보 도 자 료	국회의원 박 대 동
제공일 : 2014.10.20(월)	울산광역시 북구
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입찰담합 근절과 해외건설 신인도 하락

<공정거래위원회>

■ 현황

○ 공정위, 건설사에 대한 제재 현황

-  최근 59개 건설사(100대 건설사 중 49개사)가 공정위의 담합조사 처분으로 제재 받음

❖ 중복 제재처분 현황

․ 공정위(과징금)	: 59개사, 총 9,387억원(’14년도 7,653억원 부과)

․ 발주기관(입찰참가제한)	: 54개사, 최장 2년

․ 검찰기소 및 형사재판	: 11개사, 22인 형 확정/ 20개사, 12인 재판중

-  이러한 공공공사 입찰담합은 ’08～’09년 사이에 집중 발생

*  4대강(’09), 경인아라뱃길(’09), 인천도시철도(’09), 대구도시철도(’08), 부산지하철(’08), 호남고속철도(’09)

○ 건설업계 현황

- ‘13년 들어 상위 30개 건설사 중 적자 회사가 급증하고, 전체 당기순이익도 4조원 가까이 적자가 발생 (별첨 자료 : 상위 30개사 경영현황)

‘12년 : 당기순이익 적자 8개사, 전체 당기순이익 1조 8,335억원 흑자

‘13년 : 당기순이익 적자 17개사, 전체 당기순이익 3조 3,863억원 적자

- 특히 제재처분을 받은 59개사의 ‘13년도 당기순이익 현황을 보면 4조원 이상의 적자를 보이고 있음

< 2013년도 당기순이익(손실) 현황 / 59개사 >

구 분		업체수	금 액
영업이익	손실	21개사	△3조3,669억원
	이익	38개사	3조4,230억원
	計	59개사	561억원
당기순이익	손실	32개사	△5조9,417억원
	이익	27개사	1조8,481억원
	計	59개사	△4조936억원

- 또한 해외수주 상위기업 대부분이 공정위로부터 제재를 받고 있는 것으로 나타나고 있음

※ 별첨 자료 : 해외 주력업체 해외수주금액 및 행정처분 현황

○ ‘최근 해외건설 현황과 정책과제’, 입법조사처, ‘14.8.11

- 한국은 해외건설시장에서 1998년 41억 달러를 수주하였으나, 2010년 이후 연간 수주 규모가 600〜700억 달러에 달하고 있음

- 2012년 기준 해외건설 수주는 649억 달러로 반도체 504억 달러, 자동차 472억 달러, 조선 397억 달러의 수출보다 높아 단일 품목으로는 최대 규모의 수출액을 차지하는 새로운 성장동력으로 자리매김하고 있음

- 2013년 말 현재 한국기업의 해외건설 수주액의 누계 현황은 약 6,100억 달러(9,704건)를 기록하였으며, 143개국에서 1,283개 업체(하청 포함)가 진출

- 명목GDP대비 해외건설수주 비중은 1986〜2004년 기간 중에 연평균 1.4%에 불과하였으나, 2010년에 7.1%를 기록하는 등 최근 들어 큰 폭으로 상승

■ 문제점

○ 입찰담합 발생의 제도적 요인

- 건설입찰에서의 담합 문제는 오래전부터 지적되어 왔고, 개선되어야 하는 것도 사실이지만 입찰담합의 원인을 업체들 간의 무한경쟁 탓으로만 돌릴 수도 없음

- 공공건설공사의 경우 소비자는 정부 또는 공공기관 단 한 곳이며, 대규모의 건설공사가 단 한 번의 입찰을 통해 이루어지고, 빈번하게 공사가 발주되며, 입찰참가자들은 다수의 공공공사 입찰에서 빈번하게 경쟁함으로써 입찰담합이 발생할 수 있는 환경이 형성되어 있음

- 건설공사를 예정된 기간 내에 준공하기 위해서는 적기에 입찰절차를 마쳐야 하기 때문에 발주처는 유찰보다는 경쟁입찰에 의해 낙찰자를 결정, 단독입찰이 불가피하더라도 들러리 입찰을 요구하는 관행도 존재하고 있음

