판교 사고, 안전관리체계 총체적 부실 드러내

□ 현황

○ 2014년 10월 17일 오후 5시 53분 경, 성남시 분당구 유스페이스 몰 야외광장에서 개최된 제1회 판교테크노벨리 축제행사 야외공연 중, 관객들이 환풍구 위에서 관람하다가 덮개 붕괴로 지하 4층으로 추락한 사고 발생

<판교 야외공연장 환풍구 덮개 붕괴사고 현장도면>

자료: 연합뉴스, 2014.10.17

- 행사 주최‧주관은 이데일리, 이데일리 TV였고, 총 관람객 700여 명 중 사망자 16명, 부상자 11명으로 총 27명의 인명피해 발생

(부상자 중 2명은 환풍구 사고와는 별개로 행사장 내에서 부상당함)

<판교 사고 인명피해 현황>

자료: 경기도, 2014.10

구 분	계			사망자			부상자
	계	남	여	소계	남	여	소계	남	여
인 원	27	19	8	16	12	4	11	7	4

<판교 사고 사망자 현황>

자료: 경기도, 2014.10

구 분	계	용 인 강남병원	서 울 삼성병원	분 당 서울대	분 당 제생병원	성 남 중앙병원	비고 (거주지)
소 계	16	1	1	5	2	7
성 명		윤OO	홍OO	윤OO 최OO 방OO 조OO 김OO	정OO 권OO	강OO, 이OO 김OO, 이OO 손OO, 장OO 김OO	성남 5, 서울 5 용인 2, 인천 1 군포 1, 수원 1 광주 1

<판교 사고 부상자 현황>

자료: 경기도, 2014.10

구 분	계	분 당 차병원	분 당 제생병원	삼 성 의료원	강 남 세브란스	분 당 서울대	정병원	비고 (거주지)
소 계	11	3	2	2	1	1	2
성 명		김한울 김홍철 장세종	윤대성 정석용	정국화 최윤석	김소연	천재웅	이미정 한은희	성남 4, 용인 3, 서울 1, 대구 1, 안양 1, 광주 1

<사상자 세부 현황>

자료: 경기도, 2014.10

총 계	계	사 망	부 상			장례 지원인력
			소계	중상	경상
8개소	27	16	11	9	2	42명(도 16, 시 28)
분당 차병원	3		3	3		5명(도 2, 시 2)
분당 제생병원	4	2	2	2		6명(도 2, 시 4)
성남 중앙병원	7	7				10명(도 2, 시 8)
서울 삼성병원	3	1	2	2		5명(도 2, 시 3)
성남 정병원	2		2		2	5명(도 2, 시 3)
강남 세브란스 병원	1		1	1		5명(도 2, 시 3)
분당 서울대병원	6	5	1	1		5명(도 2, 시 3)
용인 강남병원	1	1				2명(시 2)

자료: 경기도, 2014.10

순	이름	성별(나이)	부상정도	이송병원
1	윤OO	남/35	사망	용인 강남병원
2	홍OO	남/29	사망	서울 삼성병원
3	방OO	남/34	사망	분당 서울대병원
4	조OO	남/35	사망	분당 서울대병원
5	정OO	남/47	사망	분당 제생병원
6	김OO	남/40	사망	분당 서울대병원
7	권OO	여/20대	사망	분당 제생병원
8	이OO	남/39	사망	성남중앙병원
9	장OO	여/30대	사망	성남중앙병원
10	강OO	여/20대	사망	성남중앙병원
11	김OO	남/28	사망	성남중앙병원
12	김OO	여/20대	사망	성남중앙병원
13	이OO	남/40대	사망	성남중앙병원
14	손OO	여/20대	사망	성남중앙병원
15	윤OO	남/49	사망	분당 서울대병원
16	최OO	남/40대	사망	분당 서울대병원
17	김OO	여/20	중상	강남세브란스
18	천OO	남/41	중상	분당 서울대병원
19	최OO	남/50	중상	삼성 서울병원
20	윤OO	남/40	중상	분당 제생병원
21	정OO	남/45	중상	분당 제생병원
22	이OO	여/31	경상	성남 정병원
23	김OO	남/29	중상	분당 차병원
24	김OO	남/41	중상	분당 차병원
25	장OO	남/36	중상	분당 차병원
26	정OO	여/30	중상	삼성 서울병원
27	한OO	여/32	경상	성남 정병원

