방송통신시장의 이용자 보호를 위한 정책제언

이용자의 선택권 증진을 위한 방송통신 결합시장

질서 정립 방향

2013.10.

국회의원 홍문종

(새누리당, 의정부시 을, 미래창조과학통신위원회)

차례

문제제기 - 창조 경제와 방송통신 시장	4

1. 박근혜 정부의 방송통신 산업의 창조 경제	4

2. 결합상품과 방송통신시장	5

3. 이용자의 선택권 증진을 위한 결합상품 생태계 구축을 위한 정책 방향	6

결합상품의 의미와 이용실태	8

1. 결합서비스의 개념	8

2. 주요국의 결합서비스 현황	11

2.1. 한국의 결합서비스 현황	11

2.2. 미국의 결합서비스 현황	17

결합상품 규제 현황과 문제점	20

1. 결합상품의 규제 현황	20

1.1 미국의 결합상품 규제 현황	21

1.2 영국의 결합상품 규제 현황	23

1.3 일본의 결합상품 규제 현황	24

1.4. 한국의 결합상품 규제 현황	25

2. 결합상품과 이용자 보호	28

3. 결합상품의 소비자 피해 사례	30

4. 법리적 이슈 검토	34

4.1. 결합상품의 과도한 마케팅 사례 및 위법사항	34

4.1.1. 부당한 이용자 차별 규제	34

4.1.2. 위약금 대납	35

4.1.3. 허위 과장 광고	36

4.1.4 경쟁사 비방	38

4.2. 결합판매의 위법성	39

정책제언	42

표 차례

[표 1] 결합판매의 동기 비교	9

[표 2] 결합된 서비스 수에 따른 결합서비스 유형	11

[표 3] 결합서비스 판매 비중	13

[표 4] 통신사업자 모바일 패밀리 결합상품 요약	15

[표 5] 미국 주요 사업자의 결합상품 제공현황	17

[표 6] 주요국의 결합서비스 규제정책	20

[표 7] 미국 결합판매 규제 변화	21

[표 8] 국내 결합상품 관련 규제 연혁	26

[표 9]  국내 유료방송 시장의 주요 불공정행위 유형과 원인 및 영향	29

[표 10] 단계별 피해유형	30

[표 11] 참고 - [결합상품의 불공정 영업행위의 주요 유형]	33

그림 차례

[그림 1]  결합상품 가입 가구 수 및 가입률 증가추이	12

[그림 2]  2012년 EU 회원국별 방송통신 결합서비스 가입률(2012년 6월 조사)	12

[그림 3] 유무선 결합상품 가입자 수 및 비중 증가 추이	13

[그림 4] 연도별 결합상품 연간 할인액 규모(단위 : 원)	14

[그림 5] 연도별 연간 및 월평균 가구당 결합상품 이용 할인액 (단위 : 원)	14

[그림 6] 유선방송의 해지 이유	16

[그림 7] IPTV가입 이유	16

[그림 8] 유선 이동통신 사업자의 핵심 전략	18

[그림 9] 상담유형별 현황	32

01

| 이용자 선택권 증진을 위한 방송통신 결합시장 질서 정립방향

문제제기 - 창조 경제와 방송통신 시장

1. 박근혜 정부의 방송통신 산업의 창조 경제

박근혜 정부는 “국민행복, 희망의 새 시대”를 국정 비전으로 정하고 이를 달성하기 위해 일자리 중심의 창조 경제(Creative Economy)를 핵심 국정 과제로 제시하였다. 국가 경제의 체질과 운영방식을 획기적으로 전환하고, 지식기반 중심의 질적 성장을 통한 지속 가능한 중장기 성장을 지향하고 있다. 더불어 이를 전담하고 추진할 핵심 부처로 미래창조과학부를 신설하였으며, 국회 역시 『정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법(이하, ICT특별법)』을 통해 창조경제를 진흥하기 위한 전략을 지원하고 있다.

방송통신 산업은 창조경제에 가장 적합한 산업으로, 새로운 기술과 아이디어를 기반으로 다양한 서비스와 비즈니스 모델을 끊임없이 생성할 수 있어 창조적 생태계 구성이 수월하다는 장점이 있다. 또한, 방송통신시장을 사업자들은 기술발전을 바탕으로 C-P-N-D의 요소 간 결합 및 이에 따른 신규 서비스 제공을 위해 노력하고 있으며, 전통적인 방송통신서비스 제공 양식에서 벗어나 새로운 비즈니스 모델 발굴에 주력하고 있다.

그러나 이를 규제할 제도와 법률은 환경변화를 따라가기에 아직 역부족인 것이 사실이다. 시시각각 변화하는 스마트 환경과 여러 가지 산업 요소들이 무수히 결합하는 방송통신 환경에서는 제도와 법률이 제 속도를 맞추기란 사실상 불가능 하다.

2. 결합상품과 방송통신시장

빠르게 발전하고 있는 기술과 달리 방송통신시장은 가입자 포화상태에 도달하면서 성장세는 둔화되었고, 소위 손톱밑 가시로 표현되는 칸막이 규제로 인해 시장의 효율성 확보가 어려운 것이 현실이다. 또한 지난 10년간 새로운 정부가 들어설 때 마다 신규 플랫폼 도입에 열을 올린 결과 방송통신 시장으로 비슷한 서비스를 제공하는 플랫폼 사업자간의 출혈적 가입자 확보 경쟁, 비정상적 저가 가격 경쟁 등을 불러 일으켰다.

애초 결합상품을 도입한 취지는 이용자의 후생 증대를 위해 도입했으나, 실질적으로는 저가 가격경쟁을 불러일으키고 있다. 원래 결합상품은 사업자에게 범위의 경제 제공함으로써 비용 극소화 및 운영 효율성을 증대시킬 뿐만 아니라 가입자 이탈을 최소화 하는 Lock-in 효과를 줄 수 있는 장점이 있다. 그러나 현실에서는 유사한 서비스를 제공하는 사업자끼리 경쟁적으로 가격을 인하하고, 이를 통해 저가시장 구조를 형성하면서 방송 통신 산업의 선순환을 해칠 우려가 더 크게 존재한다.

이러한 상황적 우려 때문에 2007년까지 지배적 통신사업자의 결합판매가 금지 되었고, 결합판매가 ‘부정한 형태의 끼워 팔기’로 인식되었던 것이다. 이후 사업자의 꾸준한 요청과 기술 발전에 따라 방송통신 시장에서의 결합판매가 기존의 끼워 팔기와 달리 이용자에게 이익이 되는 다양한 형태의 판매가 가능하다는 논리가 제기 되었고, 이를 바탕으로 2007년 이후 결합판매가 허용되었으나 끼워 팔기와 결합판매에 대한 명확한 개념 구분 없이 두 다른 용어를 혼용한 결과 개념상 혼동이 발생하게 되었다.

이러한 상황에서 결합상품으로 인한 분쟁이 폭발적으로 증가하고 있다. 이는 시장의 변화에 규제체계와 정책판단이 뒤따라오지 못하는 결과이며 이러한 규제 미비는 사업자간 공정경쟁과 이용자 이익에 저해를 불러올 수 있다.

| 이용자 선택권 증진을 위한 방송통신 결합시장 질서 정립방향

3. 이용자의 선택권 증진을 위한 결합상품 생태계 구축을 위한 정책 방향

결합판매는 할인율과 시장지배력 전이 문제가 크게 대두되고 있기에, 이면에 존재하는 이용자 후생 또는 사업자 효율성의 증감에 대해서 어떻게 평가해야할지가 쉽지 않다.

더불어 사업자간의 경쟁과 사업 환경에만 정부 정책이 매몰되어 있어 과당경쟁, 허위광고 등 실제 이용자 보호를 위한 정책이 부족했던 것이 문제가 되고 있다. 최근 방송-통신간의 결합상품에 관한 사업자와 이용자, 사업자와 정부 사이의 논란과 쟁점도 이와 유사한 양상으로 전개 되고 있다.

물론 결합상품이 우려되는 측면만 있는 것이 아니다. 결합상품으로 인한 가입자 확대, 디지털 전환 등 방송통신시장의 발전을 견인한 측면도 있는 것도 사실이다. 방송통신시장 뿐만 아니라 상품시장 현장에서 발생하는 경쟁제한 행위 중 대부분이 “결합판매”에서 비롯되고 있는 것은 큰 문제이다. 그러나 실상 상품 간 결합이 규제나 경직적 법 적용을 통해 억제 될 수 있는 것은 현 시장 특성상 불가능하다.

더군다나 현재 방송 산업의 경우 이용자 보호를 위한 ‘정책 對 시장 對 법 제도’간 괴리가 만연하고 있다. 방송법에서는 결합상품에 대해 규제하고 있지도 않으며, 더욱이 방송과 방송의 결합에 대해서는 논의된 적이 없었다. 예컨대 포괄적으로 사업부문을 허가하는 통신시장과 달리, 방송시장을 개별 사업 유형별 허가 체계이기 때문에 방송역무의 결합제공 상품 자체가 논의 될 필요가 없었다.

그럼에도 불구하고 결합상품이 시장에서 갖는 비중이 매우 커지고 있다면 부정적 효과를 방지하기 위해서라도 각 사업자들과 이용자들이 어느 정도 인정할 만한 제도적 안정장치가 필요하다.

또한, 현재 제기 되는 쟁점들이 주로 사업자들의 경쟁법을 중심으로 포진해 있다. 따라서 이용자 안정장치 마련을 위해서는 결합상품이 이용자에게 미칠 법적 분석과 효과에 대한 규명작업이 선행되어야 한다. 또한, 시장지배력 전이 및 경쟁사업자 배제, 이용자 차별, 내부 부당 지원 행위 등은 모두 정확한 경제학적, 회계학적 분석이 선행되어야 한다. 더불어, 결합판매에 의한 소비자 보호 문제와 관련하여 소비자 불만 처리, 가입자 현황 정보 관리 문제 등을 위해 통합적인 관리체계를 구축할 방안이 필요하다.

마지막으로 결합상품에 대하여 복잡하게 구성되어 있는 이용약관을 간소화 하여 이용자 자신이 가입한 상품에 대해 명확하게 이해하고 자신의 수요에 맞게 선택할 수 있는 환경 구축이 필요하다. 불합리한 사항에 대해서는 사업자에게 언제든지 이의를 제기하고 자신의 권리를 찾을 수 있는 장치 마련이 필요하다. 예를 들어 결합상품을 가입한 상황에서 단품 가입 전환과 해지를 간편히 할 수 있는 제도가 필요하다 하겠다.

본고는 현 방송통신 결합상품에 대해서 살펴보고, 결합상품의 경제적/경쟁적 효과들에 대해 이론적 근거나 기타 보고서를 참조하여 새로운 환경에 적합한 정책 방향에 대해서 고민 하고자 한다. 특히, 방송통신시장의 공정경쟁 환경 조성과 시청자 보호를 위한 개선 사항을 찾아보고자 한다. 모쪼록 본고가 방송통신시장의 이용자 선택권 증진을 위한 방송통신 결합상품 생태계 질서 구축 논의의 시작점이 되길 기원한다.

