인천공항공사, 도시철도 운영 등 사업범위 과도하게 확대

□ 자기부상실용화사업 추진연혁

○ 자기부상실용화사업은, 2006년 국토교통부(당시 건설교통부)에서 국토교통 혁신 R&D 로드맵의 핵심 10개 프로젝트 중 하나로 시작

*  자기부상열차는 레일과 바퀴의 마찰 없이 열차가 전자기력으로 떠서 추진되는 시스템으로, 기존 철도시스템의 기술을 획기적으로 발전시킨 차세대 수송기술임

- 중저속 자기부상열차의 기술은 이미 2002년에 선진국 대비 70~80%의 수준을 확보하였고, 고속 자기부상열차의 경우에도 40~50% 수준의 기술을 확보하고 있었음

- 이에, VC-10 과제에서는 자기부상열차 기술을 실용화시키기 위한 연구를 중점적으로 추진하게 됨

○ 특히 독일과 일본이 자기부상열차 상용화를 성공함에 따라, 2005년부터 국가연구개발 실용화사업 대상으로 선정되어 예비타당성조사까지 실시됨(‘도시형 자기부상열차 실용화사업 타당성조사’, 2007)

- 2005년 5월 과학기술관계 장관회의(건교부‧과기부‧산자부)에서도 실용화 우선 추진과제로도 선정되어 적극적으로 추진되어 옴

자료: ‘VC-10 건설교통 R&D 혁신로드맵’, 국토교통부, 2006

<주요국 자기부상열차 기술동향>

자료: ‘초고속 자기부상철도 핵심기술개발 기획보고서’, KAIA, 2011

국가	기술동향
독일	-1969~1973 (Krauss-Maffei)Transrapid 01~04호 개발 -1982~1999 Transrapid 05~08호 개발 -1987 Emsland 시험선 건설(총 31.5km, 약 7,000억원) *최고운행속도 430km/h 초고속 자기부상열차 실용화달성 (최고속도기록: 501km/h, 2003)
일본	-1970~1972 ML100개발 -1977 ML500개발, 미야자끼 시험선(7km)에서 주행시험 -1979 목표속도 초과한 무인 517km/h달성 -1989 MLU002 개발(유인성 시험차)→2량/3량 편성 주행에 따른 승차감 시험 -1996 야마나시 시험선 건설(총 43km 중 18.4km) -1997 MLX-01개발 및 주행시험(3량 또는 5량 편성)실시 -2003 세계최고속도 유인운전(581km) 기록

○ 이에 국토교통부에서는 2006년~2015년 기간 동안 총 8,233억원을 투입해서, 자기부상철도 부문의 세계적인 기술경쟁력을 확보하고자 함

- 이를 통해 철도건설 분야에서 9천억원의 비용을 절감하고, 2조5천억원 규모의 생산을 유발하며, 2조7천억 규모의 고용도 유발할 것으로 기대

- 효율적인 사업 추진을 위해 2007년에 사업단을 구성했는데, 비용 부담자로서 국가(69%), 인천공항공사(25%), 인천시(6%)가 참여했고, 사업시행자로서 현대로템(전동차 제작), 철도시설공단(궤도시설) 등이 참여함

<도시형 자기부상열차 실용화 사업 주요내용>

자료: 건설교통부, 2006

□ 도시형 자기부상열차 실용화 (Urban Maglev 시스템)
		사업내용	․110km/h 속도에서 전자기력에 의해 부상, 궤도를 운행하는 철도시스템의 실용화 ․독자 개발을 추진하고 행복도시, 혁신도시 등에서 시범사업을 검토 ※ 타당성 조사결과에 따라 추진여부 결정
기대효과	․철도건설 비용절감 9천억원, 생산유발효과 25천억원, 고용유발 27천억원 ․자기부상철도 부문의 세계적인 기술경쟁력을 확보 ․우수한 성능특성으로 대중교통 분담률 증진(20%) 및 안전성 증진

