일반고 살리기 일환이라는 혁신학교 확대 – 학력하향평준화 우려

- 조희연 교육감의 일반고 전성시대 기본계획에 일반고 중장기 발전방안으로 혁신학교 지정·운영확대를 명시하고 있음.

- 혁신학교의 기초학력수준 미달 학생이 전체평균보다 많으며, 해당 시도 평균보다도 많은 것으로 보아 전체 학력수준이 저조함.

- 특히, 서울의 경우 2013년 혁신학교 감사를 통해 혁신학교지원비의 방만한 사용이 지적됨.

- 혁신학교 확대는 중단되어야 하며, 예산감독 강화 등 내실을 기해야 함.

❒ 질의요지

- 조희연 교육감의 일반고 전성시대 기본계획에 일반고 중장기 발전방안으로 혁신학교 지정·운영확대를 명시하고 있음.

- 혁신학교의 기초학력수준 미달 학생이 전체평균보다 많으며, 해당 시도 평균보다도 많은 것으로 보아 전체 학력수준이 저조함.

- 특히, 서울의 경우 2013년 혁신학교 감사를 통해 혁신학교지원비의 방만한 사용이 지적됨.

- 혁신학교 확대는 중단되어야 하며, 예산감독 강화 등 내실을 기해야 함.

❒ 현황 및 문제점

* 혁신학교

- 혁신학교는 한가지로 정형화된 학교 유형이 아니고, 혁신학교를 운영하는 시도별로 다양하게 정의됨.

- 경기도 : “민주적 자치공동체와 전문적 학습공동체에 의한 창의지성교육을 실현하는 공교육혁신의 모델학교” 라고 정의함.

- 서울시 : “배움과 돌봄의 책임교육을 실현하고 학생·교원·학부모·지역사회의 교육적 요구가 서로 소통하는 참여와 협력의 교육문화공동체로서 전인교육을 추구하는 학교”

* 두 곳다 민주시민교육을 강조, 최근 서울은 세계시민교육을 추가해 ‘혁신미래교육’을 목표로 함.

- 혁신학교 법률적 근거는 없으나, 학교 및 교육과정 운영의 자율권을 부여하기 위해 자율학교로 지정하고 있음.

- 초·중등교육법 제61조(학교 및 교육과정 운영의 특례) 및 동법 시행령 제105조(학교 및 교육과정 운영의 특례)에 근거하여 시도교육감이 지정 운영하는 학교

- 시행령 105조 제 1항은 “교육감은 지정대상에 해당하는 국·공·사립 초·중·고교를 자율학교로 지정·운영할 수 있으나, 국립학교와 평준화 지역 고등학교를 자율학교롤 지정하려는 경우에는 미리 교육부 장관과 협의하여야 하도록” 규정

- 105조 4항은 “자율학교는 5년 이내로 지정·운영하되, 교육감이 정하는 바에 따라 연장 운영할 수 있도록” 규정하였으며, 제5항은 “교육부 장관 또는 교육감은 자율학교의 운영에 필요한 지원을 하여야 한다” 고 규정함.

- 이에 따라 교육부장관과 교육감은 자율학교로 지정·운영하는 학교에 대해 5년 이내의 기간마다 재지정 여부를 위한 평가를 실시하고, 추가적인 예산 지원함.

○ ‘일반고 전성시대’가 혁신학교 확대?

- 조희연교육감은 9월 ‘일반고 전성시대 기본계획’을 발표

- 학교운영비확대, 학급·수업당 학생수 감축, 고입배정방법, 교원 인사제도 개편

- 자사고 정상화 및 특목고 지도감독 강화

- 진로 진학 및 직업교육 지원 강화

- 학습부진학생 맞춤식 지원, 대안교육 기회 확대, 교육소외학교 집중지원 등

- 일반고 중장기 계획 : 혁신학교 확대, 서울형 고교체제 종합방안 수립

☞ 조희연 교육감님! 현재 교육계에서 가장 화두가 되고 있는 것이 일반고의 위기임. 일반고의 학업성취도 저하와 낮은 대학진학률이 사회적 문제로 대두됨.

☞ 이에 대해 조희연 교육감님께서 발표하신 ‘일반고 전성시대’ 기본계획은 인상적임. 교육과정 다양화 및 일반고 지원확대 등은 조속히 이루어져야 할 사안이라고 판단됨.

☞ 그런데, 교육감님. 한 가지 이해 안 되는 것이 있는데, 계획안 마지막에 일반고 중장기 계획에 혁신학교 확대가 있음. 혁신학교 확대와 일반고 역량 강화의 상관성이 무엇인지?

