행복단말기, 공정거래법 위반하면서 업체에 115억 지원

□ 현황

○ 한국도로공사는 하이패스를 통한 통행료 결제시스템을 2000년 처음 도입한 이후, 단말기 보급대수 및 이용률이 지속적으로 증가하다가 최근 들어 정체를 나타냄

<하이패스사업 추진경과>

자료: 한국도로공사, 2014.03

o  2000.  6 : 하이패스 최초도입 (수도권 개방식 3개소)

o  2005. 12 : 하이패스 상시할인(5%) 도입

o  2007. 12 : 하이패스 전국개통 (하이패스 이용률 15.6%)

o  2010. 12 : 이용률 49%, 단말기 500만대 보급

o  2011. 12 : 이용률 53.6%, 단말기 641만대 보급

o  2012.  6 : 하이패스 상시할인(5%) 종료

o  2012. 12 : 이용률 56.9%, 단말기 776만대 보급

o  2013. 12 : 이용률 59.4%, 단말기 917만대 보급

<하이패스 사업 성과>

자료: 한국도로공사, 2014.03

구 분	하이패스 이용율	단말기 보급대수	하이패스 차로수
2007년 말	15.6%	73만대	530차로
2008년 말	30.6%	188만대	644차로
2009년 말	41.6%	340만대	749차로
2010년 말	49.0% (+33.4%)	501만대 (+428만대)	787차로 (+257차로)
2011년 말	53.6%	641만대	812차로
2012년 말	56.9%	776만대	875차로
2013년 말	59.4% (+10.4%)	917만대 (+416만대)	900차로 (+114차로)

○ 이에, 한국도로공사에서는 2014년 3월 ‘하이패스 행복단말기 개발 및 보급 방안’을 마련해서, 하이패스 단말기 보급 활성화를 도모

<행복단말기 사업추진일정>

구 분		추 진 업 무		비 고
3.20		제조사 참여여부 조사 완료		중소기업 6개사
3월말		하이패스 행복단말기 개발보급 방침
4. 2		도공 및 참여 제조사 MOU 체결		각사 대표
4월～5월		제조사 협의체 구성 및 세부사항 협의		실무 책임자
4월		개발방향 제시 및 개발 착수
5월～8월		단말기 인증 및 제조
9월중		행복단말기 순차 보급		제조사 판매망

□ 문제점

(1) 법적 근거 없이 115억 업체 지원해 불공정거래 조장

○ 한국도로공사의 행복단말기 사업 추진 방향은 ①중소기업 동반성장, ②하이패스 단말기 구입부담 완화를 통한 국민행복 실현, ③전사적 홍보 및 전략적 보급을 통한 하이패스 이용 증가임

<행복단말기 사업 방향>

시장경쟁 기반 중소기업 상생협력

중소기업 동반성장

하이패스 단말기 구입부담 완화

국민행복실현

전사적 홍보 및 전략적 보급

하이패스이용 증가

<행복단말기 사업 목표>

" 국민행복 협력 "

9월중

보급개시

- 이를 위해 올해 3월부터 사업 참여 의사가 있는 6개 하이패스 단말기 제조사들을 선정해서, 기본적인 통행료 지불기능만 탑재된 최저가 단말기를 개발하도록 함

- 그런데 제작비용이 최소 35,000원 이상 소요된다는 업체들의 의견이 있어, 90만대에 대해서는 대당 10,000원씩 보조금을 제작사에 지급해주고, 10만대에 대해서는 도로공사가 직접 제작사로부터 25,000원에 단말기를 구매해서 민간에 무료로 보급하는 내용의 계획을 수립

<단말기 보급 계획>

자료: 한국도로공사, 2014.10

구 분	보급물량	보급방향	소요예산
시장보급 (제조사 판매망)	90만대	- 희망고객 - 전자카드 다이용 고객 - 노후단말기	90억원 (고객지원금 1만원)
이벤트 보급 (제조사 판매망 또는 도공)	10만대	- 4.5t미만 화물차 등	25억원 (2.5만원 구매 가정)
계	100만대		115억원

