수도권 공항, 경쟁체제 통한 동반성장 도모해야

□ 현황

○ 우리나라 국제선 항공운임은 기본운임에 유류할증료, 공항이용료, 관광진흥개발기금, 국제빈곤퇴치기여금 등 부가요금을 더하여 구성

- 기본운임은 물가안정법 제4조에 따라 기획재정부와 협의를 거쳐 인가하며 2006년 이후로 변동내역이 없으며, 공항이용료‧관광진흥개발기금 등도 상당기간 고정되어 있음

- 유류할증료는 싱가포르 항공유 시장 유가수준(MOPS)의 변동에 따라「유류할증료 부과기준 테이블」이 예정한 할증액으로 부가됨

* 유류할증료는 전전월 16일부터 전월 15일까지의 평균유가(MOPS) 평균을 적용하여 15일간 고지한 후 1개월간 적용되고 있음

○ 아울러 항공법에서는 운임 관련 규정을 두고, 국제항공운송사업자에 대해서 국토교통부에 운임 등을 인가신청 또는 신고하도록 하고 있음

항공법 제117조(운임 및 요금의 인가 등)

① 국제항공운송사업자는 해당 국제항공노선에 관련된 항공협정에서 정하는 바에 따라 국제항공노선의 여객 또는 화물(우편물은 제외한다. 이하 같다)의 운임 및 요금을 정하여 국토교통부장관의 인가를 받거나 국토교통부장관에게 신고하여야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.

② 국내항공운송사업자는 국내항공노선의 여객 또는 화물의 운임 및 요금을 정하거나 변경하려는 경우에는 20일 이상 예고하여야 한다.

③ 제1항에 따른 운임과 요금의 인가기준은 대통령령으로 정한다.

항공법 시행령 제45조(운임과 요금의 인가기준 등)

① 국토교통부장관은 법 제117조제1항에 따라 운임 및 요금을 인가할 때에는 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.

1. 해당 사업의 적정한 경비 및 이윤을 포함한 범위를 초과하지 아니할 것

2. 해당 사업이 제공하는 서비스의 성질이 고려되어 있을 것

3. 특정한 여객 또는 화물 운송 의뢰인에 대하여 비합리적으로 차별하지 아니할 것

4. 여객 또는 화물 운송 의뢰인이 해당 사업을 이용하는 것을 매우 곤란하게 하지 아니할 것

5. 다른 항공운송사업자(법 제49조제2항제3호에 따른 항공운송사업자를 말한다. 이하 같다)와의 부당한 경쟁을 일으킬 우려가 없을 것

항공법 시행규칙 제284조(운임 및 요금의 인가 신청 등)

법 제117조제1항에 따라 국제항공노선의 운임 및 요금을 정하거나 변경하려는 자는 별지 제119호서식의 운임 및 요금의 인가(변경인가) 신청서나 별지 제120호서식의 국제항공운송사업 운임 및 요금 신고서(변경신고서)에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 국토교통부장관에게 제출하여야 한다.

1. 운임 및 요금의 종류·금액 및 그 산출근거가 되는 서류(산출근거 서류는 인가 신청의 경우만 해당한다)

2. 운임 및 요금의 변경 사유(변경인가 신청 또는 변경신고의 경우만 해당한다)

- 행정절차법 상 ‘신고’는 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 것이며, ‘인가’는 어떤 법률행위에 대해서 그 행위를 완전히 유효하게 만드는 행정주체의 동의로서 타인의 법률행위를 완성시키는 보충행위에 불과함

- 따라서 국토교통부가 국제항공운송사업자들로부터 운임의 인상계획을 제출받았을 때, 항공법상 담당 공무원의 역할은 항공법 시행령에 따른 인가기준에 적합한지를 살피고 인가 또는 신고의 확인을 해주는 데에 그침

□ 문제점

○ 그런데 국토교통부는 ‘유류할증료’ 제도를 법적 근거 없이 운영하면서, 국내 대형항공사들의 담합까지 조장한 정황이 드러남

* ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제19조에서는 일부 사업자가 공동으로 계약‧협정‧결의 기타 방법으로 가격을 결정‧유지 또는 변경하는 행위를 한 경우, 행위의 중지‧시정명령 공표‧과징금 부과 등의 제재 할 수 있음

(1) ‘유류할증료’	법적 근거 없이 주먹구구식 운영

○ 유류할증료 제도는 유가 급증에 따른 항공사 운영의 어려움을 해결하기 위하여 2005년 4월 국내에 처음 도입됨

- 그런데 제도 도입 당시 유류할증제도 운영 방침을 따로 정하지 않고, 항공법상 ‘운임 및 요금’에 유류할증료가 포함되는 것으로 유권 해석하여 운영해옴

* 다만 민간항공사국제모임인 국제항공운송협회(IATA: International Air Transport Association)에서 유가 급증 시 요금을 할증할 수 있는 제도를 마련하자는 결의를 한 바 있는데, UN 산하 공식항공기구인 국제민간항공기구(ICAO: International Civil Aviation Organization)에서는 유류할증료 관련 규정을 따로 마련하고 있지 않음