<연차별 소요예산>

자료: VC-10 건설교통 R&D 혁신로드맵, 2006

□ 문제점

○ 당초 인천공항공사는 최초 공항건설계획 당시부터 ‘여객터미널’과 ‘국제 업무지역’을 연결하는 무인열차시스템(PMS: People Mover System)을 설치하는 계획을 수립함

- 그런데 PMS 도입을 추진하는 과정에서 비용이 과다(1,200억원)하다는 점이 문제로 지적되어, 보다 저렴한 대체방안을 찾게 됨

- 때마침 정부에서 자기부상열차의 실용화사업을 추진하면서 시범노선 설치기관의 부담액을 780억으로 한정하여 공모하였고, 이에 2007년 3월 인천국제공항‧인천광역시가 우선협상대상자로 선정됨

(1) 성공 불투명한 R&D 사업 참여, 피해는 고스란히 이용객에게

○ 당초 자기부상열차 실용화사업 기간은 2013년 6월 20일까지로 예정되어 1년 전부터 개통되었어야 하지만, 시스템 오류로 여전히 개통되지 않아 현재 시점에서 ‘실패과제’로 판단됨

- 결과적으로 인천공항공사는 2014년 10월까지 실패한 연구개발 사업에 780억을 쏟아 붓고도, 당초 목표였던 공항-국제업무지구 연결 사업을 실시하지 못함

- 이에 따라 인천공항 여객들의 불편과 공항운영의 비효율성이 발생하면서 천문학적 기회비용이 발생했을 것으로 예상됨

○ 여객 편의와 공항의 효율적 운영을 위해 공항-국제업무지구 연결이 꼭 필요한 사업이었다면, 비용이 다소 비싸더라도 적기에 완성품을 조달받아서 공항운영에 지장을 주지 않는 것이 타당함

- 그런데 당시 인천공항공사가 공모에 참여했던 R&D 사업범위는, 기술이 선진국 대비 30~40%밖에 완성되지 못한 고속 무인운전 자기부상열차 기술개발을 완성하고, 이를 시범 운항에서까지 성공시킨다는 내용이었음

- 따라서 인천공항공사는 사업이 실패할 수도 있다는 사실을 충분히 알면서도 참여했고, 결국 실패로 귀결됨

(2) 도시철도 운영, 공항공사 사업 범위 벗어나

○ 인천공항공사는 열차 R&D 참여로도 모자라, 2011년 인천시와 추가로 협약을 맺고 자기부상열차가 개통되면 인천시로부터 운영권을 위탁받기로 함

- 아울러 협약에서는 인천공항공사가 열차시설을 활용해 운임을 부과하거나 각종 수익사업을 시행할 수 있는 독점적인 권리도 갖는다고 함

○ 이와 같은 사업영역 확장은 인천공항공사법에 명시된 공사 설립 취지와 정면으로 배치되는 것으로, 도시철도사업을 위하여 별도로 설립된 ‘도시철도공사’의 업무영역을 전면적으로 침해하는 행위로 판단됨

- 인천공항공사법 제1조에서는 인천공항의 효율적 건설 및 관리‧운영 등을 위한 목적으로 공항공사가 설립되었다고 함

- 한편, 도시철도법 제2조‧제3조에서는 도시철도의 건설‧연구‧철도시설을 활용한 각종 수익사업을 위하여 ‘도시철도공사’를 별도로 설립하도록 하고 있음

<참고>

* 인천국제공항공사법 제1조: 이 법은 인천국제공항공사를 설립하여 인천국제공항을 효율적으로 건설 및 관리·운영하도록 하고, 세계적인 공항전문기업으로 육성함으로써 원활한 항공 운송과 국민경제발전에 이바지하게 함을 목적으로 한다.

* 도시철도법 제3조 제2호:　도시철도사업을 위하여 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사를 ‘도시철도공사’라 한다.

