		최민희의 2015 밥값 국감 (둘)
			미래창조과학방송통신위원회/ 운영위원회 국회의원 최민희			(2015.8.31)
□ 문의 : 최민희 의원실 박진형 비서관 ☎ 784-9751 □ choiminhee867@gmail.com motheryyy

<방송협찬 문제점 및 개선방향 분석보고서>

협찬, 근본적 제도 개선이 절실하다

-방통위 규칙 개정안은 입법목적에서 일탈...방송법으로 규율해야-

- 목  차 -

1. 현행 협찬제도의 문제점...‘협찬’인가? ‘협찬고지’인가?

1) 헌법재판소 2003년에 “협찬고지의 허용범위는 협찬의 허용범위” 판단내려

2) 방통위 일부 담당자 “협찬고지 금지 해당 협찬도 고지안하면 문제없다” 궤변

3) 방통위 협찬규칙 개정안, 보도프로그램도 협찬 가능?

4) 음성적으로 이뤄지던 협찬, 2000년에야 법제화

2. 방통위 ‘협찬고지 규칙’ 개정안의 문제점

1) 프로그램 제목에 협찬주명 사용 허용...‘협찬의, 협찬에 의한, 협찬을 위한 방송’

2) 협찬고지 자막 위치·노출 시간, 방송사 맘대로...협찬금 많을수록 오래?

3) 방통위 협찬규칙 개정안, 국회와의 약속 정면 위반한 반의회적 독단

3. 협찬 관련 방송법 개정 방향

1) 협찬 법제화 입법목적은 “협찬주 등 사적이익의 방송 상업성 부채질 방지”

2) ‘협찬’ 정의 신설 및 ‘협찬’ 허용범위 규정해야

3) ‘협찬을 받을 수 없는 경우’ 구체화해야

4) 방송의 공정성과 공공성, 협찬의 투명성 보장 장치 마련해야

5) 협찬 금지 위반하면 5천만원 이하 과징금...협찬도 방발기금 징수대상 포함해야

방송통신위원회가 8월 6일 ‘<협찬고지에 관한 규칙> 일부개정령안’을 입법예고했다. 방통위는 이번 개정안 마련의 이유를 “협찬고지 허용 범위가 확대되는 내용으로 방송법 시행령이 개정됨에 따라 이를 반영하고, 협찬고지에 대한 규제를 개선하여 고품질 방송 프로그램 제작 기반을 조성하려는 것”이라고 내세우고 있다. 하지만 이번 개정안은 규제의 개선이 아닌 명백한 ‘개악’이며, 그렇지 않아도 부작용이 속출하고 있는 협찬 관행을 더욱 무분별하게 만듦으로써 고품질 프로그램 제작 기반을 조성하기는커녕 온갖 불법과 편법을 조장해 방송시장을 혼란에 빠트릴 것이 명약관화하다.

무엇보다 방통위의 이번 개정안은 2003년 협찬과 협찬고지의 개념을 명확하게 밝힌 헌법재판소의 결정에 위배될 뿐 아니라, 최근 국회가 협찬 관련 방송법 개정안을 심사하는 과정에서 방통위 스스로 약속한 부대의견을 뒤집는 반의회적 독단에 다름없다. 아울러 <방송법>과 <방송법 시행령>이 위임한 범위를 벗어난 일탈적 행정입법의 전형적인 사례다.

1. 현행 협찬제도의 문제점...“‘협찬’인가? ‘협찬고지’인가?”

1) 헌법재판소 2003년에 “협찬고지의 허용범위는 협찬의 허용범위” 판단내려

현행 협찬제도 자체가 문제투성이지만 방통위는 이번 개정안에서 어떠한 개선책도 마련하지 않았다. 현행 협찬제도의 문제점은 크게 두 가지로 살펴볼 수 있다.

첫째, 무엇보다 현행법에서는 ‘협찬고지’의 허용범위와 ‘세부기준’은 마련되어 있지만 ‘협찬’ 자체의 허용범위와 기준에 대해서는 별 다른 규정이 마련되어 있지 않다. 협찬주로부터 협찬을 받고 그 사실을 어떻게 알릴 것(고지)인지에 대해서는 가능한 경우와 가능하지 않은 경우는 물론 세부적인 기준을 마련하고도 정작 ‘협찬’ 자체에 대한 허용범위와 기준은 없는 기형적인 상황인 것이다. 따라서 법조문만 보고는 과연 협찬이 가능하다는 것인지, 협찬고지가 가능하다는 것인지 헷갈릴 수 있는 여지가 있다.

[방송법]

제2조

22. “협찬고지”라 함은 타인으로부터 방송프로그램의 제작에 직접적·간접적으로 필요한 경비·물품·용역·인력 또는 장소등을 제공받고 그 타인의 명칭 또는 상호등을 고지하는 것을 말한다.

제74조(협찬고지)

①방송사업자는 대통령령이 정하는 범위안에서 협찬고지를 할 수 있다.

②협찬고지의 세부기준 및 방법등에 관하여 필요한 사항은 방송통신위원회규칙으로 정한다

[방송법 시행령]

제60조(협찬고지)

①법 제74조제1항의 규정에 의하여 방송사업자는 텔레비전방송채널 및 라디오방송채널에서 다음 각호의 경우에 한하여 협찬고지를 할 수 있다.

1. 방송사업자가 행하는 공익성 캠페인을 협찬하는 경우

2. 방송사업자가 주최ㆍ주관 또는 후원하는 문화예술ㆍ스포츠 등 공익행사를 협찬하는 경우

3. 방송프로그램을 제작하는 자의 방송프로그램(시사ㆍ보도, 논평 또는 시사토론프로그램은 제외한다. 이하 이 호에서 같다) 제작을 협찬하는 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 방송사업자의 텔레비전방송프로그램의 경우에는 방송통신위원회가 문화체육관광부장관과 협의하여 방송통신위원회 규칙으로 정하는 방송프로그램으로 한정한다.

