누리과정, 돌봄교실 예산 편성 논란관련

❒ 현황 및 문제점

○ 교육부 예산안

- ’15년 총지출 전년 대비 8,841억원(1.6%) 증액된 55조 1,322억원

- 지방교육재정교부금을 제외한 ’15년 예산은 전년 대비

2조 2,315억원(16.7%) 증액된 15조 6,115억원

- 지방교육재정교부금은 전년대비 1조 3,474억원(3.3%) 감액된 39조 5,206억원

- 2015년도 예산(안)은 교육부가 직접 수행하지 못하는 지방교육재정교부금은 대폭 감소하고 직접 수행하는 예산만 증액하여 ‘교육감 길들이기’라는 비판을 받고 있음

* 지방교육재정교부금 = 내국세 20.27%+교육세 전액

* 내국세 중 목적세, 종합부동산세 및 다른 법률에 의한 특별회계 재원 제외

<지방교육재정교부금 증감추이(2008~2015)>

구분	’08년	’09년	’10년	’11년	’12년	’13년	’14년	’15년(안)
교부금 (조원)	33.2	30.6	32.4	36.1	39.2	40.8	40.9*	39.5
전년도 대비 증가율(%)	23.4	△8.0	6.1	10.2	8.6	4.1	0.2	△3.3
* : 취득세 인하 및 지방소비세 인상에 따른 교부금감소 보전금(7,656억원) 별도자료 : KEDI 지방교육재정연구센터, 지방교육재정분석보고서(2010, 2012, 2014); 교육부 보도자료(2014.9.18.)

<보통교부금과 특별교부금 주요내용>

구분	보통교부금	특별교부금
교부금의 비율	지방교육재정교부금의 96%	지방교육재정교부금의 4%
교부금의 교부	교육부장관은 보통교부금을 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 그 미달액을 기준으로 하여 총액을 교부함.	1.지방재정법 제58조의 규정에 의하여 시행하는 교육관련 국가시책사업으로 따로 재정지원계획을 수립하여 지원하여야 할 특별한 재정수요가 있는때 재원의 60%
		2.기준재정수요액의 산정밥법으로 포착할 수 없는 특별한 지역교육현안수요가 있는때 재원의 30%
		3. 보통교부금의 산정기일후에 발생한 재해로 인하여 특별한 재정수요가 있거나 재정수입의 감소가 있는때 재원의 10%

- 당초 기획재정부와 교육과학기술부는 “‘11년~’15년 중기지방교육재정 전망”에서 세계경제의 완만한 성장세에 따른 내국세증가가 예상됨에 따라 지방재정교부금의 성장을 예상하였으나, 경기침체에 따라 오히려 감소함.

(억원, %)

구분	‘11~’15년 연평균	연도별 계획					연평균 증가율
		‘11년	‘12년	‘13년	‘14년	‘15년
합계	423,827 (100.0)	361,940 (100.0)	385,736 (100.0)	421,163 (100.0)	456,340 (100.0)	493,954 (100.0)	8.1
지방교육재정교부금	423,284 (99.9)	360,490 (99.6)	384,472 (99.7)	421,163 (100.0)	456.340 (100.0)	493,954 (100.0)	8.2
-내국세분	373,390 (88.1)	313,439 (86.6)	336,776 (87.3)	371,575 (88.2)	404,795 (88.7)	440,366 (89.2)	8.9
-교육세분	49,894 (11.8)	47,051 (13.0)	47,696 (12.4)	49,588 (11.8)	51,545 (11.3)	53,588 (10.8)	3.3
국고보조금	543 (0.1)	1,450 (0.4)	1,264 (0.3)	- -	- -	- -	△28.2

* ( )안은 합계 대비 구성비(%) * ’11년은 시․도 교육비특별회계 최종예산액

* ’11년 지방교육재정교부금에는 ’10년 세계잉여금 교부금 정산분 포함

(내국세 7,490억원,교육세 1,033억원)

* ’12～’16년은 교육과학기술부 ’12년 예산서

○ 문제는 누리과정?

