는 공익 심사 등을 통해 해당 인수 합병을 불허할 수 있는 규제 권한을 보유하고 있어 이종 미디어 플랫폼 간 교차 소유를 추진할 경우에 이를 불허할 개연성이 매우 높음

점유율 상한 제도를 적용하지 않았던 위성방송 시장에서 EchoStar(현 Dish Network)와 DirecTV의 인수합병을 추진했을 때 FCC는 특정 시장을 한 사업자가 독점화할 경우 공익적 폐해가 예상된다는 점을 들어 합병을 승인하지 않았음

□  따라서 수평적 결합 규제와 관련해서 중요한 점은 ‘해당 시장내에 점유율 규제가 없다’는 것이 아니라 ‘현재 미디어 플랫폼 시장에서 이종 미디어 플랫폼을 동시에 소유하려는 기업이 존재하지 않는다는 점’과 ‘만약 이종 미디어 플랫폼을 교차 소유하려고 했을 때 미국 규제 당국이 어떤 움직임을 보일 것인지’를 이해하는 것이 필요

□ 영국

1) 미디어 플랫폼 산업 현황

□  케이블 사업자 숫자만 1000여개가 넘는 미국 시장과 달리 영국의 미디어 시장은 몇몇 사업자가 해당 시장을 과점화 하고 있음

대표적인 지상파 사업자인 BBC는 10여개의 지상파 채널을 제공하고 있으며, 케이블 시장에서는 UKTV 계열의 10개 채널을 제공하고 있고, 또다른 지상파 채널  사업자인 ITV도 7개의 채널을 소유하고 있고, 일종의 JV 형태로 4개 채널을 추가로 제공하고 있음

유료 방송시장의 경우에는 Virgin Media로 대표되는 케이블 시장과 위성방송인  BSkyB, 그리고 BT Vision 등이 제공하는 IPTV로 구성되어 있지만, 대부분의 유료 방송시장이 특성별로 1~2개 사업자가 시장을 지배하는 구조로 이루어져 있음

[표3] 영국의 방송사업자 현황

구분	내용	주요현황
지상파	50여개 채널	Freeview
케이블 플랫폼	1(+기타 군소업체)	Virgin Media
위성 플랫폼	2	BskyB(유료), Freesat(무료)
테마채널	400여개 채널	일반오락 채널 : Sky1 등/ 보도 채널 : Sky News 등/ 파생채널 : ITV2, 5USA 등 /장르 채널 : UKTV 등/ 프리미엄 채널 : Sky Sport 등
IPTV(ADSL-TV)	2(+기타 군소업체)	BT Vision, TalkTalk TV
인터넷 방송	공공서비스 채널의 실시간 인터넷 재송신 방식	TV Catchup
기타	YouView는 지상파 콘텐츠의 주문형 IPTV서비스 BskyB의 프리미엄/주문형 서비스 : Sky Sport, Sky Movie, Sky Multiroom, Sky HD 등 Virgin Media의 프리미엄/주문형 서비스 : Virgin DVR, V+ HD
* 출처 : Ofcom 웹사이트, Ofcom communications Market Report 2011~2012, 한국언론진흥재단(2012) 재인용

□  영국 다채널 방송시장의 가장 큰 특징은 유료 방송을 경유하지 않고 TV 시청  행위를 하는 가입자의 규모가 크다는 점

중복 가입자가 상당수 존재하는 영국 시장에서 Freeview 단독 가입자수는 1천만명을 넘어서고 있으며, BSkyB는 2백6십만명, 그리고 Cable TV는 2십4만명단독 가구를 확보하고 있음

영국의 무료 지상파 디지털 TV 서비스로, 디지털 TV를 시청할 수 있는 지역에서 셋톱박스를 구입하면 50개 TV 채널과 24개 라디오 채널을 무료로 이용할 수 있음

숫자는 조사기간에 따라 조금씩 차이를 보이고 있으나 전체적으로 시장 점유율은 동일하게 측정됨

중복 가입자를 포함할 경우 Freeview는 약 2천만명의 가입자를 확보하고    있고, BskyB는 9백4십만명, 그리고 케이블은 3백2십만명 정도의 가입자를   확보하고 있는 등 전체적으로 미디어 플랫폼 시장에서 지상파 계열 사업자의 지배력이 공고한 상황임