가. 공사(법 제43조제4항에 따른 지역방송국은 제외한다)

나. 「방송문화진흥회법」에 따라 설립된 방송문화진흥회가 최다출자자인 지상파방송사업자

다. 직전 3개 사업연도의 평균 매출액이 3천억원 이상인 지상파방송사업자

3의2. 삭제

4. 방송프로그램 제작과정에서 시상품 또는 경품을 제공하거나 장소ㆍ의상ㆍ소품ㆍ정보등을 협찬하는 경우

②방송사업자는 제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 협찬고지를 할 수 없다. 다만, 제2호의 경우로서 「한국마사회법」에 의한 한국마사회 등 법률의 규정에 의하여 설치된 공공기관 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」 제2조의 규정에 의한 공익법인이 제1항제1호의 규정에 의한 공익성 캠페인을 협찬하는 경우에는 협찬주명만을 협찬고지할 수 있다.

1. 정당 그 밖의 정치적 이해관계를 대변하는 단체가 협찬하는 경우

2. 법령 또는 방송통신위원회규칙에 의하여 방송광고가 금지된 상품이나 용역을 제조ㆍ판매 또는 제공하는 자가 협찬하는 경우

3. 지상파방송사업자의 시사ㆍ보도, 논평 또는 시사토론프로그램(특별시를 방송구역으로 하는 지상파방송사업자가 외국을 취재대상으로 하여 외국에서 제작한 라디오 프로그램 및 특별시를 방송구역으로 하지 아니하는 지상파방송사업자가 외국을 취재대상으로 하여 외국에서 제작한 프로그램을 제외한다)을 협찬하는 경우

하지만 이는 협찬과 관련한 아무런 배경 지식이 없는 상황에서 법조문만 살펴볼 경우에 발생할 수 있는 문제다. 협찬제도가 <방송법>에 명문화될 때 이미 ‘협찬고지의 허용범위’는 ‘협찬의 허용범위’와 동일한 의미였다. 즉 ‘협찬고지’를 할 수 없는 경우라면 해당 ‘협찬’ 역시 받을 수 없는 것이다.

이와 관련해 2003년 헌법재판소는, 한국담배인삼공사로부터 협찬을 받고 이를 고지해 방송위원회로부터 과태료를 부과받은 경인방송이 그 근거가 된 협찬 관련 <방송법> 규정에 대해 위헌제청한 것을 기각하면서 “협찬고지의 허용범위를 규율하고 있는 이 사건 법률조항은 논리적으로 협찬의 허용범위를 규율하고 있다”고 명백히 판단했다.

뿐만 아니라 헌법재판소는 한국담배인삼공사의 협찬에 대해서도 “대통령령으로 정하여질 협찬고지의 내재적 허용범위는 실정법상 광고방송이 허용되는 범위 내에서 건전한 방송문화 및 광고질서 확립을 통하여 방송의 공정성과 공익성을 기하고 나아가 방송의 자유를 실질적으로 보장하는데 기여할 수 있는 범위로 한정될 것”이라며 “당해사건의 협찬주인 구 한국담배인삼공사와 같이 방송광고가 금지된 담배 등의 상품이나 용역을 제조ㆍ판매 또는 제공하는 자로부터 협찬을 받거나 협찬고지할 수 없음은 충분히 예측할 수 있다”고 판단했다.

이러한 헌법재판소의 판단은 ‘<방송법> - <방송법 시행령> - <협찬고지에 관한 규칙>’ 체계 속에서 너무나 분명한 것으로, 이를 집행하는 방통위 역시 이에 입각해 협찬제도를 운용해왔다. 단적으로 방통위는 2011년 7월 방송사업자가 제작협찬 고지를 할 수 있도록 <방송법 시행령>을 개정하면서 이에 대해 “방송사에게 제작협찬 허용”이라고 보도자료까지 배포했다. ‘제작협찬 고지 허용’이 곧 ‘제작협찬 허용’인 것이다.

2) 방통위 일부 담당자 “협찬고지 금지 해당 협찬도 고지안하면 문제없다” 궤변

따라서 <방송법 시행령>에서 협찬고지를 할 수 없도록 규정된 경우에는 협찬 역시 받을 수 없는 것이 당연하다. <방송법 시행령>에서는 ‘시사·보도, 논평 또는 시사토론프로그램’은 제작협찬 고지를 할 수 없게 했고, KBS·MBC·SBS의 경우 드라마, 예능, 교양 자체제작프로그램의 제작비가 일정액을 넘지 않을 경우 제작협찬 고지를 할 수 없게 했으며, 정당이나 방송광고가 금지된 상품을 제공하는 자에 대해서는 협찬고지를 금지했다. 이는 곧 보도 등의 프로그램과 지상파 3사의 자체제작 프로그램 중 제작비가 기준에 미달하는 프로그램은 제작협찬을 받을 수 없는 것이며, 정당 등으로부터도 협찬을 받을 수 없다는 의미다.

하지만 방통위 자체가 2008년 방송위와 정보통신부가 합쳐지고, 2013년에는 다시 일부가 미래부로 옮겨가는 등 인력 구조의 큰 변화를 겪으면서 지금의 방통위가 내놓는 협찬에 대한 논리는 뒤죽박죽되고 말았다. 방송의 역사성와 전문성에 대한 인식이 결여된 인물들이 방송 정책을 좌지우지하게 됨에 따라 협찬 제도의 공익적 가치와 공공성은 내팽개친 채 오로지 사업자의 이해만 대변한 채 ‘광고효과’와 ‘재원조달 확대’로만 접근하고 있는 것이다.

최근 방통위의 협찬 관련 담당자들은 “협찬고지가 금지된 경우 협찬을 받더라도 고지만 하지 않으면 된다”는 식의 주장까지 늘어놓는데, 바로 방송에 대한 역사성과 전문성의 결여 때문에 나타나는 현상이다. 이 같은 인식으로 인해 MBN이 보도프로그램에서 한국전력으로부터 협찬을 받아 노골적으로 홍보한 것에 대해서도 “협찬고지가 이뤄지지 않았기 때문에 제재할 수 없다”는 궤변도 등장한다. 아울러 최근 방송계에 신규로 진입한 사업자들, 특히 종편들 역시 협찬 제도의 역사에 대한 인식이 결여되어 온갖 프로그램에서, 온갖 협찬주로부터 협찬을 받고도 ‘고지만 하지 않으면 문제가 안 될 것’이라는 생각을 하는 경향이 있는 것으로 파악된다. 실제 최민희 의원실에서 공공기관이 종편들과 체결한 협찬계약을 분석한 결과 다수의 종편들이 암암리에 보도프로그램의 제작협찬을 받고 있는 실정이다.