- 누리과정은 2012년 만5세 공통과정으로 도입되어 2013년 3~5세까지 확대

구분	‘12년	‘13년	‘14년
지원대상	만5세 전계층 만3~4세 소득하위 70% 지원	만3~5세 소득수준에 관계없이 전 계층 지원	좌동
지원단가	만5세 20만원 만3세 19.7만원, 만4세 17.7만원	만 3~5세 22만원	좌동

당초지원계획 : ‘12년(20만원)→’13년(22만원)→‘14년(24만원)→’15년(27만원)→‘16년(30만원)

- (재원부담) ‘13~’14년에는 국고지방비(복지부·지자체) 및 지방교육재정교부금(교육부) 함께 활용하고, ‘15년부터는 전액 지방교육재정교부금 지원

(단위 : 억원)

구 분	'12년	'13년	'14년	'15년 (추계)		'16년 (추계)
지원단가 (사립유,어린이집기준)	월20만원	월22만원	월22만원	월22만원 (단가동결)	월27만원 (당초계획)	월30만원 (당초계획)
복지부(국고) 부담	3,827	3,827	2,948	0	0	0
(전년대비 증감)			(△879)	(△2,948)	(△2,948)
지자체(지방비) 부담	3,920	3,920	1,562	0	0	0
(전년대비 증감)			(△2,358)	(△1,562)	(△1,562)
교육부(교부금) 부담	16,041	26,492	34,166	39,640	45,283	51,059
(전년대비 증감)		(10,451)	(7,674)	(5,474)	(11,117)
합 계	23,788	34,239	38,676	39,640	45,283	51,059
(전년대비 증감)		(10,451)	(4,437)	(964)	(6,607)

<누리과정 재원부담>

구 분			'12	'13	'14	'15	'16
지원 연령			5세	3~5세	좌동	좌동	좌동
지원 단가	유아학비	국·공립유	(5세) 3만원 (3~4세) 5.9만원	6만원	6만원	6만원	6만원
		사립유	(5세) 20만원 (3~4세) 19.7/17.7만원	22만원	22만원	27만원	30만원
	보육료	어린이집	20만원	22만원	22만원	27만원	30만원
	방과후과정	국·공립유	5만원	5만원	5만원	5만원	5만원
		사립유,어린이집	7만원	7만원	7만원	7만원	7만원
재원	교부금	국·공· 사립유	5세 전체 + 3~4세 소득하위 70%	3~5세 전체	좌동	좌동	좌동
		어린이집	5세 전체	5세 전체 + 3~4세 소득상위 30% + 단가인상분 등	4~5세 전체 + 3세 소득상위 30% + 단가인상분 등	3~5세 전체	좌동
	국고 + 지방비	어린이집	3~4세 소득하위 70%	3~4세 소득하위 70%	3세 소득하위 70%	없음	없음

※ 시도교육감이 주장하는 2조2천억은 교부금의 어린이집분과 국고+지방비로 지원하고 있는 어린이집 분 전체를 말함

※ 교육부에서 주장하는 5,233억원은 현재 국고+지방비로 지원하는 3세 소득하위 70%에 해당하는 4,510억에 치원율 증가에 따른 수요증가액(723억원) 산정한 금액.

- 당초 교육부는 어린이집 분의 예산 약 2조1천억원의 예산을 기재부에 요구하였으나 미반영됨.(#첨부1. 누리과정 추계규모)

- 이에 반발하여 시도교육감들은 어린이집 분 2조1천억원을 예산요구

* 초등돌봄교실은 예산 반영하겠다는 입장임

- 기재부는 유치원 및 초중등 교육은 지자체 사무일 뿐 아니라 교육교부금으로 추진해 오던 사업으로 교부금 재원 내에서 충분히 수용 가능하다는 입장

기재부 보도 자료 「2015년 예산안 10문 10답」 (14.9.21) 中

ㅇ ’13년 초과 지원받은 교육교부금(2.7조원) 정산에 따라 일시적으로 ’15년 교육교부금이 감소하나

▪ 공자기금에서 지방채를 인수(1.9조원)하는 등 지방교육재정 국고지원 총 규모는 전년 보다 0.5조원 이상 증가

ㅇ 유치원 및 초중등 교육은 지자체 사무로서 누리과정 및 초등돌봄교실은 국고지원 없이 교육교부금으로 시행하는 것이 원칙임

▪ 특히, 누리과정은 ’12년부터 유‧보 일원화를 추진하면서 3년에 걸쳐

단계적으로 교육교부금에서 재원을 부담키로 합의된 사항

▪ 초등돌봄교실은 당초부터(’07년) 교육교부금으로 추진된 사항

ㅇ 지방교육청 부채는 ‘13년말 3조원인 반면, 중앙정부 부채는 464조원으로 별도 국고지원 여력도 없음

* 예산대비 부채비율(%, ‘13년 결산기준):
(중앙정부) 137.4%(464 / 337.7조원), (교육청) 5.2%(3 / 57.4조원)

▪ 중앙정부와 지방정부 모두 각자 해야 할 업무에 대해 세출구조조정 등 지출효율화를 통해 책임감을 가지고 추진 필요

○ 시도교육감 누리과정 예산 전액 미편성 발표로 정부 압박

- 시도교육감은 누리과정 무상교육비가 부담주체가 혼돈 및 영유아보육법 시행령 제23조 개정이 필요하다고 주장하며 예산 미편성 발표

지방재정교부금법

제1조(목적) 이 법은 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관(그 소속기관을 포함한다. 이하 같다)을 설치·경영함에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 한다.