* 도시철도법 제2조 제4호: "도시철도사업"이란 도시철도건설사업, 도시철도운송사업 및 도시철도부대사업을 말한다.

* 도시철도법 제2조 제5호: "도시철도건설사업"이란 새로운 도시철도시설의 건설, 기존 도시철도시설의 성능 및 기능 향상을 위한 개량, 도시철도시설의 증설 및 도시철도시설의 건설 시 수반되는 용역 업무 등에 해당하는 사업을 말한다.

* 도시철도법 제2조 제6호: "도시철도운송사업"이란 도시철도와 관련된 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.

가. 도시철도시설을 이용한 여객 및 화물 운송

나. 도시철도차량의 정비 및 열차의 운행 관리

* 도시철도법 제2조 제6의 2호: "도시철도부대사업"이란 도시철도시설ㆍ도시철도차량ㆍ도시철도부지 등 활용한 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다.

가. 도시철도와 다른 교통수단의 연계운송사업

나. 도시철도 차량ㆍ장비와 도시철도용품의 제작ㆍ판매ㆍ정비 및 임대사업

다. 도시철도시설의 유지ㆍ보수 등 국가ㆍ지방자치단체 또는 공공법인 등으로부터 위탁받은 사업

라. 역세권 및 도시철도시설ㆍ부지를 활용한 개발ㆍ운영 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

마. 「국가통합교통체계효율화법」에 따른 복합환승센터 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

바. 「물류정책기본법」에 따른 물류사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

사. 「관광진흥법」에 따른 관광사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

아. 「옥외광고물 등 관리법」에 따른 옥외광고업으로서 대통령령으로 정하는사업

자. 가목부터 아목까지의 사업과 관련한 조사ㆍ연구, 정보화, 기술 개발 및 인력 양성에 관한 사업

차. 가목부터 자목까지의 사업에 딸린 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

○ 그런데 문제는 인천국제공항공사법(이하 ‘공사법’)에서 공사의 고유업무를 광범위하게 규정하면서, 항만‧도로‧철도건설 및 운용을 비롯한 각종 사업까지 공사의 고유사무로 포괄하고 있다는 점임

- 공사법 제10조에서는 인천공항공사의 사업범위를 규율하면서, 다시 수도권신공항건설 촉진법(이하 ‘수촉법’) 제2조를 준용하도록 하고 있음

- 그런데 수촉법 제2조에서는 인천공항공사로 하여금 여객‧화물의 수송에 필요한 철도‧도로 및 항만시설 건설을 비롯해서, 항공화물유통시설, 정보통신시설 등 모든 분야의 사업을 할 수 있도록 하고 있음

- 수촉법은 인천공항 개발 초기에 사업추진 편의를 위해 특별히 도입된 예외적인 법규인데, 이 규정을 공사법에서 현재까지 준용하도록 하는 것은 비합리적임

- 앞으로 인천공항공사가 공사 설립 목적과 취지에 맞게 공사 업무범위를 합리적으로 규율하기 위해서 공사법과 수촉법을 개정함이 타당

(3) 공기업 계약절차 무시한 사업추진, 예산 낭비로 결론

○ 인천공항공사는 공기업으로서 각종 구매계약을 실시함에 있어 ‘공기업‧준정부기관 계약사무규칙’ 및 ‘국가계약법’을 준수해서 납품업체 및 장비의 적정성을 충분히 검토한뒤 계약을 체결해야 함

- 따라서 만일 계획대로 기성품인 PMS를 도입했다면, 관련 규정에 따라 입찰자의 기술능력, 재무상태, 계약이행성실도, 품질 등을 검토한 뒤  최적의 조건을 제시하는 제작사로부터 장비를 구매할 수 있었을 것임

- 아울러 정당한 이유없이 계약의 이행을 지체하면, 계약상대자에게 지체상금을 부과해서 계약의 이행을 강제하도록 할 수 있었음

○ 그런데 인천공항공사는 계약 관련 규정에 근거도 없는 R&D 참여 방식으로 장비 도입을 추진함에 따라, 개발자의 기술능력, 계약이행성실도 등에 대해 충분히 검토하지 못하고 사업에 참여하게 됨