<시장보급 흐름(안)>

자료: 한국도로공사, 2014.10

등록된 단말기를 확인하여 고객지원금을 제조업체 지급

단말기

@2.5만원

미만

단말기

off-라인

on-라인

특 판 장

③ 등록물량 통보

⑤ 고객지원금지급

④ 판매내역첨부

제조사

도공

①등록

단말기등록시스템

②확인

고객

○ 아울러 4월 한국도로공사와 제작사 간 MOU를 체결해서, 사용등록이 완료된 단말기에 대해 도로공사가 업체에 10,000원씩 보조금으로 지원하는 내용을 확정함

개발 및 보급을 위한 양 해 각 서 한국도로공사, ㈜아이트로닉스, ㈜SD시스템, ㈜AITS, ㈜에이치비, 테라링크커뮤니케이션스(주), ㈜한국인포콤(이하 참여제조사)은 신의성실의 원칙하에 국민보급형 하이패스 행복단말기(이하 행복단말기) 개발 및 보급을 위한 상호협력을 확인하며 다음과 같이 양해각서를 체결한다. 1항. 한국도로공사는 행복단말기를 통하여 국민편익이 증진되도록 적극 노력한다. 2항. 참여사는 한국도로공사가 제시하는 사양과 인증을 거쳐 행복단말기를 개발, 제조하고 2014년 9월 이내에 국민에게 판매될 수 있도록 적극 노력한다. 3항. 행복단말기는 개당 2만5천원 미만(부가가치세가 포함된 가격이며, 이하 생략)의 가격으로 국민에게 판매되는 하이패스 단말기를 지칭하며, 참여사는 판매시장의 유통경로에 따라 보급하되 필요한 경우 한국도로공사에 판매장소를 요청할 수 있고 한국도로공사는 이에 협조한다. 4항. 한국도로공사는 단말기 사용등록이 완료된 물량에 대하여 대당 1만원의 고객지원금을 참여사에게 지급하되, 세부방법은 한국도로공사와 참여사가 협의할 수 있다. 5항. 참여사는 판매일로부터 1년간 무상수리, 최소 5년 이상 부품보유 및 지속적인 사후관리 체계 유지, 인증기준 부합 등 관련법령에서 규정된 제반의무를 이행한다.

6항. 참여사는 각 사별 보급물량 및 판매 등 세부사항을 결정하기 위하여 참여사협의체를 구성, 운영하며 본 양해각서에 명시하지 않은 사항은 한국도로공사와 참여사협의체가 협의하여 결정한다.

7항. 행복단말기(100만대 이내) 보급 완료일은 2015년 12월 31일로 하며 한국도로공사와 참여사협의체가 협의하여 조정할 수 있다.

8항. 본 양해각서는 7부를 작성하여 서명한 후 양해각서 체결 당사자가 각각 1부씩 보관한다.

2014년 4월  일

경기도 성남시 수정구 금토동 293-1 한 국 도 로 공 사 사장 김 학 송	경기도 용인시 기흥구 중부대로 56번길 15 ㈜아이트로닉스 대표이사 박 호 상
경기도 성남시 중원구 갈마치로 224번길 31 현대1밸리 613호 ㈜SD시스템 대표이사 박 봉 용	경기도 안양시 동안구 호계동 555-9 국제유통단지 13-301호 ㈜AITS 대표이사 문 순 찬
서울시 송파구 방이동 51-2 청호빌딩 1402호 주식회사 에이치비 대표이사 강 병 호	대전광역시 유성구 궁동 482-3 캠퍼스힐 6층 305-335 테라링크커뮤니케이션(주) 대표이사 김 일 배
경기도 의왕시 청계동 990-4 한흥빌딩 2F, 4F 주식회사 한국인포콤 대표이사 양 광 모

○ 그런데 이와 같은 보조금 지급이 뚜렷한 법적 근거도 없이, 오히려 공정거래법에 위배될 가능성이 높은 상황에서 실시됨에 따라, 하이패스 단말기 제작사에 대한 불법 지원 의혹마저 제기됨

- 한국도로공사는 올해 2월 11일, 두 곳의 법무법인을 통해 저가 단말기를 양산해서 시장에 배포하는 다양한 방안에 대해 위법성을 검토한 바 있음

