2013년 10월 14일

정무위원회

- 한국거래소/기술신용보증기금 국정감사 주요질의 -

주식시장 불공정거래 사회적 문제,

거래소 시장감시위원회의 적극적 예방활동 필요

- 김재경의원 “거래소 시감위 불공정 거래예방 근거규정 포함한 자본시장법 개정안 발의”

방만한 인력운영, 승인 따로 운영 따로

- 최근 3년간 90명 증원 승인, 실제 운영은 128명 -

당초 증원 승인내역과 실제 운영내역도 판이하게 달라 -

기보, 12개 손실보전 공공기관 중

최근 3년간 부채증가율 144.5%로 최고

- 김재경의원 “사업 수익성 제고 및 실효성 있는 부채 절감방안 마련해야”

주식시장 불공정거래 사회적 문제,

거래소 시장감시위원회의 적극적 예방활동 필요

- 김재경의원 “거래소 시감위 불공정 거래예방 근거규정 포함한 자본시장법 개정안 발의”

■ 현황 및 개요

ㆁ 박근혜 대통령이 3월 11일 첫 국무회의에서 ‘개인투자자들을 절망으로 몰아넣고 막대한 부당이익을 챙기는 각종 주가조작을 철저히 밝혀야 한다’고 직접 언급할 만큼 허위정보에 의한 개인 투자자 피해가 급증하고, 작전세력의 활동범위가 스마트폰·SNS·주식방송 등으로 넓어져 피해가 확산되고 있음

한국거래소에 따르면 2012년 주식시장 불공정거래 혐의가 적발된 종목은 유가증권시장 57개, 코스닥시장 143개 등 총 200종목에 이르고 있음

/

이는 국내 증시에 상장된 종목이 1,921개인 점을 감안한다면, 상장사 10곳 중 1곳에서 불공정 거래가 발생한 것임

ㆁ 대통령의 지시 이후 4월 금융위·법무부·국세청·금감원·한국거래소 등 5개 유관기관 합동으로 주가조작 등 불공정거래 근절을 위한 종합대책을 발표했으나, 대부분 사후 처벌문제에 논의가 집중된 반면 사전예방활동을 위한 대책은 부족한 실정

불공정거래의 대형화에 따른 사회적 비용 증가 등을 고려할 때 투자자 보호를 위한 사전예방활동 강화가 시급함

2012년 한국거래소 시장감시위원회(이하 시감위)는 자체적으로 ‘예방조치요구 강화’와 ‘시장경보제도 개선’ 등의 노력을 전개했으나,

현행「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」(이하 자본시장법) 상 거래소 시감위의 업무범위에 예방활동이 명시되어 있지 않는 등 적극적인 불공정거래 예방활동 수행에 한계로 작용

특히 명확한 법적 근거가 없는 상황에서 자체 예방활동을 강화해 투자자 반발과 민원이 증가하고 있음

ㆁ 이에 본 위원은 지난 6월 14일 거래소 시감위 예방활동 근거마련, 주식시장 교란행위 규정 및 행정적 처벌내용을 포함한 「자본시장법」일부개정법률안을 대표발의했으며, 현재 정무위 계류 중에 있음(개정안 요약 별첨)

■ 문제점

ㆁ 거래소 시감위는 불공정거래 발생 시 대규모 피해가 발생하고, 사후 피해구제가 쉽지 않다는 인식에서 예방조치제도·시장경보제도·조회공시요구 등 다양한 예방활동을 전개하고 있음

예방조치제도 : 이상거래로 발전 징후가 있는 불건전 매매 등에 대해 회원사에 초기 경고 또는 수탁거부를 요구하는 제도

시장경보제도 : 단기 이상급등종목 등에 대한 투자자 주의를 환기시키기 위해 투자주의ㆍ경고ㆍ위험종목으로 지정하여 공표하는 제도

조회공시요구 : 상장법인의 주요경영사항과 관련한 풍문, 보도가 있거나 주가가 이상 급등락하는 경우 미공개 중요정보 유무에 대한 조회공시를 요구하는 제도

ㆁ 거래소는 자체 예방조치요구대상선정기준에 의해 적출된 계좌에 대하여 회원사로 하여금 대상계좌에 대한 수탁거부 등 예방조치를 실시할 것을 요구하고 있는데, 2009년 전체 예방조치요구 실적이 2,048건에서 2012년에는 133.2% 증가한 4,776건으로 나타나는 등 각종 시장교란현상이 급증하고 있음

