바다목장 사업,, 총체적 점검 및 개선 필요

- 수산자원관리공단 -

- 사업목표 설정 없이 성급하게 추진됨에 따라 완료 후 효과 검증이 어려움

- 극심한 불법 어업으로 사업의 효과 반감 우려

- 한정된 예산에 따른 판박이 사업 진행

- 어족자원 부족에 대한 원인 분석 및 이에 대한 철저한 대비 부족

- 인공어초시설 사업과 연안바다목장 사업의 유사·중복

일정 해역에 인공구조물 조성, 종묘 방류 등을 통해 어업소득 향상과 어촌 활성화에 기여하는 것을 목적으로 실시된 바다목장 사업이 여러 문제를 내포함에 따라, 총체적 점검 및 개선을 촉구하고자 함.

※참고: 정부는 시범바다목장사업을 거쳐 ‘06년부터 연안바다목장사업을 추진 중

· 목적

- 인공어초·해조장·종묘방류 등 지역 특성에 맞는 자원조성으로 안정적 어업 생산성 확보·레저 공간 조성 및 어업소득 향상과 어촌지역 활성화

· 사업개요

- 사업기간: 2006년∼2020년(공단은 ‘11년부터 전담 추진)

- 예산: 2020년까지 2,500억원(1개소 당 50억/50개소)

*1개소당 5년간 국비 25억/지방비 25억

*1단계(‘12년까지): 20개소/ 2단계(’20년까지): 50개소 추진

정부는 ‘98년부터 특정 해역에 인공어초 시설, 바다숲 조성, 종묘방류 등 맞춤형 자원조성으로 안정적 어업 생산 및 해양레저 기반 구축 등 종합적 자원조성 모델 개발을 목적으로 시범바다목장사업 실시

*별첨1: 시범바다목장사업 개요

‘06년 시작된 연안바다목장사업은 시험바다목장 사업을 통해 축적된 지식, 기술 및 정보를 적용함으로써 단시간에 연안어장의 자원조성을 통해 지역경제의 활성화를 도모할 목적으로 시행됨.

*별첨2: 연안바다목장사업 개요

하지만 연안바다목장사업의 모델이 된 시범바다목장 사업조차 제대로 된 검토도 없이 추진됐던 것으로 드러남.

본 위원은 제주바다목장 사업을 예로 들고자 함

사전 조사도 제대로 하지 않고 졸속으로 사업 추진 중 문화재청에서 문화재 보호구역이라고 문제제기를 함에 따라 뒤늦게 계획 변경.

· “천연기념물 차귀도 주변 조업 금지 간과돼”

제주형 바다목장사업 ‘암초’ 직면(제주인터넷뉴스, ‘07.2.22)

국립수산과학원 홍정표 바다목장사업단장은 22일 제주시 한경면 신창리 바다목장 관리위원회 사무실에서 설명회를 열고 “지난 2006년까지 바다목장 사업을 담당해 온 한국해양연구원이 차귀도가 천연기념물로 지정된 점을 간과했다”며 “천연기념물로 지정된 차귀도를 중심으로 반경 1km이내 문화재 보호구역에서는 시설물 설치나 조업행위가 금지돼 계획변경이 불가피하다”고 말한 것으로 전해졌다.

사전 조사 및 구체적 검토 없이 추진했다는 정황은 또 있음.

· 350억원 쏟은 차귀도 바다목장 사업 효과 적어(국민일보,‘14.9.23)

제주시 한림읍 차귀도 바다목장 사업이 부실하다는 지적이 일고 있다.

제주도는 수산자원의 효율적인 관리·이용을 위해 국비 350억원을 투입, 2002년부터 2011년까지 제주도 한경면 고산리에 차귀도 바다목장 사업을 추진

차귀도 바다목장 사업은 한경면 지역을 어촌 체험 관광형 지역으로 육성하기 위한 것

차귀도 바다속에 돌고래상 등 총 100여점을 설치한 수중테마공원을 조성하고, 산호장에 인공산호초 48기·9,379개체의 산호류 종묘를 이식. 또 인공어초와 자연석 등 2,230기를 투입.