3) 방통위 협찬규칙 개정안, 보도프로그램도 협찬 가능?

하지만 방통위의 논리대로라면 보도프로그램에서 협찬을 받고 협찬주에게 편향된 내용의 뉴스를 내보내더라도 ‘협찬고지’만 하지 않으면 아무런 문제가 될 것이 없게 되고, 정당으로부터 협찬을 받아도 고지만 하지 않으면 된다. 나아가 도박업체나 사채업자에게서 협찬을 받아 사행심을 부추기거나 사금융을 긍정적으로 다뤄도 고지만 하지 않으면 문제삼을 수 없게 된다.

뿐만 아니라 지금 지상파방송사업자의 자체제작 프로그램의 경우 제작비 규모에 따라 협찬 허용범위가 나뉘는데, 제작비가 적게 든 프로그램이 협찬을 무더기로 유치하더라도 고지만 하지 않으면 법 위반에 해당하지 않게 된다. 이는 그야말로 방송의 공정성과 공공성을 근간에서 허무는 것이자, 방송프로그램 제작 재원조달을 둘러싸고 오랫동안 방송사와 외주사 등 여러 이해관계자 사이에 어렵사리 맞춰 온 균형을 일거에 무너뜨리는 것이다.

방통위가 <협찬고지에 관한 규칙> 개정안을 제대로 만들려면 ‘협찬’과 ‘협찬고지’에 대한 혼란이 제기되는 상황에서 당연히 ‘협찬’ 자체의 허용범위에 대해 명확하게 규정을 해야 함에도 방통위는 직무유기로 일관하며 오히려 방송을 협찬 범벅으로 만들려 하고 있다. 단적으로 방통위는 이번 개정안 제5조(광고효과의 제한)에서 “방송사업자는 보도·시사·논평·토론 등 객관성과 공정성이 요구되는 방송프로그램의 경우 특정상품이나 장소, 명칭 등에 관한 사항을 구체적으로 소개하거나 의도적으로 부각시키는 방법으로 광고효과를 주어서는 아니된다”는 내용을 신설하고, 프로그램 제목에 협찬주명을 사용할 수 있도록 하면서 보도·시사·논평·토론프로그램은 제외했다.

이는 이미 <방송법 시행령>에서 보도·시사·논평·토론프로그램에서 협찬(협찬고지)을 금지하고 있음에도, 앞으로는 이들 프로그램에 협찬을 허용하고 광고효과만 주지 않도록 하겠다는 의미로 해석할 수밖에 없다. 즉 그동안 헌법재판소 판례와 방통위의 행정조치로 확립되어 온 협찬제도의 근간을 흔들고 상위법인 <방송법>과 <방송법 시행령>을 전면적으로 부정하면서 위임범위를 일탈한 위법행위인 것이다.

따라서 방통위가 더 이상 협찬제도를 엉망진창으로 만드는 것을 막기 위해 지금이라도 <방송법>에서 애초 취지에 걸맞게 ‘협찬’ 자체를 정의내리고 허용범위에 대해서도 구체적인 기준을 마련해야 할 필요성이 제기되고 있다.

4) 음성적으로 이뤄지던 협찬, 2000년에야 법제화

둘째, 협찬 제도에 대한 법적 규정 자체가 다소 모호한 부분이다. 협찬 제도를 규정하고 있는 최상위법인 <방송법>에서 협찬과 관련된 내용은 제2조에서 ‘협찬고지’의 정의를 규정한 것과 제74조에서 방송사업자가 협찬고지를 할 수 있도록 하면서 세부적인 내용은 모두 시행령과 방통위 규칙으로 위임한 것에 불과하다. 협찬과 관련된 내용이 이 정도로 마련된 배경에 대해 2003년 헌법재판소는 다음과 같이 설명했다.

[헌법재판소 결정문(2002헌바49) 중]

현행 방송법으로 통합, 폐지되기 전의 구 방송법이나 구 한국방송광고공사법 등 관련 법률에는 협찬고지에 관한 근거규정이 없었고, 단지 1994. 12. 방송사와의 합의를 통해 만들어진 자율기준이 협찬고지에 대한 유일한 기준으로 사용되어 왔었다.

방송개혁위원회(1998. 12. 한시적으로 설치된 대통령자문기구)에서 방송재정구조 개선방안의 일환으로, 협찬고지가 구 방송법상 근거규정 없이 방송위원회 규칙으로 허용되어 있던 상황에서 이를 양성화할 필요가 있다는 주장과 공식적으로 확대 허용할 경우 프로그램의 상업성을 부채질할 가능성이 있다는 주장이 제시되어 허용범위ㆍ대상은 현행 수준을 유지하되 위반시 처벌규정을 강화하는 것으로 근거규정을 명시하고, 구체적인 허용범위 등은 방송위원회 규칙으로 정하자는 방송개혁안을 제시하였으며, 1999. 7. 3. 신기남 의원 등 158인이 위 방송개혁안을 반영한 방송법안을 발의하여 소관 상임위원회에서 협찬고지의 허용범위는 대통령령으로 정하는 것으로 수정된 후 1999. 12. 28. 국회 본회의에서 가결되어 2000. 1. 12. 공포되었다.

이와 관련해 당시 방송위원회가 헌법재판소에 제출한 의견에서도 그 배경을 살펴볼 수 있다.