02

| 방송통신시장의 경쟁제한 효과의 시청자 피해 방지를 위한 정책방향

|  이용자 선택권 증진을 위한 방송통신 결합시장 질서 정립방향

결합상품의 의미와 이용실태

1. 결합서비스의 개념

결합서비스란 “사용자 또는 서비스 제공자 입자에서 이용이나 판매의 편익을 증진하기 위한 서비스들을 상호 결합하는 것”을 의미한다. 여기서 서비스란, 서비스를 제공하기 위한 요소(Contents-Platform-Network-Device)뿐만 아니라 각종 프로세스(청약, 개통, 해약, 장애처리, 과금 등)를 포괄적으로 의미한다. 다시 말해 사업자가 두 개 이상의 개별 서비스를 단순히 하나로 묶어서 제공하는 서비스 또는 두 개 이상의 서비스를 기술적 측면에서 하나의 서비스로 구현하여 제공하는 서비스를 말한다. 그리고 번들(Bundle)이란 “하드웨어나 소프트웨어를 결합하거나 하나의 상품으로 만드는 것”을 의미하고, 이를 마케팅적 관점에서 해석하면 “여러 가지의 상품을 더 많이 팔기 위해 하나의 요금으로 묶어서 파는 행위”라고 할 수 있다.

강신원(2008), 결합서비스의 정책 평가 및 주요 이슈, 산업경제연구, 21권 5호

이내찬․변정욱 (2007). 결합판매 이슈: 관련 시장 획정과 내부보조. 정보통신정책연구, 14권 2호

최병환(2007), 결합상품 판매와 전망, 한국통신사업자 연합회 40,

결합판매의 유형은 순수결합(pure bundling)과 혼합결합(mixed bundling)으로 나눌 수 있다. 순수결합은 결합의 구성요소를 개별 판매하지 않아 소비자들은 반드시 결합한 상태의 서비스나 상품을 구매하는 것을 말한다. 예를 들어, 항공권을 구입 했을 때 기본적으로 포함되는 기내식이나, 유료방송의 프리미엄 채널을 선택하면 기본 채널이 반드시 포함되는 패키지를 구매해야 하는 상황을 의미한다. 반면 혼합결합은 상품 구성이 개별적이거나 묶음 형태로 모두 판매되는 경우를 지칭하며 묶음으로 구매할 때 할인이 제공되는 것이 일반적이다. 또한, 대량구매 할인, 약정할인도 혼합결합으로 볼 수 있다. 예를들어 IPTV를 시청하기 원하는 소비자는 반드시 동일한 서업자로부터 초고속인터넷을 구매해야하지만, IPTV를 구매하지 않고 초고속 인터넷만 단독으로 구입하는 것이 가능하다면 이는 혼합결합에 속한다. 기존 연구에서 나타난 기업의 결합판매 동기에는 효율성 제고 가격 차별화, 가격규제 회피, 지배력 전이, 후발 사업자에 대한 견제 등이 있다 현행 전기통신사업법은 순수 결합판매를 금지행위로 규제하고 있다.

케이블TV의 경우 채널을 개별적으로 판매하지 않고 수십 개의 채널을 묶어서 판매한다. 이용자 복지 측면에서 이러한 문제를 해결하고자 알라까르테 요금제 도입이 이슈로 부상하고 있으나 케이블에서는 기술적 문제나 PP와의 관계로 인해 보다 많은 검토가 필요하다 할 수 있다.

정찬모(2011), 정보통신부문에서 끼워 팔기·결합판매의 법적 고찰, 법학연구 14권 1호

변정욱 외(2006), 통신서비스 결합판매에 관한 이론적 연구, 정보통신정책연구원 연구보고, 06-08

임준 외(2009), 방송통신시장 결합판매 규제 발전방향 및 법령정비 방안 연구, 정보통신정책연구원, 09-22

[표 1] 결합판매의 동기 비교

동기		내용
효율성 제고	생산비용 절감	범위의 경제에 따른 비용절감
	거래비용 절감	탐색비용, 교통비용, 조립비용 등 절감
	기술혁신에 의한 제품 통합	통합설계 가능
	정보 비대칭하 품질 관리	시스템재화의 경우 자사상품 보완재를 이용하게 함으로써 제품 성능 유지
가격차별화		개별상품에 대한 소비자 선호의 이질성 동질화
가격규제회피		특정개별상품 가격규제 시 결합상품으로 할인의 효과 발생
지배력전이 또는 유지		독점상품과 경쟁상품의 끼워 팔기로 경쟁상품의 구입을 강제
후발사업자에 대한 대응		후발사업자의 결합판매에 대한 대응
자료: 변정욱 외(2006) 재인용

[표 1]에서 보는 것처럼 기업이 결합판매를 통해 다양한 측면에서 효율성을 제고하고 상품 가격 하락과 품질 향상으로 이어지면 소비자 후생의 증가로 이어질 수 있다. 그러나 다른 시장에서 강력한 시장 지배력을 가지고 있는 기업이 결합판매를 이용해 가격차별(price discrimination)을 함으로써 소비자 잉여를 흡수하고, 가격 규제를 회피하거나 다른 인접시장으로 지배력을 전이시키면 기존의 지배력이 더욱 강화되어 결과적으로 소비자 후생 감소로 이어질 수 있다. 더불어 이러한 경쟁 상황에서 사업자 간, 매체 간의 규제 차별화가 발생하게 되면 소비자 후생 감소의 폭이 더욱 더 증가할 수 있다.

또 한편으로 주목되는 것은 결합상품의 판매 주체가 다양해지고 있다는 점이다. 예컨대, 종전에는 동일 사업자가 취급하는 복수의 상품을 결합하는 형태로서 주로 통신회사(전화 + 초고속 인터넷) 및 SO 사업자가 상품의 결합을 주도하던 것에 비해, 최근에는 이종사업자 간 고유 상품을 결합하는 형태도 출현하여 계열회사뿐만 아니라 비 계열 회사와의 상품 간 결합도 나타나고 있다. 이 같은 결합은 앞서 언급한 소비자 후생과 기업의 효율성을 증대시킬 수도 있으나, 몇 가지 우려 점을 갖게 된다.

신영수(2013), 최근의 방송-통신 결합판매에 관한 경쟁법적 쟁점, IT와 법 연구.

그중 결합판매에서 가장 문제가 되는 것은 끼워 팔기(tying, tie-in sale)라고 할 수 있다. 끼워 팔기(tying, tie-in sale)는 소비자가 어떤 기업으로부터 주 상품(tying product)을 사고자 할 경우 반드시 그 회사의 다른 부 상품(tied product)을 구매하도록 하는 것으로 여기에는 명시적인 구매 강제를 수반하게 된다. 둘 이상의 제품을 동시에 구매한다는 점에서 결합서비스에 포함될 수 있으나, 모든 결합서비스가 끼워 팔기에 해당하지 않는다.

개별 구매가 가능한 형태의 결합서비스는 구매 강제성이 없으므로 끼워 팔기라고 할 수 없다. 그러나 결합서비스의 가격이 개별 상품보다 현저히 낮아 소비자들이 결합서비스만을 구매하는 경우에는 끼워 팔기와 같은 성격을 지닌다고 할 수 있다. 또한 주 상품을 판매하면서 부 상품을 무료로 제공하되 부 상품이 포함되지 않은 상태로는 주 상품을 판매하지 않는 경우도 끼워 팔기에 해당한다.

Hovenkamp(1999), Federal Antitrust Policy. West Group 재인용

[표 2] 결합된 서비스 수에 따른 결합서비스 유형

구분	서비스 유형
DPS	유선전화(또는 VoIP) + 초고속 인터넷 유선전화(또는 VoIP) + 이동전화 초고속 인터넷 + 방송
TPS	유선전화(또는 VoIP) + 초고속 인터넷 + 방송 유선전화(또는 VoIP) + 이동전화 + 초고속 인터넷
QPS	유선전화(또는 VoIP) + 이동전화 + 초고속인터넷 + 방송

결합서비스는 어떻게 조합하느냐에 따라 DPS(Double Play Service, 2종 결합상품), TPS(Triple Play Service, 3종 결합상품), QPS(Quadruple Play Service, 4종 결합상품) 등으로 구분된다.

2. 주요국의 결합서비스 현황

2.1. 한국의 결합서비스 현황

방송통신위원회, 2012년 3월 22일 보도자료 인용

최근 국내 결합판매의 가장 큰 특징은 가구 단위로 방송통신 서비스를 묶어 파는 이른바 “가족형 유무선 결합상품”의 경쟁적 출시를 들 수 있다. 2007년 7월 지배적 사업자의 인가역무를 포함한 결합상품에 대한 요금할인을 허용한 결과 결합상품 계약자 건수가 지속적으로 증가하는 등 방송통신 시장 활성화가 이루어졌다. 2011년 말 통신 3사의 결합상품 가입자 수는 1,117만 가구로 주민등록 세대 기준으로 55.8%의 보급률을 나타내고 있다. 특히, 인터넷+집전화/IPTV 등의 유선간 결합에 비해 할인율이 높은 유무선 결합상품(이동전화 포함)의 가입 비중이 지속적으로 확대되고 있는 것을 볼 수 있다.

[그림 ]  결합상품 가입 가구 수 및 가입률 증가추이

(단위 : 만 가구)

특히 국내보다 앞서 결합상품 활성화가 이루어진 EU의 국가들과 비교해 볼 때,  우리나라의 결합상품 가입률(평균 49%)이 상위권에 해당하여 결합상품 활성화가 이루어지고 있음을 확인 할 수 있다.

[그림 ]  2012년 EU 회원국별 방송통신 결합서비스 가입률(2012년 6월 조사)

유럽자료: EUROSTAT, European Union household survey, June 2012. 한국자료: 방송통신위원회, 2012년 3월 22일 보도자료

’11년 말 현재 통신 3사의 이동전화가 포함된 유무선 결합상품의 가입자 수는 474만 가구로 전체 결합상품 가입자의 42.4%를 차지하고 있는 것으로 나타났다.

주민등록세대수: 20,033,142세대(’11.12월 기준)

[그림 ] 유무선 결합상품 가입자 수 및 비중 증가 추이

(단위 : 만 명)

결합유형별로 가입자 수가 많은 결합상품은 공통적으로 초고속인터넷이 포함되었고, ‘초고속인터넷+전화' 결합상품이 가장 많은 가입자를 확보(30.5%)하고 있었다. 그 다음으로 ‘초고속인터넷 + 전화 + IPTV’(16.7%), ‘초고속인터넷 + 전화 + 이동전화’(14.3%), ‘초고속인터넷 + 이동전화’(12.0%), ‘초고속인터넷 + IPTV’(8.7%) 순으로 나타났다. 기존에는 두 가지 서비스가 결합되는 DPS(Double Play Service) 상품의 순위와 비중이 모두 높았으나, 방송통신 및 유무선 결합상품의 활성화에 힘입어 세 가지 서비스가 묶이는 TPS(Triple Play Service) 상품의 순위와 비중이 지속적으로 상승하는 것으로 나타났다.