영유아보육법 시행령

제23조 (무상보육 실시 비용) ① 법 제34조제3항에 따라 제22조제1항제1호의 영유아 무상보육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, 「지방교육재정교부금법」에 따른 보통교부금으로 부담한다. [개정 2013.2.28.]

#첨부2. 관련 법령

- 이에 대해서는 교육부가 2012년 11월12일, 법률자문(법무법인 청목, 바로)을 구하여 합당하다는 의견을 받은바 있음.

- 따라서, 시도교육감이 주장하는 위법성 문제는 근거 없음

자문사항

* 보육료 지원규정을 둔 유아교육법 시행령 제29조제1항의 위법성?

* 법률개정없이 유아교육법 시행령, 영유아보육법 시행령, 지방교육재정교부금법 시행령 개정만으로 지방교육재정교부금으로 보육료 지원 가능여부

* 시행령 개정만으로 추진한 누리과정이 위법일 경우 집행한 행정행위의 효력, 소급여부 장래 효력에 대한 사항

* 시행령 개정만으로 문제없으나, 법률 개정이 필요하다면 그 형식이 어떠해야 하는지 여부

답변사항(바로)

* 유아는 만3세부터 초등학교 취학전까지의 어린이를 말할 뿐 유치원을 다니는 아이만 지칭하지 않음. 다른 법에서 배제하지 않는 한 유아의 법률적의미가 달라지지 않으므로 위법성 없음. 다만, 유아교육법, 영유아보육법에서 세부적인 사항을 정하는 것이 더 적절해 보임. 시설에 차이가 있다고 하여 무상교육혜택을 부여하지 않는 것은 차별에 해당함.

* 보육료가 어린이집이 아닌 학부모에 대한 지원이기 때문에 보육기관/교육기관인지 검토 불필요

보호자 신청에 따른 기관에게 지원하는 바우처방식은 기관에게 지원하는 것이라 볼수 없음.

지방교육재정교부금법에 의하면 일반행정기관도 학교의 교육에 소요되는 경비 및 교육의 진흥을 위한 경비를 보조가능하기에 아무런 문제가 없음.

* 누리과정도 유아교육법상 교육과정이라는 점, 어린이집을 교육기관으로 본다는 명시적 규정이 없으나, 영유아보육법 제2조제2호에 따르면 보육의 개념에 교육 포함

* 불법으로 상정한 경우 행정행위 취소, 소급, 환수는 거의 불가능

* 굳이 법률개정을 한다면, 지방교육재정교부금법 제1조를 어린이집 포함을 명시

※ 청목 역시 같은 취지의 답변함

○ 질 의

☞ 이번 지방교육재정교부금 논란을 보며, 한 사람의 정치인으로서 매우 참담한 심정임. 중앙정부와 시도교육청이 서로의 논리만 고집하며 한 치의 양보조차 하지 않는 이 상황을 국민이 어떻게 보겠는가?

☞ 문제가 되고 있는 누리과정은 지난정부에 당초 단계적으로 지방교육재정교부금으로 이양되기로 되어 있던 것이 사실임. 이에 따라 관계법령을 정비하였고, 최종 이양시기가 내년이었음.

☞ 먼저 교육감님들께 여쭙겠음. 올해 누리과정의 예산이 한 푼도 책정되지 않았다고들 하는데, 이것이 사실인가?

☞ 사실은 명확히 할 필요가 있음. 누리과정에 대한 예산이 책정 안 된 것이 아니라 엄연히 지방교육재정교부금으로 책정되어 배부될 예정임. 그렇지 않나?

☞ 물론, 내년 지방교육재정교부금이 경기침체로 줄어들 전망이어서, 지방재정의 부담이 높아질 것이란 게 문제의 핵심임. 하지만, 국민들에게 단 한 푼도 책정되지 않았다고 오도하는 것은 문제가 있다고 봄.

☞ 다음으로 시도교육감협의회에서는 누리과정의 지방재정교부금으로 교부하는 것이 지방교육재정교부금법 위반이라고 주장하고 있는데, 사실인가?