□ 문제점

(1) 경기도‧성남시, 변명‧책임전가에 급급

○ 10월 22일 개최된 안전행정위원회 국정감사에서, 경기도‧성남시에 판교 사고 발생에 따른 책임이 분명히 있음에도 불구하고 민간업체에 책임 떠넘기기 식의 태도로 일관한 것은 큰 문제라고 수차례 지적됨

- 행사 전 발간된 각종 팸플릿, 플래카드 등에 경기도 주최로 기재되어 있었고 경기도 산하 공공기관(경기도과학기술연구원)이 행사 예산도 지원한 상황인데, 경기도가 사고 직후 배포한 보도자료에서 경기도가 주최하지 않았다는 것만 강조한 문제가 있었음

- 아울러 행사 전 경기도과학기술연구원이 성남시에 보낸 행사 협조공문에는 성남시가 주최기관으로 기재되어 있었는데, 성남시는 이 공문에 대해 별다른 이의를 제기하지 않고 일반적인 회신을 한 바 있다는 지적이 제기됨

- 또한 환풍구를 화단 높이로 해놓아 행인의 추락위험이 있음에도 불구하고 준공 승인을 내준 성남시에 법적 책임도 있다고 지적됨

○ 하지만 이에 대해 성남시장은 규정을 위반하지 않은 건축물이었기 때문에 준공승인행위에 법적 문제는 없고, 단지 행정적인 책임은 인정한다고 답변함

- 또한 경기도지사는 주최 명의 사용승인을 위해서는 부지사 결재가 필요한데, 주최 명의 사용요청을 받은 적도 없고 이에 따라 정식 절차도 거친 적이 없기 때문에 경기도에 주최기관으로서의 책임은 없다고 답변함

○ 이처럼 경기도와 성남시가 책임을 회피하는 중요한 이유 중 하나가 환풍구 및 야외공연 관련 안전규정이 미흡하기 때문임

- 이하에서는 국토교통부‧경기도 및 성남시가 마련한 환풍구‧야외공연장 안전 관련 규정을 살펴보고, 경기도 내 안전관리체계의 부실을 지적하고자 함

(2) 환풍구 추락 방지 안전규정 미흡

○ 환풍구는 건축물 환기설비로서 건축법의 적용을 받는데, 건축법 제62조에서는 건축설비기준 등을 대통령령으로 정하도록 함

- 국토교통부는 대통령령이 아닌 부령으로 설비기준 등에 대한 자세한 사항을 정하고 있음(‘건축물의 설비기준 등에 관한 규칙’)

- ‘건축물의 설비기준 등에 관한 규칙’ 제11조에서는 공동주택 및 다중이용시설의 환기설비기준 등에 대해 규율하고 있는데, 주요 내용은 환기시설 설치 의무 대상, 규모 별 필수 환기횟수, 흡입구 오염물질 유입 차단 의무 등임

- 아울러 별표 제1의4, 제1의5에서는 보다 구체적인 자연/기계 환기설비 설치기준에 대해 규정하고 있는데, 환풍구 덮개에 대한 규정이나 환풍구 추락 방지를 위한 규정은 전혀 없음

○ 일부 언론에서는 사고 환풍구의 넓이가 넓어 덮개 및 지지대의 견고성이 사고 방지를 위해 매우 중요한 부분이었는데, 덮개를 지탱하던 지지대(경량철골)의 성능이 미흡했다고 지적함

- 아울러 국토교통부(10월 20일 보도자료)에 따르면 해당 환풍구의 경우에는 점유‧사용하지 않는 지붕에 해당해서, 약 100kg/m2의 무게를 견디는 구조로 되어있어야 했는데, 환풍구 덮개도 적정 하중을 견디지 못하는 부실자재였다는 의혹이 제기됨