- 아울러 성공 여부가 불확실한 R&D 사업의 특성 상 사업 지연 및 사업 실패에 따른 책임을 개발자에게 물을 수 없게 되어, 780억 원의 투자 책임을 고스란히 공항공사가 짊어지게 되었음

(4) 연구과제 관리 부실, 공항공사는 전혀 몰라

○ 자기부상열차 실용화사업이 국토부와 진흥원의 개입으로 5차례 이상 수정되면서 크고 작은 사업변경이 많이 일어났는데, 공사는 전혀 알지 못하고 있어, 투자에 대한 책임도 소홀히 한 것으로 보임

- 사업 변경 내역을 살펴보면, 2010년 민간부담액이 1,000억 이상 증가되도록 사업이 조정된 이후 건설비가 대폭 감액되어, 정상적인 사업추진이 이루어진 것인지 의문이 제기됨

<자기부상철도 실용화사업 변경내역>

구분	총 연구비 (정출금/민간) (단위 : 억원)			과제수 *세부과제 기준
	당초	변경	증감액 (당초대비)	당초	변경	증감수 (당초대비)
1단계 (1,2,3차년도) 평가결과 (‘09.06)	4,500 (4,236.5/ 263.5)	4,500 (4,236.5/ 263.5)	0 (0/ 0)	13	12	△1
사업단 효율화 방안 수립 워크숍 (‘10.03)	4,500 (4,236.5/ 263.5)	4,500 (3,196/ 1,304)	0 (△1040.5/ 1040.5)	12	12	-
2단계 (4,5차년도) 평가결과 (‘11.06)	4,500 (3,196/ 1,304)	4,230 (2,950/ 1,280)	△270 (△221/ △49)	12	9	△3
3단계 7차년도 착수 (‘12.06)	4,230 (2,950/ 1,280)	4,145 (2,880/ 1,265)	△96 (△70/ △26)	9	9	-
7차년도 이후 변경 (‘12.12)	4,145 (2,880/ 1,265)	4,149 (2,880/ 1,269)	4 (0/ 4)	9	9	-

