건보 재정 건전화, 답은‘기금화’에 있다!

제320회 정기회-보건복지위 국정감사(국민건강보험공단)                        국회의원 김현숙

□ 현황 및 문제점

○ 지난 10년간 건강보험 재정 현황을 살펴보면 당기수지의 경우 적자와 흑자를 반복하고 있고, 누적 수지 역시 2003년 단 한차례를 빼놓고는 모두 흑자를 기록하고 있는 것으로 확인됨.

- 그러나 2003년부터 재정 수입 중 정부지원(국고지원+담배부담금)금액을 받지 못했다고 가정하면, 매년 당기수지 적자를 기록함은 물론 누적 수지 역시 2012년 현재 38조가 넘는 적자를 기록할 것으로 예상됨.

<2003년~2012년 건강보험 재정현황>

(단위: 억원)

구 분	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
수입	168,231	185,722	203,325	223,876	252,697	289,079	311,817	335,605	379,774	418,192
지출	157,437	170,043	191,537	224,623	255,544	275,412	311,849	348,599	373,766	388,035
당기수지	10,794	15,679	11,788	△747	△2,847	13,667	△32	△12,994	6,008	30,157
누적수지	△14,922	757	12,545	11,798	8,951	22,618	22,586	9,592	15,600	45,757
정부지원	34,238	34,830	36,948	38,362	36,718	40,779	48,100	49,753	51,697	55,053
정부지원 차감수지	△23,444	△19,151	△25,160	△39,109	△39,565	△27,112	△48,132	△62,747	△45,689	△24,896
정부지원 차감누적 수지	△49,160	△68,311	△93,471	△132,580	△172,145	△199,257	△247,389	△310,136	△355,825	△380,721

(출처: 국민건강보험공단)

○ 이러한 상황임에도 불구하고 정부의 재정체계 밖에서 운영되고 있어 이를 감독하고 심의할 방안이 없는 상황임.

- 건강보험은 예산안 및 예산변경안 승인, 결산 및 사업보고 등 재정과 관련된 주요사항들이 모두 보건복지부 장관 승인사항으로 국회의 심의 및 의결을 거치지 않고 있음.

문 1) 건보공단은 매년 재정 수지를 발표하고 있으며, 2011년~2012년 연속으로 재정 수지 흑자를 기록하고 있다고 홍보하고 있다. 그러나 정부지원 금액을 차감한다면 매년 적자를 면치 못하고 있으며, 2003년부터 정부 지원금을 받지 못했다고 가정한다면 그동안 쌓인 누적 적자는 이미 38조원을 넘을 것으로 예상되고 있다.
박근혜 정부에서 4대중증질환 보장 강화 등 건강보험 보장성 확대를 위한 시책이 준비되고 있는데, 이러한 재정 여건으로 이를 감당할 수 있겠는가?

(1) 기금화의 필요성 1: 투명한 예산·회계 제도 정착

○ 건보공단은 작년 국감 당시 민현주 의원으로부터 예산의 자의적 변경에 대해 지적을 받은 바 있음.

- 정부 부처를 비롯한 대부분의 공공기관은 사업단위로 예산을 분류하고, 같은 사업 내 각 항·목 간 예산 변경을 가능하도록 하고 있음.

- 그러나 건보공단은 지출단위로 예산을 분류하고, 내부규정인 ‘지출예산집행지침’에 ‘사업간 조정’이라는 독특한 제도를 만들어 예산의 ‘목’이 같다면 해당 사업의 예산관리자(부서장)의 승인만으로 변경이 가능하도록 하였음.

- 그 결과 ‘사업간 조정’으로 변경된 예산은 결산서를 통해서도 그 흐름을 알 수 없는 상황이 되었으며, 이러한 조정 자체를 이사장이나 복지부 장관조차 알 수 없어 예산·회계 제도가 매우 자의적이고 불투명하게 운영되고 있었음.

○ 이러한 지적 후 건보공단은 예산 조정의 범위를 축소하고, 조정의 결정권자를 소관 상임이사로 상향하는 등 조치를 취하였으나, 아직도 ‘사업간 조정’이라는 제도는 남아 있기 때문에 근본적인 해결이 되지 않고 있음.

문 2) 늘어나는 재정 지출을 감당하기 위해서도 건강보험 재정의 건전화는 매우 시급한 과제 중 하나이다. 그러나 지금껏 공단은‘소사업간 예산조정’이라는 제도 등을 통해 공단 사업 내 예산 흐름을 알 수 없을 정도로 불투명하게 회계 제도를 운영하고 있었으며, 그 결정 역시 복지부 장관이나 이사장이 아닌 부서장이 담당하고 있어 매우 자의적으로 운영되었다.

38조원이 넘는 지출규모를 가진 건보공단이 이렇게 불투명하게 운영되어서는 안되는 것 아닌가?
이러한 불투명성과 자의성을 개선하기 위해서라도 예산에 대한 심의·의결 권한을 국민의 대표기관인 국회에서 가질 수 있도록 기금화를 해야 한다고 보는데, 이사장은 어떻게 생각하는가?