□ 이처럼 중복가입자가 많고 지상파 계열 Freeview의 시장지배력이 높은 것은  기본적으로 Freeview가 무료로 제공되고 있을 뿐만 아니라 제공하는 채널 숫자도 40여개가 넘는 등 기본적인 시청 행위를 보장해 주고 있기 때문임

2000년도 초반 영국의 방송 규제 당국은 방송시장 내 디지털 전환을 촉진하는 수단으로 Freeview (지상파 다채널 플랫폼)를 활용했음. 당시에는 유료 방송 시장이 활성화되지 않았다는 점에 주목할 필요. Ofcom (2009)에 따르면 2003년 3분기(수상기기준)에 위성가입자는 30.4%, 케이블 가입자는 13.2%에 불과했음.

이 때문에 유료 방송사업자가 가입자를 확대하기 위해서 Freeview 셋탑과   연동하는 서비스를 제공하거나, 당사 제공 서비스에 Freeview를 플랫폼 내  플랫폼의 형태로 제공하는 등으로 인해서 중복 가입자의 숫자가 높은 상황

□ 그러나 플랫폼 차별화를 통해 경쟁력을 확보하기 시작한 유료 방송사업자들의 가입자 규모가 점진적으로 증가하고 있는 것으로 조사됨

대표적인 케이블 사업자인 Virgin Media의 경우 2008년 3백3십만명의 가입자 규모에서 2011년 3백77만명으로 약 15% 정도 가입자 규모가 증가했으며, BSkyB의 경우에도 8백3십만명의 가입자를 보유하고 있던 2008년 대비 2011년에는 1천만 명의 가입자를 유지해 약 22% 규모가 성장했음

[표4] 영국의 유료방송 가입자 현황 (단위: 천명)

구분		2008	2009	2010	2011	11/08	10년대비 11년 증가율
케이블	Virgin Media	3,311	3,510	3,702	3,772	+13%	+2%
위성	BSkyB	8,340	9,318	9,777	10,147	+22%	+4%
	Freesat	722	503	1,307	2,045	+183%	+56%
	소계	9,062	9,821	11,084	12,192	+35%	+10%
계		12,373	13,331	14,786	15,964	+29%	+8%
* 출처 : Ofcom 웹사이트, Ofcom communications Market Report 2011~2012, 한국언론진흥재단(2012) 재인용

이러한 수치는 미디어 전체 시장의 수익 구조에서도 드러나듯이 광고 수익이 정체 되어 있는 반면, 수신료 수익이 가파르게 증가하고 있어 향후 유료 방송 시장의 지속 성장 가능성을 시사

[그림2] 영국 미디어 시장의 매출액 추이 (2007~2012)(단위:파운드)

2) 규제 현황

□ 미국이 전통적으로 시장 구조를 규제함으로써 최소한의 의견 다양성이 확보될 수 있다고 본 반면에 영국에서는 시장 구조와는 별도로 의견 다양성을 방송  정책의 최우선 과제로 간주

이러한 차이는 시장 규모와 밀접하게 관련 있음. 상업 영역이 강하게 작동하는 미국 시장과는 달리 공적 영역의 지배력이 강한 영국 시장에서는 시장 구조 자체가 공적 사업자의 주도력 안에 놓여 있음

따라서 시장 구조 자체에 대한 고민과는 별개로 공적 영역의 침해 가능성에  대해서 민감하게 반응했으며, 이 때문에 의견 다양성이 방송 정책의 최우선  과제로 등장

□ 특정 사업자들이 과독점한 상황에서 영상 미디어 시장 내의 점유율을 직접   규제하는 제도는 마련되지 않은 반면에 신문과 방송의 교차 소유에 대해서는 엄격한 기준을 적용하고 있음

2003년 커뮤니케이션법과 2002년 기업법(Enterprise Act 2002)은 Ofcom으로 하여금 미디어에 관련된 독자적 경쟁규제기구로서의 역할을 수행할 수 있도록 해놓았으며, 이는 특히 매체 간 교차 소유를 구체적으로 규율하는 ‘미디어 소유규제 규칙(media ownership rule)’의 제·개정에 관련된 권한을 Ofcom에게 부여 (정준희, 2009)