그러나 사업이 준공됐지만 차귀도 바다목장을 찾은 관광객들이 수중테마공원을 관람할 수 있는 방법이 전무한 실정이다.

차귀도 해역의 강한 조류로 일반인들의 접근도 어려운데다 육상 해안에는 다금바리 조형물과 체험관이 설치돼 있을 뿐 관광지라는 외형을 갖추지 못하고 있다.

어촌체험형을 목표로 하고도 강한 조류로 수중테마공원을 관람하지 못하거나 다금바리 조형물과 체험관만 설치되어 있는 것은 사전 준비가 미흡한 것임. 이에 따라 사업효과에 의문이 듦.

이렇듯 사전 준비가 미흡하고 효과도 의문인데도 (어업인 및 지자체의 요구에 따라) 급하게 연안바다목장 사업을 추진함에 따라, 당초 ’12년까지 20개소를 조성(’09.3.11 해수부 보도자료)하기로 했으나, ‘14년까지 17개소 조성에 그치는 등 문제 발생의 소지가 있음.

이에 몇 가지 문제를 지적하고 개선방안 마련을 촉구하고자 함

1. 사업목표 설정 없이 성급하게 추진됨에 따라 완료 후 효과 검증이 어려움.

연안바다목장 사업을 진단한 전문가(한국해양수산개발원 류정곤 박사)는 해당 사업이 장기적인 비전과 뚜렷한 목표 하에 추진되기보다는 어업인 및 지자체의 단기적인 수요에 의해 성급하게 추진되는 경향이 있다고 지적.

경제적 이익을 추구하기 위해 추진하는 바다목장의 사업계획서를 작성할 때에는 수중관광, 어장 활성화 등 사업에 대한 분명한 목표를 갖고 그에 맞는 어종 및 사업 추진 방향 등을 세분화해 설정해야 하지만 구체성과 명확성보다는 포괄적 목표로 접근하고 있음

이에 따라 사업의 대상 수산자원에 대한 정보가 미흡하고 사전 자원량 조사가 충분하지 않아 사업 목표설정 및 사업 완료 후 효과검증이 어려움

* 사업실시 이전에 자원량 조사가 실시되는 것은 물론 사업 완료 후에도 자원량 조사가 지속적으로 이루어져야 함*에도 의무가 아님에 따라 비용부담(1년에 1~1.5억원 소요)으로 인해, 지자체별로 자원량 조사를 하는 곳도 있고 안하는 곳도 있음.

*이러한 조사를 기반으로 향후 사업 추진시 참고자료로 활용 가능

이에 따라 조성(완료) 후에도 사업에 대한 정확한 효과 검증이 어려움.

자원량 조사를 강제 또는 공단에서 일정부분 예산 지원을 해주거나 더 나아가 공단에서 자체적으로 매년 조사를 하는 등 방법을 강구할 필요가 있다고 봄.

☞ 이사장의 견해 및 향후 추진의향은?

2. 극심한 불법 어업으로 사업의 효과 반감 우려

연안바다목장 사업은 어업인들의 소득증대 목적으로 종묘를 방류함.

· 최근 4년간(‘11~’14)만 보더라도 종묘 방류에 84억원 소요

*별첨: 연안바다목장 종묘방류 연간투자금액

하지만 어민들의 불법 어업으로 인해 사업의 효과 반감이 우려됨.

영상보시죠(불법어업으로 멍드는 바다어장, ‘08.12.10, KBS)

좀 지난 영상이기는 하지만 본 위원이 공단 담당자에게 확인한 결과, 현실적으로 단속이 어려움에 따라 현재도 이러한 상황이 계속 발생.

현재 관리수면을 지정해 어민들에게 동의서*도 받고 교육도 시키고 있으나 제대로 지켜지지 않음.

*사업 신청시 지자체는 불법 어업을 하지 않겠다는 어민들의 동의서를 받아 공단에 제출

현재 지자체에서 한 번씩 특별 단속을 하고는 있지만 현실적으로 어려움.

방류된 종묘가 어미로 성장하기도 전에 잡힌다면 이 사업은 말짱 도루묵이며, 결국 그 피해는 어민들에게 돌아갈 것임.