[표 3] 결합서비스 판매 비중

구 분	1	2	3	4	5
’11.12월	인터넷+전화 (30.5%)	인터넷+전화+IPTV (16.7%)	인터넷+전화+이동전화 (14.3%)	인터넷+이동전화 (12.0%)	인터넷+IPTV (8.7%)
’10.12월	인터넷+전화 (39.1%)	인터넷+전화+IPTV (17.4%)	인터넷+전화+이동전화 (12.7%)	인터넷+이동전화 (8.1%)	인터넷+IPTV (7.6%)
’09.12월	인터넷+전화 (44.8%)	인터넷+전화+IPTV (13.8%)	인터넷+이동전화 (10.9%)	인터넷+전화+이동전화(10.6%)	인터넷+IPTV (7.3%)
’08.12월	인터넷+전화 (45.1%)	인터넷+이동전화 (17.5%)	인터넷+전화+IPTV (13.6%)	인터넷+IPTV (9.7%)	인터넷+전화+이동전화(5.3%)

가입자 증가, 유무선 결합상품 활성화에 따른 할인율 상승 등에 힘입어 가입자에게 혜택으로 돌아가는 할인액 규모도 크게 증가하고 있으며, 2011년 한해의 결합상품 이용에 따른 전체 할인액 규모는 9,731억 원으로 ’10년의 5,821억 원에 비해 67.2% 증가하는 것으로 나타났다.

[그림 ] 연도별 결합상품 연간 할인액 규모(단위 : 원)

특히 결합할인율 상승과 가족단위 유무선 결합상품 이용확대는 ‘가구당 결합상품 할인액’을 증가시켜 가계 통신비 절감에 기여하고 있다. 2011년도 결합상품 가입 가구당 월평균 할인액은 7,840원으로 ’10년의 5,759원에 비해 2,081원 증가(36.1%↑)  하는 것으로 나타났다. 이를 연간 단위로 환산할 경우, 결합상품을 이용하는 가구는 ’11년 한 해 동안 평균 94,084원의 요금을 절감한 것으로 나타났다.

[그림 ] 연도별 연간 및 월평균 가구당 결합상품 이용 할인액 (단위 : 원)

[표 4] 통신사업자 모바일 패밀리 결합상품 요약

통신사	인터넷요금	결합할인	비고
KT (All-IP 올라잇)	25,000원	1회선 : (이동전화 요금제에 따라) 인터넷요금 5,000원 ~ 10,000원 할인	회선수와 요금제에 따라 인터넷요금 할인
		2회선 : (이동전화 요금제에 따라) 인터넷요금 12,500원 ~ 25,000원 할인
		3회선 : 인터넷요금 25,000원 할인
		이동전화 요금제(67,000원) 2회선 사용 시 인터넷요금 25,000원 할인
SKT (TB끼리 온가족 무료)	20,000원	2회선 : 8,000원(집전화요금) 또는 10,000원(인터넷요금 반값) 할인	이동전화 요금제 대신 회선 수에 따라 인터넷 요금 할인
		3회선 : 20,000원(인터넷요금) 할인
		4회선 : 28,000원(집전화요금 + 인터넷요금)
LG U+ (한방에yo)	25,000원	o 이동전화 요금제에 따라 이동전화 요금 5,000원 ~ 15,000원 할인 o LG U+ LTE 요금제 결합상품 이용 시, LTE 52(52,000) X 2 – 할인(5,000) X 2 + 인터넷요금(25,000) = 119,000 o KT 2회선 할인의 경우,LTE 34(34,000) + LTE 67(67,000) + 인터넷요금(25,000) – 할인액(12,500) = 113,500 → LG U+의 경우 자사의 결합상품(한방에yo) 요금제에 인터넷 할인이라고 명명하지 않았을 뿐, 타사의 결합상품 인터넷 할인과 크게 다르지 않음	인터넷 할인이 없는 대신 이동전화 회선 수만큼 이동전화 요금 할인

통신사업자들은 이동전화 요금제와 회선 수에 따라 초고속인터넷 요금을 할인 해주고 있다. KT의 경우 최소 5,000원에서 최대 초고속인터넷 서비스 요금 감면을 해주고 있으며, 자사가 제공하는 방송 서비스까지 할인해주고 있다. SKT는 회선 수에 따라 집전화 요금 및 초고속인터넷 요금 할인을 해주고 있으며, LG U+는 자사 홈페이지 및 요금 약관에 초고속인터넷 요금 할인을 해주고 있지 않지만 이동전화 요금을 할인해주는 방식으로 결합상품 전체 요금을 할인해주고 있다.

방송통신 서비스 선택에 있어서 결합상품이 제공하는 가격할인 혜택이 큰 요소로 작용하고 있다. OECD의 Broadband Bundling 보고서에 따르면 상품의 선택의 가장 큰 요소는 가격이라고 하였다. 한국의 경우 KISDI(2013)에서 조사한 “IPTV의 이용행태 분석”을 살펴보면 유선방송이나 위성 방송에 가입했다가 해지한 가구주를 대상으로 해지 이유를 조사한 결과 ‘IPTV에 가입해서’라고 답한 비율이 유선방송(N= 576가구)의 경우 47.9%, 위성방송(N=490가구)은 27.3%로 모두 가장 높았다.

[그림 ] 유선방송의 해지 이유

(N=유선방송 해지가구, 단위:%)

가구 점유율이 감소 추세를 보이고 있는 유선방송의 최근 3년간 해지 이유 추세를 보면 ‘IPTV’가 경쟁 서비스로 부각되고 있음을 나타내고 있다. 특히 IPTV에 가입했다 해지한 가구주를 대상으로 해지 이유를 조사한 결과도 ‘유선방송에 가입해서’라고 응답한 비율이 30.0%로 가장 높아 포화상태에 달한 유료방송 시장의 경쟁 강도가 심화되고 있음을 알 수 있다.

[그림 ] IPTV가입 이유

IPTV 가입 가구가 IPTV를 계속 시청하는 이유는 ‘인터넷, IPTV 등과의 결합 상품 구성’ 때문이라는 응답이 38.1%로 ‘채널이 다양해서(32.7%)’라는 이유보다 더 높게 나타났다. IPTV 가입가구의 경우 IPTV와 결합되어 있는 서비스로는 인터넷 통신이 85.9%로 가장 높았으며, 인터넷 전화(55.6%)와 휴대폰(25.1%)의 순으로 나타나(IPTV에 가입한 623가구 대상의 질문, 중복 응답 허용) 결합 상품이 서비스 선택에 큰 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다. 이를 통해 콘텐츠가 제한적인 상황에서 제품 선택의 가장 결정적인 요인이 가격이란 것과 lock-in effect의 존재를 간접적으로 확인할 수 있다.

2.2. 미국의 결합서비스 현황

[표 5] 미국 주요 사업자의 결합상품 제공현황

사업자	DPS	TPS	QPS
Verizion	방송 + 초고속인터넷, 이동통신 택 1	방송 + 초고속인터넷 + 유선전화, 이동통신 택1	유선전화 + 초고속인터넷 + 방송 + 이동통신
AT&T	디지털방송 + 인터넷	디지털방송 + 인터넷 + 유선잔화	-
CenturyLink 이동통신은 Verizion상품, 위성방송은 DirecTV 제공	유선전화 + 초고속인터넷	초고속인터넷 + 위성방송 + 이동통신	유선전화 + 초고속인터넷 + 위성방송 + 이동통신
Comcast	방송 + 초고속인터넷. 유선전화 택 1	방송 + 초고속인터넷 + 유선전화	-
Time warner Cable	방송 + 초고속 인터넷	방송 + 초고속인터넷 + 유선전화	-

우리나라와 달리 미국은 통신사업자의 초고속인터넷망 보다 케이블방송사업자가 더 빠른 속도를 낼 수 있는 케이블망을 갖고 있다. 또한 많은 이용자들이 아직까지 케이블 방송을 선호하기 때문에 결합판매에 있어 통신사업자보다는 케이블방송 사업자들이 상대적으로 우월한 위치에 있어 케이블방송사업자를 중심으로 결합서비스 판매가 활성화되어 있다.

미국의 시내전화사업자(RBOCs)나 장거리전화사업자는 위성방송서비스 사업자와 연계하여 ‘전화 + 위성방송 + 초고속인터넷’으로, 케이블방송 사업자는 ‘인터넷전화 + 케이블방송 + 초고속인터넷’으로 결합상품을 제공하고 있다.

요금구조는 주력상품에 따라 기본서비스를 설정하고 추가되는 서비스 요금을 할인하는 방식을 택하고 있다. 요금수준은 망의 수준이나 지역에 따라 차이가 있으나, 주로 주력상품 분야의 요금을 낮추어 전체 결합상품의 가격경쟁력을 갖추는 구조를 갖추고 있다.

[그림 ] 유선 이동통신 사업자의 핵심 전략

※ OVUM(2007.10.29.), X-Play and Service Bundling: Strategies in the US Market

미국의 유선통신사업자들의 핵심 전략은 사업단위를 통합하고 자사 망을 통해 고객에게 서비스를 제공하는 것이다. 현재 대부분의 사업자가 결합상품을 제공하고 있기 때문에 가격보다는 서비스 차별화를 통해 고객가치를 창출하고자 하는 것이 기본 방침이라 할 수 있다. 따라서 AT&T처럼 유무선망을 모두 보유하고 있는 사업자가 훨씬 유리하다고 할 수 있다. 실제로 AT&T는 U-verse등과 같은 차별화된 결합서비스를 제공 중이다. 두 번째 전략은 최신식 네트워크를 구축하고 유지하는 것이다. 가정에 초고속인터넷과 TV를 제공하는 Verizon의 광통신 FiOS망이 대표적인 사례라 할 수 있다.

오수민(2007), 미국 주요 사업자들의 결합판매 전략

미국 케이블 주요 업체인 Comcast, Time Warner Cable, Cox Communication 등은 미국 3위 이동통신 사업자인 Sprint Nextel과의 합작을 통해 SpectrumCo를 설립하여 무선 영역에도 결합판매를 시도하였다. SpectrumCo는 2006년 FCC가 실시한 Advanced Wireless Service(AWS) 무선 주파수 경매에 참여하여 137개의 무선주파수를 확보하였는데 이를 활용하여 Pivot이라는 QPS를 판매하려는 계획이 과도한 투자비 부담으로 인하여 무산되어, 무선 주파수 대역 라이선스를 1위 이동통신 사업자인 Verizon Wireless에 매각하였다.

