2. 청와대 거수기로 전락한 법제처 유권해석

- 정부 입맛에만 맞추는 법제처의 법령해석심의위원회

<현 황>

□ 행정기관 구속력 있는 법제처 법령 유권해석

○ 2009년 당시 법제처 보고서에 따르면,

“법제처의 유권해석”은 행정작용의 일환으로서 헌법과 법률의 제한 하에서 공익을 달성하기 위하여 체계적, 통일적으로 행하는 구체적 형성행위로서 법의 내용을 구체화하는 작업이라고 정의하였음.

- 법령의 유권해석은 법령의 해석상 이견이나 충돌이 발생하는 경우에 그 방향을 제시해 주는 것이라는 점에서 대단히 중요함.

- 법령의 유권해석은 법령해석상의 갈등과 충돌이 야기된 그 사안에 있어서는 곧 법령을 보완하는 기능, 즉 실질적인 행정입법으로서의 작용을 수행하는 것이기 때문임.

- 행정기관인 법제처 유권해석은 법원에 의한 사법해석과 달리 관계 행정기관을 법적으로 구속하는 효력은 없으나, 실제로는 법제처 유권해석은 관계 행정기관에 대한 사실상의 구속력을 가진다고 할 수 있음.

○ 법령해석심의위원회는 ‘법제업무 운영규정’ 제26조부터 제27조의8까지의 규정에 근거하여 설치 및 운영되고 있음.

- 법령해석심의위원회는 행정기관이 법령을 집행하기 위한 전제로 법령해석을 하는데 있어 의문이 있는 경우 정부 전체 차원에서 법령해석에 대한 전문적인 의견을 제시하는 업무를 담당하고 있음.

○ 현재 법령해석심의위원회는 123명의 위원으로 구성됨. 위촉위원은 교수 49명, 변호사 66명, 전직 공무원 4명으로 총 119명이고, 지명위원은 법제처 법령해석정보국장, 행정법제국장, 사회문화법제국장, 경제법제국장 총 4명임. 위촉위원의 임기는 2년이고, 2회에 한하여 연임이 가능함

<문제점>

1. 비밀스러운 법령해석심의위원회 운영 및 관리

○ 법제처의 법령해석 업무는 법령해석심의위원회 의결을 통해 이루어짐.(법제업무운영규정 제27조 제3항에 따라 법령해석은 반드시 법령해석심의위원회를 거쳐야 함)

- 그러나 법령해석의 핵심역할을 수행하는 위원은 법제업무운영규정 제27조의2에 따라 법제처장 단독으로 위촉하는 자로 구성함으로써, 법제처의 영향력을 벗어날 수 없음.

법제업무운영규정

제27조의2(법령해석심의위원회의 설치 및 구성) ① 법령해석기관 중 법제처에 요청된 법령해석에 관한 사항을 심의하기 위하여 법제처장 소속으로 법령해석심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.

② 위원회는 위원장 1명, 제4항에 따른 위원(이하 "지명위원"이라 한다) 및 제5항에 따른 150명 내외의 위원(이하 "위촉위원"이라 한다)으로 구성한다.

③ 위원장은 법제처차장으로 하되, 필요한 경우에는 법제처 소속 지명위원에게 그 직무를 대행하게 할 수 있다.

④ 지명위원은 국무총리실을 포함하는 법령 소관 중앙행정기관의 고위공무원단에 속하는 일반직공무원 또는 이에 상당하는 사람이 근무하는 직위로서 해당 기관의 장이 추천하는 직위 중 법제처장이 지명하는 직위에 근무하는 사람으로 한다.

⑤ 위촉위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 법제처장이 위촉하는 사람으로 한다.

1. 변호사의 자격을 가진 사람으로서 그 자격과 관련된 업무에 10년 이상 종사한 경력이 있는 사람

2. 「고등교육법」 제2조제1호 또는 제3호에 따른 학교에서 법학 등을 가르치는 부교수 이상의 직에 있거나 있었던 사람

3. 행정기관의 4급 이상 또는 이에 상당하는 공무원(고위공무원단에 속하는 공무원을 포함한다)으로 있었던 사람

4. 그 밖에 법령해석에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람

⑥ 위촉위원의 임기는 2년으로 하되, 두 차례만 연임할 수 있다.

제27조의3(위원회의 운영) ① 위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 업무를 총괄한다.

② 위원장은 위원회의 회의를 소집하고 그 의장이 된다.

③ 위원회의 회의는 위원장과 위원장이 회의 시마다 지정하는 위원을 포함하여 총 9명으로 구성한다.

④ 위원장은 위원회의 심의 안건과 관련하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체의 소속 직원을 위원회에 출석시켜 발언하게 할 수 있다.

제27조의7(운영세칙) 위원회의 조직과 운영에 관하여 이 영에서 규정한 사항 외에 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.

○ 위원회는 행정기관이 법령을 집행하기 위한 전제로 법령해석을 하는 데 있어 의문이 있는 경우 전체 차원에서 법령해석에 대한 전문적인 의견을 제시하는 기능을 담당하며 9명으로 구성됨.

