《2014 기재위 조달청 국정감사》

협상계약, 부족한 전문인력과 전문성 부실 우려

계약 과정에서 이의제기도 많이 일어나

- 전문성 부족으로 전문적 판단을 수요기관에 지나치게 의존하고 있어

협상계약 담당자 1명당 연간 93건의 협상계약 처리

입찰과정에서 사전 설명 부족으로 제안요청서 작성 과정의 오해로 소송으로 번져 국가 예산은 물론 사회적 낭비도 발생해

제대로된 협상계약을 위해 관련 인력 증원을 위한 재배치 필요

▣ 현황 및 질의

○ 협상에 의한 계약(이하 협상계약)이란 “다수의 공급자로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통해 국가에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결하는 방식이며, 상대적으로 전문적 역량이 부족한 정부의 입장을 고려하여 입찰자로 하여금 설계, 규격 등을 제안하도록 하는 계약방법”으로

- 가격위주의 계약자 선정방식의 문제점을 개선하고, 민간의 창의력을 활용(독창적인 방법이나 설계, 규격 등을 민간이 제안)하는 제도임.

○ 주로, 정보통신, 정보화, 산업디자인, 디지털콘텐츠산업, 학술용구용역 등 지식기반사업이나 행사용역 등 전문성·기술성·긴급성, 공공시설물의 안전성 등이 필요한 사업에 한함.

※ 절차 : 입찰공고(제안요청서 교부) → 제안서 및 가격입찰서 제출 →

제안서 평가 → 협상적격자 선정 및 협상순위 결정 → 협상 → 계약체결

※ 협상대상은 입찰자가 제안한 사업내용, 이행방법, 이행일정 등이며, 제안가격이 예정가격을 초과하였을 경우 가격협상을 하고 입찰자가 제안한 내용을 가감하는 경우 해당 금액 조정

○ 협상계약은 창의성을 강조하는 지식정보화 추세에 발맞춰 보편화되고 있음. 협상계약 발주건수 금액기준으로 연평균 2.3조원, 구매사업 총액계약의 30% 수준으로 지속적으로 증가했음.

최근 3년간 협상계약 실적 현황

(단위 : 억원, %)

구 분		2011년		2012년		2013년		2014.9월
		건수	금액	건수	금액	건수	금액	건수	금액
협상계약(a)		3,798	21,809	4,150	23,357	4,540	26,653	3,699	21,130
평가대행(b)		1,526	11,217	1,685	13,683	1,906	16,657	1,634	11,463
	비율(b/a)	40.2	51.4	40.6	58.6	42.0	62.5	44.2	54.2
자체평가(c)		2,272	10,592	2,465	9,674	2,634	9,996	2,065	9,668
	비율(c/a)	59.8	48.6	59.4	41.4	58.0	37.5	55.8	45.8

* 건수는 계약 건수, 금액은 공급금액

○ 그런데, 이 협상계약 과정에서 조달청이 전문성이 부족해 전문적 판단을 지나치게 수요기관과 업체에 의존하는 문제점이 발생함.

- 조달청은 제안요청서를 사전에 공개하고, 업계 의견을 수렴·반영해 전문성 부족을 보완하고 있으나, 현실적으로 조달청이 업체 등에 비해 전문성이 부족할 수밖에 없음.

○ 또한, 조달청과 업계 등이 제시한 의견을 수요기관이 수용하지 아니하는 경우 강제할 수 있는 수단이 현재 없음. 그렇게 된다면 조달청은 단순히  입찰 ․ 계약 절차 등 각 부처의 ‘조달팀’이 수행해야 할 단순 행정 업무를 대행해주는 것 밖에 되지 않음. 이에 대한 청장의 견해는?

○ 그리고 늘어나는 발주건수에 비해 한정된 인력, 역시 협상계약의 본질적 취지를 제대로 살리지 못하는 장애요인임.

- 협상계약은 최저가입찰제가 담지 못하는, 창의성을 살리기 위한 제도인데, 실제 협상계약 담당자가 업체들의 제안요청서를 검토하고, 예가를 작성하고, 전문가 의견 청취하고 제안서를 평가 하는 등에 투입되는 시간과 노력이 다른 계약보다 훨씬 많이 드는 상황임.