○ 이처럼 환풍구 덮개 및 지지대에 관한 규정이 마련되지 않음에 따라, 지난 7년간 경기도에서만 환풍구 추락사고가 5건 발생했지만, 이에 대해 경기도는 별다른 대책을 마련하지 않음

<2008~2014 경기도 환풍구(환기구) 안전사고 발생내역>

자료: 경기도, 2014.10

사고 일자	위치	시설명	사고경위	피해내용	피해자
‘09.9.30	경기도 화성시 능동	모아 미래도 아파트	지상1층 채광창 파손으로 지하1층으로 추락	중상 1	12세/남
‘11.10.11	경기도 의왕시 오전동	다사랑 병원 앞	지하 환기구 앞 깊이 1.5미터 환기구에 추락하여 머리부상	경상 1	47세/남
‘13.09.09	경기도 부천시 상동	복사골 문화센터 앞	환기구 청소를 위하여 철망을 제거한 상태에서 건물 관리인이 부주의로 약 13미터 추락	사망 1	60세/남
‘13.10.25	경기도 수원시 망포동	태장마루 도서관 앞	친구들과 장난하다 약 3미터 정도의 환기구에 추락하여 이마부분 출혈	경상 1	7세/남
‘14.06.15	경기도 광명시 철산동	진도 빌딩 앞	환기구에 신발이 빠지면서 자력으로 철망을 제거 후 신발을 건지려다 약 5미터 추락	경상 1	15세/여

<별표 제1의4 신축공동주택등의 자연환기설비 설치 기준>

제11조제1항에 따라 신축공동주택등에 설치되는 자연환기설비의 설계·시공 및 성능평가방법은 다음 각 호의 기준에 적합하여야 한다.

1. 세대에 설치되는 자연환기설비는 세대 내의 모든 실에 바깥공기를 최대한 균일하게 공급할 수 있도록 설치되어야 한다.

2. 세대의 환기량 조절을 위하여 자연환기설비는 환기량을 조절할 수 있는 체계를 갖추어야 하고, 최대개방 상태에서의 환기량을 기준으로 별표 1의5에 따른 설치길이 이상으로 설치되어야 한다.

3. 자연환기설비는 순간적인 외부 바람 및 실내외 압력차의 증가로 인하여 발생할 수 있는 과도한 바깥공기의 유입 등 바깥공기의 변동에 의한 영향을 최소화할 수 있는 구조와 형태를 갖추어야 한다.

4. 자연환기설비의 각 부분의 재료는 충분한 내구성 및 강도를 유지하여 작동되는 동안 구조 및 성능에 변형이 없어야 하며, 표면결로 및 바깥공기의 직접적인 유입으로 인하여 발생할 수 있는 불쾌감(콜드드래프트 등)을 방지할 수 있는 재료와 구조를 갖추어야 한다.

5. 자연환기설비는 도입되는 바깥공기에 포함되어 있는 입자형·가스형 오염물질을 제거 또는 여과할 수 있는 일정 수준 이상의 공기여과기를 갖추어야 한다. 이 경우 공기여과기는 한국산업표준(KSB 6141)에서 규정하고 있는 입자 포집률[공기청정장치에서 그것을 통과하는 공기 중의 입자를 포집(捕執)하는 효율을 말한다]을 중량법으로 측정하여 50퍼센트 이상 확보하여야 하며 공기여과기의 청소 또는 교환이 쉬운 구조이어야 한다.

6. 자연환기설비를 구성하는 설비·기기·장치 및 제품 등의 효율과 성능 등을 판정함에 있어 이 규칙에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 해당 항목에 대한 한국산업표준에 적합하여야 한다.

7. 자연환기설비를 지속적으로 작동시키는 경우에도 대상 공간의 사용에 지장을 주지 아니하는 위치에 설치되어야 한다.

8. 한국산업표준(KSB 2921)의 시험조건하에서 자연환기설비로 인하여 발생하는 소음은 대표길이 1미터(수직 또는 수평 하단)에서 측정하여 40dB 이하가 되어야 한다.