주파수 경매를 통해 확보된 대역들이 쓸모없어졌기 때문에 SpectrumCo가 Verizon Wireless에 무선 주파수 대역 라이선스를 매각한 후 MVNO 협력을 약속하면서 WiMAX 진영은 더욱 곤란하게 되었다. Sprint와 Clearwire는 또 다시 네트워크에 막대한 투자를 결정해야 하는 상황에 몰렸는데, Clearwire에 전략적으로 투자도 했고 비교적 우호적이던 케이블 TV 사업자들이 Verizon Wireless의 LTE로 넘어가게 되었기 때문이다.

이와 같은 사례가 시사 한 것은 방통 융합 환경에서 미국 MSO사업자들이 통신영역에 적극적으로 진출하여 통신사업자와 경쟁하려고 하는 점이다. 비록 미국 케이블TV의 핵심사업자 사이에서 TPS이상의 서비스에 대한 소비자의 수요가 있는가에 대한 논란은 끝이 없지만 무선 주파수에 꾸준히 투자함으로써 MSO의 비즈니스 모델이 방송 중심에서 통신을 포함한 결합 서비스로 옮겨져 가고 있다는 것을 의미한다.

특히, Comcast가 미국 초고속인터넷 업계 1위, 유선전화 업계3위 등 방송뿐만 아니라 통신영역에서도 강자로 자리매김 하고 있는 상황은, 한국의 방송사업자들도  통신영역에 적극적으로 진출하여 통신사업자들과 경쟁하고, 방송통신 융합 환경에 맞춰 다양한 융합서비스 발굴에 투자해야 한다는 점을 시사한다.

03

결합상품 규제 현황과 문제점

1. 결합상품의 규제 현황

강신원(2008), 결합서비스의 정책 평가 및 이슈, 산업경제연구, 21권 5호 참조

[표 6] 주요국의 결합서비스 규제정책

평가항목	평가지표	미국	영국	호주	캐나다	일본	한국
규제원칙 확립	규제목적	경쟁제한성 방지 앞서 언급하였듯이 우리나라는 공정경쟁과 경쟁 활성화에 대해 어디에 우선순위를 둘 것인가에 대한 논란 존재
	법적근거	근거 없음					전기통신산업법
	규제시점	사전규제	사후규제	사후규제	사전규제	사후규제	사전 및 사후 규제 명확한 세부 규정이 존재 하지 않음
규제대상 선정	규제기준	경쟁의 진전 및 시장사항
	규제대상	RBOC 유선 필수 설비	유선 SMP SMP(Significant Market Power) - 시장 지배적 사업자	유선 SMP	지역별 시내 사업자	유선 SMP	시장 지배적 역무 제공 사업자
지배력 전이 대응	경쟁제한성	사전적 차단	경쟁법 판단	사전 및 사후 대응	사전적 차단	사업법에 입각 후 사후적 판단	기준 없음
	구조분리	구조분리			분리 안 됨
융합·신규·결합 서비스 고려	규제가능 여부	실질적 규제				어려움 (문제 발생 시 사후적 고려)
	규제실효성	확보				미확보
자료 : 강신원(2008), 결합서비스의 정책 평가 및 이슈

주요국의 결합 서비스 규제 정책을 정리하여 보면 [표 6]과 같다. 규제 원칙에 대해서 경쟁제한성 방지가 가장 큰 규제의 목적임을 알 수 있다. 우리나라를 제외하고는 대부분의 국가에서 법적근거를 명확하게 밝히지 않고 있으나, 철학적으로 경쟁제한성에 대한 방지 필요성을 천명하고 있다. 또한 규제 시점은 국가별로 다양하게 나타나는데 이는 경쟁에 관한 각 국가별 철학을 반영하고 있기 때문이다.

다만, 우리나라는 사전 및 사후 규제를 모두 추진하고 있는데 세부적인 규정이 존재하지 않아 오히려 시장 및 소비자에 대한 혼란이 가중 되는 경우가 발생하고 있다. 지배력 전이 방지에 관해서는 대부분의 주요 국가가 경험적이나 경쟁법적 기준으로 경쟁제한성을 평가하고자 하나 우리나라는 명확한 기준이 없고 필수 설비 보유 SMP에 대한 구조 분리가 되어 있지 않기 때문에 경쟁제한성을 평가하고 대응하기가 쉽지 않은 실정이다.

따라서 결합서비스에 대한 규제 목적이 분명하지 않고, 사전 및 사후규제에 대한 명확한 규정이 없는 점에서 규제의 합목적성을 충족하기가 어렵고 규제의 실효성이  부족한 구조라고 할 수 있겠다.

1.1 미국의 결합상품 규제 현황

미국의 결합서비스에 대한 규제는 구조 규제 및 진입규제라는 큰 틀에서 이루어져 왔다. 미국은 통신 서비스 결합판매 규제에 있어 지배력 전이 등 경쟁제한성 여부를 가장 중요하게 고려하고 있는데, 결합판매에 대한 규제 변화는 다음과 같이 시기별로 구분할 수 있다.

[표 7] 미국 결합판매 규제 변화

1기	2기	3기
AT&T의 구조 분리를 통해 수직결합기업의 경쟁 제한적 결합판매 방지 시기 1984년 MFJ를 통해 AT&T는 장거리 사업자와 7개의 RBOC로 분리 수정동의 판결 RBOC의 지배력 전이를 방지하기 위해 장거리 전화, 장비제조 등 인접 시장의 진입을 금지	1996년 통신법 개정을 통해 원칙적으로 결합판매를 허용하는 시기 진입장벽 철폐(통신법 제 253조)를 통해 통신서비스의 진입규제를 원칙적으로 철폐함에 따라 사업자간 교차진입 및 결합판매도 허용 BROC의 장거리 전화시장 진입을 허용	2002년 시내전화사업자가 분리된 자회사를 통해 이동전화서비스를 제공하도록 한 규정이 일몰됨에 따라 결합판매가 보다 활성화된 시기 지배적 사업자의 경쟁제한 행위를 사전적으로 차단할 수 있는 경쟁보호 장치들이 보다 원활히 기능함에 따라 지배적 사업자의 경쟁 제한성에 대한 우려가 상당부분 불식되는 시기

3기에 이후에 지배적 사업자에 부과 되었던, 진입규제를 포함한 구조규제 대다수가 철폐되었다. 그로인해 사업자가 결합판매를 보다 원활하게 제공할 수 있는 환경이 조성되었다.

이런 미국의 결합판매에 대한 입장은 FCC의 규제 정책 기조와 매우 밀접한 연관관계가 있다. 즉, 독점에서 경쟁으로 변화하던 1기에는 이른바 구조 분리 정책을 취하여 필수 설비인 시내전화 부분의 지배력이 장거리 전화 서비스 등의 경쟁시장으로 전이되는 것을 막았고, 2기에는 경쟁이 진전되면서 통신법 개정을 통해 시내전화와 장거리전화서비스 부문 간에 상호진입이 조건부로 허용되기 시작했다. 3기에는 모든 종류의 혼합 결합판매를 허용하는 방향으로 개선되었다.

여기서 살펴볼 수 있는 점은 미국이 1기에서 3기에 이르기까지 경쟁상황에 대한 면밀한 판단과 무엇보다 공정경쟁의 기조에 맞춰 정책방향을 수립했다는 것이다.

1.2 영국의 결합상품 규제 현황

영국의 통신서비스 결합판매 규제는 시장지배적 사업자를 대상으로 하며 시장지배적 사업자의 결합판매는 경쟁법에 의한 사후규제 대상이다. 시장 지배적 사업자의 결합판매가 경쟁법을 위반하는지의 여부는 결합판매 사안별로 경쟁촉진 효과와 경쟁배제 효과를 고려하여 판단한다.

즉, 지배적 사업자가 독점적 서비스에 경쟁서비스를 끼워 팔기(순수결합)하는 경우, 소비자가 독점적 서비스를 구매하기 위해서는 경쟁서비스도 같이 구매해야하기 때문에 경쟁사업자의 서비스 제공이 봉쇄되며, 이때 독점 서비스가 필수적 성격이 강할수록 봉쇄효과는 더욱 커질 우려가 있는지를 살피는 것이다. 다른 하나는 결합상품 내 독점적 제품(필수 요소)의 가격을 높이고 경쟁적 제품의 내재가격을 비용이하 수준으로 책정함으로써 가격압착을 통한 약탈적 시장의 조성이다.

혼합결합이라도 부상품의 내재가격을 원가이하로 책정하여 경쟁을 제한하는 경우 역시 사후 규제 대상이다.

영국의 가이드라인은 경쟁법 하위 지침 형태로 되어 있다. 가이드라인에는 어떠한 행위가 경쟁법을 위반하게 되는가를 규정하고 있으며, 동 가이드라인에서 결합판매에 관련된 주요 조항을 두고 있다.

The Application of the Competition Act in the Telecommunications Sector

7.50과 7.51, 7.50에서 시장지배력이 없는 사업자의 결합판매는 경쟁상의 문제를 야기하지 않으나, 시장지배력이 있는 사업자의 결합판매는 소매 및 도매 시장 모두에서 경쟁을 제한하는 수단으로 사용될 수 있는 위험이 있음을 지적

7.51에서는 경쟁법을 위반하는 결합판매의 형태로, 지배적사업자가 자신이 독점력을 지닌 주 상품과 경쟁업체가 존재하는 부상품을 계약에 의해 명시적으로 끼워 팔거나, 결합상품에 대해 상당한 할인을 제공하거나(혼합결합), 경쟁 업체들을 부상품 시장에서 배제하는 경우를 제시하고 있음

이러한 행위들은 경쟁적 부상품을 제공하는 다른 사업자의 시장을 봉쇄하는 효과를 야기할 수 있는데, 특히 결합상품 특정 구성 상품의 내재가격이 비용보다 낮을 경우에는 혼합결합을 제공하는 경우일지라도 봉쇄효과가 나타날 수 있다.

특정 구성 상품의 내재 가격이 비용 이하인가에 대한 판단 여부는 가이드라인의 7.50항에 명시된 약탈적 요금 및 수직적 가격압착 여부에 대한 테스트와 관련되어 있다. 특히 7.26항에서는 수직적 가격압착에 대한 가이드라인을 제시하고 있다. 시장 지배적 사업자가 경쟁법을 위반하는 가격압착을 했는지에 대해 Ofcom은 경쟁사업자와 동일하게 투입물 가격을 지불하면서도 하류시장에서 이윤을 남길 수 있는지 검토하도록 되어있다. 지배적 사업자가 하류시장에서 발생한 비용을 상류시장으로 배부하여 가격압착(Price Squeeze)을 시도할 수 있으므로 관계 당국에서는 비용 배분에 대한 방법을 면밀히 검토하고 있다.

