허브공항 육성정책, 실익 없이 국민 부담만 가중시켜

□ 현황 및 문제점

(1) 허브공항 육성정책 주요 추진내역 및 성과평가

○ 정부는 지난 15년 간 국가 공항개발정책 및 항공정책기본계획에서 인천공항의 허브화를 핵심 과제로 제시하면서, 인천공항에 각종 정책적 지원을 투입함

자료: ‘제4차 공항개발 중장기 종합계획’(2011~2015), 국토교통부

<제1차 항공정책 기본계획 정책방향>

자료: ‘제1차 항공정책 기본계획’(2011~2015), 국토교통부

① 국가 공항건설예산, 인천공항에 집중 투입

○ 이에 따라 인천공항 건설을 위해 2014년 현재까지 약 20조 7,000억원이 투자되었는데, 이 중 공항시설 건설비가 65.4%, 접근교통건설비용이 34.6%의 비중을 차지함

- 인천공항 1단계 건설사업은 5조 6,323억원, 2단계 2조 9,688억원, 3단계 4조 9,303억원이 투입됨(3단계 사업은 진행 중이며, 공항시설 건설사업비용은 총 13조 5,314억원)

- 아울러 접근교통건설비용으로서 인천공항철도 약 4조 2,000억원, 신공항 고속도로 약 1조 4,000억원, 인천 대교 약 1조 6,000억원이 투입됨(총 7조 2,000억원)

○ 이와 같은 거액의 시설투자는 국내 지방공항 시설투자를 억제함으로써 가능했는데, 실제로 2006년~2010년 국내 전체 공항시설투자비의 80%가 인천공항에 투입됨

<공항 시설투자예산 집행내역>

자료: ‘제4차 공항개발 중장기 종합계획’(2011~2015), 국토교통부

구분	2006	2007	2008	2009	2010	합계
전체예산	954,884	819,297	407,516	160,103	124,384	2,466,184
인천공항	890,212	705,980	273,440	55,691	43,833	1,969,156
기타공항	64,672	113,317	134,076	104,412	80,551	497,028

② 국제노선 배분 제약해, 공항선택 자유 침해

○ 아울러 2000년부터 김포공항의 대부분의 국제노선을 인천공항으로 옮기고, 현재 실질적으로 반경 1,500km의 국제선 노선만 운항할 수 있도록 제한함

<현재 김포공항 국제노선 현황>

자료: 한국공항공사, 2014.08

구분		운항편수(일)	거리(km)	비고(개설년도)
일본	하네다	24	1,160	‘03.11월
	오사카	12	818	‘08.12월
	나고야	2	1,069	‘10.3월
중국	북경	8	947	‘11.7월
	홍차우	8	875	‘07.10월
대만	쑹산	4	1,477	‘12.4월
합계		58

○ 현재 김포공항에서 운항이 제한된 반경 2,000km 이내에 있는 국제공항은 총 43개로, 주로 항공자유화협정이 체결되어 있는 일본‧중국 청도‧동남아 노선 등임

- 이에 따라 김포공항은 1,100만명의 국제여객을 처리할 수 있는 시설을 갖추어놓고도 처리가능규모의 절반도 안 되는 400만명의 국제여객만을 처리하고 있음

- 국민들과 근거리 해외여객들은 규제정책 때문에 항공자유화협정에도 불구하고 공항선택의 자유를 누릴 수 없게 됨

* 한국-일본‧중국‧동남아 노선의 운항시간은 1시간~3시간30분으로 짧지만 대부분의 노선이 인천공항에 집중됨에 따라 서울-인천 간 이동하는 데에 1시간, 출국수속에 1시간 이상 소요되어, 실제 여객들이 이동시간을 두 배로 부담하게 됨

<김포공항‧인천공항 이용 시 여행시간 비교>

* 자료: ‘김포～하네다～홍차오 셔틀 운항의 의미와 전망’, 항공우주법학회, 2007

구 분		우리나라 시내➔공항	출입국 수속시간	비행시간	상대국 공항➔시내	합 계
일본 도쿄	김포➔하네다	50분	11분	2시간	30분	3시간31분
	인천➔나리타	1시간20분	60분	2시간15분	1시간30분	6시간5분
	차이	30분	49분	15분	1시간	2시간34분
중국 상해	김포➔홍차오	50분	11분	1시간50분	50분	3시간41분
	인천➔푸동	1시간20분	1시간	1시간50분	1시간	5시간10분
	차이	30분	49분	-	10분	1시간29분

