의회정보회답서

수    신 :  최재천 의원실

회 답 일 :  2014년 7월 2일

회답자료명 : 집단적 자위권 행사를 인정한 각의결정(전문번역)

회 답 자 :  의회정보실 국외자료과

해외자료조사관(일본)	구혜경 (☎4068)	hgku86@nanet.go.kr

의회정보회답서는 국회의원님의 원활한 의정활동 지원을 위해

사실(fact)자료에 근거하여 작성된 것입니다.

국 회 도 서 관 장

국회도서관

집단적 자위권 행사를 인정한 각의결정

출처: 총리관저

http://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/pdf/anpohosei.pdf

집단적 자위권 행사를 인정한 각의결정(전문)

2014년 7월 1일 20시 12분

1일 열린 임시각의의 각의결정은 다음과 같다.

국가의 존립을 완수하고 국민을 지키기 위한 빈틈없는 안전보장법제 정비에 대해

2014년 7월 1일

국가안전보장회의결정

각의결정

우리나라는 전후 일관되게 일본국헌법 하에서 평화국가의 길을 걸어왔다. 전수방위를 고수하고 다른 나라에 위협을 주는 군사대국이 되지 않고 비핵3원칙을 지킨다는 기본방침을 견지하면서 국민의 쉴 새 없는 노력에 의해 경제대국으로 번영하였고, 안정되고 풍요로운 국민생활을 구축해 왔다. 또한 우리나라는 평화국가의 입장에서 국제연합헌장을 준수하면서 국제사회와 국제연합을 비롯한 국제기관과 연계하여 그러한 활동에 적극적으로 기여하고 있다. 이러한 우리나라의 평화국가로서의 행보는 국제사회에서 높은 평가와 존경을 지켜내 오고 있으며 이를 더욱 확고히 다지지 않으면 안 될 것이다.

한편 일본국헌법 시행 67년이 되는 오늘에 이르기까지 우리나라를 둘러싼 안전보장환경은 근본적으로 변하였고 또 지속적으로 변하면서 우리나라는 복잡하고 중대한 국가안전보장 상 과제에 직면하고 있다. 국제연합헌장이 이상으로 내건 이른바 정규 ‘UN군’은 실현될 전망이 없는데다가 냉전 종식 후 4반세기만을 보더라도 글로벌한 파워 밸런스의 변화, 기술혁신의 급속한 진전, 대량살상무기와 탄도미사일의 개발 및 확산, 국제테러 등의 위협에 의해 아시아 태평양 지역에서 문제와 긴장이 생겨났고, 위협이 세계의 어느 지역에서 발생하더라도 우리나라의 안전보장에 직접적인 영향을 끼칠 수 있는 상황이 되고 있다. 나아가 최근에는 해양, 우주공간, 사이버공간에 대한 자유로운 접속 및 활용을 방해하는 위험이 확산되어 심각해지고 있다. 이미 어느 나라도 한 나라만으로 평화를 지킬 수는 없으며 국제사회도 또한 우리나라가 그 국력에 걸맞은 형태로 더욱 적극적인 역할을 다하도록 기대하고 있다.

정부의 가장 중요한 책무는 우리나라의 평화와 안전을 유지하고 존립을 완수함과 동시에 국민의 생명을 지키는 일이다. 우리나라를 둘러싼 안전보장환경의 변화에 대응하고 정부로서의 책무를 완수하기 위해서는 우선 충분한 체제를 가지고 강력한 외교를 추진함으로써 안정되고 예측하기 쉬운 국제환경을 창출하고 위협의 출현을 미연에 방지함과 동시에 국제법에 따라 행동하고 법의 지배를 중시하여 분쟁의 평화적인 해결을 꾀하지 않으면 안 된다.

나아가 우리나라 자신의 방위력을 적절히 정비, 유지, 운용하고 동맹국인 미국과의 상호 협력을 강화하여 권역 내외의 파트너와의 신뢰 및 협력관계를 강화하는 것이 중요하다. 특히 우리나라의 안전 및 아시아 태평양 지역의 평화와 안정을 위해서 미일안전보장 법제의 실효성을 한층 높이고 미일동맹의 억제력 향상에 의해 무력분쟁을 미연에 피하고 우리나라에 위협이 미치는 것을 방지하는 것이 필요 불가결하다. 그런 연후에 어떠한 사태에도 국민의 생명과 평화로운 삶을 단호히 지켜냄과 동시에 국제협조주의에 기초한 ‘적극적 평화주의’ 하에서 국제사회의 평화와 안정에 지금까지 이상으로 적극적으로 공헌하기 위해서는 빈틈없는 대응을 가능하게 하는 국내 법제를 정비하지 않으면 안 된다.