[헌법재판소 결정문(2002헌바49)에 인용된 방송위원회 의견]

(1) 방송사업자들이 절세 및 한국방송광고공사를 통한 위탁광고제도를 회피하기 위하여 편법적으로 행하여온 이른바 협찬광고의 문제점을 바로 잡기 위하여 이 사건 법률조항을 입법한 것

(2) 방송프로그램과 광고방송은 일반적ㆍ사전적 허용을 전제로 내용상 시청자의 권익이 침해되거나 공익을 해할 내용이 방송될 때 이에 대한 심의(審議) 등의 제도적인 장치가 가동될 수 있는 것이나, 협찬고지는 방송사업자의 투명한 방송운용을 위해 원칙적으로 금지하되 공익적인 경우에 예외적으로 허용하는 것이고, 그 허용 범위 및 기준 등을 방송법에서 미리 상세히 정하는 것은 다양한 광고기법의 발전 등에 비추어 입법기술상 어려울 뿐 아니라 시대상황 등에 의하여 능동적ㆍ탄력적으로 정하여질 필요성이 있어서 이 사건 법률조항에서 협찬고지의 허용범위에 관하여는 대통령령에, 협찬고지의 세부기준 및 방법 등에 관하여는 방송위원회규칙에 각 위임한 것

즉 법적 근거없이 음성적이고 편법적으로 이뤄지던 협찬광고를 양성화하면서도 문제점을 바로 잡기 위해 1999년 통합방송법을 마련하면서 제도로 안착시킨 것이며 입법기술상의 어려움 등으로 인해 허용범위와 세부기준 등은 시행령과 규칙으로 위임했던 것이다.

따라서 규제기관인 방통위가 협찬제도의 취지에 맞게 시행령과 규칙을 마련하면 별 문제가 없지만 방통위는 그렇게 하지 않고 사실상 불법과 편법을 방조하고 조장해왔다. 가장 대표적인 것이 이번 ‘<협찬고지에 관한 규칙> 일부개정령안’이다.

협찬이 양성화된 지 15년이 지난 지금, 협찬의 문제점과 부작용의 사례들이 구체화된 만큼 당시 입법기술상의 어려움으로 하위법령에 위임했던 허용범위와 세부적인 기준을 이제라도 <방송법> 차원에서 마련할 필요가 있다.

2. 방통위 ‘협찬고지 규칙’ 개정안의 문제점

1) 프로그램 제목에 협찬주명 사용 허용...‘협찬의, 협찬에 의한, 협찬을 위한 방송’

이번 방통위 개정안의 가장 큰 문제는 앞서 지적했듯 지금까지 제기되어 온 협찬과 관련된 문제의 해결은 외면한 채 오히려 협찬이 금지된 보도·시사·논평·토론프로그램에까지 협찬을 허용할 의도를 노골적으로 드러내는 등 방송의 공공성에 대한 철학과 인식을 전혀 찾아볼 수 없다는 점이다. 오로지 협찬을 제공하는 협찬주에 대한 광고효과를 극대화시키고, 이를 이용해 방송사들이 협찬장사를 더욱 확대할 수 있도록 조장하는 내용 일색이다.

가장 대표적인 것이 바로 협찬주의 명칭, 즉 ‘협찬주명’을 프로그램 제목으로까지 사용할 수 있도록 한 것이다. 이는 그동안 협찬을 ‘방송광고’와는 엄밀하게 구분해, 최대한 광고효과를 주지 않도록 규제해왔던 지금까지의 방송정책을 일거에 뒤집는 발상이 아닐 수 없다.

애초 제작협찬의 경우 프로그램 내에서 상표 등의 노출을 금지시켰다. 그래도 상표 등을 노출시키면 제재를 받았고, 모자이크나 청테이프로 상표를 가리는 등 어색한 화면이 등장하기도 했다. 그러다 비로소 간접광고가 허용되면서 프로그램 내에 상표 등의 노출이 가능해졌다. 그럼에도 간접광고와 협찬은 구분되었고, 협찬주가 프로그램에서 노출되면 ‘광고효과’에 해당되어 제재를 받게 된다.

하지만 간접광고가 허용된 뒤 방송사들과 광고주들은 ‘간접광고+협찬 패키지’ 방식으로 광고효과 극대화에 나섰다. 프로그램 내에서 상표나 제품을 노출시키고 프로그램이 끝날 때 상표명이나 상품명도 ‘고지’의 형식으로 노출시키게 된 것이다. 총액 대비 협찬비가 많으면 많을수록 방송사는 광고판매대행 수수료를 아끼고 나아가 방송발전기금까지 아낄 수 있게 된다. 이 때문에 요즘 제작되는 예능이나 드라마의 간접광고는 십중팔구 협찬까지 패키지로 끼워서 판매되고 있다고 해도 과언이 아니다.

그런데 여기다 프로그램 제목에 협찬주명까지 사용할 수 있게 한다면 어떤 일이 벌어질까. 프로그램이 시작할 때 협찬주명이 프로그램 제목과 함께 등장하고, 프로그램이 나가는 동안 수시로 협찬주의 상표나 상품이 간접광고로 노출될 것이며, 프로그램이 끝날 때는 다시 협찬주의 명칭이 고지될 것이다. 오로지 ‘협찬의, 협찬에 의한, 협찬을 위한 방송’이 만들어지게 되는 셈이다.

이는 협찬주가 프로그램의 제목에까지 개입할 수 있게 만들려는 것으로, <방송법> 제4조에서 “누구든지 방송편성에 간섭할 수 없다”고 정한 방송의 독립성을 정면으로 짓밟는 발상이 아닐 수 없다. 이 역시 <방송법>이 위임한 범위를 일탈한 방통위의 위법적 행정이다.

2) 협찬고지 자막 위치·노출 시간, 방송사 맘대로...협찬금 많을수록 오래?

방통위가 그동안 프로그램이 끝날 때 화면 하단에서 화면 크기의 1/4이 넘지 않는 자막으로 협찬주의 명칭을 고지하도록 한 것을, 위치에 관계없이 1/4 이하의 크기로 고지할 수 있도록 한 것 역시 마찬가지다. 이렇게 될 경우 지금까지는 프로그램이 끝난 뒤 예고편이 나가거나 엔딩 타이틀이 올라갈 때 화면 하단에 협찬주명을 고지함으로써 그나마 시청자의 시청흐름을 크게 방해하지 않았다면, 앞으로는 화면 정중앙에 협찬주명이 등장해 시청을 방해하는 일이 비일비재로 벌어질 것이다. 이미 이 같은 행태는 가상광고 전반에서 벌어지고 있다.