③ 허브화 정책의 성과

○ 2001년 인천공항 개항 당시 마스터플랜을 살펴보면, 2015년 인천공항 환승률을 59.4%에 이를 것으로 예상하였으나, 2014년 현재 환승률은 15%에 머물러 있음

- 2001년 ‘인천국제공항 마스터플랜 재검토 최종성과보고서’(2001)에서는 2015년 인천공항의 환승률을 59.4%, 국제선 총 수요를 5,745만 3,000명으로 전망했음

- 한편, 김포공항의 환승율을 13~18%로 유지하는 경우(인천공항을 비HUB화 하는 경우)에는 2015년까지 인천공항 총수요가 4,764만명이 될 것으로 전망함

- 그런데 지난 15년간 인천공항 허브화를 추진해 온 현재, 인천공항 국제선 여객은 총 4,078만명(2013년 기준)으로 당초 예상치의 71%에 그쳤으며, 허브화하지 않았을 경우의 예상치보다도 저조한 실적을 나타냄

<인천공항 비허브화 한 경우 국제선 여객수요>

자료: ‘인천국제공항 마스터플랜 재검토 최종성과보고서’, 인천공항공사, 2001

구분	2000	2001	2005	2010	2015	2020
전국	19,525	21,245	29,779	42,277	55,079	68,052
분담율(%)	91.3	91.7	88.0	87.0	86.5	86.0
인천공항	17,885	19,482	26,206	36,781	47,643	58,525

<인천공항 허브화 한 경우 국제선 여객수요>

자료: ‘인천국제공항 마스터플랜 재검토 최종성과보고서’, 인천공항공사, 2001

구분		2001	2005	2010	2015	2020
기종점수요		21,489	30,161	39,068	39,068	47,991
환승	국제-국내	954	1,380	2,205	3,126	4,005
	국제-국제	1,960	3,819	7,178	11,399	16,176
통과	국제-국내	48	84	153	238	336
	국제-국제	545	1,136	2,193	3,622	5,324
환승률(%)		18	23	28	32	35
총수요		19,482	27,908	41,890	57,453	73,832

*실제 환승률은 2010년 15.7, 2011년 16.3, 2012년 16.8, 2013년 17.1, 2014년 15.1

<참고>

○ 해당 보고서에서는 우리나라 2015년 GDP를 1,336조원으로 전망하면서, 스스로 ‘다소 낙관적 측면의 전망’이라고 표기함

- 해당 보고서에서는 국제유가의 안정, 지속되는 무역흑자, 국내기업의 원활한 구조조정이 지속될 것으로 판단하면서 ‘다소 낙관적 측면의 GDP 성장전망’을 반영함

- 2014년 현재 우리나라 GDP는 1,272조원으로, 당시 예측이 5% 이상 과대평가 된 것으로 나타남

<우리나라 GDP 성장전망>

자료: ‘인천국제공항 마스터플랜 재검토 최종성과보고서’, 인천공항공사, 2001

구분	1999	2000	2005	2010	2015	2020
성장률(%)	10.7	8.9	8.7	7.2	5.4	4.3
GDP(십억)	439,003	478,074	725,509	1,027,109	1,336,010	1,649,077

(2) 인천, 향후 허브공향으로 도약가능성 희박

○ 통상 환승률 25% 이상인 경우 허브공항이라고 하는데, 지난 15년 간 인천공항 허브화를 위해 막대한 정책적 지원을 쏟아부었으나 환승률이 좀처럼 개선되지 못해 현재 15% 수준에 머무름

<세계 주요 공항 비교>

자료: 인천공항공사(2011년 말 기준)

구분	베이징	푸동 (상하이)	홍콩	나리타 (도쿄)	창이 (싱가폴)	스키폴 (네덜란드)	프랑크 푸르트
활주로수	3	2	2	2	2	6	4
여객터미널면적(만m2)	140	76	75	81	105	65	-
여객처리능력(만명)	9,500	6,000	5,400	4,200	6,870	6,500	5,800
국제여객운송실적(만명)	1,412	1,499	5,275	2,630	4,543	4,958	4,948
국제화물운송실적(만t)	64	227	394	190	187	152	208
취항사	80	60	95	75	90	106	112
취항도시	214	152	160	93	200	301	266
환승률	-	-	28	21	31	38	42