- 예를 들어, 턴키공사와 같은 대형공사의 경우 공구가 나누어져 있을 경우에는 발주처가 건설사별로 1개 공구만 입찰해 줄 것을 권고하여 건설업체들이 공구를 분할하여 입찰에 참여하도록 강제할 경우 사실상 담합이 발생하게 됨

- 제도적으로 1사 1공구 원칙이나 매출액 상위 10대기업끼리 컨소시엄 금지 같은 부분들 때문에 자유로운 경쟁보다는 담합의 형태로 입찰을 하는 경우가 종종 생김

- 이러한 제도를 현실적으로 개선하는 것도 입찰담합 근절을 위한 하나의 방법임. 단순히 제재 조치의 강도만 높일 것이 아니라 정부 발주 방식과 계약 시스템과 함께 입찰 담합에 대한 각종 제재의 근본적 검토가 필요하다는 지적이 제기되고 있음

○ 중복제재로 인한 과잉 처벌 문제

- 공공공사 입찰담합 행위에 대한 제재는 모두 4개의 법률이 적용되고 있음

구분	형법(제315조)	국가계약법 (제27조)	건설산업기본법 (제95조)	공정거래법 (제19조)
시행자	공공기관, 기업, 개인	국가기관	공공기관, 기업, 개인	공공기관, 기업, 개인
보호법익	입찰의 공정	경쟁의 공정한 집행	건설업의 건전한 발전	경쟁의 촉진
구성요건	위계, 위력 기타의 방법	사전 협정	사전 공모	계약, 협정, 협의, 기타 방법
대상행위	입찰행위 (공사, 물품, 용역 입찰)	입찰행위 (공사, 물품, 용역 입찰)	입찰행위 (공사의 입찰)	부당한 공동행위(공사, 물품, 용역 입찰)
위반시 벌칙	2년 이하 징역, 700만원 이하의 벌금	2년 이내의 입찰 참가자격 제한	5년 이하 징역, 5천만원 이하 벌금, 등록말소	3년 이하 징역, 계약금액의 10/100이하 과징금
적용대상 (행위자가 법인일 경우)	개인 (행위자와 법인 양벌규정 적용)	법인 (법인에게만 적용)	법인 (행위자와 법인 양벌규정 적용)	법인 (행위자와 법인 양벌규정 적용)

입찰담합 행위자 및 법인에 대한 처분을 모두 포괄할 경우, 최대 6개의 중복 처벌이 가능함

구분	처벌내용 및 관련 법률
행위자 (임직원)	(형법) 2년 이하 징역, 7백만원 이하 벌금
	(건설산업기본법) 5년 이하 징역, 5천만원 이하 벌금
법인	(건설산업기본법) 5천만원 이하 벌금
	(건산법) 공정거래법에 따라 3년 이내 3회 과징금 부과 시 등록말소
	(공정거래법) 계약금액의 10/100 이하 과징금
	(국가계약법) 2년 이하 입찰참가자격제한
	(조달청 입찰참가자격사전심사기준) 입찰참가자격제한 종료 후 입찰 참가 시 PQ 신인도 최대 3점 감점

- 과징금(행정제재)과 벌금(형벌)의 중복부과로 헌법상 이중처벌 금지원칙(헌법 제12조 1항) 및 과잉금지 원칙(헌법 제37조 2항) 위반 여부와 관련한 논란이 제기되고 있음

* 특히, 현행 입찰참가자격 제한제도는 법 위반사유 발생 시 행위의 위법성 정도 등에 대한 고려 없이 획일적으로 2년 범위에서 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있는 점도 과잉규제라는 지적이 있음

○ 대외신인도 하락으로 해외건설공사 수주에 차질

※ 입찰담합제재로 인한 해외수주 영향

(대한건설협회 취합자료)

(사례  1)  UAE 원전사업 발주처(UAE 원자력공사)는 4대강 입찰담합에 대한 사실여부, 경과, 현재상황 및 조치내용, 원전사업에 미치는 영향 등을 소명 요청해 옴(’14. 2)

(사례  2)  노르웨이 오슬로 터널사업 발주처가 4대강 입찰담합에 대한 공정위 처분과 검찰기소에 대해 서울고등법원의 심리가 진행중인 사실과 관련, 해명자료들을 요청해 왔으며, 검토 후 한국업체가 참여한 컨소시엄의 입찰참가자격 탈락여부를 결정하겠다고 통보(’14.4)