1.3 일본의 결합상품 규제 현황

일본은 결합판매를 명시적으로 금지하는 조항은 없으며, 통신사업자의 금지행위 유형에 포함하여 규제하고 있다. 더불어 통신사업자의 요금을 법에 의해 변경할 수 있도록 규정하여 간접적으로 결합판매를 규제하고 있다.

변정욱 외(2006), 통신서비스 결합판매에 관한 이론적 연구, 정보통신정책연구원 연구보고, 06-08

일본 전기통신사업법에는 결합판매를 명시적으로 금지하는 조항은 없으나 금지행위 유형을 다음과 같이 3가지로 규정하고 있다. 먼저, 상호접속을 통해 알게 된 정보의 유용, 둘째, 특정 전기통신사업자에 대한 부당한 우대 및 차별, 셋째, 다른 전기통신사업자의 사업에 대한 부당한 강제 및 개입 등이다.

한편, 일본 총무성/공정거래위원회의 『전기 통신 사업 분야의 경쟁 촉진에 관한 지침』(2012)에 따르면 시장에서 상대적으로 높은 점유율을 가지는 전기통신사업자가 자사 및 자회사의 세트 상품과 서비스를 경쟁 관계에 있는 다른 사업자의 가격 보다 현저하게 제공하여 시장 활동을 곤란하게 하는 것을 독점금지법에 의해 금지하고 있으며, 시장지배적인 전기통신사업자가 실시하는 자기 관계(自己關係) 사업자가 자사의 상품을 배타적으로 조합하여 이용자에게 서비스를 제공하는 행위에 대해서 정지․변경 명령이 발동이 된다. 이에 대한 정지 및 변경 조치 명령을 위반한 경우 인정 취소 사유가 될 수 있다.

일본 전기통신사업법 제30조 제4항

일본 전기통신사업법 제14조 제1항 제1호 및 제126조 제1항 제3호

또한 상기 규정에서는 배타적으로 조합한 결합판매를 금지하고 있어 독일의 경우와 마찬가지로 순수 결합판매 또는 개별 서비스 요금을 현저히 높게 설정하여 사실상 순수 결합서비스만을 강요하는 경우에 적용될 수 있으며 특히 결합서비스 요금이 지나치게 낮은 경우에는 다른 규정이 적용된다.

독일 통신법(TKG: Telekommunikationsgesetz) 제 28조 2항 제 3호는 상당한 시장 지배력을 가진 통신서비스 제공자가 부당하게 결합판매 하는 것을 남용행위로 추정하나 규제 대상이 되는 결합상품에 대한 제한을 두고 있지는 않다. 특히 융합 환경에서 전기통신 서비스와 이외 다른 상품을 묶어서 파는 경우에도 통신 시장에 영향을 미칠 수 있기 때문에 통신법상의 결합판매 범위 제한을 가하는 규정이 옳은가에 대한 의문은 존재한다(홍명수, 2012).

일본에서는 불공정한 결합판매 금지를 법에서 직접적으로 명시하고 있지는 않지만 다소 포괄적인 요금 관련 규정 및 금지행위 규정을 통해 적어도 다른 외국에서 불공정하다고 판단하고 있는 결합판매 행위를 규제할 수 있다고 판단된다. 먼저 요금의 산정 방법이 적절하게 또는 명확하게 규정되지 않은 요금, 둘째 어떠한 자를 부당하게 차별하는 요금, 셋째, 다른 통신 사업자에 대한 불공정한 경쟁으로 인하여 이용자 이익을 침해하거나 다른 이유로 인하여 사회적, 경제적 관점에 비춰보아 지극히 부적절한 요금 등이다.

전반적으로 포괄적 규정에 의존하고 있고 관련의 규정 적용을 위해서는 해당 사안별로 의도와 폐해 등에 대한 판단이 필요하므로 당연의 원칙이 아니라 합리의 원칙이 적용될 것으로 판단되다.

1.4. 한국의 결합상품 규제 현황

우리나라의 통신 및 유료방송 시장의 결합판매제도는 KT와 SKT가 2004년 3월, 전기통신사업법과 전기통신사업법 시행령이 개정됨에 따라 결합판매가 법적으로 허용되면서 시작하게 되었다. 이에 KT는 6월, 유선전화기와 휴대폰 기능이 통합된 원폰 서비스를 출시하고 요금인가를 받았다. 그러나 당시 이 서비스는 요금 할인이 없는 단순 결합의 형태로 출시되었는데, 이는 여전히 KT의 결합판매에 의한 시장지배력 우려가 컸고, 시장지배력을 판단하기 위한 심사기준이 제대로 마련되지 않았기 때문이었다. 결합판매에 의한 시장 지배력 판단을 위한 심사기준 마련과 시행절차의 제도화를 위한 논의는 2006년부터 본격화되기 시작해 이해당사자의 의견 수렴을 통한 공청회가 개최되었다. 당시 제도 수립 방향과 관련해서는 조기 규제 완화를 주장하는 KT측과 신중론을 피력하는 SKT가 팽팽하게 맞섰으나 결국 2007년 7월 지배적 사업자가 인가대상 서비스를 포함하여 출시하고자 하는 결합상품에 대해 처음으로 인가를 허용함으로써 결합판매가 활성화되기 시작했다. 이후 2008년 5월에 요금 적정성 심사면제 기준 할인율을 기존의 10%에서 20%으로 확대하고, 2009년 5월 20%에서 30%으로 다시 확대함으로써 요금할인율이 큰 결합상품 출시를 위한 제도적 기반이 마련되었다.

[표 8] 국내 결합상품 관련 규제 연혁

시기	구분	규제현황
2004. 3	법령개정	• 전기통신사업법 시행령을 개정하면서 결합상품은 금지 유형으로 분류되었으나 시장에 미치는 영향을 최소화하는 범위 내에서 결합상품을 허용 「전기통신사업법 시행령」[별표 1] 금지행위의 유형 및 기준(제10조의5관련)
2007. 7	결합상품 인가 허가	• 시장지배적 사업자의 결합상품 판매 허용
2008. 2 ~ 2010. 1	기업합병	KT	[2009. 6] KTF 합병
		SKT	[2008. 2] SKB와 공동마케팅(하나로텔레콤 지분 인수)
		LGU+	[2010. 1] LG 텔레콤, LG 데이콤, LG 파워콤 단일 법인 탄생
2008. 5 / 2009. 5	할인율 확대	[2008. 5] 기존 가중평균 금액의 10%에서 20%까지 할인 가능
		[2009. 5] 할인율 20%에서 30%로 확대
2010. 3	법령개정	• 전기통신사업법 제28조를 전부 개정함에 따라 서비스별 요금 및 이용조건을 신고만으로 처리 가능(허가 ⟶ 신고) • 개정법령에 따라 인가 대상인 기간통신사업자가 인가 대상 서비스를 포함하여 결합상품을 출시하는 경우, 전기통신사업법상 규제 대상인 시내전화만 인가 대상 서비스에 해당하므로 시내전화가 포함되지 않은 방송+방송 서비스가 가능

결합서비스 정책의 기본방향은 먼저 지배적 사업자의 요금할인이 포함된 결합판매를 허용하되, 후발 사업자의 동등 경쟁여건 보장, 지배력 남용 등에 대한 보완장치를 두고 있다. 사전규제와 사후규제를 분리하고, 사전 규제는 이용약관 인가 형태, 사후 규제는 이용자 이익/공정경쟁을 저해하는 금지행위 유형 해당 될 때 규제하는 것으로 한다. 결합상품 요금의 적정성과 후발사업자의 동등 접근 가능성에 관한 세부심사기준을 고시하여 약관인가 및 사후 규제 시 적용 하고 있다.

신규 서비스와 비인가 역무 결합상품의 경우에는 상품 출시 후 경쟁제한성 등이 발생하는 경우에만 규제한다. 그리고 2010년 3월 22일에 이미 인가받은 요금을 인하하는 경우 신고로 처리할 수 있도록 하는 개정 전기통신사업법이 시행됨으로써 인가 대상 요금에 대해서 사업자의 자율적인 할인이 가능하게 되었다. 이를 통해 향후 신속한 결합상품 출시와 요금경쟁이 더욱 가속화 되었다. 또한 전기통신사업법 시행령 개정을 통해 결합판매의 법적 범위가 기존의 “통신+통신”에서 “통신+방송”까지 확대되어 명목상 방송통신 결합판매에 대한 제도적 기반이 마련되었다고 할 수 있다.

결합판매 요금 적정성 심사와 관련하여 방통위는 결합상품 요금이 결합상품 제공비용 보다 부당하게 낮은지 여부와 결합상품을 구성하는 인가역무의 요금이 그 제공 비용보다 부당하게 낮은지 여부(요금 약탈성), 그리고 결합상품을 구성하는 인가역무의 제공대가를 높이고, 결합상품 요금을 낮춰서 경쟁사를 이중 압착하는지 여부를 심사한다.

사전 약관심사 간소화와 관련하여 인가역무가 포함된 결합상품에 대해 사전심사를 강화할 경우 시장 환경에 탄력적인 대응이 곤란하여 결합판매가 활성화 되지 않을 경우를 우려하여 X%할인제, 유보심사제 등 사전약관심사 간소화를 진행하고 있다.

X%할인제는 결합상품 요금의 할인율이 일정수준 이하인 경우 요금적정성 심사 등을 생략하고 인가하는 방식이다. 유보심사제는 일정기간 인가약관을 공표하여 이의 신청이 없는 경우 요금 적정성 심사 등을 생략하되, 이의가 있는 경우 “결합판매심사위원회” 심사 후 인가(미국, 독일)한다.

2. 결합상품과 이용자 보호

결합판매에 의한 이용자 보호 문제와 관련하여 결합판매는 다수의 사업자가 연계될 수 있어 소비자 불만처리, 가입자 정보 관리 문제 등이 발생할 수 있다. 따라서 서비스 책임범위의 명확한 선정, 가입자 정보의 부당한 이용금지, 결합상품 해지 시 부당한 위약금 부과 방지 등 결합판매로 인해 발생할 수 있는 소비자 보호 문제를 고시에 반영하였다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 방송통신 사업자들은 과다 경품 지급과 더불어 과도한 경쟁 및 무리한 마케팅 전략을 펼쳐 이용자 후생을 저해하는 경우가 발생하곤 한다.

국내 유료방송 시장에서 B2C 부문의 주요 불공정거래 행위 유형은 방송 상품에 대한 과도한 할인율 적용하여 이동전화 등의 타 상품의 ARPU를 유지하기 위한 방편으로 방송 상품에 할인율을 과다하게 적용하는 것이다. 이는 Loss-leader 전략을 위한 약탈적 가격 책정으로 이동전화 요금 인하 압박을 우회하는 유형이다. 이는 정부시책에도 역행하며 콘텐츠 시장(PP등) 발전에도 역행한다. 이는 저가인 방송 서비스 이용요금을 인하하여 인하 효과가 큰 이동전화 ARPU를 지키고자 하는 이통사들의 회피 전략이 포함된다.