시세관여 과다계좌, 허수성호가 과대계좌, 취소호가 과다계좌, 시종가관여 과다계좌, 가장ㆍ통정매매 우려계좌 등

[예방조치요구 현황]

(단위 : 건, %)

구 분	’09년	’10년	’11년	’12년	’09년 대비 증감율
현물시장(유가,코스닥)	1,182	1,827	3,144	4,117	248.3
파생상품시장(ELW포함)	866	578	959	659	- 25.6
합 계	2,048	2,405	4,103	4,776	133.2

특히 개인투자자들이 집중되어 있고, 실시간 가격변동이 발생하는 유가ㆍ코스닥 등 현물시장에서의 예방조치요구 실적이 2009년 1,182건에서 2012년에는 무려 248.3% 급증한 4,117건으로 조사되었음

반면 파생상품시장의 경우 2009년 866건에서 2012년 25.6% 감소한 659건으로 조사되었음

그러나 반복적인 불건전 매매 등을 차단하기 위해 수탁거부 등 예방조치가 필요함에도 불구하고, 이런 조치들이 거래 및 재산권 행사 등 투자자 권리를 제한하는 조치인 만큼 투자자들의 반발성 민원이 증가하고, 법적 논란이 발생하는 등 명시적인 법적 근거 마련 필요

ㆁ 그동안 거래소가 주식시장 불공정거래 조사의 적체를 해소하기 위해 특별심리 등 자체노력이 있었음에도, 정치인 테마주 등을 활용한 불공정거래가 지속적으로 증가해 조사종목의 적체현상이 지속적으로 발생하고 있음

[불공정거래 조사 적체 현황]

구 분	’09년	’10년	’11년	’12년	’09년 대비 증가율
처리건수	460건	549건	535건	584건	26.9%
적체건수	53건	108건	205건	141건	166.0%
조사원수	25명	25명	24명	24명	- 4.0%
1인당 처리	18.4건	22.0건	22.3건	24.3건	32.0%

전반적인 주식시장 불공정거래행위가 증가함에 따라 거래소 시감위의 2012년 불공정거래 조사 처리건수는 2009년(460건) 대비 26.9% 증가한 584건이었음

반면 조사원수는 1명이 줄어 2012년 조사 적체건수는 2009년(53건) 대비 무려 166% 증가한 141건으로 조사되었음

이는 근본적인 불공정거래 예방대책 없이 사후조사 및 처벌 강화만으로는 심리적체 문제를 해소할 수 없음

ㆁ 아울러 본 위원이 대표발의한 「자본시장법」이 국회 통과 후 시행될 경우 현행 불공정거래보다 위법성은 낮으나, 발생빈도가 높은 시장질서 교란행위로 인해 금융위 증권선물위원회와 거래소 시감위의 업무 부담이 한층 강화될 것으로 예상되는 만큼 사전적 예방활동의 필요성이 증대되고 있음

방만한 인력운영, 승인 따로 운영 따로

- 최근 3년간 90명 증원 승인, 실제 운영은 128명 -

당초 증원 승인내역과 실제 운영내역도 판이하게 달라 -

1. 현황

○ 공공기관은 조직 확대나 인력 증원을 하고자 할 경우 주무기관의 장을 거쳐 기획재정부장관과 사전협의를 하여야 함(공공기관의 운영에 관한 법률 제50조 및 공기업·준정부기관 경영 및 혁신에 관한 지침 제17조).

○ 한국거래소도 공공기관으로 지정된 20009년 이후부터 인력 증원이 필요할 경우 기획재정부의 승인을 득해야 하고, 경영효율화 계획에 따라 조직 및 인력 축소로 증원을 신청하지 않은 2010년을 제외하고는 매년 인력 증원을 신청하고 승인을 받아 왔음.