- 따라서 앞으로도 인천공항 허브화를 위해 정책적 지원을 펼칠 경우, 허브공항 육성이 가능한 것인지에 대한 의문이 제기됨

- 그런데 인천공항은 다양한 측면에서 경쟁력을 가지지 못한 것으로 분석되어, 허브공항 육성정책의 타당성이 없는 것으로 보임

① 주변 여건

○ 인천공항 환승객의 91~93%가 우리나라‧일본‧중국 국적 항공사를 이용한 것으로 분석되고 있는데, 최근 중국과 일본이 자국 공항의 허브화를 강력하게 추진하면서 우리나라로 유출되었던 중국‧일본 국적 항공사 여객을 다시 흡수하고 있음

- 인천공항 항공사별 환승객 비중을 살펴보면, 한‧중‧일 국적항공사를 이용하는 여객이 전체의 각각 91~93%에 육박하고 있음

<인천공항 국적 항공사별 국제여객 현황>

(단위: 만명, %)

항공사 국적	2010		2011		2012		2013		2014.09
	환승객	전체	환승객	전체	환승객	전체	환승객	전체	환승객	전체
동북아(A)	481.5	2,641.4	526.1	2,675.9	594.8	2,981.7	643.9	3,146.6	469.6	2,553.5
전체(B)	519.3	3,307.6	566.3	3,466.6	645.8	3,853.4	702.7	4,098.2	505.2	3,352.5
A/B*100	92.7	79.9	92.9	77.2	92.1	77,4	91.6	76.8	93.0	76.2

- 그런데 최근 중국은 제10차 5개년 계획을 추진하면서 상해‧북경 및 광저우 공항을 중국의 3대 국제허브공항으로 지정해서 육성하고 있음

- 일본도 2010년 하네다 공항의 제4활주로 완공을 기점으로 하네다 공항을 동북아 거점 허브공항으로 육성하는 정책을 시행함에 따라, 하네다 국제여객이 최근 6년간 3.5배 증가한 것으로 나타남

<하네다공항 여객수송 현황>

연 도	여객(명)
	국 제	국 내	합 계
2008	2,356,019	64,398,810	66,754,829
2009	2,590,110	59,313,546	61,903,656
2010	3,882,305	60,328,769	64,211,074
2011	7,055,235	55,529,591	62,584,826
2012	7,928,183	58,866,995	66,759,178
2013	8,030,000	61,650,000	69,680,000

○ 중국‧일본 등 인근 국가 국제여객 중 인천공항을 이용하는 비중이 감소함에 따라 전체 환승객 규모가 급감하고 있음

<동북아지역→인천→해외노선 이용하는 여객 현황>

(단위: 명,%)

자료: 인천공항공사, 2014.10

구분	일본			중국		대만	총계
	하네다	간사이	나고야	베이징	홍차오	송산
2013.1~8	44,062	270,334	175,022	204,478	398	30	694,324
2014.1~8	45,036	242,102	150,224	217,892	264	48	655,566
증가율	2.2	-10.4	-14.2	6.6	-33.7	60.0	-5.6

<인천공항 환승객 감소추이>

(단위: 천명)

자료: 인천공항공사, 2014.10

연도/월	2013				2014									계
	9	10	11	12	1	2	3	4	5	6	7	8	9
환승객(A)	536	518	501	591	671	555	588	526	474	504	598	614	521	7,198
전년동월(B)	576	519	526	597	657	617	659	597	544	530	598	678	536	7,634
A-B	-40	0	-26	-6	14	-61	-71	-71	-70	-26	0	-64	-15	-436

② 가격 경쟁력

○ 또한 인천공항은 항공사들로부터 수취하는 공항사용료가 아시아 주요공항 평균보다 높아, 가격 경쟁력 측면에서도 취약한 것으로 나타남

- 인천공항 사용료를 아시아 주요공항 사용료 평균치와 비교해보면, 착륙료는 8,859원, 정류료는 282원 비싸게 받고 있음

<아시아 주요공항 사용료 현황>

(단위: 원)

국가	공항	착륙료 (조명료 포함)	정류료	계
싱가폴	창이	526,553	65,819	592,373
태국	돈무앙, 방콕	487,583	171,786	659,368
중국	서우두, 홍차오, 푸동	542,898	81,435	624,333
필리핀	세부	426,767	209,374	636,140
홍콩	첵랍콕	787,740	1,380,543	2,168,284
일본	나리타	1,755,322	200,608	1,955,930
외국공항 평균(A)		754,477	351,594	1,106,071
인천공항(B)		763,336	351,876	1,115,212
A-B		8,859	282	9,141