5월 15일에 ‘안전보장의 법적 기반 재구축에 관한 간담회’에서 보고서가 제출되었고, 이날 아베 내각총리대신이 기자회견에서 표명한 기본적 방향성에 의거하여 지금까지 여당에서 협의를 거듭하여 정부의 입장에서도 검토를 추진해 왔다. 이번에 여당협의 결과에 의거하여 정부의 입장에서 이하와 같은 기본방침에 따라 국민의 생명과 평화로운 삶을 지켜내기 위해서 필요한 국내 법제를 신속하게 정비하기로 한다.

1. 무력공격에 이르지 않는 침해에 대한 대처

(1) 우리나라를 둘러싼 안전보장환경이 열악함을 더하고 있다는 사실을 고려하면 유사시가 아닌 아무 일 없는 평상시에도 사태가 발생하기 쉽고, 이에 따라 더욱 중대한 사태에 이를 수 있는 위험을 가지고 있다. 이러한 무력공격에 이르지 않는 침해 시에 경찰기관과 자위대를 포함하는 관계기관이 기본적인 역할분담을 전제로 하여 더욱 긴밀히 협력하고 어떠한 불법행위에 대해서도 빈틈없는 충분한 대응을 확보하기 위한 태세를 정비하는 것이 더욱 중요한 과제가 되었다.

(2) 구체적으로는 이러한 다양한 불법행위에 대처하기 위해서 경찰과 해상보안청 등의 관계기관이 각각의 임무와 권한에 따라 긴밀하게 협력하여 대응한다는 기본방침 하에 각각의 대응능력을 향상시키고 정보공유를 포함하는 연계를 강화하고 구체적인 대응요령의 검토와 정비를 실시하여 명령을 내리는 절차를 신속히 함과 동시에 각종 연습과 훈련을 내실화하는 등 여러 가지 분야에서 필요한 대처를 더욱 강화하기로 한다.

(3) 이 중에서 절차의 신속화에 대해서는 낙도 주변지역 등에서 외부로부터 무력공격에 이르지 않는 침해가 발생하여 근방에 경찰력이 존재하지 않는 경우나 경찰기관이 즉시 대응하지 못하는 경우(무력집단이 소지한 무기 등으로 인해 대응이 불가한 경우를 포함함)의 대응에서 치안 출동과 해상 경비행동을 발령하기 위한 관련 규정의 적용관계에 대해서 미리 충분히 검토하여 관계기관에서 공통된 인식을 확립해 둠과 동시에 절차를 거치는 동안에 불법행위에 의한 피해가 확대되는 일이 없도록 상황에 맞는 조기 하령(下令)과 절차의 신속화를 위한 방책에 대해서 구체적으로 검토하기로 한다.

(4) 나아가 우리나라에 현재 주둔하는 미군부대에 대해서 공격이 발생하여 그것이 상황에 따라서는 무력공격으로까지 확대될 수 있는 사태에도 자위대와 미군이 긴밀하게 연계하여 빈틈없는 대응을 하는 것이 우리나라의 안전 확보에도 중요하다. 자위대와 미군부대가 연계하여 실시하는 평소의 각종 활동 시에 미군부대에 대해서 무력공격에 이르지 않는 침해가 발생한 경우를 상정하여 「자위대법」제95조에 의한 무기 등 방호를 위한 ‘무기 사용’에 대한 견해를 참고로 하면서 자위대와 연계하여 우리나라의 방위에 기여하는 활동(공동훈련을 포함함)이 현재 종사하고 있는 미군부대의 무기 등이라면 미국의 요청 또는 동의를 전제로 해당 무기 등을 방호하기 위한 「자위대법」제95조에 의한 것과 동일한 지극히 수동적이고 한정적인 필요 최소한의 ‘무기 사용’을 자위대가 할 수 있도록 법 정비를 하기로 한다.