* 일반고의 지향점이 혁신학교란 답변 가능.

* 조희연교육감은 당선자시절 인터뷰시 혁신학교의 형평성 문제를 혁신학교를 3배이상 늘리고 예산도 1억원이상 높여 해결하겠다고 함.(세계일보, ‘14.6.5)

○ 혁신학교 기초학력 미달학생 전체평균보다 높아!, 수능 점수 낮아!

☞ 교육감님. 현재 일반고의 위기의 척도로 삼는 것이 무엇인가? 뛰어난 학생 유출 등으로 인한 학업성취도 저하와 낮은 대학진학률임.

☞ 그렇다면, 교육감님께서 일반고 대책의 일환으로 추진하는 혁신학교의 경우는 어떠한지 살펴봅시다.

- 2013년 중학교 혁신학교 기초학력미달 성취수준 학생 비율을 보면,

구분(중3)	국어 기초미달	수학 기초미달	영어 기초미달
서울혁신중(19교)	2.4%	6.7%	5.0%
서울 전체	1.9%(-0.5)	5.8%(-0.9)	4.0%(-1.0)
전국 평균	1.5%(-0.9)	5.1%(-1.6)	3.4%(-1.6)
서울혁신고(10교)	9.4%	10.7%	8.3%
서울 전체	5.1%(-4.3)	6.4%(-4.3)	4.1%(-4.2)
전국 평균	1.9%(-7.5)	3.6%(-7.1)	2.2%(-6.1)

- 국어, 영어, 수학 모두 서울전체 및 전국평균의 학생비율보다 높은 것으로 나타남. 고등학교의 경우 그 차이가 더욱 큼.

- 이는 비단 서울만의 이야기는 아님. 여기 같이 계신 강원, 경기 모두  해당됨. 강원은 중학교는 학력수준이 다소 높은 수준이었으나, 고등학교는 역시 미달수준 학생이 높았으며, 경기도는 모두 미달수준이 높았음.

구분(중3)	국어 기초미달	수학 기초미달	영어 기초미달
강원혁신중(13개교)	1.6	5.4	3.7
강원 전체	2.1(0.5)	7.7(2.3)	5.1(1.4)
전국 평균	1.5(-0.1)	5.1(0.3)	3.4(0.3)
강원혁신고(4개교)	4.0	12.8	6.4
강원 전체	2.2(-1.8)	4.9(-7.9)	2.8(-3.6)
전국 평균	2.8(-1.2)	3.6(-9.2)	2.2(-4.2)

구분(중3)	국어 기초미달	수학 기초미달	영어 기초미달
경기혁신중(71개교)	1.7	7.6	4.6
경기 전체	1.5(-0.2)	6.2(-1.4)	4.0(-0.6)
전국 평균	1.5%(-0.9)	5.1%(-1.6)	3.4%(-1.6)
경기혁신고(18개교)	5.3%	10.3%	5.8%
경기 전체	3.8%(-1.5)	6.6%(-3.9)	3.9%(-1.9)
전국 평균	1.9%(-3.4)	3.6%(-6.7)	2.2%(-3.6)

(자료 : 한국교육과정평가원)

- 또한, 올해 졸업한 혁신학교 졸업생의 수능표준 점수 역시 전체 평균보다 저조하게 나타남.

구 분		국어A평균	국어B평균	수학A평균	수학B평균	영어A평균	영어B평균
혁신학교	경기(11개교)	86.1	82.9	88.1	82.0	89.2	81.5
	서울(3개교)	95.2	95.0	94.5	97.8	95.5	97.7
	전남(2개교)	83.5	80.5	86.0	75.0	97.4	74.8
	전북(2개교)	79.9	79.1	88.0	75.6	78.9	88.7
	전체	86.6	84.2	88.9	83.6	90.0	84.2
전국평균		92.0	92.2	94.1	90.0	95.3	90.5

☞ 일반고의 학력수준과 대학진학률을 높이겠다면서 제시한 대안인 ‘혁신학교’의 학력수준이 이렇듯 낮다면, 결국 하향평준화가 우려되는데 모순이 아닌가? 견해는?

* 국영수 중심의 현행 입시체계에는 혁신학교가 맞지 않다는 답변 나올수 있음. 궁극적으로 입시체계를 바꿔야 한다고 주장함.(월간중앙인터뷰, 8.17)

* 그렇다면, 현행 제도에서 진학을 가야하는 학생들의 학력저하는 방관

하겠다는 것인가? 위험한 실험으로 학생들을 희생양으로 삼겠다는건가?