(2) 기금화의 필요성 2: 방만 경영의 감독

○ 그동안 건보공단은 여러 가지 방만 경영 지적되어 왔으며, 올 해에도‘과다한 전용 차량 운용’,‘무리한 청사 신·증축’등의 문제점이 제기되고 있음.

○ 전용차량의 경우, 중앙부처는 장·차관만 지급하고 있는 전용차량을 이사장은 물론 상임감사, 5명의 이사, 정책연구원장에게 모두 지급하고 있다는 내용임.

- 특히 이렇게 지급된 전용차량은 물론 전용기사까지 제공하고 있으며, 지난 3년간 관리비용으로 지출한 금액만 14억원이 넘음.

- 전용 운전사 임금을 제외한 순수 관리비도 2억원이 넘음.

<2011년~2013년 8월 전용차량 유지비 및 전용 운전사 임금 지출 현황>

(단위: 천원)

구분	유류비	수리·관리비	통행료 등	전용 운전사 임금	합계
금액	154,458	37,864	14,325	1,203,323	1,409,970

(출처: 국민건강보험공단)

○ 이러한 순수 관리비를 상급 부처인 보건복지부와 비교하면, 같은 기간 복지부는 1/5 수준인 4,434만원을 지출한 것으로 확인하였음.

<2011년~2013년 8월 국민건강보험공단 및 보건복지부 전용차량 유지비 현황>

(단위: 천원)

건보공단	유지비		보건복지부	유지비
이사장	36,850		장관	25,212
상임감사	13,940
기획상임이사	27,576
총무상임이사	32,748
징수상임이사	32,915
			차관	19,136
급여상임이사	25,910
장기요양상임이사	27,461
건강보험정책 연구원장	9,274
합계	206,674		합계	44,348

(단위: 국민건강보험공단, 보건복지부)

○ 참고로 건강보험공단과 유사한 업무를 수행하는 근로복지공단의 경우 이사장, 감사, 기획이사에게만 차량을 제공하고 나머지 이사진(재정복지 이사, 산재보험급여이사, 재활의료이사)이나 연구소장, 심사위원장에게는 차량을 제공하고 있지 않은 것으로 확인됨.

○ 지사 신축의 경우에도, 2007년부터 2013년 8월 현재까지 34개 지사의 신축과 4개 지사의 증축을 완료하였으며 9개 지사의 신축을 추진 중에 있음.

- 이렇게 신·증축에 들인 예산이 총 2,388억원이 넘는 것으로 나타남.

<2007년~2013년 청사 신·증축 예산 현황>

(단위: 백만원)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	합계
개소	5개소	5개소	5개소	8개소	9개소	6개소	8개소	46개소
부지매입비	2,552	19,936	3,497	9,361	10,193	7,567	13,202	66,308
건축비	7,054	49,549	11,819	19,004	23,310	32,960	28,875	172,571
합계	9,606	69,485	15,316	28,365	33,503	40,527	42,077	238,879

(출처: 국민건강보험공단)

○ 그러나 이러한 지사 신·증축의 경우에도 근무인원이나 일평균 방문객, 관할 인구 등이 적은 지사가 더 큰 건물을 신축하는 문제점이 드러남.

<나주지사와 거제지사의 신축 전·후 면적 비교>

(단위: 명, ㎡)

지사명	근무 인원	일평균 방문객	관할 인구	신축 전 면적			신축 후 면적
				연면적	직원1인당 면적	방문객 1인당 면적	연면적	직원1인당 면적	방문객 1인당 면적
평균	51	106	295,404	942.86	18.49	8.89	2244.29	44.0	21.17
나주 지사	31	111	89,000	452.55	14.59	4.08	2527.47	81.53	22.77
거제 지사	39	130	249,949	820.50	21.04	6.31	1295.11	33.21	9.96

(출처: 국민건강보험공단)

○ 또한 자체적인 신축 평가점수가 매우 낮아 신축이 필요 없음에도 불구하고 이를 신축이 필요하다고 하여 부지매입 대상지로 선정하는 등의 문제점도 드러나고 있음.

- 이것은 재정상태 고려 없이 자체사옥 확보 계획을 수립하고 이를 강행하기 때문임.

<신축대상 사옥 실태조사 결과>

지사명	주요 내용	평가 점수	필요 여부
통영	·인근에 공공기관 및 시외버스터미널이 위치하여 입지조건 및 민원접근성이 뛰어남 ·주차공간 충분함(300대 이상 가능) ·매 2년마다 재계약 시 월세 인상이 수반됨	22	필요

문 3) 공단의 방만 경영도 문제다. 이번 국감에서 본 위원이 지적하였지만, 전용 차량을 이사장은 물론 모든 임원들에게 지급하여 8대나 운용하고 있고, 그 유지비도 복지부 장·차관보다 많이 지출하고 있다.

뿐만 아니라 공단 재정 상태는 고려하지 않고 자체 사옥 확보 계획을 세워 지사 신축을 강행하여 2007년부터 지금까지 2,380억원이 넘는 예산을 쏟아 부었다.