9. 자연환기설비는 가능한 외부의 오염물질이 유입되지 않는 위치에 설치되어야 하고, 화재 등  유사시 안전에 대비할 수 있는 구조와 성능이 확보되어야 한다.

10. 실내로 도입되는 바깥공기를 예열할 수 있는 기능을 갖는 자연환기설비는 최대한 에너지 절약적인 구조와 형태를 가져야 한다.

11. 자연환기설비는 주요 부분의 정기적인 점검 및 정비 등 유지관리가 쉬운 체계로 구성하여야 하고, 제품의 사양 및 시방서에 유지관리 관련 내용을 명시하여야 하며, 유지관리 관련 내용이 수록된 사용자 설명서를 제시하여야 한다.

12. 자연환기설비는 설치되는 실의 바닥부터 수직으로 1.2미터 이상의 높이에 설치하여야 하며, 2개 이상의 자연환기설비를 상하로 설치하는 경우 1미터 이상의 수직간격을 확보하여야 한다.

<별표 제1의5 신축공동주택등의 기계환기설비 설치 기준>

제11조제1항의 규정에 의한 신축공동주택등의 환기횟수를 확보하기 위하여 설치되는 기계환기설비의 설계·시공 및 성능평가방법은 다음 각 호의 기준에 적합하여야 한다.

1. 기계환기설비의 환기기준은 시간당 실내공기 교환횟수(환기설비에 의한 최종 공기흡입구에서 세대의 실내로 공급되는 시간당 총 체적 풍량을 실내 총 체적으로 나눈 환기횟수를 말한다)로 표시하여야 한다.

2. 하나의 기계환기설비로 세대 내 2 이상의 실에 바깥공기를 공급할 경우의 필요 환기량은 각 실에 필요한 환기량의 합계 이상이 되도록 하여야 한다.

3. 세대의 환기량 조절을 위하여 환기설비의 정격풍량을 최소·적정·최대의 3단계 또는 그 이상으로 조절할 수 있는 체계를 갖추어야 하고, 적정 단계의 필요 환기량은 신축공동주택등의 세대를 시간당 0.5회로 환기할 수 있는 풍량을 확보하여야 한다.

4. 공기공급체계 또는 공기배출체계는 부분적 손실 등 모든 압력 손실의 합계를 고려하여 계산한 공기공급능력 또는 공기배출능력이 제11조제1항의 환기기준을 확보할 수 있도록 하여야 한다.

5. 기계환기설비는 신축공동주택등의 모든 세대가 제11조제1항의 규정에 의한 환기횟수를 만족시킬 수 있도록 24시간 가동할 수 있어야 한다.

6. 기계환기설비의 각 부분의 재료는 충분한 내구성 및 강도를 유지하여 작동되는 동안 구조 및 성능에 변형이 없도록 하여야 한다.

7. 기계환기설비는 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 체계를 갖추어야 한다.

가. 바깥공기를 공급하는 송풍기와 실내공기를 배출하는 송풍기가 결합된 환기체계

나. 바깥공기를 공급하는 송풍기와 실내공기가 배출되는 배기구가 결합된 환기체계

다. 바깥공기가 도입되는 공기흡입구와 실내공기를 배출하는 송풍기가 결합된 환기체계

8. 바깥공기를 공급하는 공기공급체계 또는 바깥공기가 도입되는 공기흡입구는 입자형·가스형 오염물질을 제거 또는 여과하는 일정 수준 이상의 공기여과기 또는 집진기 등을 갖추어야 한다. 이 경우 공기여과기는 한국산업표준(KS B 6141)에서 규정하고 있는 입자 포집률[공기청정장치에서 그것을 통과하는 공기 중의 입자를 포집(捕執)하는 효율을 말한다]이 비색법 또는 광산란 적산법으로 측정하여 60퍼센트 이상인 환기효율을 확보하여야 하고, 수명연장을 위하여 여과기의 전단부에 사전여과장치를 설치하여야 하며, 여과장치 등의 청소 또는 교환이 쉬운 구조이어야 한다. 다만, 제7호다목에 따른 환기체계를 갖춘 경우에는 별표 1의4 제5호를 따른다.