① 업체를 선정해서 저가 단말기를 50만대 제조하도록 한 뒤, 도로공사 예산으로 구입해서 민간에 임대해주는 방안

② 구매량을 1만대~10만대로 축소하는 방안

③ 업체와 협약을 체결해서 저가 단말기를 개발하도록 한 뒤 판매보조금을 지급하는 방안

- 그런데 두 곳의 법무법인 모두, ①과 ②의 방안을 시행할 경우에 초저가 단말기를 도로공사가 대량으로 시장에 공급함으로써 부당하게 고객을 유인해서, 기존 시장에서 영업 중인 중소 규모의 제조사 및 판매사들이 폐업에 이를 위기에 처하게 한다는 점에서 위법하다고 판단함

- 특히 10만대의 단말기를 무상으로 시장에 공급하는 방안에 대해서, 24개의 제조업체와 2,000개의 영세 판매업자들이 상당한 타격을 입고 시장에서 배제될 우려가 있다는 의견을 받음

* 공정거래법상 불공정거래행위(부당염매)로 인정될 가능성이 높으며, 위법성이 부정되려면 소비자후생 증대효과와 경쟁제한 효과를 비교형량해서 소비자 증대효과가 현저히 상회한다거나 합리적인 사유가 있다는 등의 사정을 소명해야 함(법무법인 답변서 발췌)

* 제조사 공정거래법상 거래상지위 남용행위 내지 구속조건부 거래행위로 인정될 가능성이 높음(법무법인 답변서 발췌)

- 다만, ③의 방안은 비교적 법적 리스크가 낮고, 단말기 제조업체 및 판매업체의 반발도 적을 것으로 예상함

○ 결과적으로 한국도로공사는 2월 법률 자문을 통해 저가 단말기를 대량으로 보급하는 것은 여러 가지 위법성이 있어 많은 검토가 필요하다는 의견을 받았음에도, 무리하게 사업을 추진함

- 법률자문 이후 3월에 ‘행복단말기 개발 및 보급 방안’을 마련해서, 10만대를 무료로 보급하는 내용과, 6개 업체를 통해 90만대를 판매하는 내용의 계획을 수립함

(2) 이용률 1.5%p 증가 예상하고도. 115억 지원해서 100만대 보급

○ 그런데 한국도로공사가 행복단말기 사업효과 편익을 산출한 보고서를 살펴보니, 하이패스 단말기 100만대를 추가 보급하더라도 하이패스 이용률은 단 1.5%p 높아질 것으로 추정됨

<하이패스 관련 주요 지표 추정 결과>

자료: ‘국민보급형 하이패스 단말기 100만대 보급에 따른 사회적 편익 분석’, 한국도로공사

구 분	국민단말기 100만대 (2015년 6월 기준)
	미보급시	보급시
교통량(천대/월)	119,750	119,750
단말기대수(천대)	11,637	12,637
하이패스 이용률(%)	63.7%	65.2%

<‘국민보급형 하이패스 단말기 100만대 보급에 따른 사회적 편익 분석’ 中>

자료: 한국도로공사, 2014.03

- 그런데도 한국도로공사는 보급량 확대에 따라 통행시간 절감 등에 따른 편익이 1년에 283억 증가할 것으로 추산하면서, 행복단말기 개발‧보급을 위해 115억원을 투자함(단말기 가격지원)

<행복단말기 사업효과>

자료: ‘국민보급형 하이패스 단말기 100만대 보급에 따른 사회적 편익 분석’, 한국도로공사

구 분	미보급시	보급시	추가편익
총편익 (억원/년)	4,576	4,859	283
통행시간 절감액	4,405	4,684	279
[eqn: CO _{2}] 등 절감액	171	175	4

○ 따라서, 한국도로공사가 하이패스 단말기 보급 확대를 통해 달성하고자 하는 목표가 ‘하이패스 이용률 확대’가 아닌 다른 것에 있다고 보임

- 실제로, 2009년~2011년 기간 동안 한국도로공사에서 발간한 각종 연구 자료에 따르면, 하이패스 보급률 확대에 따른 주된 기대효과는 톨게이트 통행시간 절감이 아닌 교통수집 확대에 따른 혼잡관리인 것으로 나타남