고지시간을 지상파의 경우 협찬주 1건당 5초 이내로 하여 고지 1회당 20초를 초과하지 못하게 했던 것을 협찬주 1건당 제한을 없애고 고지 1회당 30초로 늘리는 등 협찬고지 시간을 바꾼 것도 협찬주의 광고효과와 방송사의 협찬수익 극대화를 위한 수단에 불과하다. 방통위안대로 한다면 협찬을 많이 한 협찬주의 경우 최대 30초 동안 자신의 명칭이나 상품명, 상표 심지어 기업표어까지 화면 어디서나 노출시킬 수 있게 된다. 방통위가 이번 <협찬고지에 관한 규칙> 개정안에서 그동안 제작협찬의 경우 ‘협찬주명’만 고지할 수 있도록 한 것을 ‘로고를 포함한 협찬주명’으로 확대하고 여기에 상표나 상품명은 물론 기업의 표어까지 사용할 수 있게 했기 때문이다.

방통위가 이처럼 협찬 전반에서 광고효과 극대화에 나선 것은 <방송법>과 <방송법 시행령>의 위임범위를 명백히 벗어난 일탈행위다. 방통위는 이번 <협찬고지에 관한 규칙> 개정안을 마련한 이유로 “협찬고지 허용 범위가 확대되는 내용으로 방송법 시행령이 개정되었기 때문”이라고 주장하지만, 방통위가 <방송법 시행령>을 개정할 때 확대된 협찬고지의 범위는 방송광고가 금지된 공공기관이나 공익법인이 그동안은 ‘공익성 캠페인’에 대한 협찬만 제공할 수 있었던 것을 ‘공익 행사’로 확대한 것과, 방송광고가 금지된 협찬주라도 방송광고를 할 수 있는 상품이나 용역에 대해서는 협찬을 할 수 있게 허용한 것뿐이다. <방송법 시행령>에서는 협찬을 할 수 있는 범위가 조금 확대되었을 뿐인데 방통위는 하위법령인 <협찬고지에 관한 규칙>에서 협찬고지 전반의 광고효과 확대를 시도하고 있는 것이다.

반면 방통위가 이번 <협찬고지에 관한 규칙> 개정안에서 ‘협찬의 투명한 집행’과 ‘방송독립성 보장’을 위해 신설한 조항은 허술하기 짝이 없다. 방통위는 “방송사업자가 협찬을 받아 협찬고지를 하는 경우에는 심의절차 마련 등 투명한 집행을 위하여 노력하여야 한다”거나 “협찬주는 방송프로그램의 내용이나 구성에 영향을 미치거나 방송사업자의 편성의 독립성을 저해해서는 아니된다”는 내용을 ‘신설’했는데, 이는 구체적인 집행을 위한 것이 아닌 추상적이고 모호한 선언적 규정에 불과하다. 방송사가 협찬의 투명한 집행을 위해 무엇을 해야 하는지, 하지 않으면 어떻게 할 것인지, 협찬주가 방송에 영향을 미치는 것을 어떻게 판단하고 방지할 것인지 정작 중요한 내용을 쏙 빼고 시늉만 낸 것이다.

3) 방통위 협찬규칙 개정안, 국회와의 약속 정면 위반한 반의회적 독단

방통위가 이처럼 프로그램 제목에까지 협찬주명을 사용할 수 있도록 하는 등의 광고효과 극대화에 나선 것은 무엇보다 국회와의 약속을 정면으로 위반한 행정부의 반의회적 독선적 태도가 아닐 수 없다.

<방통위가 2015.4 최민희 의원실에 제출한 협찬 관련 ‘향후계획’>

최민희 의원은 지난 2013년 3월, 경비협찬을 ‘간접광고’로 분류하는 내용이 포함된 <방송법> 개정안을 발의했다. 이에 대해서는 국회 미래창조과학부 수석전문위원도 “개정안과 같이 경비를 제공하는 협찬을 간접광고로 분류하는 것은 의미가 있다”는 검토보고서를 작성하는 등 국회 안팎에서 그 타당성을 대체로 공감했다. 방통위 역시 협찬과 간접광고의 불분명한 차이를 없애고 방송광고로 일원화하는 것의 필요성에 공감했다. 다만 방통위는 “지금 당장 협찬을 광고로 바꾸게 되면 방송현업에서 큰 혼란이 발생할 가능성이 있으므로 중장기적으로 추진할 필요성이 있다”며 “법 개정을 유보해 줄 것”을 요청했다.

이 과정에서 방통위는 최민희 의원에게 “협찬 거래의 투명성을 높이고 광고효과를 내는 협찬을 유치하는 실무관행을 바로잡아야 할 필요성을 공감”한다며 “협찬고지규칙 개정추진 중이며 공청회 등 폭넓은 의견수렴을 실시하고 심층 연구·검토를 통해 협찬과 간접광고의 합리적 질서 확립 방안 마련을 적극 추진”하겠다고 약속했다. 당시 최민희 의원과 국회 미방위 법안심사소위원회 위원들은 협찬을 간접광고로 분류하는 내용의 법 개정을 유보하고 외주제작사에 간접광고를 허용하는 내용의 <방송법> 개정안을 처리하면서, 방통위의 이 같은 약속을 ‘부대의견’으로 담아 의결했고 미방위 전체회의에서도 통과됐다.

[미방위의 방송법 개정안 심사 과정에서 방통위가 약속한 ‘부대의견’]

경비협찬을 간접광고로 분류하는 조항, 무분별한 간접광고 방지를 위한 조항 등이 대안에 반영되지 못한 것과 관련하여,

정부는 첫째, ‘재산상황 공표기준 법정화’, ‘협찬고지 관련 방송사 내부 심의절차 신설’, ‘사후 규제 강화’ 등 법제도 개선을 적극 추진하고,

둘째, 협찬이 광고효과를 주지 않도록 엄격히 규제하고, 협찬으로 인한 수입의 회계처리 투명성을 확보하는 등 방송광고시장 공정거래 환경조성을 위한 방안을 마련하는 과정에서 국회와 긴밀히 협의하여 추진하며,

셋째, 간접광고 법규정 위반 사례에 대한 조사가 면밀히 이뤄질 수 있도록 절차를 마련하고, 법 위반 시 효과적인 제재가 이뤄질 수 있도록 제도를 보완하는 등 개정안의 취지가 반영될 수 있도록 함.