③ 연결성 부족

○ 아울러 인천공항에서 이착륙하는 항공사가 국적사에 지나치게 치우쳐져 있어서, 해외 항공사들이 인천공항을 중심으로 노선망을 확대해나가지 못하는 한계가 있음

- 연도별 인천공항 이착륙 횟수 상위 20개 업체 중 국내업체 운항비율을 살펴보면, 국적사의 비중이 지난 14년 간 65~71%로 높은 비중을 차지하고 있음

<연도별 인천공항 이착륙 횟수 상위 20개 업체 중 국내업체 운항 비율>

자료: 인천공항공사

연도	국내업체 비중	해외업체 비중
2001	64.7%	35.3%
2002	66.8%	33.2%
2003	66.9%	33.1%
2004	66.6%	33.4%
2005	66.6%	33.4%
2006	66.4%	33.6%
2007	65.2%	34.8%
2008	67.3%	32.7%
2009	71.0%	29.0%
2010	71.3%	28.7%
2011	70.5%	29.5%
2012	68.0%	32.0%
2013	65.3%	34.7%

- 이에 따라 여행객들은 인천공항을 통해 다양한 항공사가 제공하는 연결편을 활용하지 못하고, 주로 국적 항공사가 제공하는 포인트-포인트 노선을 이용하게 됨

- 허브화의 가장 중요한 특성이 다양한 스케줄 제공을 통한 편의성인데, 이처럼 인천공항에서 다양한 항공사들이 운항하지 못함에 따라 항공 연결성이 매우 떨어지는 것으로 나타남

- 이에 따라 세계은행이 2011년 발표한 항공 연결성지수에서 우리나라는 55위(4.79%)로 랭크됨

* 연결성지수(Connectivity Index)란, 승객이 출발지에서 최종 목적지까지 가기 위해 항공편을 갈아타야 할 때, 환승공항에서 느끼는 스케줄 측면에서의 편의성 정도를 평가하는 지표임

(3) 인천공항 3단계 확장사업, 원점에서 재검토해야

○ 인천공항은 환승률 지표가 좀처럼 개선되지 않자, 작년부터 환승률 지표를 대체해서 ‘동북아 환승시장 점유율’이라는 성과지표를 마련하고 있음

- 하지만 공신력 있는 지표가 아니어서, 공항의 경쟁력을 판단할 수 있는 근거가 되지 못할 것으로 보임

* 환승률 = 환승객/(일반 국제여객+환승객)

* 동북아 환승시장 점유율=인천공항 환승객수/동북아 6개 경쟁공항 총환승객수

* 6개 공항 : 인천, 베이징, 상해, 나리타,  홍콩, 타오위안(대만)

○ 이처럼 인천공항은 스스로 환승률 개선의 가능성을 희박하게 보면서 성과지표까지 바꾸고 있는데, 정부에서는 ‘허브공항’의 의미나 실현가능성에 대한 구체적 검토 없이 무조건적인 인천공항 허브화 정책을 추진해옴

- 만일 지금과 같은 환승객 감소추세가 계속될 경우, 4조 9,303억원을 투입하는 3단계 확장사업(제2여객터미널 신설 등)이 예산낭비로 전락할 가능성이 높음

○ 중국과 일본 인구는 각각 우리나라의 27.6배, 2.6배에 이르러, 자국 수요를 흡수하는 것만으로도 동북아 허브공항 도약 기반을 마련할 수 있음

* 중국: 13억4,958만명, 일본: 1억2,725만명, 한국: 4,895만명

- 반면 우리나라는 자체 국제여객 규모가 작아서, 환승률 93%를 일본‧중국에 의존하고 있는 인천공항의 국제여객의 감소추이가 계속되면 인천공항 이용률이 대폭 떨어질 것임

- 더욱이 우리나라 국제여객들도 일본 등 인근 해외공항을 이용하는 추세가 확대되고 있어 시설 확대의 필요성을 재검토해야 함

<인천‧김포공항→해외 6개공항→해외 노선 이용하는 여객 현황>

(단위: 명,%)

자료: 인천공항공사, 2014.10

구분	일본			중국		대만	총계
	하네다	간사이	나고야	베이징	홍차오	송산
2013.1~8	85,168	128,344	23,906	196,324	10,168	160	444,070
2014.1~8	97,530	113,784	24,060	251,896	15,714	246	503,230
증가율	14.5	-11.3	0.6	28.3	54.5	53.8	13.3