○ 그런데 9명의 구성은 위원장과 회의 시마다 위원장(법제처장 또는 법제처장이 지명하는 자, 현재는 법제차장)이 지정하는 위원으로 구성(제27조의3 제3항)되기 때문에 매번 개최되는 9인 위원회의 구성 위원 역시 법제처의 영향력을 받을 수밖에 없으며, 해당 위원회에 제출되는 특정 법령에 대한 전문성을 갖춘 위원이 심의하는 지도 알 수 없음.

문제점2.  MB정부 이후 회의록을 비밀로 규정

○ 법령해석심의위원회 회의록을 비밀에 부침으로써 누가 언제 어디서 어떤 내용으로 법령을 심의했는지 알 수 없도록 하는 밀실 행정의 표본이 되고 있음.

- 이명박 정부 들어 신설된 법제업무운영규정(대통령령) 제27조의8 및 시행규칙(총리령) 제22조의2는 법령해석심의위원회의 회의록을 비공개 사항으로 규정하고 있음.

법제업무 운영규정

제27조의8(발언 내용 등의 비공개) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항은 공개하지 아니한다.

1. 위원회의 회의에서 위원이 발언한 내용이 적힌 문서(전자적으로 기록된 문서를 포함한다)

2. 그 밖에 공개할 경우 위원회의 심의의 공정성을 해칠 우려가 있다고 인정되는 사항으로서 총리령으로 정하는 사항

[본조신설 2009.6.9.]

법제업무 운영규정 시행규칙

제22조의2(비공개 사항) 영 제27조의8제2호에서 "총리령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다.

1. 법령해석심의위원회에 부치는 안건의 내부 검토자료

2. 심의에 참여할 또는 참여한 위원의 명단

- 그러나 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제1호에서 ‘법률이 위임한 명령’에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 할 때의 ‘법률이 위임한 명령’은 정보의 공개에 관하여 법률의 구체적인 위임 아래 제정된 법규명령을 의미함. <참조. 대법원 2006.10.26. 선고 2006두11910 판결> 법제업무 운영규정은 구체적인 법률의 위임에 따라 제정된 명령이라 할 수 없음.

- 국회에서의 증언‧감정 등에 관한 법률 제4조에도 불구하고 대통령령인 법제업무 운영규정을 근거로 자료제출을 거부하는 것은 법률상 타당하지 않음.

문제점3.  공개되지 않는 회의록이 제대로 작성되었는지도 의문

○ 법령해석심의위원회 회의록은 철저히 비밀에 부쳐지고 있을 뿐 아니라, 실제로 회의록이 성실하게 작성되고 있는지도 알 수 없음.

[국회에서의 증언‧감정 등에 관한 법률]

제4조(공무상 비밀에 관한 증언ㆍ서류의 제출)

① 국회로부터 공무원 또는 공무원이었던 자가 증언의 요구를 받거나, 국가기관이 서류제출을 요구받은 경우에 증언할 사실이나 제출할 서류의 내용이 직무상 비밀에 속한다는 이유로 증언이나 서류제출을 거부할 수 없다. 다만, 군사·외교·대북관계의 국가기밀에 관한 사항으로서 그 발표로 말미암아 국가안위에 중대한 영향을 미친다는 주무부장관(대통령 및 국무총리의 소속기관에서는 당해 관서의 장)의 소명이 증언등의 요구를 받은 날로부터 5일이내에 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

<질 의>

1. 판사는 판결문에 자신의 이름을 남기고, 검사도 공소장에 자신의 이름을 남김. 법원의 판결도 마찬가지임. 또 국회에서 법을 제·개정할 때 어떤 의원이 찬성하고 반대했으며 기권했는지, 누가 불참했는지 모두 공개 됨. 심지어 소위원회 회의까지 누가 어떤 발언을 했는지도 투명하게 공개됨.

- 그런데 왜 행정부인 법제처의 유권해석은 누가 참석해서 어떤 취지로 찬성했는지 반대했는지 알 수 없게 철저히 베일에 가린 채 밀실에서 비밀리에 진행되고 있음. 이것이 정당하다고 보는지 법제처장의 견해를 밝혀주시기 바람.

2. 또한 유권해석을 심의하는 120여명의 위원회 전체위원 위촉도 법제처가 알아서 하고, 그 중 어떤 사람을 회의 당 7명씩 참석시킬 지도 법제처에서 임의대로 결정하고 있음. 이러한 상황에서 유권해석이 공정하고 객관적인 사람들에 의해 이뤄졌다고 할 수 있다고 보는지 법제처장의 견해를 밝혀주시기 바람.

3. 이번 방통위원회위원 자격문제에 대한 법령해석심의위원회 회의록도 본 의원실에서 요청하였는데도 불구하고 담당자는 연락조차 회피하고 있음. 국민을 대표하는 국회에 대한 모독으로 밖에 볼 수 없는데 이에 대해 어떻게 시정할 것인지 법제처장의 앞으로의 계획을 밝혀주시기 바람.

4. 유권해석 문제로 인해 방통위원 임명이 미뤄지는 등 정부 운영에 심대한 문제가 발생하고 있음. 이런 상황에도 불구하고 법제처는 누구하나 책임지는 사람이 없음. 이번 사태에 대해 법제처는 어떤 형태로든 책임을 져야 한다고 보는데, 이에 대한 입장을 밝혀주시기 바람.

5. 법제처의 유권해석으로 인해 기관간 문제가 발생했을 시 관련 내용을 공개해야 한다고 보는데, 이에 대한 견해를 밝혀주시기 바람.