【최근 3년간 정원 신청 및 승인내역】

(단위:명)

사업명	'11년		'12년		'13.9월말**
	신청	승인	신청	승인	신청	승인
대체거래시스템 설립	16	8	-	-	-	-
장외파생상품 청산	18	9	5	4	-	-
석유전자상거래시장 개설·운영	13	7	10	6	-	-
금현물시장 개설·운영	12	6	-	-	-	-
증권시장 IT시스템 수출	13	6	-	-	-	-
신흥국가 증권시장 설립 지원	9	4	-	-	-	-
증권시장 차세대시스템 개발	2	1	-	-	-	-
파생상품 R&D센터 설치·운영	2	1	-	-	-	-
코넥스시장 개설·운영	-	-	34	8	17	5
탄소배출권시장 개설	-	-	7	3	-	-
불공정거래 조사 강화	-	-	28	25	37	21
내부통제 강화	-	-	10	2	-	-
중소·벤처기업 상장지원	-	-	-	-	4	3
증권상품시장 경쟁력 강화	-	-	-	-	5	4
총 계	85	42	94	48	63	33

* '10년의 경우 경영효율화 계획에 따른 조직·인력 축소로 증원 未신청

** 당해연도 승인된 정원은 다음년도초에 정원으로 정식반영됨

○ 공공기관의 조직·인력 운영의 기본원칙은 경영합리화를 위해 조직과 인력을 필요 최소한으로 운영하여야 하며, 그 업무의 성질과 업무량을 정확히 분석하여 적정규모를 유지하고 원칙적으로 정원과 현원은 일치시켜야 함(공기업·준정부기관 경영 및 혁신에 관한 지침 제16조).

○ 그러나 한국거래소는 2011년과 2012년에 걸쳐 도합 90명을 승인받았음에도 현재 증원한 사업별 운영 인력은 128명에 달하고 있으며, 실제 승인내역과 달리 인력을 운영하고 있음

【최근 3년간 증원 승인 사업별 인력 현황】

(단위 : 명)

사업명	승인	운영	비고
대체거래시스템 설립	8	5	▵3
장외파생상품 청산	13	9	▵4
석유전자상거래시장 개설·운영	13	6	▵7
금현물시장 개설·운영	6	5	▵1
탄소배출권시장 개설	3	5	2
석유, 금, 탄소시장개설 사업 내 일반상품제도팀 운영		5
증권시장 IT시스템 수출	6	10	4
신흥국가 증권시장 설립 지원	4	4	-
증권시장 차세대시스템 개발	1	14	13
파생상품 R&D센터 설치·운영	1	6	5
코넥스시장 개설·운영	8	17	9
불공정거래 조사 강화	25	39	14
내부통제 강화	2	3	1
총 계	90	128	38

○ 최근 3년내 증원을 신청한 12개 사업 중 신흥국가 증권시장 설립 지원 사업을 제외한 11개 사업에서 인력이 모자라거나 과다하게 운영되고 있음.

○ 이는 공공기관의 조직·인력운영의 기본원칙인 업무의 성질과 업무량을 정확히 분석하여 적정규모를 유지하고 원칙적으로 정원과 현원을 일치시켜야 한다는 지침에 위배되는 것임.

○ 이에 대해 거래소에서는 당초 사업을 계획할 때에 비해 업무환경이 격변하다보니 융통성 있게 인력을 운영해야 하는 불가피한 측면이 있다고 항변함.

○ 그러나 12개 사업 중 11개 사업에서 정원과 현원을 일치시키지 못한다는 것은 거래소에서 당초 사업을 계획할 때 업무의 성질과 업무량을 정확하게 분석하지 못했다는 반증이라고 할 것임.

○ 특히 대체거래시스템 설립 사업의 경우 당초 16명을 신청하여 8명밖에 승인을 받지 못했음에도 현재 운영 중인 인력은 5명에 불과하고, 파생상품 R&D센터 설치·운영 사업은 당초 2명을 신청하여 1명으로 승인되었음에도 현재는 6명을 운영하고 있어 업무의 성질과 업무량을 제대로 분석하지 못해 경영의 효율화를 저해하고 있음.

기보, 12개 손실보전 공공기관 중

최근 3년간 부채증가율 144.5%로 최고

- 김재경의원 “사업 수익성 제고 및 실효성 있는 부채 절감방안 마련해야”

■ 현황 및 문제점

ㆁ 기획재정부에 따르면 2012년 말 기준 295개 공공기관의 부채총액은 493.4조원으로, 이는 2011년 말 459조원에 비해 34.4조원, 2008년 290조원에 비해 무려 203.4조원 급증한 것으로 공공기관의 부채가 국가 재정위험 요인으로 작용

문제는 2012년의 경우 전년 대비 부채증가율은 7.5%인데, 자산증가율을 5.1%에 그쳐, 공공기관 자산의 건전성이 훼손되고,

/

2010년 이후 공공기관의 부채총액이 국가채무 규모를 앞지르기 시작해, 2012년 말 기준 공공기관 부채(493.4조원)는 국가채무 443.7조원보다 49.7조원 초과하고 있음