당시 방통위가 국회 미방위에 약속한 부대의견에는 협찬과 관련해 “정부는 첫째, ‘재산상황 공표기준 법정화’, ‘협찬고지 관련 방송사 내부 심의절차 신설’, ‘사후 규제 강화’ 등 법제도 개선을 적극 추진”하고, “둘째, 협찬이 광고효과를 주지 않도록 엄격히 규제하고, 협찬으로 인한 수입의 회계처리 투명성을 확보하는 등 방송광고시장 공정거래 환경조성을 위한 방안을 마련하는 과정에서 국회와 긴밀히 협의하여 추진”하겠다는 내용이 명시됐다.

즉 방통위가 국회에서 협찬과 관련한 <방송법> 개정안을 처리하면서 “협찬이 광고효과를 주지 않도록 엄격히 규제”하겠다고 분명히 약속했음에도 이번 <협찬고지에 관한 규칙> 개정안에서 이를 180도 뒤집은 것이다. 따라서 이번 방통위의 <협찬고지에 관한 규칙> 개정안은 즉각 철회되고 국회와의 약속에 기반한 새로운 방안이 마련되어야 한다.

3. 협찬 관련 방송법 개정 방향

1) 협찬 법제화 입법목적은 “협찬주 등 사적이익의 방송 상업성 부채질 방지”

이처럼 국회와의 약속도 손바닥 뒤집듯 어기는 방통위에게 더 이상 협찬 관련 제도 개선을 맡겨둘 수 없는 상황이다. 앞서 지적했듯 <방송법 시행령>과 <협찬고지에 관한 규칙>에 대부분의 내용이 위임된 협찬 관련 법규를 <방송법>에서 정확히 규정할 필요성이 절실한 이유다. 따라서 협찬과 관련한 <방송법>을 개정해야 한다.

가장 확실한 방법은 간접광고가 허용된 이상 협찬과 간접광고를 구분할 필요가 없게 되었으므로 ‘협찬제도’를 폐지하는 것이다. 하지만 현실적으로 방송사업자들의 반발이 크고, 방통위가 ‘중장기적 추진’을 내세우며 입법을 저지한 만큼 지금 당장 추진하기는 힘든 실정이다. 따라서 ‘협찬’을 용인하면서도 입법취지에 걸맞게 내용을 엄격히 다듬어야 한다.

헌법재판소의 결정에 따라 확인된 협찬 관련 <방송법> 조항의 입법목적은 다음과 같다.

[헌법재판소 결정문(2002헌바49) 중]

이 사건 법률조항의 입법경위 및 문면에 비추어 보면 그 입법목적은 방송사업의 운영에 필수적인 재원을 조달하기 위하여 음성적으로 행해져온 협찬관행을 합법화하는 한편 그 허용범위는 종전 수준으로 제한하여 그 범위를 벗어난 협찬고지를 규제하는 근거규정을 입법함으로써 방만한 협찬으로 협찬주 등의 사적 이익이 방송프로그램 제작과정에 부당한 영향력을 행사하여 방송프로그램의 상업성을 부채질하거나 방송편성의 자유와 독립을 해할 우려를 방지하고, 방송광고로서 금지 내지 규제되는 사항을 우회적으로 달성하거나 한국방송광고공사를 통한 위탁광고제도를 비켜가기 위한 수단으로 협찬고지를 이용하는 것을 방지하여 건전한 방송문화 정착과 광고질서 확립을 통하여 방송의 공정성과 공익성을 기하고, 나아가 방송의 자유를 실질적으로 보장할 목적으로 입법된 것이다.

“협찬주 등의 사적 이익이 방송프로그램 제작과정에 부당한 영향력을 행사하여 방송프로그램의 상업성을 부채질하거나 방송편성의 자유와 독립을 해할 우려를 방지”하고 “방송광고로서 금지 내지 규제되는 사항을 우회적으로 달성하거나 한국방송광고공사를 통한 위탁광고제도를 비켜가기 위한 수단으로 협찬고지를 이용하는 것을 방지”하기 위한 목적으로 입법되었음을 분명히 한 것이다.

나아가 헌법재판소는 ‘협찬고지의 본질’에 대해 “그 본질은 협찬주가 협찬이라는 명목으로 협찬주의 명칭 또는 상호, 이미지 또는 상품을 홍보하기 위해 프로그램 등에 재원을 보조한다는 점에서 상업광고의 한 형태”라며 “따라서, 협찬고지는 그 본질상 방송매체를 통한 광고이므로 실정법상 광고방송이 허용되는 범위 내에서 이루어져야 한다”고 밝혔다. 특히 “협찬고지는 방송광고와 달리 방송프로그램과 구분되지 않은 채 방송프로그램에 삽입하는 문구나 메시지의 형태로 특정한 협찬주의 명칭 등을 고지할 뿐만 아니라, 협찬과정에서 방송프로그램 제작과정에 영향력을 행사하여 방송프로그램의 상업성을 부채질할 가능성이 있다는 점에서 추가적으로 시청자의 권리와 이익을 위하여 이를 규제할 필요가 있다”는 점도 분명히 했다.

따라서 현 시점에서 ‘협찬제도’를 유지한다면 협찬주의 사적이익이 방송의 상업성을 부채질하고 방송광고의 규율을 피해가는 우회수단으로 악용되는 것을 실질적으로 막을 수 있도록 제도보완을 이뤄야 한다.

2) ‘협찬’ 정의 신설 및 ‘협찬’ 허용범위 규정해야

현재 최민희 의원은 이러한 내용을 담을 수 있는 <방송법> 개정안을 준비 중이며 곧 발의할 계획이다. 개정안의 주요내용은 다음과 같다.

최민희 의원의 협찬 관련 <방송법> 개정안은 먼저 ‘협찬고지’의 정의만 존재하는 현행 <방송법>에 ‘협찬’의 개념을 신설하고, ‘협찬의 허용범위’를 구체적으로 적시했다. 개정안에 따르면 협찬을 제공받을 수 있는 경우는 다음과 같다.