다음으로 과다한 경품지급 행위를 들 수 있는데, 결합상품 가입 시 이용자들에게 TV, PC, 현금 등의 과다한 경품 지급하고 단품 사용자들에 대한 요금 차별을 진행함으로써 경품 비용의 이용자 전가 및 이용자의 선택권 제한을 제한하는 결과를 가져오고 있다. 이는 결국 이용자 차별 행위로 간주할 수 있다.

세 번째로는 허위․과장광고를 들 수 있다. 사업자들은 경쟁상품에 대한 근거 없는 비방 또는 왜곡, 자사 서비스에 대한 허위 과장(내용 및 품질), 방송 상품에 대한 과도한 할인을 공짜상품 제공으로 오인할 수 있는 광고를 집행하고 있다.

네 번째로는 과다 및 부당한 경제적 이익 제공을 들 수 있다. 사업자들은 경쟁사업자의 가입자에게 위약금 등을 대납해준다는 조건으로 계약 해지 및 자사 상품 가입 유도하는 위법행위를 하고 있다.

위와 같은 경품지급, 허위․과장광고, 부당한 경제적 이익 제공 등은 결국 결합상품을 판매함에 있어 경쟁사업자의 가입자를 부당하게 유치하는 과정에서 발생한다. 방송이나 통신 상품을 단품으로 판매 경우 경품 지급 외에 불공정거래 행위가 개입할 수 있는 여지가 많지 않으나 결합상품에서 방송 상품에 대한 과다한 할인이 결국 허위․과장광고를 유발하고, 약탈적 가격에 의한 경쟁사업자의 경쟁 환경을 악화 시키는 결과를 가져온다. 또한 결합상품을 통한 비용이전을 통해 과다한 경품 지급이나 위약금 대납 등이 가능해져 결합상품이 결국 상기한 불공정행위 유형의 근본적 원인이 되고 있다. 이는 결국 이용자에게 사회적 비용을 전가함으로써 단기적으로는 이용자가 이득을 보는 것 같지만 결과적으로는 산업의 발전과 이용자 후생을 떨어뜨리는 결과를 가져온다.

[표 9]  국내 유료방송 시장의 주요 불공정행위 유형과 원인 및 영향

불공정행위 유형	목적 1	목적 2	영향 1	영향 2
방송 상품에 대한 과도한 할인	유료방송 시장 침투	이동전화 등 고(高)ARPU 서비스 요금 인하 회피	허위․과장광고 유발	경쟁사업자 경쟁상황 악화 콘텐츠(PP) 산업 활성화 저해
과도한 경품 지급	유료방송 시장 침투	자본력에서 열세인 SO의 경쟁수단 제거	유료방송 시장 혼탁화 및 저(低) ARPU 시장 고착	경품비용 이용자 전가 이용자 선택권 제한
부당한 경제적 이익 제공	유료방송 시장 침투	권역 가입자의 취약점을 부당하게 활용	결합판매 금지 행위 세부유형 및 심사기준 고시 위반	규제 무력화

3. 결합상품의 소비자 피해 사례

대한 주부 클럽연합회 전주․전북지회 소비자 정보센터에서 2010년 1월 4일부터 2011년 12월 30일까지 2년간 대한 주부 클럽연합회 전북소비자정보센터에 접수된 상담사례 733건을 분석한 결과(2012.02.10.)는 [표 10]과 같다.

[표 10] 단계별 피해유형

단계별	피해 유형	건 수 (비율 %)
		단계별	유형별
가입 단계	계약서 미교부에 따른 불이익	96 (13.1)	8 (1.1)
	할인․무료 미제공		33 (4.5)
	사은품 미제공		18 (2.5)
	위약금 대납 미이행 등		21 (2.9)
	소액대출 빙자한 사기성 계약체결		2 (0.3)
	소비자 동의 없는 계약 (재계약․명의도용)		14 (1.9)
이용 단계	약정과 다른 요금제 적용	187 (25.5)	14 (1.9)
	요금 과오납		50 (6.8)
	무료제공 후 유료전환		11 (1.5)
	통신품질 미흡		112 (15.3)
해지 단계	사은품에 대한 위약금 부과	447 (61.0)	20 (2.7)
	계약해지후단말기할부금청구		22 (3.0)
	이전설치 불가에 따른 해지시 위약금 청구		78 (10.6)
	해지 지연․누락		91 (12.4)
	약정기간 연장․미고지		28 (3.8)
	위약금 과다 청구		97 (13.2)
	업무처리 불만(A/S지연, 불친절, 해지접수 통화연결 지연 등)		105 (14.3)
	개인정보 유출		6 (0.8)
기타	미성년자 계약, 모뎀의 소음 문제 등	3(0.4)	3(0.4)
합계		733 (100)

결합상품 이용 단계별 피해 유형을 보면 해지단계 61.0%(447건), 이용단계 25.5% (187건), 가입단계 13.1% (96건), 기타 0.4% 순으로 타나났다. 세부유형별로는 통신품질 미흡에 따른 문제가 15.3%(112건), 사업자의 업무처리 불만(A/S지연, 불친절, 해지 접수 통화연결 지연 등) 14.3%(105건), 위약금 과다청구 13.2%(97건), 해지 지연․누락 12.4%(91건), 이전설치 불가에 따른 해지 시 위약금 청구 10.6% (78건)순으로 나타났다.

결합상품 피해사례

대한 주부 클럽연합회 전주․전북지회 소비자 정보센터

▶ 사례1 : 통신결합상품의 인터넷서비스 장애로 인한 해지시 위약금 청구

A시에 사는 이모(40대, 여)씨는 2011년 12월 14일 통신결합상품  (초고속인터넷+유선방송)에 가입함. 사용 중 인터넷서비스의 통신장애가 발생되어 수리를 하였으나 개선이 되지 않았고, 해지를 요청하자 소비자의 단순변심에 의한 해지라며 위약금을 청구해 옴.

▶ 사례2 : 통신결합상품의 TV 통신품질 장애로 인한 해지시 위약금 청구

A시에 사는 이모(60대, 남)씨는 2009년 12월 24일 통신결합상품(초고속인터넷+인터넷전화+IPTV)을 가입함. 사용 중 IPTV의 끊김 현상 등 잦은 하자로 AS를 진행하였음에도 불구하고 개선이 되지 않자 2011년 4월경 해지를 요청하니 위약금 20여 만 원을 청구함.

▶ 사례3 : 타사 해지 위약금 대납 약속 미이행에 따른 불만

A시에 사는 박모(60대, 남)씨는 기존에 사용 중이던 통신결합상품의 해지 위약금을 대납해 줄 테니 좀 더 이용요금이 저렴한 A통신사로 상품을 변경하라는 전화권유를 받고 A사와 2011년 10월 계약을 체결함. 그 이후 해지 위약금 17만원을 대납해 주겠다던 A통신사 판매직원은 연락을 회피하며 2월이 경과하도록 위약금   대납약속을 이행하지 않음.

▶ 사례 4 : 이전설치 불가능한 지역 이사로 인한 해지시 위약금 청구

A시에 사는 김모(40대, 남)씨는 통신결합상품(초고속인터넷+인터넷전화+IPTV)을 사용하던 중, 2011년 12월 중순경 이사를 가게 되어 이전설치를 요구함. 업체에서는 이전설치가 불가능하다며 해지를 통보해 옴. 그러나 약정기간이 남아있다며 위약금의 명목으로 8만원을 소비자에게 청구 해옴.

뉴스 기사 모음

KNN(2013. 05. 01). 통신결합상품 피해 소비자 주의

연합뉴스(2012. 12. 03). 경기도민 68% 통신결합상품 피해 경험

뉴시스(2012. 02. 10). 방송통신결합상품 피해 급증 ‘조심’

YTN(2011. 08. 30). 안형환 의원 “정보통신 결합상품 피해구제 건수 미미”

YTN(2009. 05. 14). 초고속인터넷 결합상품 피해 급증

추가적으로 고양시청에서 발표(2012.07.30.)한 소비자 정보-시군 홍보자료도 역시 통신결합상품에 대한 업체들의 경쟁이 치열해지면서 소비자의 불만 또한 늘어나고 있는 것으로 나타났다. 경기도 소비자정보센터에 따르면 통신결합상품 관련 소비자상담은 60건이 접수됐는데, 이는 2011년 같은 기간 52건에 비해 8건(15.4%) 증가된 수치이다.

[그림 ] 상담유형별 현황

정리하면, 결합상품에 대한 계약 불이행, 품질 서비스 불만, 해지 위약금 등이 주로 나타났다.

실상 불법적인 과다 경품과 계약 해지, 위약금 문제 등은 주로 판매점 차원에서 발생하므로, 판매점의 불법 행위 시 통신사를 처벌할 수 있도록 법 개정 필요하다 대리점은 통신사와 계약을 체결하여 통신사의 행위를 대리하거나 위탁받은 업무를 처리‧운영하는데 통신사와의 계약에 따라 통신사를 대리, 위탁하므로 불법 행위 시 통신사 직접 처분도 가능하다. 그러나 판매점은 대리점과 계약을 체결하여 대리점을 대행하여 위탁 판매하는데, 통신사와 직접 계약 관계에 있지 아니하며, 본사에서 지급하는 보조금(25만원 한도) 이외의 판매 수수료를 고객에게 추가 지급하는 형태이기에 통신사 직접 처분 어려운 것이 현실이다. 따라서 판매점의 위반 행위도 통신사의 행위로 처분 가능하도록 개선 필요하다.

이를 위해 새누리당 조해진 의원이 <이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률안>을 발의 하였다. 법률안은 대리점 또는 판매점의 위반 행위 시, 이동통신사에 대한 규제 가능하게 하는 것을 요지로 하며 소비자 피해를 방지하기 위해서라도 조속한 통과가 필요하다.

제 15조 ③ 방송통신위원회는 이동통신사업자의 대리점 또는 판매점이 제3조, 제4조 제3항을 위반한 경우에는 그 이동통신사업자에 대하여 제1항에 따른 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 이동통신사업자가 그 위반행위를 막기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.”