(사례  3)  브루나이 교량사업 발주처는 입찰에 참가한 한국업체들에게 4대강 입찰담합건으로 PQ를 탈락시키겠다는 구두통보를 해 옴(’13.11)

(사례  4)  프랑스 르몽드紙는 4대강 입찰담합을 대서특필하였고(’13.9.14), 미국 월스트리트저널紙는 7호선 입찰담합에 대한 공정위 과징금 부과 사실을 보도(’07.7.9)

(사례  5)  12조원 규모의 쿠웨이트 신규 정유시설 건설사업에서 현대, 대림, GS, SK가 4개 패키지에 대해 계약의향서(LOI)를 접수  했으나, 쿠웨이트 총리가 미국 월스트리트저널紙의 7호선 입찰담합에 대한 공정위 과징금부과 관련 보도를 접하고, 우리기업간 담합 및 기술․경제성을 이유로 재입찰 결정을 했고(’08년), 제재처분이 대법원에서 확정될 경우 쿠웨이트 정부의 한국기업에 대한 입찰참여 배제가 우려됨

(사례  6)  알제리(278억불), 모로코(90억불), 파라과이(20억불) 등에서 추진하는 대형 물사업 수주도 차질 우려

(사례  7)  말레이시아-싱가폴 고속철도사업(100억불), 인도 고속철도사업(800억불), 브라질 고속철도사업(200억불) 수주도 차질 우려

(사례  8)  싱가폴 육상교통청(LTA : Land Transport Authority)이 발주한 지하철 공사에서, 해외금융기관으로부터 보증서(bond) 발급받을 때 한국업체의 담합 과징금 납부로 인한 손실이 재무제표에 반영되는 결과 보증서 발급에 차질이 생길 것을 우려한 육상교통청이 현금으로 이행보증금을 납부하라고 통보해 옴

- 해외언론과 해외경쟁업체들의 흑색선전으로 해외발주기관의 불신을 초래하고, 플랜트, 발전소, 고속철도 등 초대형 프로젝트 수주에 악영향

○ 참고 : ‘부정당업자 입찰참가자격제한제도의 주요 쟁점과 과제’, 입법조사처, ‘14.8.20

- 공공조달시장의 계약과정에서 계약 당사자들의 불공정하고 불투명한 행위를 방치하면 국가계약의 질서가 와해되고 국가예산의 낭비를 초래

- ｢국가계약법｣상 부정당업자에 해당될 경우, 그 업체는 일정기간동안 해당기관뿐만 아니라 모든 공공기관의 입찰에서 원천적으로 배제됨. 수익의 원천이 공공조달시장에 집중되어 있는 업체나 자금난에 시달리는 중소·중견기업에게는 심각한 경영위기를 가져올 수 있는 가혹한 처벌임

- 공공기관은 경쟁력과 기술력이 떨어지는 업체에게 발주할 수밖에 없고, 이는 원활한 공공사업 수행에 부정적 영향을 미칠 수 있음

- 중복제재 등 과도한 제재 : 입찰담합(제7호), 뇌물공여(제10호) 등의 사유는 관련법규에 따라 행정벌이나 형사처벌을 받고 있음에도 또다시 ｢국가계약법｣에 의한 부정당업자 제재처분을 받고 있음. 이러한 중복제재는 처분을 받는 당사자의 입장에서 지나치게 과도하다는 의견이 있음

- 동일업종의 다수업체가 제재를 받은 경우 일부 소수업체만이 입찰신청이 가능해 오히려 경쟁입찰 자체가 성립하지 않을 수 있음

- 우리나라도 부정당업자에 대해 입찰참가자격제한이라는 제재처분에 한정할 것이 아니라, 과징금으로 갈음할 수 있는 사유를 현재보다 확대하거나 향후 입찰에 있어 과중한 계약조건을 부담(계약보증금을 일반적 기준보다 10% 더 부담)시키는 등 다양한 제재수단을 모색하여 유도적 운영방식으로 전환할 필요가 있음

※ 질의내용

- 공공공사 입찰담합은 정부의 효율적인 예산집행을 저해시키고, 새로운 기업의 시장 진입을 방해하며, 더 나아가 새로운 기술개발, 경영혁신 등의 유인이 크지 않기 때문에 건설산업의 건전한 발전을 저해함