이러한 방만 경영, 도덕적 헤이가  왜 발생하겠는가? 국회로부터 예·결산에 대한 심의를 전혀 받고 있지 않기 때문 아니겠는가?
이런 상황에서도 공단 운영의 편의성만을 따져 기금화를 반대할 수 있겠는가?

(3) 기금화 반대 논리에 대한 반박

○ 기금화를 반대하는 쪽에서는 반대 논리로 크게 두 가지를 내세우고 있음.

- 첫째, 건강보험 재정은 연 단위 수지에 충당하는 단기보험이고, 수지균형이 재정 운영의 기본 원칙이기 때문에 기금화 할 수 없다는 논리와

- 둘째, 건강보험에 대한 외부 통제가 전반적인 국가재정의 안정적 측면에서 이루어질 경우 건강보험의 급여 확대를 통한 보장성 강화가 위축될 수 있다는 논리임.

○ 이러한 논리는 일견 타당한 면이 있지만, 기금화를 근본적으로 반대할 수 있는 논리는 아니라고 판단됨.

○ 먼저, 건강보험은 단기보험으로 기금화 할 수 업다고 하지만, 이미 고용노동부에서 관리하고 있는 산업재해보상보험의 경우 기금화 하여 관리하고 있는 것으로 나타났음.

- 산업재해보상보험은 건강보험과 같은 성격의 단기보험임에도 1995년에 이미 「산업재해보상보험 및 예방기금」을 설치하여 보험 운용은 물론 근로복지공단의 출연금으로 사용하고 있음.

「산업재해보상보험법」

제95조(산업재해보상보험및예방기금의 설치 및 조성) ① 고용노동부장관은 보험사업, 산업재해 예방 사업에 필요한 재원을 확보하고, 보험급여에 충당하기 위하여 산업재해보상보험및예방기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다.

② 기금은 보험료, 기금운용 수익금, 적립금, 기금의 결산상 잉여금, 정부 또는 정부 아닌 자의 출연금 및 기부금, 차입금, 그 밖의 수입금을 재원으로 하여 조성한다.

③ 정부는 산업재해 예방 사업을 수행하기 위하여 회계연도마다 기금지출예산 총액의 100분의 3의 범위에서 제2항에 따른 정부의 출연금으로 세출예산에 계상(計上)하여야 한다.

- 뿐만 아니라 4대 사회보험 중 유일하게 국회의 통제를 받지 않고 있는 것이 바로 건강보험인데, 이 건강보험은 4대 보험 중 지출규모가 가장 커 그 파급력이 가장 크다고 할 수 있음. 그럼에도 국회의 관리감독을 받지 않는다는 것은 모순임.

<2012년 4대 사회보험 지출규모>

(단위: 억원)

보험명	건강보험	연금보험	고용보험	산재보험
지출규모	388,035	120,682	59,880	38,513

(출처: e-나라지표)

○ 또한 기금화가 건강보험 보장성 확대를 가로막는다고 하지만 보험료, 수가, 급여 범위 등에 대한 의사결정구조를 현행대로 유지할 경우 이러한 우려를 일축할 수 있음.

- 현재 요양급여비용, 보험료율, 급여 범위에 대한 사항은 복지부 산하의‘건강보험정책심의위원회’에서 결정하고 있음.

- 건강보험정책심의위원회는 가입자 대표 8인, 의료계 대표 8인, 정부와 학계 대표 8인으로 구성되는데, 이러한 대표성을 띄는 인적 구성은 물론, 그 역할을 살려 기금화 한다면 정부의 기금 통제로 인한 보장성 강화 위축 등의 문제는 해결할 수 있음.

문 4) 일각에서는 “단기보험으로 운영되는 건강보험은 기금화 하기 어렵다”라는 논리를 펴고 있는데, 건강보험과 같이 단기보험으로 운영되는 산재보험은 이미 1995년에 기금을 설치하여 운영하고 있지 않은가?

또, 4대 사회보험 중 지출 규모가 가장 큰 건강보험이 유일하게 국회 통제를 받지 않는다는 것도 모순 아닌가?

뿐만 아니라 “기금화 하여 통제를 받게 되면 재정 건전화에 초점이 맞춰져 보장성 확대 등이 어려울 것”이라고 하는데, 이미 정부에서도 보장성 확대를 정책으로 내세우고 있지 않은가?

그리고 현재 보험료율, 급여 범위 등을 결정하는 건강보험정책심의위원회의 구성과 역할의 취지를 살려 함께 운영한다면 이러한 걱정은 하지 않아도 되는 것 아닌가?

○ 건강보험 재정은 그 규모나 사회적 파급력 등을 고려해 보았을 때, 당연히 국민의 대표기관인 국회의 통제권 안으로 편입되는 것이 옳다고 생각함.

특히 지금과 같이 건보공단의 자의적이고 방만한 운영이 계속 되는 한 이를 근본적으로 해결하는 방법은 기금화 밖에는 없다는 것을 확신함.