[최민희 의원 협찬 관련 <방송법> 개정안 중]

제74조(협찬 및 협찬고지) ① 방송사업자는 다음 각 호의 경우에 한하여 타인(이하 '협찬주'라고 한다)으로부터 협찬을 제공받을 수 있다.

1. 방송프로그램을 제작하는 자의 방송프로그램 제작을 지원하는 경우

2. 방송사업자가 공익성 캠페인을 주최·주관하는 경우

3. 방송사업자가 문화예술·스포츠 등 공익행사를 주최·주관·후원하는 경우

4. 방송프로그램 제작과정에서 시상품 또는 경품을 제공하는 경우

이 내용은 대부분 현행 <방송법 시행령>에 규정된 내용을 <방송법>으로 올린 것인데, 다만 제2호의 경우 현행 <방송법 시행령>에서는 “방송사업자가 행하는 공익성 캠페인을 협찬하는 경우”로 되어 있는 것을 “방송사업자가 공익성 캠페인을 주최·주관하는 경우”로 수정했다. 또한 이와 연관해서 “타인이 이미 실시하고 있는 캠페인을 홍보하는 경우”에는 협찬을 받을 수 없게 금지했다.

그 이유는 현행 규정 자체가 분명히 ‘공익성 캠페인’의 주체를 ‘방송사업자’로 규정하고 있음에도, 실제로는 협찬주가 자신을 홍보하기 위한 목적으로 만든 40초 분량의 캠페인 영상을 방송사가 받아서 방송광고 시간대에 방송하는 관행이 일상화되어 있기 때문이다. ‘캠페인협찬’ 계약서들을 보더라도 ‘협찬주’는 ‘광고주’로, ‘캠페인’은 ‘공익광고’로 표기되는 것이 다반사다. 즉 ‘방송광고’나 마찬가지인데도 방송사들은 미디어렙 위탁수수료를 아끼거나, 광고매출을 줄여 방발기금을 줄일 요량으로 현재 ‘캠페인협찬’을 악용하고 있다.

3) ‘협찬을 받을 수 없는 경우’ 구체화해야

다음으로 개정안에서는 ‘협찬’을 받을 수 없는 경우를 다음과 같이 구체적으로 적시했다.

[최민희 의원 협찬 관련 <방송법> 개정안 중]

② 방송사업자는 제1항의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 경우에는 협찬을 제공받을 수 없다.

1. 시사·보도, 논평 또는 시사토론프로그램을 제작하는 경우

2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 방송사업자가 회당 제작비('내부 직원 인건비·내부 시설 및 장비 사용비용·일반관리비를 제외한 금액을 말한다.' 이하 같다) 5천만 원 미만의 교양 프로그램, 회당 제작비 7천만 원 미만의 예능 프로그램, 회당 제작비 2억 원 미만이거나 편성횟수 110회 미만인 드라마 또는 4부작을 초과하는 단막극 드라마를 텔레비전방송프로그램으로 자체 제작하는 경우

가. 공사(제43조제4항에 따른 지역방송국은 제외한다)

나. 「방송문화진흥회법」에 따라 설립된 방송문화진흥회가 최다출자자인 지상파방송사업자

다. 직전 3개 사업연도의 평균 매출액이 3천억원 이상인 지상파방송사업자 및 방송채널사용사업자

3. 타인이 이미 실시하고 있는 캠페인을 홍보하는 경우

4. 정당 그 밖의 정치적 이해관계를 대변하는 단체가 협찬을 제공하는 경우

5. 방송광고가 금지된 상품이나 용역을 제조·판매 또는 제공하는 자가 협찬을 제공하는 경우(「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관은 제외한다)

대부분 현행 <방송법 시행령>과 <협찬고지에 관한 규칙>에서 ‘협찬고지’를 금지하는 경우를 모두 ‘협찬’을 제공받을 수 없는 경우로 명확하게 규정한 것이다. 다만 방송사 자체제작 프로그램의 협찬가능 제작비 제한을 적용받는 방송사업자를 현행 KBS·MBC·SBS 등 지상파방송사업자에 종편 등 유료방송PP도 포함했다. 방송산업이 과거 지상파방송 일극체제에서 종편과 CJE&M 등 유료방송PP로 다극화되고 있는 변화를 반영한 것이다.

이어 협찬고지의 방법 또한 <방송법>에 구체적으로 적시했다.

[최민희 의원 협찬 관련 <방송법> 개정안 중]

③ 방송사업자는 제1항에 따라 협찬을 제공받을 때 다음 각 호에 따라 협찬주의 명칭 또는 상호, 상품명, 장소명 중 하나를 선택하여 고지할 수 있다. 다만 방송광고가 금지된 상품 등을 제공하는 공공기관의 협찬을 고지할 경우에는 명칭만 고지할 수 있다.

1. 해당 프로그램 및 행사의 예고 종료시와 캠페인의 종료시 자막과 음성으로 고지할 수 있으며, 자막의 크기는 화면 하단 4분의 1을 초과할 수 없다.

2. 해당 프로그램 및 행사의 종료시 자막으로 고지할 수 있으며, 자막의 크기는 화면의 4분의 1을 초과할 수 없다.

3. 시상품 또는 경품의 협찬은 프로그램 종료시 사진 또는 현물과 함께 자막과 음성으로 고지할 수 있으며, 자막의 크기는 화면 하단 4분의 1을 초과할 수 없다.

4. 라디오방송의 경우에는 행사 또는 캠페인, 프로그램 시작 및 종료시 음성으로 고지할 수 있다.

5. 고지시간은 협찬주 한 건당 5초, 고지 1회당 30초를 초과할 수 없으며, 고지 횟수는 텔레비전방송의 경우 매 시간당 1회, 라디오방송의 경우 매 시간당 2회를 초과할 수 없다.

현행 <협찬고지에 관한 규칙>에서 정하고 있는 기준을 대체로 준용했으며, 방통위의 개정안과 달리 협찬주명 고지 위치를 화면 하단으로 고정했다. 다만 고지 1회당 20초를 초과할 수 없도록 한 고지 시간을 협찬주 1건당 5초를 초과하지 못하되 1회당 30초로 확대했다. 이는 최근 드라마 등 방송에서 협찬주의 명칭을 제대로 인식하기조차 어려운 정도로 빠르게 자막이 지나가는 상황을 반영한 것이다.