○ 서울형 혁신학교 지원비로 돈잔치?

- 서울형 혁신학교의 문제점은 이뿐이 아님.

- 서울형 혁신학교는 일반학교에게도 주어지는 학교기본운영비 이외에 2013년 1교당 평균 1억5천, 올해 평균 7,000만원의 예산을 지원받음.

* 경기 ▲‘13, 7,600만원 ▲’14, 5,400만원  강원 ▲‘13, 4,700만원 ▲’14, 3,700만원

시도별		서울	경기	강원	광주	전북	전남	합계
혁신학교 총 지원액	2013	10,035	17,590	1,909	1,437	4,340	2,897	37,097
	2014	4,690	17,910	1,517	3,938	3,938	2,935	31,047
1교당 평균지원액	2013	150	76	47	80	52	57	81
	2014	70	54	37	72	39	44	55

서울 68개교 경기 327개교(내년3.+30개 9+30) 혁신학교지원센터 준비중

☞ 이는 일반학교와의 형평성 문제가 제기될 수 있음. 따라서 혁신학교 지원금은 어떤 예산보다도 투명하게 쓰여져야 한다고 생각하는데 동의하십니까?

- 하지만, 작년 서울시에서 행한 ‘2013 상반기 정책감사’ 결과 혁신학교 예산 방만한 사용이 사실로 드러남.

- 일부학교는 간식비 및 상품비로만 3,000만원 가까이 쓰는가하면,

무상으로 뮤지컬 관람, 문화체험 등을 하고,

그래도 남는 잔액을 교원연수비, 물품구입 등에 사용하는 등 호화롭게 사용함.

<서울시 2013 상반기 정책 감사 주요 지적사례>

▲간식비·상품비 과다

- G중학교는 간식비 및 상품비로

2011년, 2억원 중 13.9%(2,276만원), 2012년, 1억7천만원 중 15.4%(2,640만원)

▲수익자 부담 사업비용 소요

- C초등학교는 체험학습 위한 차량임대비로만 2011년 23.8%(2,494만원), 2012년 18.8%(2,816만원)

- E중학교는 2011년 생태체험,지리산둘레길체험으로 7%(1266만6천원)

2012년, 뮤지컬관람, 토요문화체험으로 9.7%(1401만8천원)

▲인건비·강사(학생교육·교원학부모연수)비(컨설팅비 포함) 과다집행

- A초 2011년 52%(5,623만6천원), 2012년 57%(8,836만2천원)

C초 2011년 45%(4,747만3천원), 2012년 41%(6,188만9천원)

- E중 2012년 69.6%(1억44만7천원), F중 2012년 42.4%(5,976만6천원)

H고 2012년 40.3%(6824만3천원)

▲ 기타

- 혁신학교 운영비를 학교기본운영비성 경비 집행(컴퓨터, 교원자비부담연수비, 청소도구함 구입 등) *혁신학교비는 목적사업비로 학교기본운영비로 사용금지

- 회계연도말 잔액을 다음연도 물품 구입(악기, 사무용품, 컴퓨터 등)

- 업무추진비 및 다과매식비 과다 집행

☞ 교육감님! 이렇듯 방만한 예산사용은 엄격히 감독 관리할 필요가 있어 보이는 데 동의하는가?

○ 돈 잔치에도 불구하고 예산 운용지침 완화

☞ 그런데, 조희연 교육감님의 추진의지에 의구심을 가질 수 밖에 없음. 왜 그런지 봅시다.

- 당시 감사결과 “정책제언”을 보면 혁신학교 예산 집행 관련해서

▲ 혁신학교운영비 적정 지원규모를 재검토 필요(과다지원)

▲ 혁신학교운영비의 명료한 예산집행기준이 필요하다고 제안하고 있음.

: 집행기준을 자의적 해석이 가능한 용어(ex.최소한의 비품, 꼭 필요한 경우 등)를 수정

필요하고, 수익자부담경비, 학생간식비에 대한 가이드라인 마련 필요

- 이에 따라 올해 서울교육청은 혁신학교 예산 운용지침을 대폭 강화하였음.

- 일반물품 구입금지, 체험학습은 수익자부담원칙, 간식비/급량비 5%이내 불용액 발생시 사유서 제출 등을 내용으로 함.(#첨부.예산운용지침)

- 하지만, 교육감님이 취임하시고, 이번 혁신학교 신규지정(신규1곳, 예비혁신학교11곳 지정)에 있어 운용지침을 변경함.

* 교원 워크샵 5%제한 삭제, 간식비/급량비 5%제한 삭제

☞ 서울형 혁신학교 예산 운용지침은 변경후 불과 반년만에 완화됨.