☞ 유치원은 교육기관, 어린이집은 보육기관이니, 어린이집 지원은 교육기관을 지원하는 지방교육재정교부금으로 지원하는 것은 맞지 않다는 논리인데, 이것이 맞는 것인가?

☞ 영유아법 시행령 제22조와 유아교육법 시행령 제29조를 보면, 무상교육·보육의 대상을 교육부장관과 보건복지부장관이 협의하여 정하는 공통의 교육·보육과정(이하 "공통과정"이라 한다)을 제공받는 유아로 명시해 있음.

☞ 이는 누리과정 역시 교육과정이며, 누리과정을 실시하는 어린이집 역시 교육기관임을 나타내는 것임. 따라서 교육기관에 지방교육재정교부금을 지원하는 것은 가능한 것이 아닌가?

☞ 이는 2009년 11월 교육부가 법률자문을 구하여 위법성이 없음을 확인한 바가 있음. 따라서 교육감님들의 주장은 근거가 없는 주장이며, 법에 의한 예산편성의 의무를 져버리고 있는 것임. 예산 편성해야 하지 않겠는가?

☞ 본 의원도 지방교육재정의 어려움을 잘 알고 있음. 하지만, 원칙을 지키지 않는 주장은 타당성이 결여된 것임. 지난 교육부 국정감사 시 본 의원 역시 장관에게 예산반영의 필요성을 시사한 바 있으며, 장관 역시 의지를 나타냈음. 이제 국회에서 예산반영을 위해 여기 계신 모든 의원님들이 노력하실 거라고 봄.

☞ 하지만, 이 대립으로만 치닫는 정국을 푸는 것이 우선 되어야 할 것임. 열린 마음으로 함께 논의해야 할 문제라고 생각함. 교육감님들의 의지를 말씀해주시기 바람.

<첨부1. '12~'15년 누리과정 추계 규모>

(단위 :백만원)

시도	2012년			2013년				2014년				2015년
	부금			교부금			국고· 지방비	부금			국고· 지방비	교부금
	유치원	어린이집	합계	유치원	어린이집	합계	어린이집	유치원	어린이집	합계	어린이집	유치원	어린이집	합계
서울	168,651	76,953	245,604	247,265	254,810	502,075	105,811	51,190	287,054	538,244	69,805	303,961	373,469	677,430
부산	82,229	21,241	103,470	02,402	52,082	54,484	39,123	126,016	66,862	92,878	23,406	07,267	119,120	226,386
대구	61,431	17,380	78,811	82,560	37,395	119,955	41,678	105,628	63,545	169,173	19,288	85,087	94,731	179,818
인천	66,821	21,625	88,446	89,211	60,155	149,366	46,767	08,686	88,237	196,923	24,948	107,604	125,950	233,554
광주	34,900	20,771	55,671	47,911	36,404	84,315	30,164	63,647	52,854	116,501	15,678	58,051	68,326	126,377
대전	43,960	11,422	55,382	56,699	31,410	88,109	24,445	69,927	43,359	113,286	16,030	60,422	68,090	128,512
울산	32,035	6,078	38,113	43,108	23,101	66,209	16,387	56,236	32,960	89,196	10,815	47,247	52,294	99,541
세종	507	967	1,474	1,888	4,506	6,394	2,216	3,578	11,757	15,335	1,298	5,133	7,613	12,746
경기	49,405	104,727	454,132	406,937	310,398	717,335	185,374	485,942	423,558	909,500	126,655	92,833	580,932	1,073,766
강원	23,932	17,558	41,490	30,126	36,990	67,116	28,887	44,604	58,689	103,293	12,061	48,404	60,511	108,915
충북	25,887	20,262	46,149	32,393	44,487	76,880	31,175	42,037	68,629	110,666	13,546	54,550	70,683	125,233
충남	43,625	22,042	65,667	52,394	54,709	107,103	37,422	66,140	87,297	153,437	19,351	76,276	95,548	171,824
전북	37,045	24,349	61,394	49,123	43,490	92,613	33,297	62,456	62,505	124,961	17,686	63,375	77,156	140,530
전남	26,704	24,411	51,115	35,578	47,550	83,128	36,383	47,676	74,214	121,890	14,369	59,937	77,311	137,248
경북	61,034	21,665	82,699	74,140	46,491	120,631	42,385	105,379	69,377	174,757	24,100	90,942	103,932	194,874
경남	91,754	26,581	118,335	108,271	70,834	79,105	56,555	133,102	105,774	238,877	34,650	126,844	148,675	275,519
제주	8,397	7,703	16,100	13,213	21,124	34,337	16,631	13,168	34,536	47,704	7,314	21,634	30,163	51,797
합계	1,158,317	445,735	1,604,052	1,473,219	1,175,936	2,649,155	774,700	1,785,414	1,631,206	3,416,620	451,000	1,809,567	2,154,502	3,964,069