<주요 점검내역>

자료: 국토교통과학기술진흥원, 2014.10

점검시기	점검내역
1단계 (1,2,3차년도) 평가결과 (‘09.06)	ㅇ 1단계 연차별 사업추진기간 조정(12개월→10~9개월)에 따른 사업연차 조정(6차년도→7차년도)으로 연구목표 및 연구내용 조정 ㅇ 환율상승 및 시험대차 제작규모 변경 등에 따른 차량 제작비(3편성 6량) 40억원 증액(정부출연금 20억원) ㅇ 시제차량 시험선 시험운행 과정에서의 개․보수, 차상신호 미부착 등으로 영업노선 투입곤란 및 연구개발을 위한 시험차량 계속활용 필요로 차량 제작을 당초 3편성(6량)에서 4편성(8량)으로 조정하고 1편성 추가 제작비 42억원 증액(전액 정부츨연금)
사업단 효율화 방안 수립 워크숍 (‘10.03)	ㅇ 과제간 일부 유사․중복 연구내용의 조정 ㅇ 시험선 시험 역할 증대에 따른 연구내용의 조정 ㅇ 유치기관에 3편성 이관하는 연구목표는 유지하되, 시제차량은 시험용으로 계속활용하고, 1편성(2량) 추가 제작하는 것으로 연구내용 조정 및 이에 따른 연구비 조정 ㅇ 연구목표는 유지하되 대안입찰 결과를 반영하여 시저스 분기기 크기 조정(선로간격 12m-> 6m) 및 이에 따른 연구비 조정 ㅇ 시범노선 시공사 결정에 따른 유치기관 건설비 부담금 납입(건설비 유치비관 부담금 삽입(1,601,억원))
2단계 (4,5차년도) 평가결과 (‘11.06)	ㅇ 시범노선 건설공사 일정 순연에 따라 총 사업기간 조정 - 시범노선 건설공사 일정 순연에 따라 총 사업기간 조정 - (당초)‘06.12.21~’12.12.20(6년) → (변경)‘06.12.21~’13.6.20(6년6월) ㅇ 총사업비 조정 - 총 사업비 4,500억원 → 4,230억원으로 270억원 감액 ⋅연구개발비(민간포함) 839억원 → 830억원으로 9억원 감액 ⋅건설비(유치기관포함) 3,542억원 → 3,287억원으로 255억원 감액 ⋅전문기관관리비 119억원→113억원으로 6억원 감액
3단계 7차년도 착수 (‘12.06)	ㅇ 연구내용 추가 - 시범노선 도심구간(101~104정거장) 경관개선(5.0억원) - 연구성과 발표회(시승행사, 도시철도 관련 토론회 개최 포함. 0.4억원) - 전차선 유도급전 적용 타당성 조사(2.5억원) - 101 정거장, 차량기지 내 홍보관 설치․운영 및 홍보물 제작(3.0억원) - 기타 해외시장 개척 기반조성 및 홍보활동 강화 등(0.8억원) ㅇ 총사업비 조정(4,230.0억원 → 4,145.2억원으로 84.8억원 감액) - 연구개발비(민간포함) 841.0억원 → 844.2억원으로 3.2억원 증액 ․ 사업내용 추가(4.2억원 증액) * 시범노선 시승행사 및 연구성과 발표회 개최(0.4억원 증액) * 전차선 유도급전 적용 타당성 연구(2.5억원 증액) * 해외시장 개척 기반조성 및 홍보활동 강화 등(0.8억원 증액) * 도시형자기부상열차 홍보관 운영(0.5억원 증액) ․ 연구과제 조정(1억원 감액) * 3-0 시범노선 건설공사 총괄 과제 연구비(6억원 감액) * 2-1 도시형자기부상열차 제작 과제 민간부담금(5억원 증액) - 건설비(유치기관포함) 3,276.0억원 → 3,179.0억원으로 97억원 감액
7차년도 이후 변경 (‘12.12)	○ 시범노선 건설사업 사업기간 연장(당초 ‘12.12.31~’13.8.31)에 맞추어 실용화사업기간 연장 - ‘06.12.21~‘13.6.20 → ’06.12.21~‘13.8.21(2개월 연장) ○ 연구개발 신규 과제 추가(분리공모과제) - 전차선과 궤도 유지관리/보수를 보다 용이하고 효율적으로 수행할 수 있도록「자기부상철도 선로시설물 자동화 점검 시스템 개발」과제 추가(10.0억원→정부 6.9억원, 유치기관 3.1억원) - 선로구조물의 경제성 제고를 위하여 설계기준 및 유지보수기준 등을 정립하기 위한「인천공항 자기부상철도 선로구조물 성능평가」과제 추가(8.5억원→전액 정부) - 자기부상열차의 에너지(전력) 절약을 위한 추진 시스템 성능 개선과 활용범위 확대(도시간 연결 철도)를 위한 고속화를 위하여「도시형 자기부상열차 추진시스템 성능향상 및 고속화 설계 개발」과제 추가(6.5억원→전액 정부) - 실용화사업 성과확산을 극대화할 수 있도록 사업화전략(시장개척 및 지속가능한 비즈니스 추진 주체 설립 계획포함) 및 체계적인 국내외 홍보활동 계획을 수립할「도시형 자기부상열차 글로벌 비즈니스 추진 체계 구축」과제 추가(7.0억원→전액 정부) - 철도안전법 개정에 따른 도시철도법 폐지에 대비, 국토해양부 업무를 지원 할 수 있도록 경전철 관련 제반 내용을 정할 가칭「특수철도법령 개발」과제 추가(4.0억원→전액 정부)