- 협상계약 담당자는 시기별로 다소 차이는 있을 수 있으나 평균 약 49명이고, 1인당 연간 처리 건수가 2011년엔 77.5건이었으나 작년에는 92.7건으로 계속 증대하는 추세임.

협상계약 담당자 현황

시기별로 다소 차이가 있을 수 있으나 평균 약 49명*으로 계산

* (본청) 9명 = 정보기술용역과 8명, 구매총괄과 1명

(지방청) 40명 = 서울청 20명(정보기술용역과 19명, 장비구매팀 1명) +     기타 10개 지방청별 각 2명(협상계약 이외 계약도 담당)

1인당 일평균 및 연도별 처리 건수

협상계약 담당자 49명, 연평균 근무일수 250일 기준

(단위 : 건수)

구 분	2011년	2012년	2013년	2014.9월
협상계약 건수	3,798	4,150	4,540	3,699
1인당 연간 처리 건수	77.5	84.7	92.7	75.5
1인당 일일 처리 건수	0.3	0.3	0.4	0.3

○ 협상계약에서 필요한 전문적 판단을 수요기관이나 업체에 지나치게 의존하는 현상에서 탈피하지 못한다면, 조달청은 단순 ‘행정업무’를 대행해주는 기관으로 전락하는 것임.

- 충분한 인력확보가 필요하겠지만, 인력에 대한 한계는 차치하고서라도 현재 인력에 대한 자체 전문성 확보가 필요하다고 보이는데 이에 대한 청장의 생각은?

○ 그리고 본 위원이 국정감사를 준비하는 과정에서 협상계약에 의한 계약이 다른 방식보다 입찰참가자들이 어려워하고, 이의제기를 많이 한다는 제보를 여러번 받았음.

- 이외에도 언론에 나온 여러 조달관련 기사들을 보면(최근 스포츠토토, 경찰청 IP 전화 교환기 등) 주로 협상계약 관련 분쟁들이었음.

○ 의원실에서 민원을 접수해본 결과 주로 입찰자가 어려움을 겪는 것들이 법문의 경우는 “해야 한다”는 표현이 당위를 나타내는 반면, 제안요청서 상 ‘해야 한다’는 표현은 반드시 준수해야 하는 의무사항이 아니라는 점이 많았으며, “협상계약이 규격의 적합여부는 평가하지 않고, 평가기준에 따라 제안서 기술능력 평가결과 85% 이상자를 협상적격자로 선정”하는 방식을 사전에 잘 이해하지 못했다고 함.

※ 실제로 언론에 나온 사례도 이 범주에 해당함.

- 경찰철 IP 교환기: IP폰의 부가기능인 확장버튼의 전원공급방식이 제안요청서 규격과 다른 제품을 제안

- 복권사업: 제안요청서 단말기 CPU 사양보다 저사양을 제안

○ 청장, 이런 문제가 앞서 지적한 것처럼 인력 충원에 비해 협상계약 건수가 대폭 늘어나고 있어, 어느정도 담당자의 고충은 이해하나 사전에 대상자들을 상대로 명확히 설명을 해주지 않아 소송전으로 간다면 불필요한 사회적 비용이 너무 낭비되게 됨. 이에 대한 생각은?

○ 그리고, 협상계약이 창의성을 요하는 형태를 취하고 있기 때문에 어느정도 이해는 가지만, 다른 계약들에 비해 필요 이상으로 평가항목이 많고 기준이 모호하다는 의견들이 있음. 또한 기준이 모호하다보니, 일부 평가위원은 제안요청서와 제안서의 내용, 평가기준과 방법 등에 대한 충분한 이해와 검토 없이 제안서 요약본으로만 평가를 실시함.

- 그로인해 떨어진 제안업체는 평가에서 프레젠테이션 등 인상평가에 의해 떨어졌다고 생각하는 경향이 있음. 이에 대한 보완책도 좀 필요할 것으로 보임.