- 건설산업에 있어 입찰담합이 건전한 성장을 저해하는 요인이라는 점을 건설업계가 깊이 인식하고, 자정 노력을 적극 추진하는 것이 무엇보다도 선행되어야 함

그러나, 건설시장에서 양질의 서비스 제공이 가능한 대형건설사들 대부분이 입찰담합으로 행정처분을 받게 됨에 따라, 이들 기업이 입찰 경쟁에서 원천 배제되는 것이 국민과 정부의 입장에서 바람직한 것인지도 따져볼 필요가 있음

- 더구나 한국 건설업체에 대한 대외 신인도에도 악영향을 미쳐 해외건설이 심각한 타격을 입을 가능성이 있고, 그러한 시도들이 앞서 살펴본 것처럼 첨예한 경쟁이 벌어지고 있는 해외 건설시장에서 이미 발생하고 있음

- 건설업계에 오랜 담합관행을 뿌리 뽑는 노력이 무엇보다 필요하지만, 최근 지속되고 있는 건설시장 침체와 이로 인한 업계 전반의 경영악화와 국민경제에서 차지하는 비중을 고려할 때, 공정한 경쟁과 투명성을 확보하고 동시에 국가경쟁력을 제고하는 현명한 해법 도출이 시급하다고 보여짐

- 위축된 기업활동을 정상화하고 해외건설공사 수주에 미치는 영향을 최소화하기 위해 현재 조사 중인 담합사건에 대해 일괄처리토록 하는 것도 해법의 하나로 제기되고 있음. 이에 대한 공정거래위원장의 견해를 밝혀주시기

❖  일괄처리 관련 해외사례

◦  영국의 OFT(공정거래청)는 ’09년 건설업분야에서 관행적으로 이루어진 수많은 입찰담합건(199개 건설공사)을 일괄 조사하여 119개 사업자에 대해 약 1억2천9백2십만 파운드(약 2,300억원)의 제재금 부과 후 종결(그랜드 바겐)한 바 있음

◦  네덜란드의 NMa(네덜란드경쟁국)도 건설업계의 입찰담합 사건에 대한 일괄조사를 통하여 ’08년에 (1) 토목공사분야에서 조사대상자 657개사 가운데 611개사에 대하여 총 7,100만유로의 제재금을, (2) 도로공사 분야에서는 조사대상자 374개사 가운데 346개사에 대하여 총 9,400만유로의 제재금 부과 후 종결(리니언시제도 및 Fast Track 절차 활용)

바람

※ 상위 30개사 경영현황

(단위 : 백만원)

시평 순위	업 체 명	2012년			2013년			비 고
		매출액	영업이익	당 기 순이익	매출액	영업이익	당 기 순이익
1	현대건설	10,433,442	415,634	347,019	10,591,308	475,744	360,278
2	삼성물산	25,325,925	490,331	465,411	28,433,401	433,302	266,372
3	대우건설	8,223,432	345,686	173,028	8,782,195	-244,664	-718,036	적자
4	대림산업	10,253,347	486,052	400,788	9,846,917	39,658	-10,332	적자
5	포스코건설	8,637,327	325,556	279,533	10,155,225	448,381	147,167
6	GS건설	9,568,632	176,063	94,961	9,565,758	-935,451	-827,347	적자
7	롯데건설	3,872,573	178,848	15,285	4,336,313	52,411	-164,380	적자
8	SK건설	7,536,757	100,986	10,218	7,505,252	-490,576	-493,038	적자
9	현대산업개발	3,334,054	103,426	5,310	4,216,934	-147,931	-201,221	적자
10	한화건설	3,240,749	152,226	84,260	3,768,371	70,457	47,970
11	삼성엔지니어링	11,440,157	736,761	524,465	9,806,323	-1,028,047	-708,659	적자
12	두산중공업	21,274,063	586,152	97,476	19,208,174	958,072	18,663	중공업
13	현대엠코	3,346,092	217,286	165,152	3,407,078	254,318	137,100
14	두산건설	2,377,208	-449,136	-654,077	2,355,215	57,370	-60,325	적자
15	한진중공업	2,549,319	52,914	-53,214	2,529,341	-69,574	-190,193	적자
16	쌍용건설	1,721,291	-159,562	-413,370	1,654,995	-173,612	-608,297	법정관리/적자
17	태영건설	2,280,166	111,557	91,447	2,180,379	89,856	38,600
18	금호산업	1,499,864	-164,779	-727,923	1,434,495	58,855	52,624	워크아웃
19	㈜한 라	1,969,122	-202,241	-239,005	1,999,195	-250,742	-428,132	적자
20	코오롱글로벌	4,059,652	-13,599	-23,288	3,662,760	21,777	-75,988	적자
21	경남기업	1,303,425	28,742	68,807	1,006,354	-243,161	-310,922	워크아웃/적자
22	동부건설	2,484,677	72,598	-3,905	1,997,706	-103,851	-178,130	적자
23	계룡건설	1,546,718	44,130	4,439	1,584,999	-50,060	-82,612	적자
24	호반건설	930,133	196,172	159,884	958,489	60,852	109,138
25	KCC건설	1,274,826	10,993	8,469	1,090,363	-51,710	-141,199	적자
26	㈜ 한양	911,056	61,781	16,292	1,282,644	51,065	10,671
27	한신공영	919,988	40,769	15,924	1,394,928	57,642	12,389
28	삼성에버랜드	3,003,688	133,474	140,571	3,226,058	111,092	45,192
29	삼성중공업	14,489,474	1,205,657	796,388	14,834,501	914,214	632,205	중공업
30	서희건설	915,055	5,539	-16,813	832,615	18,851	-65,856	적자
합 계		170,722,212	5,290,016	1,833,532	173,648,286	384,538	-3,386,298