재포*조사를 통해 본 사업의 효과 입증 시 어업인들의 불법 조업을 줄일 수 있다고 봄

* 개체군의 분포, 회유 및 자원량 조사를 위해 표지를 부착한 후 방류하고 이들을 다시 잡는 것을 뜻함

어업인들에게 동의서도 받고 교육을 통해 불법 조업시 결국 본인들에게 피해가 돌아간다고 계몽을 시켜야 하지만, 중장기적으로는 재포조사를 실시할 필요가 있다고 보는데,

☞ 이사장의 견해 및 향후 추진 의향은?

3. 한정된 예산에 따른 판박이 사업 진행

사업방향, 해역규모 등에 따라 필요한 예산은 천차만별임에도 국비지원은 1개소당 5년에 걸쳐 25억원으로 한정. 이에 따라 지역의 특성을 살리지 못한 채 판박이처럼 사업이 진행되고 있음.

지자체에서 추가 지원하거나 민자 유치를 통해 차별화·특성화된 사업 추진이 필요하다고 봄.

향후 추진하는 지역 선정에 있어서 지자체 추가 지원이나 민자를 유치시 가점을 부여하는 등 차별화·특성화된 사업 추진이 가능하도록 적극적으로 노력해주기를 당부드림.

4. 어족자원 부족에 대한 원인 분석 및 이에 대한 철저한 대비 부족

현재 우리나라의 바다에 어족자원이 부족한 것은 크게 ‘치어 등의 남획에 따른 고갈’ 및 ‘바다환경의 오염으로 고기들의 서식장소 파괴’에 따른 것임.

이를 정책적으로 해결하지 않는다면 아무리 훌륭한 바다목장 사업도 효과가 반감될 수 있음.

특히 바다오염이 줄어들지 않는다면, 바다목장도 오염됨에 따라 결국엔 무용지물이 될 수 있음.

해수부, 해양환경관리공단 등 유관기관과 긴밀히 협의해 이에 대한 대책을 마련해주기 바람.

5. 인공어초시설 사업과 연안바다목장 사업의 유사·중복

인공어초시설 사업은 ‘71년부터 광역지자체 주체로 추진 중인 광특회계 사업. 지역별 연근해 수산자원량 증대를 위한 소규모 사업으로 지자체 예산형편이나 해당지역 어업인의 요구에 따라 추진되는 어초 단순제작 시설 사업

바다목장 사업은 ‘06년부터 국가 주도로 시행. 중장기 계획에 의해 해역별 특성에 맞는 종합적 자원조성 및 관리 뿐만 아니라 해양체험시설 조성 등을 포함하는 포괄적 선진 자원 조성사업

하지만 두 사업은 연근해 수산생물 서식기반 조성을 위한 어초를 설치한다는 측면에서 상당한 유사·중복을 보임에 따라 이에 대한 논의 및 적절한 조정 필요.

지금까지 본 위원이 지적한 사항들을 보면 이 사업이 구체적인 검토나 사업계획 없이 급히 추진됐던 것은 아닌가 하는 의문이 듦.

비록 수산자원관리공단이 ‘11년 이후부터 본 사업을 시행하고 있지만 향후 추진 예정인 사업들도 있는 만큼, 지금에서라도 본 사업에 대한 총체적 점검 및 개선방안 마련이 필요하다고 봄.

외부 용역 등을 통해 본 사업의 올바른 비전 및 구체적 목표를 수립해 차근차근 진행해 나감으로써, 어업소득 향상과 어촌활성화라는 취지를 달성해 어민들에게 희망을 줄 수 있는 공단이 되기를 당부드림.