협상계약 소송 진행 현황

※ 2014. 10. 1. 현재 협상계약 관련 소송 진행 중인 현황

구분	지방청 (해당과)	건명	계약번호 (또는 구매관리번호)	주요 쟁점	우리 청 의견	상대측 의견	수요기관명	진행단계
소송	본청 (구매총괄과)	경상북도 독립운동기념관 전시물 설계 및 제작설치	구매관리번호 001480090-00	평가위원과의 사전접촉에 따른 감점 철회	평가 전 평가장입구에서 평가위원과의 대면접촉(인사)도 사전접촉 해당	협상에 의한 세부기준 상의 사전접촉(SNS,문자, 메일)에 해당되지 않음	경상북도 독립운동 기념관	입찰절차진행중지가처분신청에 따른 최종 변론서 준비(10.22.)
소송	서울지방조달청 (정보기술 용역과)	체육진흥투표권 발행사업 수탁사업자 선정 사업	구매관리번호 121480813-00	기술제안서상의 제안내용(자금조달계획)보다 21%(651억원) 적게 가격제안서를 제출한 1순위 업체의 우선협상대상자 지위의 타당성	2순위의 주장은 입찰의 특성, 협상계약에 있어 제안서 평가 방법 및 협상 과정에 대한 착오 이해에서 비롯	기술제안서 상 자금자달계획과 가격제안서가 다른 것은 중대한 하자이며, 이에 따라 우선협상대상자가 재선정되어야 함	국민체육 진흥공단	가처분 인용에 대한 즉시항고 (’14.10.2.)
소송	인천지방 조달청 (장비구매팀)	경기지방경찰청 초고속 광대역 정보통신망 구축 용역	계약번호 221432014-00	1순위와의 계약 무효 여부 및 2순위의 우선협상대상자 여부	1순위와의 계약은 무효이나, 2순위의 우선협상대상자 지위는 인정할 수 없음	1순위와의 계약은 무효이며 2순위가 우선협상대상자임	경기지방 경찰청	본안소송 진행 중 (1차 변론기일 ‘14.10.8.)
소송	광주지방청	우체국보험 이미지시스템 고도화	구매관리번호 241460225-00	우선협상대상자로 선정된 업체와 기술협상 중 구성원사의 입찰참가 자격 무효사유가 발견되어 출자비율만큼 감점처리한 사항의 부당성	구성원이 결격사유있는 공동수급체의 경우 구성원사의 출자비율만큼 감점처리하는 것이 타당 (내부 변호사 자문)	감점기준이 사전에 고지되지 않았으므로 감점 및 이에 따른 협상순위 재조정 은 부당	우정사업본부 우정사업정보센터」	임시 가처분인용 (’14.9.18.)

최근 3년 중 협상계약 관련 소송 종료 현황

※ 2014. 10. 1. 현재 협상계약 관련 소송 진행 중인 현황

지방청 (해당과)	건명	계약번호 (또는 구매관리번호)	주요 쟁점	우리 청 의견	상대측 의견	수요기관명	소송결과
인천지방 조달청 (장비구매팀)	부천시 CCTV통합관제센터 구축사업	구매관리번호 221232142-00	우선협상대상자 입찰무효 처분에 대한 지위 보전 등 가처분 신청	제안서 허위 기재(참여인력 자격사항 등) 사실이 인정되므로 입찰 무효 처리	제안서 평가 시 오류로 기재한 부분이 이미 평가에 반영되었으므로 입찰 무효가 아님	부천시청	가처분 신청 기각
전북지방 조달청 (물자구매과)	임실치즈테마파크 놀이시설 설계 및 제작설치사업	계약번호 351230042-00	제안서 내용 중 서류 부실 및 허위기재 사항으로 인한 입찰무효 및 유찰처리의 정당성	제안사가 제출한 실적과 기술인력보유 현황 자료에 부실 및 허위의 문제가 있으므로 수요기관의 입찰무효 및 유찰처리는 정당	제출한 실적을 인정할 수 없다면 실적부분을 제외(가산점 미부여)하고 평가하여야 하며 입찰무효 처리는 부당	임실군청	우성협상적격자 지위확인 청구 소 취하