※ 해외 주력업체 해외수주금액 및 행정처분 현황

연번	업체명	‘11년 이전	‘11	‘12	‘13	‘14 (E)	해외수주 총누계 금액(억불)	부정당제재대상		과징금총액 (억원)
									건수
1	현대건설	783	47	105	109	114	1,158	4대강, 광주총인시설, 인천지하철, 대구지하철, 경인운하, 부산지하철, 호남고철(최저가)		1,216
									7건
2	삼성물산	193	46	38	135	164	576	4대강, 영주다목적댐, 인천지하철, 대구지하철, 경인운하 호남고철(최저가, TK/대안)		1,208
									6건
3	대우건설	356	51	38	50	73	568	4대강, 영주다목적댐, 인천지하철, 대구지하철, 경인운하, 부산지하철, 김포한강신도시 크린센터, 이천시 공공하수도, 호남고철(최저가, TK/대안)		634
									9건
4	대림산업	227	59	23	39	80	427	4대강, 광주총인시설, 인천지하철, 대구지하철, 경인운하, 이천시 공공하수도, 호남고철(최저가)		1,212
									7건
5	포 스 코 건 설	73	69	44	18	82	286	4대강, 인천지하철, 공촌하수처리, 대구지하철, 현풍하수처리, 호남고속철도(최저가)		533
									6건
6	GS건설	287	42	45	53	60	487	4대강, 인천지하철, 대구지하철, 경인운하, 김포한강신도시 크린센터, 호남고철(최저가, TK/대안)		637
									6건
7	SK건설	183	37	26	48	60	354	4대강, 인천지하철, 대구지하철, 경인운하, 부산지하철, 호남고철(최저가, TK/대안)		756
									6건
8	두 산 중 공 업	237	2	18	8	40	305	호남고속철도(최저가)		166
									1건
9	동아건설 산 업	169	0	1	0	14	184	경인운하		55
									1건
10	한화건설	20	18	84	8	25	155	운북하수처리		29
									1건
11	쌍용건설	80	7	5	1	-	93	LH아파트, 인천지하철, 호남고철(최저가, TK/대안)		15
									3건
12	한 진 중 공 업	71	2	0	0	3	76	부산지하철, 호남고철(최저가)		228
									2건
13	경남기업	60	6	2	2	3	73	LH아파트, 호남고철(TK/대안)		44
									2건
14	현대엠코	26	5	4	8	11	55	경인운하		75
									1건
15	롯데건설	29	7	4	2	11	53	인천지하철, 호남고철(최저가)		245
									2건
16	한 양	36	0	0	0	1	37	LH아파트, 인천지하철		96
									2건
계		2,830	398	437	481	741	4,887			7,149