□ 콘텐츠 영역에서의 교차 소유에 대해서 엄격한 기준을 적용하고 있음

20:20규칙. 전국과 지역 신문 시장의 20% 이상을 점유한 기업이 전국과 지역 공공서비스 지상파 채널 면허 보유 기업 지분의 20% 이상을 보유할 수 없다고 규정하고 있음

□ 그러나 일정 규모 이상의 미디어 기업들간 합병의 경우 해당 합병의 ‘공공성 침해 여부’에 관한 정밀한 심사과정(Public Interest Test)을 거쳐야 함

2007년 거대 신문 체인을 소유하고 있는 루머트 머독 계열의 BSkyB가 채널3 면허 보유자인 ITV 지분을 상당량 매집하려고 했을 때 Ofcom이 개입해서 이를 불허함

Ofcom은 미디어와 관련된 영역에서 독자적으로 특정 현안을 조사하고 판단하는 것은 물론 이를 규제화할 수 있는 권한을 보유하고 있을 뿐만 아니라, 일반 경쟁 원칙이 적용되는 미디어 사안에 대해서도 주무기관인 공정거래청(OFT:Office of Fair Trading)과 경쟁 위원회와 연계해서 ‘공공성 침해 여부’를 직접 검토하고 이에 근거해서 주무 기관에 권고할 수 있는 권한을 가지고 있음

3) 시사점

□  영국에서 2003년 도입한 경쟁법은 미디어 다양성을 유지 확보하기 위해서  영국 규제 당국이 직접 개입할 수 있는 길을 터주었다는 점에서 의미가 있음

미디어 시장내 경쟁을 저해할 수 있는 신설 합병이나 흡수 합병을 차단함으로써 미디어 소유권의 과도한 통합으로 인한 의견의 다양성을 보호

또한 경쟁을 저해하는 차별적인 계약을 금지해서 경쟁자들이 담합해서 시장  경쟁을 축소시키는 부적절한 상황을 사전에 차단하겠다는 의지의 표현

□ 이런 맥락에서 보면 현재 공익 방송 중심의 시스템하에서 상대적으로 미디어 플랫폼간 결합 가능성이 낮기는 하지만, 거대 미디어 기업의 인수 합병이 발생할 경우에는 이를 합병 규제의 틀 속에서 차단할 수 있는 정책적 장치가 마련되어 있다고 보는 것이 바람직

□ 독일

1) 미디어 플랫폼 산업 현황

□ 독일은 나치 시대에 방송이 국가 권력에 의해 이용된 것을 반성하며, 전후    서독에서는 중앙집권형 방송 제도를 폐지하고, 방송정책과 관련한 권한을 각 주(state)에 부여함

□ 독일에서는 케이블을 통해 TV를 시청하는 비율이 47.9%로 가장 높고, 다음  으로 위성이 45.6%를 기록하고 있음. 디지털 전환 이후 지상파의 직접 수신비율이 지속적으로 개선되고는 있지만 2011년 현재 12.5%에 불과하고 IPTV의 경우에는 4.3%에 불과함

[그림3] 독일의 방송 수신 유형별 점유율 (2012년 기준) (단위:%)

자료: die medienanstalten (2012). Digitalisierungsbericht 2012. Berlin: Vistas. 한국언론진흥재단(2012)재인용

□ 독일은 16개 주로 구성되어 있으며, 케이블 사업자는 여타 다른 국가와는 달리 광역(state) 독점 체제를 구성하고 있는 반면, 무료 위성방송과 유료 위성방송이 경쟁을 펼치고 있는 상황임

독일의 케이블 회사는 국내 및 미국의 케이블 회사는 조금 다른 성격을 지니고 있음. 흔히 독일의 케이블 네트워크는 크게 4가지 수준(level)으로 구분함. Network Level 1과 Level 2는 방송사의 방송 신호를 지역 분배 네트워크(regional distribution network)에 제공하는 것이라면 Network Level 3는 가입자의 집 외부 인입점까지의 네트워크를, 그리고 마지막으로 가정의 TV에 케이블 잭을 통해 연결하는 소위 Last mile을 담당하는 네트워크를 Network Level 4로 분류하고 있음.