○ 이에 따라 테이블 갱신 주기나 변경 기준도 별도로 정해진 바 없이 테이블이 총 5차례 변경됨(2005:2회, 2008:2회, 2012년:1회)

- 또한 2005년 이후 테이블이 1년에 두세 차례 변경될 때마다 할증료가 대폭 인상되었던 것으로 나타나, 항공사의 필요에 따라 주먹구구식으로 변경되어 온 것으로 보임

<항공 여객 유류할증료 부과기준 변동내역>

자료: 국토교통부

부과기준 변경시기	부과 노선군	부과 단계	부과기준시작 항공유가 (MOPS,$)	단거리 유류할증료($)		장거리 유류할증료($)		부과단계 당 상승폭($)
				최저	최고	최저	최고	단거리노선	장거리 노선
‘05.4	2	4	1.20	2	15	4	30	3.25	6.5
‘05.5	3	4	1.20	2	15	4	30	3.25	6.5
‘05.11	4	7	1.20	2	25	4	52	3.3	6.8
‘08.1	4	16	1.50	2	62	5	140	3.75	8.4
‘08.7	4	33	1.50	2	129	5	293	3.8	8.7
‘12.1	7	33	1.50	2	131	5	345	3.9	10.3

- 일반 국민들은 유류할증료가 어떤 기준에 의해 부과되는지, 현행 유류할증료 테이블이 적정한 수준인지에 대해 전혀 알지 못하는 상황이므로, 합리적인 운영방침 도입이 시급한 것으로 보임

(2) 국토부-항공사, 사전협의로 할증료 형식 조율 의혹

○ 유류할증료 테이블이 2008년 7월 개정된 이후, 대한항공‧아시아나항공은 3년 간 단 한 번도 국토부에 할증료 인상신청을 하지 않다가 갑자기 2011년 11월에 각각 할증료 테이블 변경을 신청함

- 변경 접수 시점은 대한항공이 2011년 11월 11일, 아시아나항공이 같은 달 18일로 단 7일 차이가 발생했음

- 양 항공사가 신청한 주요내용은 기존에 ‘4개 노선군‧33개 구간’으로 운영되어 오던 것을 ‘7개 노선‧33개 구간’으로 변경하는 것으로, 양 항공사의 신청 내용이 일치함

- 이와 관련해서 양 항공사는 사전에 협의한 바 없다는 입장이며, 국토교통부도 양 항공사에 테이블 변경 지침을 공문으로 제공한 적이 전혀 없다고 답변함(국토교통부 서면답변, 2014.08)

(3) 양 항공사 산정 근거 제각각인데, 할증료 일치율 94%

○ 그런데 2011년 11월에 양 항공사가 제출한 할증료 산정근거에서는 노선별 유류소비량, 승객수 등에서 큰 차이가 나타났음에도, 할증료 테이블 일치율은 94%에 육박하는 것으로 나타남

- 대한항공과 아시아나항공은 2010년 노선별 승객 1인당 유류소비량에 일정한 가중치를 부여해 할증료를 결정했다고 하는데, 양 항공사가 제출한 1인당 유류소비량 수치 간 큰 격차가 나타남

<2011년 양 항공사 노선별 1인당 유류소비량>

	대한항공	아시아나항공
일본, 산둥성	14.19	13.53
중국, 동북아	19.98	20.87
동남아	42.88	39.24
CIS, 서남아	90.25	78.86
중동, 대양주	107.62	92.06
유럽	120.78	115.61
미주	130.88	125.60
평균	51.77	36.47

- 그런데도 총 231개 할증료(7개노선, 33단계) 중 대한항공과 아시아나항공의 할증료 일치율이 94%에 육박하고 있음(불일치:14개)

- 또한 할증료가 차이나는 구간의 격차도 전부 $1밖에 되지 않는 것으로 나타나, 국토교통부가 각 항공사와의 사전협의 과정에서 개별 할증료 수치까지 조정해주었을 가능성이 높음

<2011년 11월 양 항공사가 제출한 유류할증료 불일치 현황>

전월평균유가	노선	대한항공	아시아나항공
1.60-1.69	중동 대양주	14	13
	미주	15	16
1.90-1.99	중동 대양주	38	39
2.00-2.99	미주	58	59
3.10-3.19	중동 대양주	143	144
3.30-3.39	동남아	74	75
4.00-4.09	미주	270	271
4.10-4.19	중동 대양주	230	231
	미주	281	282
4.20-4.29	중동 대양주	238	239
	유럽 아프리카	280	281
	미주	292	293
4.50-4.59	미주	325	324
4.70 이상	미주	345	346

<2011.11.11. 대한항공 국제항공 운임 및 요금 인가(변경) 신청서>

<2011.11.18. 아시아나항공 국제항공 운임 및 요금 인가(변경) 신청서>

(4) 국토부, 양 항공사 테이블 일치시켜 최종 인가

○ 양 항공사의 테이블 일치율이 94%에 육박한 것도 모자라, 국토교통부는 대한항공과 아시아나의 유류할증료 테이블을 100% 일치시켜 최종 인가함