*별첨1: 시범바다목장사업 개요

□ 목적

❍ 특정 해역에 인공어초 시설, 바다숲 조성, 종묘방류 등 맞춤형 자원조성으로 안정적 어업 생산 및 해양레저 기반 구축 등 종합적 자원조성 모델 개발

❍ 조성된 자원에 대한 체계적 이용·관리체계를 확립하여 어업소득 향상과 어촌지역 활성화 도모

□ 법적 근거

❍ 『수산자원관리법』제41조(수산자원조성사업) 및 제55조의2(한국수산자원관리공단)

❍ 예산 : 1,589억원 (개소당 240~355억원)

❍ 지원형태 : 국고 100% (농특회계, 민간자본보조금)

□ 사업개요

구분	연도	소요예산 (억원)	수행주체	바다목장 유형	주요 사항
통영	’98~’06	240	해양연구원	어업형 (20㎢)	인공어초,종묘방류,중간육성시설 등
여수	’01~’10	307	해양연구원 수산과학원	다도해형 (110㎢)	인공어초,종묘방류,중간육성시설,체험관등
울진	’02~’13	355	해양연구원 수과원,공단	관광형 (20㎢)	인공어초,종묘방류,체험관,낚시터등
태안	’02~’13	337	해양연구원 수과원,공단	갯벌형 (75㎢)	인공어초,종묘방류,바지락및주꾸미산란장조성등
제주	’02~’13	350	해양연구원 수과원,공단	체험․관광형 (23㎢)	인공어초,종묘방류,생태체험장,수중테마공원등
※ 한국해양기술연구원 : 1998～2007 / 수산과학원 : 2007～2010 / 공단 : 2011～2013

*별첨2: 연안바다목장사업 개요

□ 목적

❍ 인공어초·해조장·종묘방류 등 지역 특성에 맞는 자원조성으로 안정적 어업 생산성 확보·레저 공간 조성 및 어업소득 향상과 어촌지역 활성화

□ 사업개요

○ 사업기간 : 2006년∼2020년(*공단은 2011년부터 전담 추진)

○ 예산 : 2020년까지 2,500억원(1개소 당 50억/50개소)

□ 조성현황

구 분	’10	’11	’12	’13	’14	합 계
동 해	강릉	-	속초	-	영덕, 울주	4개소
서 해	군산(고군산)	보령, 군산(직도)	옹진(연평)	-	태안, 서천, 서산	7개소
남 해	거제(학동)	사천, 신안	-	기장	-	4개소
제 주	서귀포(성산)	-	-	서귀포(강정)	-	2개소
합 계	4개소	4개소	2개소	2개소	5개소	17개소

연안바다목장 추진실적 및 현황

□ 추진 실적(‘15년까지)

시 기 항 목		‘06	‘07	‘08	‘09	‘10	‘11	‘12	‘13	‘14	‘15	합계
사업비 (억원)	연도	40	70	90	120	170	170	190	210	240	190	1,490
	누계	40	110	200	320	490	660	850	1,060	1,300	1,490	-
사업량 (개소)	수행	4	7	9	12	17	17	18	20	24	19	-
	완공					4	4	2	2	5	4	21
	신규	4	3	2	3	5	4	5	4	6	-	-
	누계	4	7	9	12	17	21	26	30	36	36	36

* 신안 3년차 종료(30억 투입) 및 진도 2년차 종료(20억 투입), 서산 `12년부터 3년간 사업

□ 전체 추진현황

기간	지역	위치	면적	유형
‘06~’10	강릉	정동진	900㏊	관광형+교육형
	거제	남부면 도장포	500㏊	어로형+관광형
	군산	옥도면 연도	2,000㏊	어로형
	성산	성산포신양	530㏊	어로형+관광형
‘07~’11	보령	오천면 외연도	368㏊	어로형+관광형
	직도	군산시 옥도면 연도	608㏊	어로형
	사천	동서동 및 서포	100㏊	어로형
‘08~’12	연평	인천시 옹진군 연평	530㏊	어로형+관광형
	속초	속초시 장사	190㏊	어로형+관광형
‘09~’13	기장	부산시 기장군	300㏊	어로형+관광형
	신안	신의면 고평사	200㏊	어로형+관광형
	강정	강정동 연안	500㏊	어로형+관광형
‘10~’14	영덕	영해면	500ha	관광체험형
	울주	온산읍	198ha	유어낚시형
	진도	의신면	100ha	유어낚시형
	태안	태안읍	1,100ha	복합형
	서천	서면 오력도	236ha	어로형
‘11~’15	경주	양남, 양북면	510ha	온배수활용+관광체험형
	거제	다대, 다포리	360ha	유어낚시형
	여수	백야도	50ha	관광체험형
	강진	비래도	100ha	관광체험형
‘12~’16	양양	손양면 수산리	90	연안혼합형
	포항	흥해읍 오도리	155	혼합형
	통영	비진도	30	혼합형
	백령대청	백령, 대청도	64	혼합형
	서산	천수만	210	혼합형
	부안	위도	130	어로형
’13~’17	고성	공현진리	200	혼합형
	울릉	현포리	100	혼합형
	당진	난지도	250	관광형
	보령	육도	210	혼합형
’14~’18	기장	장안	148	유어낚시형
	인천 중구	무의도	198	관광레저형
	군산	옥도	104	개방형
	남해	평산리	300	체험어업형
	제주 북촌	북촌리	800	혼합형
	제주 금능	금능리	800	혼합형