가장 많은 가입자를 가지고 있는 KDG는 2011년 현재 독일의 13개주에 독점적으로 케이블을 제공하고 있으며, 남은 3개 주를 대상으로 Unitymedia (458만가구), Kabel BW(240만가구), telecolumbus(210만가구)가 케이블 서비스를 제공하고 있음

2013년 KDG는 telecolumbus와의 인수를 발표했고, 현재 FCO(Federal Cartel Office)의 승인 여부를 기다리고 있음

[표4] 독일의 유료방송 가입자 현황 (단위: 만가구)

구분		2008	2009	2010	2011	2011.7	2011.10
케이블	KDG	880	900	1,270	1,370	55.7%	73%
	Unitymedia	450	453	455	458	1.8%	0.7%
	Kabel BW	230	230	240	240	4.3%	0
	telecolumbus	259	220	210	210	-18.9%	0
위성	sky	240	247	265	301	25.4%	12.0%
IPTV	Telecom	50	80	115	155	210%	258%
	Vodafon	2.5	5	7	10	300%	30%
	O2+			7.9	8		1.3%
	소계			130	173		24.9%
＊출처: 각사의 연간경영보고서에 기초하며, Deutsche Telecom은 독일사업부문만 분리하여 집계, O2는 2012년 IPTV사업을 포기함

□ 최근 들어 케이블 사업자의 인수 합병이 가속화되고 있는 것은 전체 플랫폼  시장에서 케이블의 지위가 감소하고 있는 것과 깊은 관계가 있음

유료 방송시장 만을 놓고 본다면 케이블이 위성을 압도하는 것처럼 보이지만 2012년 현재 케이블은 1천6백만 가량의 가입자를 확보해서 2011년 대비 3% 가량 가입자가 감소한 반면에 위성은 유료 3백만 정도의 가입자와 무료 위성 가입자를 포함할 경우 총 1천8백만의 가입자를 확보해 전년 대비 3% 증가 (SES, 2012)

http://www.spacenews.com/article/satellite-tv-outpaces-cable-in-germany-ses-survey-finds

2011년 기준 약소하게나마 우위를 보였던 케이블의 가입자 규모가 2012년   역전된 것임

2) 규제 현황과 시사점

□ 독일의 미디어 교차 소유 조항은 매출액 규모와 시청자 점유율을 기준으로   이루어짐

방송의 경우에는 1996년 개정된 제3차 방송텔레미디어 국가협약 제26조에 따라 여론지배력을 행사하는 사업자에 대해서는 신규설립은 물론 인수합병도 금지하고 있음

1991년 제정된 법으로 각 주의 방송법의 공통 원칙을 제시하고 있으며, 원래는 주간방송협정이었으나, 2007년 인터넷 서비스 규정이 추가되면서 현재의 명칭으로 변경됨

방송텔레미디어 국가협약 제26조2항은 국민의 다양한 여론 형성과 의견의 자유를 보장하기 위하여 민영 방송에 투자하는 자연인 혹은 법인의 시청자 점유율   상한선을 제한하고 있으며, 한 방송사업자가 연평균 전체 시청자 점유율을 30%이상 차지하거나 혹은 연평균 시청자점유율이 25%을 약간 웃돌더라도, 인근 미디어 시장에서 시장지배적 사업자일 경우 여론지배력을 갖는다고 추정(제26조2항)

두 번째 규제 조건의 경우 해당 방송 사업자가 인근 미디어시장에서 갖고 있는 시장 지배력을 텔레비전 방송시장에서의 시청자 점유율과 비교했을 때 시청자 점유율 30%에 준할 경우를 의미

□ 연방카르텔청(Federal Cartel Office)은 신문 기업과 방송 기업을 매출액과   시청자 점유율을 근거로 시장 지배력에 대한 규제를 함. 연방 카르텔청의 규제는 신문 기업과 동일한 수순으로 진행되지만, 방송 기업은 신문 기업과 달리 여론 지배력에 대한 규제도 적용함

일반기업을 대상으로 일반 공정거래법이 아닌 방송사업자에는 보다 엄격한 기준이 적용된다는 것을 의미

□ 광역 독점화되어 있는 독일의 경우에는 별도의 점유율 상한제도가 존재하지 않음. 이는 주별로 독점화되어 있다는 특성과 무료 위성 서비스 등 상대적으로 소비자가 선택권이 확보되어 있기 때문임