ㆁ 지난 7월 국회 예산정책처가 발표한 ‘2012회계연도 공공기관 결산평가’에 따르면, 295개 공공기관 중 법률 상 공공기관의 손실을 보전하도록 규정되어 있는 12개 공공기관의 부채규모가 270.1조원으로 조사되었음

전체 공공기관의 4%에 불과한 손실보전 공공기관의 부채규모는 전체 부채규모의 54.7%를 차지하고 있어 심각한 재정압박 요인으로 작용

손실보전 공공기관이란 이익적립금으로 공공기관의 손실을 보전할 수 없을 때, 정부가 부족액을 보전해 주도록 하는 규정이 있는 기관으로, 정부가 직접 수행해야 할 공익사업을 공공기관이 대행하면서 결손이 발생했거나, 이익적립금으로 보전할 수 없는 경우 정부가 부족액을 보전

ㆁ 기보는 「기술신용보증기금법」에 의해 설립된 준정부기관으로 동 법 제45조(결손보전) 규정에 의거 기금의 결산에서 손실금이 발생했을 때 정부가 이를 보전하고 있음

[손실보전 공공기관 부채현황]

(단위 : 억원, %)

기관명	2010년(A)	2011년	2012년(B)	증감액 (B-A)	증감률 (B-A)/A
기술신용보증기금	2,798	4,979	6,841	4,043	144.5
한국장학재단	39,073	67,708	83,754	44,681	114.4
한국광물자원공사	15,498	17,690	23,766	8,269	53.4
신용보증기금	12,140	17,433	17,936	5,796	47.7
한국정책금융공사	336,189	401,938	492,402	156,213	46.5
한국무역보험공사	15,312	15,928	19,328	4,016	26.2
한국주택금융공사	40,385	48,648	50,868	10,482	26.0
한국수출입은행	401,666	476,240	460,226	58,560	14.6
한국토지주택공사	1,215,265	1,305,712	1,381,221	165,956	13.7
대한석탄공사	13,148	14,462	14,702	1,554	11.8
중소기업진흥공단	155,636	151,125	149,639	△5,997	△3.9
대한무역투자진흥공사	419	362	387	△32	△7.7
합계	2,247,529	2,522,226	2,701,069	453,540	20.2

2012년 기보의 부채는 6,841억원으로 이는 2010년 2,798억원에 비해 4,043억원, 144.5% 급증하고 있어 대책마련이 필요함

동 기간 12개 손실보전 공공기관의 부채는 45조 3,540억원(20.2%) 증가한 270조 1,069억원으로 조사되었음

2010년 대비 부채가 감소한 기관은 중소기업진흥공단(-3.9%)과 대한무역투자진흥공사(-7.7%)에 불과했음

ㆁ 아울러 기보는 2011년과 2012년 2년 연속 재정운영 결과 손실이 발생했으며, 손실보전 조항이 있는 기금관리형 준정부기관 중 2012년 말 기준 최근 3년간 손실규모가 가장 큰 폭으로 증가한 것으로 나타났음

[손실보전 기금관리형 준정부기관 재정운영 결과]

(단위 : 억원)

기관명	기금명	2010년(A)	2011년	2012년(B)	증감(B-A)
기술신용보증기금	기술신용보증기금	1,002	△203	△1,575	△2,577
신용보증기금	신용보증기금	1,129	△451	185	△944
	산업기반신용보증기금	182	265	182	-
한국주택금융공사	주택금융신용보증기금	5,497	5,116	4,779	△718
중소기업진흥공단	중소기업진흥기금	△3,702	△2,799	△2,208	1,494
한국무역보험공사	무역보험기금	△7,493	△2,401	△292	7,201

기금관리형 준정부기관이란 「국가재정법」에 따라 기금을 관리하거나, 기금의 관리를 위탁받은 공공기관으로, 총 17개 기관이 있으나, 손실이 보전되는 기금관리형 준정부기관은 5개 기관, 6개 기금임

이 중 기보가 운영하는 기술신용보증기금의 2010년~2012년 운영결과를 보면,

2010년의 경우 1,002억원 흑자를 기록했으나, 2011년 203억원 적자운영에 이어, 2012년 1,575억원 대규모 적자를 기록하는 등 기금운영 내실화 대책마련이 필요