교원 워크샵과 간식비/급량비 제한을 없앤 이유가 무엇인가?

* 서울시 답변 : 현장에서의 요청에 의해 변경됨.

☞ 감사결과 드러난 문제점을 개선하기 위한 지침을 교육감님의 입김

한번에 단숨에 바뀐다면, 이것이 과연 제대로 된 지침입니까?

더욱이 그것이 예산운용을 더욱 자유롭게 해주는 것이라면...

예산낭비를 오히려 방임하는 것이 아닙니까?

○ 마무리

☞ 조희연 교육감님! 학력수준도 낮고, 지원하는 예산은 이렇듯 방만하게 사용하는 혁신학교가 과연 “일반고 전성시대” 교육대안이라고 볼 수 있는지?

☞ 혁신학교는 학생·학부모·교사의 만족도가 높은걸로 유명한데, 간식비에 몇 천만원 쓰고, 체험학습도 공짜로, 교원연수 공짜로 보내준다면, 만족도가 높을 수밖에 없음.

☞ 일반학교에 같은 규모의 특별예산을 지원한다면, 결과가 다를것인가?란 의문이 듬. 만족도는 마찬가지로 상승할 것임 이는 선심성 예산집행이 만들어낸 착시현상일 뿐임.

☞ 교육감님께서는 내년에 혁신학교 확대와 지원 예산 증액을 밝히고 있는 걸로 알고 있음. *예산1,000만원 증액(행정보조 인건비보전으로 실제 1억여원 지원 = 7,000+1,000(증액)+인건비보전(약2,500), 확대규모는 미정)

☞ 하지만, 이는 무리한 실험정책임. 혁신학교 확대는 중단되어야 하며, 기존의 혁신학교 지원예산에 대한 감독을 강화하는 등 내실을 기해야 한다고 보는데 견해는?

<예산 운용지침(2011~2014)>

구분	2011년	2012년	2013년	2014년	2014하반기~
기본지침	右同	右同	右同	「2015학년도 학교회계 예산편성 기본지침」 및 「학교회계직원 인사노무의 이해」	左同
예산용도	프로그램 개발․운영비, 연수비, 전문기관 컨설팅비, 학습자료 및 교구․기자재 구입비, 보조 인력 인건비 등	左同	프로그램 개발․운영비, 교원연수비, 전문기관 컨설팅비, 시설비, 교구/교재 구입비, 인건비(행정보조인력) 등	교육활동을 위한 운영비와 교재․교구 구입비, 교원연수 ․ 컨설팅 및 워크숍비, 시설비, 교무행정보조인력 인건비 등	左同
교육활동 (프로그램) 운영비		프로그램운영과직접적으로관련된최소한의비품구입. 일반비품(컴퓨터,프린터등)구입지양	전체운영지원비의 60%이상 강사비는「2013학교회계지침」기준적정비용편성 교구/교재등비품구입은꼭필요한경우에 한함.	교육활동은 정규교육과정 및 방과후교육 활동을 포함함 강사비는 「2014학교회계지침」에 기준적정 비용편성 교구/교재 등 물품구입은 꼭 필요한 경우에 한 함 현장체험학습 및 방과후학교 운영은 수익자부담원칙 일반물품(컴퓨터와프린터,복사기,가구등)구입금지	左同
교직원수당			右同	본교 교직원에게 혁신학교 업무관련 출장비를 제외한 각종 수당 지급 불가	左同
교원연수비 (전문성향상)			5%이내	복지차원예 집행금지 (체육행사, 단순취미 동아리등) 외부강사초빙시 2014학교회계지침의 기준준수	左同
교원워크숍				전체 예산의 5%이내 편성	5% 제한 삭제
행정보조인력 인건비			일반학교와의 형평성 고려	일반학교와의 형평성을 고려하여 1인이내 단기간 또는 시간제로 운용하는 인력추가가능	左同
업무추진비		최소한의 경비만 집행	전체 운영지원비의 2.5% 이내	전체 예산의 3.5% 이내 (간식비, 급량비 제외)	左同
간식비/급량비			별도 제한 없음. 프로그램운영비에 포함 가능	전체 예산의 5% 이내	5% 제한 삭제
시설비	사용 불가	5%이내	10%이내	10% 이내	左同
기타	과다이월, 목적외 전용 금지	불용액 발생시 차년도 예산교부시 반영	불용액 발생을 최소화함	학년도말 무리한 집행 지양 불용액(10만원이상)발생시 사유서제출, 2015년 교부예산에 반영	左同