상대적으로 동일 미디어 플랫폼에 대한 수평적 확대에 대해서는 연방카르텔  청도 비교적 관대한 입장을 보이고 있음. 이는 플랫폼 간 경쟁이 촉진되어   있기 때문인 것으로 보임

이종 미디어 플랫폼과 합병 시도 사례(신문과 방송의 교차 소유 사례 제외)가 현재까지는 발생하지 않았지만, 유사 사례가 발생할 경우 경쟁 평가 등 엄밀한 시장 조사를 통해 결정될 것으로 보임

3. 국내시장 내 교차 점유율 상한제도 도입 필요성

□ 여타 국가와 비교해 볼 때 국내 미디어 시장은 유료 방송 시장이 활성화되어 있다는 점과 위성과 IPTV를 겸영하는 사업자가 있다는 점이 가장 큰 특징

2013년 5월 현재, KT가 약 8백만명의 가입자를 확보해서 유료 방송시장내 독보적인 1위 사업자로 자리매김했고, 이어서 케이블 사업자인 CJ헬로비전(3백50만명)과 티브로드(3백10만명)가 2, 3위의 시장을 형성하고 있음

KT의 유료 방송가입자수는 조사 기관에 따라서 조금씩 상이함. 이는 OTS 서비스 등 중복 가입자에 대한 정확한 수치 파악이 되지 않기 때문임

특히 위성방송의 경우 OTS 등 결합상품 가입자의 증가로 인하여 2010년, 2011년 각각 전년 대비 15.0%, 15.4% 증가하였으며, 이러한 증가세는 계속 이어져서 2012년에도 전년과 유사한 15.3% 증가를 예상

[그림4] 국내 유료방송 사업자별 가입자 현황

주: OTS가입자는 스카이라이프 및 KT에 중복 계산

자료: 한국케이블TV방송협회, 각 사업자 자료

□ 유료 방송 시장의 균형 발전과 시장 지배적 사업자의 불공정 경쟁을 차단하기 위한 안전장치로 도입된 점유율 상한제도가 위성에는 적용되지 않음으로써   점유율 규제를 피하기 위한 회피 수단으로 활용되는 등의 문제점 발생

현재 국내에서는 각 플랫폼별로 시장 점유율 상한 제도를 적용 운영 중이나   위성의 경우에는 점유율 규제를 적용받지 않음

[표4] 유료방송 가입자 점유율 규제 현황

역무	現 규제현황	최대 가입자
IPTV(IPTV사업법)	ㅇ 해당 권역별 전체 유료방송가입자 (IPTV, 위성방송, SO)의 1/3 초과금지	800만
SO(방송법)	ㅇ 전체 77개 권역의 1/3 초과 소유금지 ㅇ 전체 SO 가입자 수의 1/3 초과금지	500만
위성방송(방송법)	ㅇ 가입자 점유율 규제 없음	제한없음

□ 이 때문에 다른 국가에서는 논의되고 있지 않은 겸영에 대한 점유율 규제의  필요성이 대두되고, 이에 따라 사업자간, 진영간 논리싸움이 본격화됨

케이블TV사업자 측은 IPTV·위성방송 모두 케이블TV와 동일한 서비스로 동일역무, 동일규제원칙을 적용하는게 바람직하다는 입장이며,

규제 미비로 인해 특정사업자가 시장점유율을 확대할 경우 시장독점이 우려되므로, 점유율 합산 규제 범위를 전체 가입자의 1/3로 일원화하자는 입장

반면, KT SkyLife 측은 아직 독과점 현상이 일어나지도 않은 상황에서 미리 점유율을 규제하는 것은 바람직하지 않다고 주장하며, 동일하게 점유율 규제를 시행 할 경우, 다른 사업자들은 현재 시장에 안주해 오히려 서비스가 후퇴할 가능성이 크다고 반박

□ 유료 방송시장내에 점유율 상한 제도를 둔 것은 특정 사업자의 독과점적 지배를 제한해서 미디어 시장내 건전한 경쟁을 유도하고 미디어 다양성을 확보하기  위한 목적임

방송법상에서 유료방송 점유율을 1/3으로 제한한 것은 방송매체의 독점방지와 여론의 다양성 보장이 목적

※ 현재 유료방송시장 점유율 : KT IPTV - 16.5%(1위), KT Skylife - 15.2%(2위)