□ 향후 추진 계획

- 2020년까지 50개소 조성 계획

구 분	대상 해역	2014년 까지	연도별 추진 계획
			2015	2016	2017	2018	2019	2020
물량 (개)	50	17(완공) 조성 중 24 (신규 6)	4(완공) 조성 중 19 (신규 0)	5(완공) 조성 중 21 (신규 6)	4(완공) 조성 중 19 (신규 3)	6(완공) 조성 중17 (신규 2)	0(완공) 조성 중12 (신규 1)	6(완공) 조성 중14 (신규 2)
사업비 (억원)	계	1,300	190	210	190	170	120	140
	국 비	650	95	105	95	85	60	70
	지방비	650	95	105	95	85	60	70

□ 연안바다목장 종묘방류 연간투자금액

구분	2011	2012	2013	2014	계
투자금액(천원)	1,352,100	2,114,134	2,377,600	2,575,620	8,419,454

○ 연안바다목장 사업은 어업인의 소득증대의 목적으로 수행되므로 직접 수익되는 정착성 품종위주로 방류가 이루어지며 별도의 재포 조사가 어려움

○ 어업인의 자체적 관리로 지속적으로 요구되어짐

*별첨3: 연안바다목장 및 인공어초시설사업 비교

구 분	연안바다목장	인공어초시설사업
회계 (지원율)	농특회계(국비 50, 지방비 50)	광특회계(국비 80, 지방비 20)
사업주체 및 기간(투자)	국가(공단 위탁수행) `06 ~ `20년(50개소 2,500억원)	광역지방자치단체 `71 ~ 계속 (30만ha 조성)
사업계획 수립	○ 중장기계획에 의거, 종합적으로 추진되는 사업	○ 지자체 예산편성규모 및 어업인들의 요구에 따라 사업추진
추진목적	○ 국가 전체적인 균형과 이익을 고려한 사업추진으로 어업인의 직접 소득 증대에 기여 - 바지락, 꼬막 산란장 조성 등 - 수산체험시설 등을 활용한 수입 등	○ 수산생물의 서식기반 조성을 위한 소규모 사업으로 지역별 연근해 수산자원량 증대
추진방법	○ 기본 및 실시계획, 사업추진 등 사업의 일괄관리를 통한 종합적 통합관리 가능	○ 적지조사(전문기관 위탁) →시설사업(지자체) → 어장관리사업 : 전문기관 위탁 수행
추진	○ 계획단계부터 사업실시까지 전문기관에서 수행함으로 사업추진 예산 절약 - 공단에서는 조사․연구 장비 및 전문인력 보유로 예산절감 효과	○ 적지조사 등 계획수립은 전문기관에 위탁이 불가피함으로 예산 및 기간 소요 - 조사․연구가 필요한 적지조사, 어장관리사업에 대한 위탁수행으로 사업 추진 시 위탁비용 발생
차이점	○ 지역특성 및 어업인들과의 의견 조율을 통한 맞춤형 사업 ○ 지역 여건 변화에 따른 능동적인 사업추진을 위해 관련분야 전문가들의 지속적인 멘토링 서비스 필요	○ 적지조사(전문기관 위탁 수행) 결과를 바탕으로 인공어초를 제작 시설하는 단순한 공정의 사업