451,000

: 보건복지부+지자체분, 정부는 치원율 인상을 감안하여 5,210억 예산반영 주장

2,154,502

: 시도교육감 요구액

첨부2. 지방교육재정교부금 논란 관련 법령

지방교육재정교부금법 제1조

제1조(목적) 이 법은 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관(그 소속기관을 포함한다. 이하 같다)을 설치·경영함에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 한다.

영유아보육법 제34조 1항, 3항

제34조 (무상보육)  ① 국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다.

③ 제1항에 따른 무상보육 실시에 드는 비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 부담하거나 보조하여야 한다.

영유아보육법 시행령 제22조 무상보육 내용및 범위 등

1. 매년 1월 1일 현재 만 3세 이상인 영유아: 어린이집에서 법 제29조에 따른 보육과정 중 보건복지부장관과 교육부장관이 협의하여 정하는 공통의 보육·교육과정(이하 “공통과정”이라 한다)을 제공받는 경우. 다만, 1월 2일부터 3월 1일까지의 기간 중에 만 3세가 된 영유아로서 어린이집에서 공통과정을 제공받는 경우를 포함한다.

2. 매년 1월 1일 현재 만 3세 미만인 영유아: 어린이집에서 법 제29조에 따른 보육과정(공통과정은 제외한다)을 제공받는 경우

영유아보육법 시행령 제23조

제23조 (무상보육 실시 비용) ① 법 제34조제3항에 따라 제22조제1항제1호의 영유아 무상보육 실시에 드는 비

유아교육법 시행령 제29조 1항, 2항

제29조 (무상교육의 내용 및 범위) ① 법 제24조제1항에 따라 초등학교 취학 직전 3년의 유아에 대하여 실시하는 무상교육은 매년 1월 1일 현재 만 3세 이상인 유아로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관에서 교육부장관과 보건복지부장관이 협의하여 정하는 공통의 교육·보육과정(이하 "공통과정"이라 한다)을 제공받는 유아를 대상으로 한다. 이 경우 유아가 받을 수 있는 무상교육 기간은 3년을 초과할 수 없다. [개정 2012.8.31, 2013.3.23 제24423호(교육부와 그 소속기관 직제)]

1. 유치원

용은 예산의 범위에서 부담하되, 「지방교육재정교부금법」에 따른 보통교부금으로 부담한다. [개정 2013.2.28.]

유아교육법 제24조 1항, 2항

제24조 (무상교육) ① 초등학교 취학직전 3년의 유아교육은 무상(無償)으로 실시하되, 무상의 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다. [개정 2012.3.21] [[시행일 2013.3.1]]

②제1항에 따라 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용은 국가 및 지방자치단체가 부담하되, 유아의 보호자에게 지원하는 것을 원칙으로 한다.[개정 2010.3.24]

유아교육법 시행령 제29조 1항, 2항

제29조 (무상교육의 내용 및 범위) ① 법 제24조제1항에 따라 초등학교 취학 직전 3년의 유아에 대하여 실시하는 무상교육은 매년 1월 1일 현재 만 3세 이상인 유아로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관에서 교육부장관과 보건복지부장관이 협의하여 정하는 공통의 교육·보육과정(이하 "공통과정"이라 한다)을 제공받는 유아를 대상으로 한다. 이 경우 유아가 받을 수 있는 무상교육 기간은 3년을 초과할 수 없다. [개정 2012.8.31, 2013.3.23 제24423호(교육부와 그 소속기관 직제)]

1. 유치원

2. 「영유아보육법」에 따른 어린이집

3. 그 밖에 교육부령으로 정하는 바에 따라 유아교육을 실시하도록 지정받은 기관

② 1월 2일부터 3월 1일까지의 기간 중에 만 3세가 된 유아가 공통과정을 제공받는 경우에는 제1항 전단에도 불구하고 무상교육의 대상으로 본다. 이 경우 유아가 받을 수 있는 무상교육 기간은 3년을 초과할 수 없다.

[개정 2012.8.31]

[전문개정 2011.9.30]

[본조제목개정 2012.8.31]