☞ 판매점의 위반 행위도 처벌 가능 (단, 상당한 주의․감독을 게을리 하지 아니한 경우 제외)

[표 11] 참고 - [결합상품의 불공정 영업행위의 주요 유형]

유형	주요 내용	위반 사항
과도한 경제적 혜택 (경품, 요금할인)	‧‧ “인터넷+TV+전화 가입 시 HP노트북 500,000 → 0원” ‧ “Full HD LED 42인치 무상 지원”	전기통신사업법 제50조(금지행위) ①의 5
위약금 대납	‧ 위약금 청구서 확인 후 해당 금액별도 지원 ‧ 위약금 포함하여 38만원 지급이라고 설명 ‧ 39만원 지급하면서 위약금은 해당 금액 내에서 해결할 것을 권유	결합판매의 금지행위 세부 유형 및 심사기준 제3조
위약금 면제 처리 지원	“위약금 금액 관계없이 해결해 드립니다” “타사 위약금 전액 해결”	상동
허위‧과장 광고	‧ “휴대폰 3명이용 시 인터넷 요금 공짜” ‧ “인터넷 + TV 공짜” ‧ “현금 50만원 지급, 최대 70만원 지급” → 실제로는 35~45만 원가량 지급	상동
경쟁사업자 비방 (유선방송, 낙후서비스 등)	‧ “입주민들의 선택의 자유가 제한되고, 아파트 이익에도 도움 되지 않는... ” ‧ “불과 몇 년 후에는 케이블TV 시청에도 문제가 생길 수밖에 없게 되어”	허위 사실 고지로 인한 업무방해(형법 제314조)

4. 법리적 이슈 검토

4.1. 결합상품의 과도한 마케팅 사례 및 위법사항

4.1.1. 부당한 이용자 차별 규제

- “빅 이벤트 현금 30만원”

- “인터넷, 전화, TV에 가입하시면 최신 HP노트북 or 삼보 데스크톱 컴퓨터를 무료로 드립니다.(시중가격 80만~100만 원 정도 되는 제품입니다)”

- “인터넷 가입 시 LED TV ￦600,000 무료, 노트북 ￦525,000 무료

- “인터넷+TV+전화 가입시 HP노트북 500,000 → 0원”

- “Full HD LED 42인치 무상 지원”

막대한 자금력을 가진 통신사업자들이 현금, 상품권, 사은품 등의 형태로 법이 정한 범위를 벗어난 과도한 경제적 혜택을 제공해 가입자 유치하고 있는 문구를 모은 것이다. 이는 위반사항으로 부당한 이용자 차별에 해당하는 것으로 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 동법 시행령 제42조 제1항 [별표 4] 5.마.1)에는 요금, 번호, 전기통신 설비 또는 그 밖에 경제적 이익 등을 다른 이용자에 비하여 부당하게 차별적으로 제공 받거나 이를 제안하는 행위를 금지하고 있다.

	< 부당한 이용자 차별 규제 관련 조항 >
◆ 전기통신사업법 제50조(금지행위)① 전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “금지행위”라 한다)를 하거나 다른 전기통신사업자 또는 제3자로 하여금 금지행위를 하도록 하여서는 아니 된다. 5. 이용약관(제28조제1항 및 제2항에 따라 신고하거나 인가 받은 이용약관만을 말한다)과는 다르게 전기통신서비스를 제공하거나 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위 ◆ 전기통신사업법시행령 제42조① [별표 4] 5. 마. 부당한 이용자 차별과 관련한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 1) 전기통신역무의 요금, 번호, 전기통신설비 또는 그 밖의 경제적 이익 등을 다른 이용자에 비하여 부당하게 차별적으로 제공하거나 이를 제안하는 행위

< 위법성 판단기준 >

◇ 초고속인터넷 서비스의 경우 평균가입기간을 고려한 1인당 평균 예상이익을 초과한 경품 및 약관 외 요금감면 제공은 부당한 이용자 차별에 해당

- 다만, 시장 활성화 필요성 등을 감안하여 가입자 1인당 평균 예상이익 대신 각 서비스별로 가입자 1인당 영업수익의 20%*를 적용

* 마케팅비 가이드라인 및 공정위 신문고시(유료 신문대금의 20%를 경품제공 한도로 규정) 고려

[서비스별 경품 및 약관 외 요금감면을 통한 부당한 이용자 차별 수준]

초고속인터넷 단품	2종 결합 (초고속인터넷+VoIP, 초고속인터넷+IPTV)	3종 결합 (초고속인터넷+VoIP+IPTV)
19만원 초과 시	22만원 초과 시	25만원 초과 시

(구)방통위의 경품 등 이용자 차별 관련 위법성 판단 기준을 참조하여 살펴보면 위법성 판단 기준은 평균가입기간을 고려한 1인단 평균 예상 이익을 초과한 경품 및 약관 외 요금감면 제공은 부당한 이용자 차별에 해당한다.

4.1.2. 위약금 대납

- “위약금 청구서 확인 후 해당 금액별도 지원”

- “위약금 금액 관계없이 해결해 드립니다.

- “타사 위약금 전액 해결”

- “위약금 대납”

경쟁 사업자의 고객을 약탈해 가기 위한 방편으로 위약금을 대납하는 행위가 있다.  일부 영업 현장에서는 위약금 납부 면제를 위해 증빙 서류를 위조하거나, 이용자 허위 민원을 대신해서 제기하는 등 각종 불법 행위가 만연하고 있으며 언론에도 자주 보도되는 실정이다. 물론 단속과 증거 수집을 통해 줄어들고 있는 추세라고 하나, 여전히 과열된 현상을 보여주고 있다. 이에 대한 위반사항은 아래와 같다.

제50조 제1항 제5호 및 동법 시행령 제42조 제1항 [별표 4] 5.마.3)

	< 관련 조항 >
◆ 전기통신사업법 제50조(금지행위)① 전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “금지행위”라 한다)를 하거나 다른 전기통신사업자 또는 제3자로 하여금 금지행위를 하도록 하여서는 아니 된다. 5. 이용약관(제28조제1항 및 제2항에 따라 신고하거나 인가 받은 이용약관만을 말한다)과는 다르게 전기통신서비스를 제공하거나 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위 ◆ 전기통신사업법시행령 제42조① [별표 4] 5. 마. 부당한 이용자 차별과 관련한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 3) 다른 전기통신사업자로부터 가입을 전환한 이용자 또는 다른 전기통신사업자로 가입을 전환하지 않기로 한 이용자에게 부당하게 차별적인 조건으로 전기통신서비스를 제공하는 행위

4.1.3. 허위 과장 광고

- “인터넷 + TV 공짜”

- “인터넷 무료로 쓰세요”

- “휴대폰 3명이용 시 인터넷 요금 공짜”

결합 판매 과정에서 결합되는 서비스들의 요금에 대해 각각 할인 혜택을 제공하는 것임에도 불구하고 마치 특정 상품(방송, 인터넷)이 덤으로 제공되는 것처럼 소비자를 현혹하고 있다. 통신사의 주 상품인 이동전화 서비스의 판매촉진을 위해 경쟁 사업자의 주 상품인 방송, 인터넷의 상품 가치를 떨어트림으로써 경쟁 사업자들을 시장에서 도태시킬 우려가 존재한다. 이는 이요자의 선택권을 저해하는 요소로 작용할 수 있다.

	< 관련 조항 >
◆ 전기통신사업법시행령 제42조① [별표 4] 5. 바. 전기통신서비스와 다른 전기통신서비스, 「방송법」 제2조에 따른 방송, 「인터넷 멀티미디어 방송 사업법」 제2조에 따른 인터넷 멀티미디어 방송을 묶어서 판매(이하 “결합판매”라 한다)하여 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는 행위. 이 경우 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는지를 판단할 때에는 결합판매로 인한 비용절감, 이용자 편익 증대효과 및 시장지배력 전이(轉移) 등 공정경쟁 저해효과를 고려하여야 한다. ◆ 결합판매의 금지행위 세부 유형 및 심사기준 제3조(결합판매의 금지행위 세부 유형) 1. 결합판매상품 가입단계에 있어 사업자의 금지행위 세부유형 나. 결합상품의 구성이나 할인율, 위약금, 할인규모 등 결합상품의 주요 내용에 대해 부당하게 허위․과장․기만하는 광고를 하여 이용자의 가입을 유도하는 행위

통신 사업자인 경우 위의 전기통신사업법 시행령 제42조제1항 [별표 4] 5.바. 및 결합판매의 금지행위 세부 유형 및 심사기준 제3조 제1항 제1호 나목의 적용을 받고 IPTV사업자의 경우 아래 IPTV법 시행령 제15조제1항 [별표 3] 4.다. 및 결합판매의 금지행위 세부 유형 및 심사기준 제3조 제1항 제1호 나목의 적용을 받는다.

	< 관련 조항 >
◆ 인터넷멀티미디어방송사업법 시행령 제15조① [별표 3] 4. 다. 인터넷 멀티미디어 방송 서비스를 다른 전기통신역무 또는 방송역무 등과 묶어서 판매하는 경우에 인터넷 멀티미디어 방송 서비스만을 이용하는 이용자보다 현저히 부당하게 지속적으로 차별하여 유리한 이용요금 또는 이용조건으로 인터넷 멀티미디어 방송 서비스를 제공하는 행위 ◆ 결합판매의 금지행위 세부 유형 및 심사기준 제3조(결합판매의 금지행위 세부 유형) 1. 결합판매상품 가입단계에 있어 사업자의 금지행위 세부유형 나. 결합상품의 구성이나 할인율, 위약금, 할인규모 등 결합상품의 주요 내용에 대해 부당하게 허위․과장․기만하는 광고를 하여 이용자의 가입을 유도하는 행위

이용약관 위반 여부의 경우, 약관상 개별 상품 요금의 비중에 따라 금액이 할인됨에도 불구하고 상품가입신청서 내지 요금고지서 또는 광고 시 유선상품 무료로 표시하는 것은 이용약관 위반이라 할 수 있다.

이는 전기통신사업법 제50조 제1항 제5호 및 동법 시행령 제42조 제1항 [별표 4] 5.가.1)의 적용을 받는다.

	< 관련 조항 >
◆ 전기통신사업법 제50조(금지행위)① 전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “금지행위”라 한다)를 하거나 다른 전기통신사업자 또는 제3자로 하여금 금지행위를 하도록 하여서는 아니 된다. 5. 이용약관(제28조제1항 및 제2항에 따라 신고하거나 인가 받은 이용약관만을 말한다)과는 다르게 전기통신서비스를 제공하거나 전기통신이용자의 이익을 현저히 해치는 방식으로 전기통신서비스를 제공하는 행위 ◆ 전기통신사업법시행령 제42조① [별표 4] 5.가. 부당한 요금청구와 관련한 다음의 어느 하나에 해당하는 행위 1) 이용계약과 다른 내용으로 요금을 청구하는 행위

4.1.4 경쟁사 비방

- “입주민들의 선택의 자유가 제한되고, 아파트 이익에도 도움 되지 않는 .”

- “불과 몇 년 후에는 ”A매체“ 시청에도 문제가 생길 수밖에 없게 되어”

근거 없이 특정 서비스를 비방하는 내용을 고객들에게 전달함으로써, 해당 서비스의 품질에 대한 고객의 불신감을 조장하고, 해당 사업자의 정당한 영업 행위를 부당 행위로 매도하는 경우가 발생하고 있다. 법 위반 사항은 금지행위 위반으로써 허위 사실 유포 또는 비방으로 케이블사업자의 방송시청을 부당하게 방해에 해당한다. 이는 방송법 제85조의2 제1항 제3호 및 방송법 시행령 제63조의5 별표2의2 Ⅲ.1.가. 의적용을 받는다.