9. 기계환기설비를 구성하는 설비·기기·장치 및 제품 등의 효율 및 성능 등을 판정함에 있어 이 규칙에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 해당 항목에 대한 한국산업표준에 적합하여야 한다.

10. 기계환기설비는 환기의 효율을 극대화할 수 있는 위치에 설치하여야 하고, 바깥공기의 변동에 의한 영향을 최소화할 수 있도록 공기흡입구 또는 배기구 등에 완충장치 또는 석쇠형 철망 등을 설치하여야 한다.

11. 기계환기설비는 주방 가스대 위의 공기배출장치, 화장실의 공기배출 송풍기 등 급속 환기 설비와 함께 설치할 수 있다.

12. 공기흡입구 및 배기구와 공기공급체계 및 공기배출체계는 기계환기설비를 지속적으로 작동시키는 경우에도 대상 공간의 사용에 지장을 주지 아니하는 위치에 설치되어야 한다.

13. 기계환기설비에서 발생하는 소음의 측정은 한국산업규격(KS B 6361)에 따르는 것을 원칙으로 한다. 측정위치는 대표길이 1미터(수직 또는 수평 하단)에서 측정하여 소음이 40dB이하가 되어야 하며, 암소음은 보정하여야 한다. 다만, 환기설비 본체(소음원)가 거주공간 외부에 설치될 경우에는 대표길이 1미터(수직 또는 수평 하단)에서 측정하여 50dB 이하가 되거나, 거주공간 내부의 중앙부 바닥으로부터 1.0 ～ 1.2미터 높이에서 측정하여 40dB 이하가 되어야 한다.

14. 외부에 면하는 공기흡입구와 배기구는 교차오염을 방지할 수 있도록 1.5미터 이상의 이격거리를 확보하거나, 공기흡입구와 배기구의 방향이 서로 90도 이상 되는 위치에 설치되어야 하고 화재 등 유사 시 안전에 대비할 수 있는 구조와 성능이 확보되어야 한다.

15. 기계환기설비의 에너지 절약을 위하여 폐열회수형 환기장치를 설치하는 경우에는 한국산업표준(KS B 6879)에 따라 시험한 폐열회수형 환기장치의 유효환기량이 표시용량의 90퍼센트 이상이어야 하고, 폐열회수형 환기장치의 안과 밖은 물 맺힘이 발생하는 것을 최소화할 수 있는 구조와 성능을 확보하도록 하여야 한다.

16. 기계환기설비는 송풍기, 폐열회수형 환기장치, 공기여과기, 공기가 통하는 관, 공기흡입구 및 배기구, 그 밖의 기기 등 주요 부분의 정기적인 점검 및 정비 등 유지관리가 쉬운 체계로 구성되어야 하고, 제품의 사양 및 시방서에 유지관리 관련 내용을 명시하여야 하며, 유지관리 관련 내용이 수록된 사용자 설명서를 제시하여야 한다.

17. 실외의 기상조건에 따라 환기용 송풍기 등 기계환기설비를 작동하지 아니하더라도 자연환기와 기계환기가 동시 운용될 수 있는 혼합형 환기설비가 설계도서 등을 근거로 필요 환기량을 확보할 수 있는 것으로 객관적으로 입증되는 경우에는 기계환기설비를 갖춘 것으로 인정할 수 있다. 이 경우, 동시에 운용될 수 있는 자연환기설비와 기계환기설비가 제11조1항의 환기기준을 각각 만족할 수 있어야 한다.

18. 중앙관리방식의 공기조화설비(실내의 온도·습도 및 청정도 등을 적정하게 유지하는 역할을 하는 설비를 말한다)가 설치된 경우에는 다음 각 목의 기준에도 적합하여야 한다.

가. 공기조화설비는 24시간 지속적인 환기가 가능한 것일 것. 다만, 주요 환기설비와 분리된 별도의 환기계통을 병행 설치하여 실내에 존재하는 국소 오염원에서 발생하는 오염물질을 신속히 배출할 수 있는 체계로 구성하는 경우에는 그러하지 아니하다.