(‘고속도로 교통검지체계 설치기준 수립’, 2010)

(‘하이패스 교통정보시스템 확대운영방안 연구’, 2011)

<‘고속도로 교통검지체계 설치기준 수립’ 연구의 배경>

<‘하이패스 교통정보시스템 확대운영방안 연구’ 연구수행 절차도>

- 현재 한국도로공사는 전체 고속도로에서 하이패스 단말기를 통해 개별 차량의 실시간 교통정보를 수집할 수 있는 시스템을 마련해놓음(4km마다 한 대씩 DSRC를 설치해서, 모든 하이패스와 통신할 수 있도록 함)

<DSRC 주요기능>

자료: 한국도로공사, 2014.08

DSRC-RSE(Dedicated Short Range Communication - Road Side Eqipment)
	ㅇ 구간 통행속도 측정을 위해 운행중인 하이패스 단말기와 통신하여 단말기번호를 인식하여 교통정보센터로 전송 ㅇ 고속도로 약 4km 당 1개, 일반국도 및 시내부 도로 교차로 당 1~2개 설치

- 따라서 운전자가 실제로 하이패스를 결제수단으로 이용하지 않더라도, 하이패스 보급률이 더욱 높아지면 한국도로공사는 보다 쉽고 정확하게 교통정보를 수집해서 효과적인 교통관리 및 정체해소를 위한 대책을 수립할 수 있을 것임

- 일반 국민은 하이패스로 각자의 운행정보가 취합되는지도 알지 못하는 상황에서, 한국도로공사는 하이패스를 통해 어떤 효과를 얻는지에 대해 철저히 감추고 홍보하고 있음

○ 결과적으로 행복단말기 예상편익은 고속도로 관리청으로서 도로공사의 관점에서 분석된 수치로서, 하이패스 이용률 확대를 통해 국민이 아닌 도로공사가 행복하게 될 것으로 보임

<고속도로 DSRC 설치현황>

자료: 한국도로공사, 2014.08

노 선		수 량
		계	본선용	휴게소용
총 계		916	872	44
경부선		123	107	16
서해안선		80	78	2
중부선		82	73	9
제2중부선		7	7	-
평택제천선		20	20	-
중부내륙선		69	68	1
중부내륙지선		10	10	-
영동선		68	62	6
중앙선		64	62	2
중앙선지선		5	5	-
동해선		20	20	-
울산선		4	4	-
남해선		66	65	1
남해제1지선		3	3	-
남해제2지선		7	7	-
서울외곽순환선		31	31	-
제2경인선		12	12	-
경인선		8	8	-
호남선		44	44	-
호남지선		14	13	1
대전남부순환선		4	4	-
당진대전선	대전～당진	22	18	4
	청원～상주	17	17	-
서천공주선		13	11	2
순천완주선		24	24	-
88올림픽선	고서～옥포	37	37	-
	무안～광주	12	12	-
고창담양선		13	13	-
당진영덕선	도동～포항	16	16	-
	익산～장수	16	16
서울양양선		5	5	-

(3) 시중 단말기의 심각한 가격거품 드러나

○ 그런데 이번에 보급되는 ‘행복단말기’의 통행료 지불기능이 시중의 일반 하이패스 단말기와 차이가 없어, 기존에 판매되어 온 단말기에 가격 거품이 심각했던 것으로 판단됨

<보급형 단말기 설명자료>

자료: 한국도로공사, 2014.10

제조사 (모델명)	디자인	통신 방식	전원 공급	버튼	LED	자가발급 기능
아이 트로닉스 (ITE-900)		IR	유선 (시거잭)	2버튼 (정보조회) (음량버튼)	1color	○
SD 시스템 (U-H70)		IR	무선 (AAA 3개)	2버튼 (정보조회) (음량버튼)	2color	○
AITS (TN-SMART)		IR	무선 (9V 알카라인)	1버튼 (정보조회) (음량버튼)	2color	○
에이치비 (HB-911)		IR	유선 (시거잭)	2버튼 (정보조회) (음량버튼)	2color	○
테라링크 (TL-720)		IR	무선 (AAA 3개)	2버튼 (정보조회) (음량버튼)	1color	○