2 국제사회의 평화와 안정을 위한 가일층의 공헌

(1) 이른바 후방지원과 ‘무력행사와의 일체화’

가. 이른바 후방지원이라 불리는 지원활동 그 자체는 ‘무력행사’에 해당하지 않는 활동이다. 예를 들면 국제평화 및 안전이 위협을 받아 국제사회가 국제연합 안전보장이사회 결의에 기초하여 일치단결로 대응할 때에 우리나라가 해당 결의에 의거하여 정당한 ‘무력행사’를 실시하는 다른 나라 군대에 대해서 이러한 지원활동을 하는 것이 필요한 경우가 있다. 한편 헌법 제9조와의 관계에서 우리나라에 의한 지원활동에 대해서는 다른 나라의 ‘무력행사와 일체화’함으로써 우리나라의 헌법 하에서 인정되지 않는 ‘무력행사’를 했다는 법적 평가를 받지 않도록 지금까지의 법률에서는 활동 지역을 ‘후방지원’이나 이른바 ‘비전투지역’으로 한정하는 등의 법률상의 틀을 설정하고 ‘무력행사와의 일체화’ 문제가 발생하지 않도록 해 왔다.

나. 이러한 법률상의 틀 아래에서도 자위대는 각종 지원활동을 착실하게 쌓아왔으며 우리나라에 대한 기대와 신뢰는 높아져 있다. 안전보장환경이 더욱 크게 변화하는 가운데 국제협조주의에 기초한 ‘적극적 평화주의’ 입장에서 국제사회의 평화와 안정을 위해서 자위대가 폭넓은 지원활동으로 충분히 역할을 완수할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 또한 이와 같은 활동을 지속적으로 지장 없이 할 수 있도록 하는 것은 우리나라의 평화 및 안전 확보 관점에서도 지극히 중요하다.

다. 정부의 입장에서는 이른바 ‘무력행사와의 일체화론’을 전제로 한 연후에 그 논의를 거듭해 온 것을 기반으로 하여 지금까지의 자위대 활동의 실제 경험, 국제연합의 집단안전보장조치의 실태 등을 감안하여 종래의 ‘후방지원’ 혹은 이른바 ‘비전투지역’과 같은 자위대가 활동하는 범위를 개략적 일체화 문제가 발생하지 않는 지역에 일률적으로 구분하는 틀이 아니라, 다른 나라가 ‘현재 전투행위를 하고 있는 현장’이 아닌 장소에서 실시하는 보급, 수송 등의 우리나라의 지원활동이 해당 다른 나라의 ‘무력행사와 일체화’가 아니라는 인식을 기본으로, 아래와 같은 견해에 서서 우리나라의 안전 확보와 국제사회의 평화와 안정을 위해서 다른 나라 군대에 필요한 지원활동을 실시할 수 있도록 하기 위한 법 정비를 추진하기로 한다.

(ㄱ) 우리나라의 지원대상이 되는 다른 나라 군대가 ‘현재 전투행위를 하고 있는 현장’에서는 지원활동을 실시하지 않는다.

(ㄴ) 만일 상황변화에 의해 우리나라가 지원활동을 실시하고 있는 장소가 ‘현재 전투행위를 하고 있는 현장’이 될 경우에는 즉시 그곳에서 실시하고 있는 지원활동을 중지 또는 중단한다.

(2) 국제적인 평화협력활동에 수반하는 무기사용

가. 우리나라는 지금까지 필요한 법 정비를 실시하여 과거 20년 이상에 걸쳐 국제적인 평화협력활동을 실시해 왔다. 그 중에서 이른바 ‘현장 급파 경호’에 수반하는 무기사용과 ‘임무 수행을 위한 무기사용’에 대해서는 이를 ‘국가 또는 국가에 준하는 조직’에 대해서 실시한 경우에는 헌법 제9조가 금하는 ‘무력행사’에 해당할 우려가 있기 때문에 국제적인 평화협력활동에 종사하는 자위권의 무기사용권한은 이른바 자기보존형과 무기 등 방호로 한정해 왔다.

나. 우리나라의 입장에서는 국제협조주의에 의거한 ‘적극적 평화주의’ 입장에서 국제사회의 평화와 안정을 위해서 더욱 힘써 나갈 필요가 있으며 그것을 위해서 국제연합 평화유지활동(PKO) 등의 국제적인 평화협력 활동에 충분하고 적극적으로 참가할 수 있는 것이 중요하다. 또한 자국 영역 내에 있는 외국인의 보호는 국제법상 해당 영역국가의 의무지만, 많은 일본인이 해외에서 활약하다가 테러 등의 긴급사태에 휘말릴 가능성이 있기 때문에 해당 영역국가의 수용 동의가 있는 경우에는 무기사용을 수반하는 재외 일본인의 구출에 대해서도 대응할 수 있도록 할 필요가 있다.