점유율 규제를 피하기 위해서 특수관계자를 통한 플랫폼간 겸영을 통해 사회적 파급력이 강한 방송 매체를 독과점할 경우, 방송정책의 핵심목표인 다양성을 훼손하고 방송시장의 공정경쟁을 저해하여 결국 시청자인 국민의 피해로 귀결될 가능성이 현존

※ 지난해 위성방송 DCS 논란이 한창이던 때 KT Skylife는 계열 PP인 한국HD방송을 통해 자사에 유리한 토론 프로그램을 송출

※ 당시 신용섭 방통위 위원(현 EBS 사장)은 “KT가 운영하는 PP를 통해서 토론회를  봤는데 직사채널은 허용해서는 안되겠구나 결심한 계기가 됐다”는 입장을 표명(2012.9.7 방통위 전체회의)

□ 미국에서 점유율 상한제도를 폐기한 것은 ① 겸영 사업자가 존재하지 않고, ② 개별 사업자가 경쟁력있는 서비스 제공을 통해 가입자를 확보하는 것은 영업권 보장의 차원에서 당연하며, ③ 전체 시장 규모가 커서 특정 사업자가 특정   채널 제공을 차단하더라도 해당 PP가 생존할 수 있는 최소한의 시장 규모가 존재하며, 끝으로 ④ 동일 플랫폼 내에서 인수합병이 일어날 경우에라도 공익 심사 등을 통해서 승인 여부를 결정할 수 있기 때문임

하지만 국내 시장의 경우 ① 시장 규모가 협소한데도 불구하고 이미 위성과 IPTV를 겸영하는 사업자가 존재하고, ② 위성은 점유율 규제를 적용받지 않아 점유율 규제 회피 수단으로 활용될 여지가 있고, ③ 1위 사업자가 특정 PP를 차단할 경우 해당 PP가 나머지 시장에서 생존할 가능성이 낮으며, ④ 인수합병 심사시 미디어 규제 당국의 주도적 역할을 기반으로 한, 미디어 시장의 특수성을 고려한 공익 심사 등 정책적 안전장치가 마련되어 있지 않음

□ 영국과 독일의 경우도 플랫폼 사업자를 대상으로 한 명문화된 점유율 제도가 존재하지는 않지만, 이는 해당 시장이 무료 사업자나 공영 사업자의 지배력이 높아 유료 방송 시장을 인위적으로 억제할 필요성이 없을 뿐만 아니라, 합병 심사시 미디어 시장의 특수성을 고려한 공익적 심사를 통해 평가할 수 있는 정책적 안전장치가 마련되어 있기 때문임

□ 따라서 현재 국내 시장 환경과 정책 환경을 고려해 볼 때, 최소한의 안전장치를 위해서 겸영 사업자의 시장 지배력을 통제할 수 있는 최소한의 가이드라인이 필요하며, 격년 단위로 시장 환경을 평가해 적정 상한선에 대한 논의를 할   필요가 있음

낮은 요금제와 과도한 시장 경쟁이 맞물려서 공익성 보다는 수익성 중심의   시장으로 급격하게 전환되고 있어, 특정 콘텐츠 사업자에게만 수익을 배분하고 그렇지 못한 사업자에게는 최소 경비만을 지불하는 등 전체적으로 미디어 시장의 균형성이 훼손되고 있는 상황임

□ 이러한 국내 미디어 시장의 특성을 감안할 때, 시장이 파편화된 해외 시장과 달리 국내에서는 특정 사업자의 교차 점유율을 제한해서 시장의 역동성이 적극적으로 발현될 수 있는 시장 구조를 만드는 것이 필요

규제의 최종 목적은 소비자 잉여를 높이는 것이고, 소비자의 잉여는 시장 경쟁이 충분히 활성화되어 있는 경우에 가능. 규제가 특정 사업자들의 생존에 영향을 줄 것인가를 고민하거나 규제의 적용을 통해 현재 기관의 이익에 기여할 것인지를 고민하는 것은 바람직하지 않음

【 참고문헌 】

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한국언론진흥재단 (2012).《글로벌 뉴스 미디어 2012: 현황과 쟁점》. 언론재단연구서 2012-06

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