○ 2008년~2014년 7월까지 하이패스 단말기는 시중에 약 884만대 판매되었는데, 단말기 가격이 30,000원에서 449,000원으로 천차만별인 것으로 나타남

- 아울러 기기 형태별 판매현황을 살펴보면, 판매대수는 일반형이 전체의 55.9%(약 486만대)로 가장 많았으나, 매출액은 차량내장형이 전체의 63.1%(약 1조 772억원)로 가장 높게 나타남

<2008~2014 하이패스 기기형태별 판매량‧매출액 현황>

(단위: 대, %, 원)

자료: 한국도로공사, 2014.08

기기형태	판매량		매출규모
	대수	비율	매출액	비율
합 계	8,837,470	100.0	1,706,630,351,800	100.0
GPS	424,396	4.8	49,787,975,800	2.9
감면단말기	40,441	0.5	7,051,828,000	0.4
교통정보수신	178,267	2.0	22,214,862,000	1.3
네비게이션	116,827	1.3	48,072,807,000	2.8
블랙박스	27,027	0.3	7,506,290,000	0.4
일반형	4,875,570	55.2	494,833,372,200	29.0
차량내장형	3,174,942	35.9	1,077,163,216,800	63.1

- 이와 같은 결과가 나타난 이유는 기기형태별 가격차이가 많이 나기 때문인데, 평균가격이 가장 높은 것은 차량내장형(약 340,000원), 가장 낮은 것은 일반형(101,514원)이었음

<2008~2014 하이패스 기기형태별 평균가격>

(단위:원)

자료: 한국도로공사

기기형태	평균가격
GPS	130,518
감면단말기	176,400
교통정보수신	123,667
네비게이션	355,833
블랙박스	239,000
일반형	101,514
차량내장형	339,888

<2008~2014 하이패스 단말기 판매현황>

자료: 한국도로공사, 2014.08

제조사	기기형태	통신방식	판매금액(원)
㈜AITS	일반형	IR	30,000~120,000
㈜LG유플러스	일반형	IR	88,000
㈜SD시스템	일반형	IR	65,000~98,000
㈜모토텍	차량내장형	RF	330,000~440,000
㈜세아네트워크	일반형	RF	119,000
	네비게이션	RF	449,000
㈜아이트로닉스	일반형	IR	69,000~149,000
	네비게이션	IR	299,000
	감면단말기	RF	199,000
㈜알에스넷	감면단말기	RF	167,000
㈜에어포인트	교통정보수신	RF	129,000
	네비게이션	RF	119,000
	일반형	IR	119,000
㈜에이치비	블랙박스	IR	180,000
㈜에이티엔	일반형	RF	100,000~198,000
㈜이씨스	일반형	RF	99,000~119,000
	GPS	RF	159,000~169,000
	네비게이션	RF	420,000
	블랙박스	RF	298,000
㈜카네비컴	일반형	RF	90,000
	차량내장형	RF	150,000~380,000
㈜코스페이스	GPS	RF	69,800~119,000
	일반형	RF	119,000~129,000
	감면단말기	RF	168,000
㈜테크나비	네비게이션	IR	399,000
㈜티제이	일반형	RF	89,000
㈜하이게인텔레콤	GPS	RF	119,000~129,000
	일반형	RF	109,000~119,000
㈜한국인포콤	GPS	RF	168,000
	일반형	IR	88,000~114,000
		RF	77,000~119,000
㈜현대모비스	차량내장형	RF	308,000~459,000
㈜휴먼케어	감면단말기	RF	177,000
LG에릭슨㈜	GPS	RF	126,000
	일반형	RF	119,000
LS산전㈜	일반형	IR	109,000
동선산업전자㈜	일반형	RF	149,000
비클시스템㈜	차량내장형	RF	300,000
삼성SDS㈜	일반형	IR	88,000~139,000
삼성에스엔에스㈜	GPS	RF	104,000~119,000
	일반형	IR	59,000~119,000
		RF	64,000~119,000
	교통정보수신	RF	69,000~158,000
	차량내장형	RF	312,800
	네비게이션	RF	449,000
서일공조	감면단말기	RF	171,000
테라링크	일반형	IR	85,000~119,000
	GPS	IR	168,000
포스코아이씨티(주)	일반형	RF	50,000~98,000
한국GM(주)	차량내장형	RF	349,800