다. 이상을 바탕으로 우리나라는, ‘국가 또는 국가에 준하는 조직’이 적대 조직이 아니라는 것을 확인한 후에 국제연합 평화유지활동 등의 ‘무력행사’를 수반하지 않는 국제적인 평화협력활동에서의 이른바 ‘현장 급파 경호’에 따른 무기사용 및 ‘임무수행을 위한 무기사용’과, 영역 국가의 동의에 의거한 일본인 구출 등의 ‘무력행사’가 없는 경찰적인 활동을 할 수 있도록 다음과 같은 견해를 기본으로 하여 법 정비를 추진하기로 한다.

(ㄱ) 국제연합 평화유지활동 등에 대해서는 PKO 참가 5원칙의 틀 안에서 ‘해당 활동이 이루어지는 지역이 속하는 국가의 동의’ 및 ‘분쟁 당사자의 해당 활동이 이루어지는 것에 대한 동의’가 필요하다고 되어 있으며, 수용 동의를 하고 있는 분쟁 당사자 이외의 ‘국가에 준하는 조직’이 대적하는 것으로서 등장하는 것은 기본적으로 없다고 생각된다. 이것은 과거 20년 이상에 걸친 우리나라의 국제연합 평화유지활동 등의 경험에서도 입증된다. 최근의 국제현합 평화유지활동에서 중요한 임무로 규정되어 있는 주민보호 등의 치안 유지를 임무로 하는 경우를 포함하여 임무수행 시에 자기보존 및 무기 등 방호 이상의 무기사용이 예상될 경우에는, 특별히 그 활동의 성격상 분쟁 당사자의 수용동의가 안정적으로 유지되고 있을 필요가 있다.

(ㄴ) 자위대의 부대가 영역국가 정부의 동의에 의거하여 해당 영역국가에서 일본인 구출 등의 ‘무력행사’를 수반하지 않는 경찰적인 활동을 수행할 경우에는 영역국가 정부의 동의가 미치는 범위, 즉 그 영역에서 권력이 유지되고 있는 범위에서 활동하는 것은 당연하며, 이것은 그 범위에서는 ‘국가에 준하는 조직’은 존재하지 않는다는 것을 의미한다.

(ㄷ) 수용동의가 안정적으로 유지되고 있는가와 영역국가 정부의 동의기 미치는 범위 등에 대해서는 국가안전보장회의의 심의에 기초하여 내각이 판단한다.

(ㄹ) 또한 이와 같은 활동에서 무기사용에 대해서는 경찰 비례 원칙과 유사한 엄격한 비례원칙이 가동한다는 내재적 제약이 있다.

3. 헌법 제9조 하에서 허용되는 자위 조치

(1) 우리나라를 둘러싼 안전보장환경 변화에 대응하여, 어떠한 사태에서도 국민의 생명과 평화로운 삶을 지켜내기 위해서는 지금까지의 헌법 해석 그대로는 충분한 대응을 하지 못할 우려가 있기 때문에 어떠한 해석이 적절한지 검토해 왔다. 그 때 정부의 헌법 해석에는 논리적 정합성과 법적 안정성이 요구된다. 따라서 종래의 정부견해에서의 헌법 제9조 해석의 기본적 논리 틀 안에서 국민의 생명과 평화로운 삶을 지켜내기 위한 논리적인 귀결을 이끌어낼 필요가 있다.

(2) 헌법 제9조의 문구에서 본다면, 국제관계에서의 ‘무력행사’를 일체 금하고 있는 것처럼 보이지만 헌법 전문(前文)에서 확인하고 있는 ‘국민의 평화적 생존권’이나 헌법 제13조가 ‘생명, 자유 및 행복추구에 대한 국민의 권리’는 국정 상 최대의 존중을 필요로 한다는 내용을 정하고 있는 취지를 감안하여 생각하면 헌법 제9조가 우리나라가 자국의 평화와 안전을 유지하고 존립을 완수하기 위해서 필요한 자위 조치를 취하는 것을 금하고 있다고는 도저히 해석되지 않는다. 한편 이 자위 조치는 어디까지나 외국의 무력공격에 의해서 국민의 생명, 자유 및 행복추구 권리가 근저에서부터 뒤집힌다고 하는 급박, 부정한 사태에 대처하고 국민의 이와 같은 권리를 수호하기 위한 부득이한 조치로서 비로소 용인되는 것이며, 그것을 위해서 필요 최소한도의 ‘무력행사’는 허용된다. 이것이 헌법 제9조 하에서 예외적으로 허용되는 ‘무력행사’에 대해서 종래 정부가 일관되게 표명해 온 견해의 근저, 말하자면 기본적인 논리이며 1972년 10월 14일에 참의원 결산위원회에 대해 정부에서 제출된 자료 ‘집단적 자위권과 헌법과의 관계’에 명확히 제시되어 있는 바이다.