나. 중앙관리방식의 공기조화설비의 제어 및 작동상황을 통제할 수 있는 관리실 또는 기능이 있을 것

(3) 가설공연장 안전대책 전무

① 일반광장 사용 관련 허가규정 없어

○ ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제3조에서는 국토 이용 및 관리의 기본원칙으로서 ‘자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원’을 명시하고 있음

- 이에 따라 동법 시행령 및 ‘성남시 경관광장 사용에 관한 조례’로서 보호가치 있는 경관광장의 일부 또는 전부를 이용하는 경우 사전에 성남시에 신고하도록 함

○ 그런데  ‘성남시 경관광장 사용에 관한 조례’는 ‘경관’의 보호 및 관리를 위한 내용으로서, 대규모 행사의 사고방지 및 안전관리를 위한 규정이 전혀 없음

- 아울러 사고 장소는 ‘일반광장’에 해당하기 때문에 해당 규정의 적용도 받지 않아, 주최 측에서 광장 사용신고서를 제출하자 성남시에서 ‘해당사항 없음’이라는 답변을 전달했다고 함

○ 그런데 이에 대해 22일 안행위 국정감사에서는, 주최 측이 성남시에 제출했던 신고서에는 2,000명이 참석하는 행사에 약 78평의 면적을 사용한다고 기재되었는데, 이는 1평 당 25명이 들어가는 꼴이라서 터무니없는 시설사용계획임에도 불구하고 성남시가 별도로 계획의 적정성을 검토하지 않았다고 지적됨

- 성남시가 일반광장을 이용하는 대규모 행사에 대한 관리 의지가 전혀 없었기 때문에, 관련 제도가 없다는 이유로 시설사용계획의 적정성도 제대로 확인하지 않은 것으로 보임

② 가설공연장, ‘공연법’‧‘야외공연장’ 규제 밖 방치

○ ‘공연법’에서는 상설 공연장(연간 90일 이상 또는 계속해서 30일 이상 운영하는 공연시설)에 대해서 지자체에 등록하고, 방음시설 설치, 재해예방조치, 안전진단 등을 실시하도록 규율함

- 특히 ‘공연법’ 제11조에서는 화재나 그 밖의 재해를 예방하기 위해 공연장 종업원의 임무‧배치 등 재해대처계획을 정하여 지자체에 신고하도록 하고 있음

공연법 제11조(재해예방조치)

① 공연장운영자는 화재나 그 밖의 재해를 예방하기 위하여 그 공연장 종업원의 임무·배치 등 재해대처계획을 정하여 관할 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 이 경우 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 신고받은 재해대처계획을 관할 소방서장에게 통보하여야 한다.

② 공연장 외의 장소에서 대통령령으로 정하는 규모의 관람자가 있을 것으로 예상되는 공연을 하려는 자의 재해예방조치에 관하여는 제1항을 준용한다. 이 경우 제출하는 재해대처계획에는 안전관리인력 확보계획이 포함되어야 한다.

○ 상설 공연장이 아닌 가설 공연장에 대해서도 이에 준하는 규정이 필요한데, 문화체육관광부 구두답변에 따르면 각 지자체에서 가설 공연장에 대한 규정을 하도록 권고하고 있다고 함

- 그런데 성남시에서는 ‘성남시 야외공연장 사용 조례’를 마련해서 지정된 상설 야외공연장의 사용료‧사용시간 등에 대한 규율하고 있을 뿐, 공연장의 안전관리나 가설 공연장에 대한 규정은 전혀 없음

- 이에 따라 성남시의 경우 대규모 인파가 몰리는 가설 공연장의 안전관리, 재해예방에 대한 규정이 전혀 없는 실정임

○ 좁은 공간에 짧은 시간동안 많은 사람들이 군집하는 야외행사의 경우, 시민의 안전 확보를 위해 지자체에서 매뉴얼을 만들어 관리‧감독할 필요가 있음

- 참고로 10월 22일 국정감사에서는 최근 경찰청 내부적으로 ‘다중운집시설 안전매뉴얼’을 마련해 시행하고 있지만, 해당 사고현장에서 안전매뉴얼이 제대로 지켜지지 않았다는 지적도 제기됨