○ 그런데 평균판매가격이 가장 비싼 차량내장형의 경우 룸밀러와 하이패스의 결합형으로 판매되고 있는데, 룸밀러 시중가가 20,000원이고 일반형 하이패스 단말기가 평균 100,000원 이므로 결합형의 가격은 120,000원 안팎이어야 합리적인데 과도하게 비싼 가격에 판매되고 있음

- 차량내장형의 경우 소비자들이 가격을 잘 알지 못하고 신차 구매 시 인수하게 되는 점을 악용해서, 단말기 기능에 큰 차이가 없음에도 불구하고 비싸게 판매하고 있는 것으로 보임

* 다만 일부 차량내장형의 경우 거울의 형태를 ECM(Electronic Chrome Mirror; 감광식 거울)로 해서 빛 반사율을 낮추는 기능도 부가한다고 하는데, ECM 부가기능의 가치가 과연 추가된 비용(22만원)만큼인지 알 수 없으며, ECM이 운전자에게 꼭 필요한 기능이 아닌데도 하이패스에 끼워팔기 하고 있어 문제임

- 참고로 차랑내장형 중 가장 많은 단말기를 판매한 업체는 현대모비스로 전체의 83.4%를 차지했고, 매출액 또한 현대모비스가 전체의 84.4%를 차지함(판매대수: 약 265만대, 매출액: 약 9,088억원)

<2008~2014 차량내장형 단말기 판매내역>

(단위: 대, %, 원)

자료: 한국도로공사, 2014.08

업체	판매대수		매출규모
	대수	비율	매출액	비율
합 계	3,174,942	100.0	1,077,163,216,800	100.0
모토텍	148,071	4.7	41,387,150,000	3.8
카네비컴	52,913	1.7	19,781,720,000	1.8
현대모비스	2,648,705	83.4	908,810,518,000	84.4
비클시스템	122	0.0	36,600,000	0.0
삼성SNS	177,935	5.6	55,658,068,000	5.2
한국GM	147,196	4.6	51,489,160,800	4.8

○ 한편, 가장 저렴하게 판매되고 있는 일반형 단말기의 평균 판매가격도 101,514원으로 나타났는데, 9월부터 한국도로공사가 보급하는 25,000원 짜리 행복단말기와 기능상 차이가 거의 없어 일반형 단말기마저도 가격거품이 많았던 것으로 보임

- 행복단말기는 단말기 인증요령(국토교통부 고시) 및 표준구격에 모두 부합하도록 제작되어, 시중 단말기와 비교했을 때 통행료 결제기능면에서 아무런 차이가 없음

* 단말기 관련 규정으로서, ‘통행료자동지불시스템 단말기 물리규격’, ‘통행료자동지불시스템 단말기 인증제도 시행요령’ 등이 국토부 고시로 시행중

- 또한 전원공급 방식도 유선 또는 건전지 형식 중 소비자가 선택할 수 있도록 하고 있고, 잔액을 음성 또는 액정화면으로 알리는  기능도 포함하고 있음

- 아울러 품질확보를 위한 다양한 제도(기준 에러율 초과시 인증취소, 단말기 A/S 체계 구축 등)를 마련한다는 계획도 수립

○ 한국도로공사는 품질 좋은 행복단말기의 가격이 낮아진 것은, 단말기 기능 및 유통단계를 최소화하고, 판매보조금으로 대당 만원씩 한국도로공사가 보조하기 때문이라고 설명함

- 그럼에도 불구하고 25,000짜리 단말기 판매가 가능한 상황에서, 같은 기능을 하는 하이패스가 최대 18.3배(차량내장형; 459,000원) 비싸게 판매되고 있는 상황이 설명되지 못함