이 기본적인 논리는 헌법 제9조 하에서는 앞으로도 유지되지 않으면 안 된다.

(3) 지금까지 정부는 이 기본적인 이론 하에서 ‘무력행사’가 허용되는 것은 우리나라에 대한 무력공격이 발생한 경우에 한정된다고 생각해 왔다. 그러나 처음에 말했듯이 파워 밸런스의 변화와 기술혁신의 급속한 진전, 대량살상무기 등의 위협 등에 의해 우리나라를 둘러싼 안전보장환경이 근본적으로 변용되어 계속 변화하고 있는 상황을 감안하면 앞으로 다른 나라에 대해서 발생할 무력공격이더라도 그 목적, 규모, 상황 등에 따라서는 우리나라의 존립을 위협하는 것도 현실적으로 발생할 수 있다.

우리나라의 입장에서는 분쟁이 발생한 경우에는 이를 평화적으로 해결하기 위해서 최대한의 외교노력을 다하고 동시에 지금까지의 헌법 해석에 기초하여 정비되어 온 기존의 국내법령에 의한 대응과 해당 헌법해석의 틀 안에서 가능한 법 정비 등 모든 필요한 대응을 하는 것이 당연하지만, 그래도 또한 우리나라의 존립을 완수하고 국민을 수호하기 위해서 만전을 기할 필요가 있다.

이와 같은 문제의식 하에 현재의 안전보장환경에 비추어 신중히 검토한 결과, 우리나라에 대한 무력공격이 발생한 경우뿐만 아니라 우리나라와 밀접한 관계에 있는 다른 나라에 대한 무력공격이 발생하여 그로 인해서 우리나라의 존립이 위협을 받고, 국민의 생명, 자유 및 행복추구 권리가 근저에서부터 뒤집힐 명백한 위험이 있는 경우에 이를 배제하고 우리나라의 존립을 완수하며 국민을 지키기 위해서 달리 적당한 수단이 없을 때 필요 최소한도의 실력을 행사하는 것이 종래의 정부견해의 기본적인 논리에 기초한 자위를 위한 조치로서, 헌법상 허용되는 것이라 생각해야 한다고 판단하기에 이르렀다.

(4) 우리나라에 의한 ‘무력행사’가 국제법을 준수하여 이루어진다는 것은 당연하지만 국제법상의 근거와 헌법해석은 구별하여 이해할 필요가 있다. 헌법상 허용되는 상기(上記) ‘무력행사’는 국제법상은 집단적 자위권이 근거가 되는 경우가 있다. 이 ‘무력행사’에는 다른 나라에 대한 무력공격이 발생한 경우를 계기로 하는 것이 포함되지만 헌법상은 어디까지나 우리나라의 존립을 완수하고 국민을 지키기 위해서, 즉 우리나라를 방어하기 위한 부득이한 자위 조치로서 비로소 허용되는 것이다.

(5) 또한 헌법상 ‘무력행사’가 허용된다고 하더라도 그것이 국민의 생명과 평화로운 삶을 지키기 위한 것인 이상 민주적 통제 확보가 요구되는 것은 당연하다. 정부의 입장에서는 우리나라가 아니라 다른 나라에 대해서 무력 공격이 발생한 경우에 헌법상 허용되는 ‘무력행사’를 하기 위해서 자위대에 출동을 명할 시에는 현행 법령에 규정하는 방어출동에 관한 절차와 마찬가지로 원칙적으로 사전에 국회의 승인을 요구하는 것을 법안에 명기하기로 한다.

4. 향후의 국내법 정비의 추진 방향

이와 같은 활동을 자위대가 실시할 때에는 국가안전보장회의의 심의 등에 의거하여 내각이 결정하기로 한다. 이와 같은 절차를 포함하여 실제로 자위대가 활동을 실시할 수 있도록 하기 위해서는 근거가 되는 국내법이 필요하다. 정부는 이상 언급한 기본방침 하에서 국민의 생명과 평화로운 삶을 지켜내기 위해서 모든 사태에 빈틈없는 대응을 가능하게 하는 법안 작성 작업을 시작하기로 하고, 충분한 검토를 하여 준비가 되는대로 국회에 제출하여 국회의 심의를 받기로 한다.

(이상)