	< 관련 조항 >
◆ 방송법 제85조의2(금지행위) ① 방송사업자 · 중계유선방송사업자 · 음악유선방송사업자 · 전광판방송사업자 · 전송망사업자(이하 "방송사업자등"이라 한다)는 사업자 간의 공정한 경쟁 또는 시청자의 이익을 저해하거나 저해할 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 "금지행위"라 한다)를 하거나 제3자로 하여금 이를 하게 하여서는 아니 된다. 3. 부당하게 다른 방송사업자등의 방송시청을 방해하거나 서비스 제공계약의 체결을 방해하는 행위 ◆ 방송법 시행령 제63조의5 [별표 2의2] Ⅲ.1. 다른 방송사업자등이 제공하는 방송의 시청을 부당하게 방해하는 행위 가. 다른 방송사업자등의 방송 시청에 필요한 시설 또는 장비를 파손하거나 그 밖의 방법으로 다른 방송사업자등의 방송 시청을 부당하게 방해하는 행위

4.2. 결합판매의 위법성

이봉의, 방송·통신 결합판매의 규제: 쟁점과 개선방안, 경제규제와 법, 5권 1호 참조

전기통신사업법상 결합판매는 크게 사전적 약관인가와 사후적 금지행위를 통하여 규제되고 있다. 이 때 사전적 약관인가는 결합판매 그 자체를 규제하기 보다는 간접적으로 결합역무를 구성하는 개별 통신서비스의 요금이 적정·공정·타당한지, 그 산정방법이 적정한지, 이용자에 대하여 부당한 차별은 아닌지를 문제 삼는 것이다.

전기통신사업법 제 28조

이때 결합상품의 인가심사에서도 동등결합판매를 중심으로 공정경쟁 저해 여부가 중요한 고려사항으로 적용되게 되면 이른바 결합판매의 요금할인율 30%를 기준으로 요금적정성심사의 면제 여부를 정하고 있다.

그런데 전기통신사업법상 사후규제의 대상인 금지행위 중 결합판매는 어디까지나 “이용자의 이익을 해치거나 해칠 우려”가 있는 경우 문제가 된다. 따라서 이용자 이익의 저해 여부는 결합판매 금지여부를 좌우하는 핵심 김준이다. 이를 판단함에 있어서 전기통신사업법 시행 [별표 4] 5호 바 목은 비용절감효과와 이용자의 편익 외에 공정경쟁 저해효과를 종합적으로 고려하도록 규정하고 있다.

위법성 판단과 관련하여 해석을 요하는 몇 가지 사항은 다음과 같다.

이용자 이익 저해와 공정경쟁 저해효과의 관계이다. 시행령에서는 명시적으로 언급하지 않고 있으나, 공정경쟁 저해로 인하여 일반적으로 이용자이익이 저해될 수 있음을 전제한다. 다만 결합판매에 따른 비용절감 효과 등이 매우 큰 경우 정당화 사유에 따른 예외를 인정할 수 있다는 의미로 이해는 가능하다.

▶ 시장 지배적 지위를 차지하고 있는 통신사업자의 남용으로부터 보호되어야 할 “이용자의 이익”이란 경쟁 상태에서 자유로운 선택(선택권 보장)을 할 수 있는 이익을 비롯하여 당해 시장이 경쟁적이었더라면 이용자가 누릴 수 있는 이익으로서, 상품의 가격이나 품질, 서비스뿐만 아니라 혁신에 의한 이익을 말한다. 그리고 이때 이용자 이익은 이미 확보한 독점력을 인위적으로 유지, 강화 하거나 전, 후방 시장에서의 경쟁을 저해함으로써 침해될 수 있다.

“공정경쟁”의 의무가 무엇인가 하는 여부이다. 공정거래법상 시장 지배적 지위 남용의 일 유형인 끼워 팔기 규제에서는 무엇보다 경쟁제한효과를 요건으로 하고 있는바, 전기통신사업법상 ‘공정경쟁저해’를 경쟁제한성과 동일한 의미로 해석할 수 있는지를 살펴봐야 한다.

▶ 여기서 공정경쟁이란 선·후발사업자간의 대등한 경쟁여건에 초점을 두어 해석할 필요가 있고, 이 경우 선발 사업자의 독점적 지배력에 기초한 결합판매로 인하여 후발사업자가 그와 대등한 결합상품을 출시하기 어렵거나 출시하더라도 보다 유리한 할인 조건으로 인하여 선발사업자로의 쏠림 현상이 나타날 수 있다는 점이 결합판매 위법성 판단에 있어서 가장 중요한 고려요소이다. 그렇다면 결국 공정경쟁 저해효과란 전기통신사업법에 특징적으로 나타날 수 있는 경쟁제한 효과의 하나라고 볼 수 있다. 본질에 있어서 공정거래법상 문제되는 경쟁제한효과와 다르지 않는 것으로 판단할 수 있다.

사전적 요금 적정성 심사에서 문제가 없는 것으로 판단된 결합상품이 사후적으로 문제가 되면 금지될 여지가 없는데, 심사 기준에서는 결합상품의 할인 요금에 따른 지배력 전이를 이유로 한 금지행위를 전혀 규정하지 않고 있다.

▶ 혼합형 결합상품의 요금할인에 따른 경쟁 저해 문제를 사실상 요금인가의 방식으로만 다르고 있을 뿐이어서, 사후 규제와 중첩이 발생지 않는다.

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정책제언

현재 국내 결합판매 시장은 활성화 단계를 넘어 보편화 단계에 들었다고 할 수 있다. 최근에는 Mobile Family 결합상품 중심으로 유무선 결합상품, 방송통신 결합상품 등의 출시가 활발해 지고 있다. 이에 따라 이용자는 다양하게 출시되는 혁신적 결합상품들로 선택의 폭이 넓어지고 경제적인 요금할인 혜택을 누릴 수 있게 되었다.

이는 2007년 정부가 시장 지배력 사업자에 대한 결합상품 판매를 허용하면서 사업자가 이용자에게 제공할 수 있는 이점에 대한 경쟁 촉진 효과를 인정하고, 심각하게 경쟁을 제한한다거나 불공정 경쟁수단을 동원하는 것이 아니라면 부당고객 유인으로 판단하지 않기로 한 것에서 비롯되었다.

방송통신사업자는 이윤을 창출하기 위해 가입자를 모집하고, 가입자를 모집하기 위해 마케팅이란 수단을 동원하며 결합상품이 그 핵심이 되고 있다. 결합상품이 마케팅 수단으로 결합상품이 본격적으로 활용되면서 지역별, 시기별, 가입자별로 요금이나 서비스 차이가 커지면서 이용자 차별 행위에 대한 규제의 필요성이 생겼다. 더불어 결합상품의 위법성 판단이 되고 있는 기준을 다시 평가해야 할 여지가 생긴 것이다.

앞서 말한 결합상품의 허용 동기를 비춰봤을 때 규제 당국에서 기대한 것은 사업자가 가진 자금으로 새로운 서비스를 개발하고, 보다 좋은 품질을 제공하기 위해 설비에 투자하는 것이다. 그리고 국민 누구나 공평하고 적정한 가격에 방송 및 통신서비스를 제공 받을 수 있어야 하는 공익적, 공공적 목적도 가지고 있다.

그런데, 현실은 방송통신 사업자가 안정되고 새로운 서비스 제공을 위한 투자하기 보다는, 가입자를 모집하기 위해 막대한 자금을 마케팅 비용으로만 쏟아 붇고 있으며, 더욱이 이러한 과도한 할인 제공은 결합상품 이용자와 단품 이용자 간의 차별을 발생시키고 있다. 즉, 결합상품의 과도한 할인을 위해 단품 사용자에게 비용 부담이 전가되는 것이다. 또한, 품질개선 및 서비스 차별화라는 본래의 경쟁을 저해할 가능성이 높아진 것도 사실이다.

즉, 경쟁의 심화는 공정경쟁, 이용자 이익, 매체 균형 발전 등이 훼손될 우려가 발생할 수 있는 것이다. 이러한 이슈들에 대해서 규제 당국이 어떻게 대응하느냐에 따라 결합상품의 발전이 결정될 것이다. 이용자 선택권 증진이라는 목표 하에서 결합상품 정책과 관련한 현안과제를 몇 가지 제시해보고자 한다.

먼저, 결합판매 요금에 관한 정비가 필요하다. 결합상품 현황을 살펴보니 가입자 유치를 위한 마케팅 전략의 일환으로 시도 하다가 위법행위를 하는 경우가 종종 발생하였다. 특히, 초고속 인터넷 시장과 방송시장이 거의 포화상태에 이르러 이동통신 시장과 같이 경쟁이 심화되면서 가입단계, 이용단계, 해지단계 등에서 위반사례가 급증하였다. 이러한 결합상품의 문제가 나타나는 가장 큰 이유 중 하나는 서비스 별로 상이한 요금 규제체계로 나타날 수 있는데, 문제점을 방지하기 위해 방송통신 결합판매에 대한 심사 기준 및 절차를 마련하여야 한다.

통신은 “신고원칙, 인가예외”로 인가대상 서비스가 포함되는 결합상품에 대해서만 인가제 시행, 방송은 승인제를 적용하는데 케이블과 위성은 상한 승인제, IPTV는 정액승인제로 운영

둘째, 인가 심사기준의 정비가 필요하다. 방송통신 시장의 경쟁 심화로 결합상품에 대한 공정경쟁 및 요금 적정성 심사가 갈수록 중요해지고 있다. 공정경쟁에 미치는 영향을 사전단계에서 검토할 수 있도록 인가 심사 기준의 정비가 필요하다. 이를 위해 인가 지침에 공정경쟁 심사 기준을 규정하는 방안이 검토될 수 있을 것이다. 전반적인 규제는 정부 시책에 맞춰 완화해 나가되 인가 심사는 더욱 면밀하게 진행할 필요가 있다. 이를 위해서는 시장지배력 전이 및 경쟁사업자 배제, 이용자 차별, 내부 부당 지원 행위 등은 모두 정확한 경제학적, 회계학적 분석이 선행되어야 한다. 이는 구조 분리를 통해서 이뤄지거나 구조 분리가 어렵다면 최소한 회계분리가 되어야 한다.

셋째, 결합판매 제도 개선방안을 모색해야 한다. 결합판매가 허용된 이후 정부의 규제가 지속적으로 완화되어 결합판매 시장은 비약적으로 성장해왔다. 그러나 이러한 긍정적인 목적보다는 현재 저가시장이나, 공정 경쟁 문제, 지배력 전이와 같은 이슈를 통해 사업자간, 사업자와 이용자 간에 분쟁이 증가하고 있다. 융합 현상이 더욱 증가하고 MVNO과 OTT등 신규 서비스가 다양하게 출현할 것을 대비해 결합판매의 방향을 새롭게 정립할 필요가 있다.