- 결과적으로 현재 양 항공사에 적용되고 있는 유류할증료 테이블은 100% 일치하고 있음

- 항공법 제117조(운임 및 요금의 인가 등)에 따르면, 국토교통부장관은 항공사로부터 운임 및 요금의 변경신청을 접수받으면 이를 인가 또는 신고의 확인만 해주도록 되어있음

- 국토교통부가 권한도 없이 항공사의 경영사정과 무관하게 유류할증료 테이블을 조정하여 일치시키는 것은, 양 항공사의 담합을 조장하는 결과를 나타냄

○ 앞으로 국토교통부가 합리적인 유류할증료 운영 지침을 마련해서, 각 항공사의 경영사정을 고려하고 일반 국민들도 납득할 수 있는 수준으로 결정될 수 있도록 해야 할 것임

- 2008년 상반기 대비 2013년 상반기 유류할증료 부과내역을 살펴보면, 동 기간 싱가포르 유가는 하락했음에도 유류할증료는 오히력 높여 받은 것으로 나타남

- 이는 유류할증료 및 항공운임 전체에 대한 국민의 신뢰를 무너뜨리는 결과로서, 앞으로 국민이 신뢰할 수 있는 운임체계를 구축할 수 있도록 국토교통부가 노력해야 할 것임

<이헌승 의원 작년 국정감사 질의내용>

○ 유류할증료 제도에서는 실제 유가가 하락할 때에도 할증료가 더 증가하는 현상이 나타나고 있어, 항공사들의 이익 보장의 수단으로 활용되고 있다는 의혹이 제기됨

- 2008년 상반기 대비 2013년 상반기 싱가포르 항공유 시장 유가평균액이 1.0% 감소했음에도 불구하고, 동기간 장거리 유류할증료는 21.5% 증가

2012년 1월부터 4개 부과노선군이 7개로 변경되어, 비교를 위해 개편전 단거리노선과 장거리노선을 각각 동남아노선과 미주노선과 비교했다.

<‘08.01~’08.07 평균유가변동 및 유류할증료>

자료: 국토교통부

	항공유가(MOPS) 갤런당￠	장거리($)
2008.01	264	104
2008.02	261	104
2008.03	248	86
2008.04	283	122
2008.05	312	140
2008.06	347	140
2008.07	354	185
평균	295.57	125.86

<‘13.01~’13.07 평균유가변동 및 유류할증료>

자료: 국토교통부

	항공유가(MOPS) 갤런당￠	장거리($)
2013.01	298.4	154
2013.02	300.4	165
2013.03	312.4	176
2013.04	306.6	165
2013.05	287.3	144
2013.06	271.2	133
2013.07	275.7	133
평균	292.71	152.86

<2011.11.11. 대한항공 국제항공 운임 및 요금 인가(변경) 신청서>

<2011.11.18. 아시아나항공 국제항공 운임 및 요금 인가(변경) 신청서>

<현행 대한항공‧아시아나항공 유류할증료 테이블>

자료: 국토교통부, 2014.08

단계	항공유가 (MOPS) 갤런당￠	노선군(단위 : $)
		일본, 산둥성	중국, 동북아	동남아	CIS, 서남아	중동, 대양주	유럽,아프리카	미주
1	150-159	1	2	2	2	4	5	5
2	160-169	3	5	6	7	14	15	15
3	170-179	4	8	10	12	22	26	27
4	180-189	6	11	14	17	30	36	37
5	190-199	8	14	18	21	38	46	48
6	200-209	10	17	22	26	48	56	58
7	210-219	11	20	26	31	57	66	69
8	220-229	13	23	30	36	65	77	80
9	230-239	15	26	34	41	74	87	90
10	240-249	17	29	38	45	83	97	101
11	250-259	18	32	42	50	91	107	112
12	260-269	20	35	46	55	100	117	122
13	270-279	22	38	50	60	109	128	133
14	280-289	24	41	54	64	117	138	144
15	290-299	25	44	58	69	126	148	154
16	300-309	27	47	62	74	135	158	165
17	310-319	29	50	66	79	143	168	176
18	320-329	30	53	70	83	152	179	186
19	330-339	32	56	74	88	161	189	197
20	340-349	34	59	79	93	170	199	207
21	350-359	36	62	83	98	178	209	218
22	360-369	37	65	87	103	187	219	229
23	370-379	39	68	91	107	196	230	239
24	380-389	41	71	95	112	204	240	250
25	390-399	43	74	99	117	213	250	261
26	400-409	44	77	103	122	222	260	270
27	410-419	46	80	107	126	230	270	281
28	420-429	48	83	111	131	238	280	292
29	430-439	50	86	115	136	248	291	303
30	440-449	51	89	119	141	257	301	314
31	450-459	53	92	123	145	265	311	325
32	460-469	55	95	127	150	274	321	335
33	470 이상	57	98	131	155	283	332	345