4) 방송의 공정성과 공공성, 협찬의 투명성 보장 장치 마련해야

이번 협찬 관련 최민희 의원 <방송법> 개정안의 핵심적인 내용은 협찬을 제공받을 때 방송의 공정성과 공공성을 지키고 투명성을 보장하기 위한 준수사항들을 다음과 같이 구체적으로 적시한 것이다.

[최민희 의원 협찬 관련 <방송법> 개정안 중]

④ 방송사업자가 협찬을 제공받을 때에는 방송의 공정성 및 공공성을 지키고 투명성을 보장하며 협찬제도의 취지에서 벗어나지 않도록 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.

1. 방송사업자는 명칭 등 협찬주를 식별할 수 있는 표현을 프로그램 제목으로 사용할 수 없다.

2. 방송사업자는 제3항 각 호 이외의 방법으로 협찬주의 명칭을 노출하는 등 협찬주에게 광고효과를 주도록 프로그램을 제작하여서는 아니 된다.

3. 방송사업자는 회당 제작비를 초과하는 금액의 경비 협찬을 받을 수 없다.

4. 제1항제4호에 해당하는 협찬의 경우 현물이 아닌 형태로 제공받을 수 없으며, 실제로 제공되는 시상품 또는 경품을 초과하는 현물을 제공받을 수 없다.

5. 방송사업자의 채널에서 방송되는 순수외주제작 방송프로그램의 제작지원 협찬을 제공받을 때에는 방송사업자가 아닌 해당 프로그램을 제작하는 외주제작사가 협찬을 제공받아야 한다. 수 개의 독립된 방송내용물(이하 '코너'라고 한다.)로 프로그램이 구성된 경우 각 코너를 외주제작사가 제작하는 경우에도 같다.

6. 방송사업자는 제5호에 해당하는 외주제작사의 협찬에 대해 간섭하거나 배분 등을 요구하여서는 아니 된다.

7. 방송사업자는 프로그램별 협찬 내역 및 협찬 수입 등 관련 내역을 따로 관리하여야 하며, 매 회계연도 종료후 1개월 이내에 상세 내역을 방송통신위원회에 제출하여야 한다.

⑤ 협찬주는 자신이 제공하는 협찬을 대가로 방송사업자의 프로그램 기획 및 제작, 편성에 관여하여서는 아니 된다.

먼저, 논란이 되고 있는 협찬주명 프로그램 제목 사용과 관련해, “사용할 수 없다”고 못박았다. 또한 제3항에서 정한 고지 방법 외에 협찬주의 명칭을 노출하는 등 광고효과를 주지 않게 했다. 아울러 제작협찬을 제공받을 때 제작비를 초과하는 금액의 경비 협찬은 받을 수 없게 했다. 제작협찬의 경우 ‘프로그램 제작에 직간접적으로 필요한 경비를 제공받은 것’임에도 그간 최민희 의원이 확인한 바와 같이 방송사들이 프로그램 제작비를 훨씬 웃도는 경비협찬을 제공받아 수익을 남기는 등 사실상 협찬 장사를 하고 있는 관행을 개선하기 위함이다.

이와 함께 ‘경품 및 시상품 협찬’과 관련해 현물이 아닌 형태, 즉 ‘현금’ 등 비용으로 받을 수 없게 했으며, 실제로 제공되는 수량을 초과하는 현물을 협찬받을 수 없게 했다. 최민희 의원이 확인한 바에 따르면 KBS <전국노래자랑> 등의 경우 경비협찬이 아닌 ‘상품권’ 등 시상품 협찬을 받으면서 ‘상품권’이 아닌 현금으로 협찬비를 입금받은 사실이 밝혀졌다. 자체제작인 <전국노래자랑>은 제작비 한도가 7000만원을 초과하지 않을 경우 제작협찬을 받을 수 없는 예능프로그램임에도 ‘시상품 협찬’을 받는다고 속여 사실상 ‘경비협찬’을 받아내는 편법을 사용했는데, 이런 불법과 편법을 바로잡기 위한 것이다.

특히 이번 개정안에서는 외주제작 프로그램의 제작협찬을 받을 때 해당 프로그램을 제작하는 외주사가 아닌 방송사는 협찬을 받지 못하게 했다. 자체제작 프로그램이 여러 개의 코너로 이뤄지고 개별 코너를 외주사가 제작할 때도 마찬가지의 규정을 적용하도록 했다. 이와 함께 외주사가 제공받은 협찬에 대해 방송사들이 간섭하거나 배분을 요구할 수 없게 했다. 이는 협찬이 프로그램 제작재원 조달여건이 열악한 프로그램 제작사를 위해 도입된 제도로, 지상파 방송사에게는 대규모 재원이 필요한 일정 제작비 규모 이상의 자체제작 프로그램에 한하여 협찬을 받도록 제한하고 있음에도, 현실에서는 지상파방송 등이 외주제작 프로그램의 협찬을 자신들이 받거나, 외주사들을 더 많은 협찬을 유치하도록 내몰아 그 중 제작비를 제외한 금액은 방송사가 수익으로 챙기는 등 협찬의 취지가 퇴색되었기 때문이다.

5) 협찬 금지 위반하면 5천만원 이하 과징금...협찬도 방발기금 징수대상 포함해야

최민희 의원은 이번 개정안 제74조 제4항에서 정한 협찬 관련 준수사항을 위반할 경우에는 5천만원 이하의 과징금 또는 시정명령을 내릴 수 있게 했고, 제2항에서 정한 협찬 금지를 위반할 경우에는 5천만원 이하의 과징금을 부과하도록 했다. 또 제3항에서 정한 협찬고지의 기준을 위반할 경우에는 3천만원 이하의 과태료를 부과하도록 했다. 아울러 제5항에서 협찬주에게 협찬을 대가로 프로그램의 기획 및 제작, 편성에 관여하지 못하도록 하는 내용을 명시하고 이를 위반할 경우에는 2년 이하의 징역 등 형사처벌할 수 있도록 했다.

이밖에 협찬수입의 투명성을 높이기 위해 방송사로 하여금 협찬내역 및 수입 내역을 따로 관리하도록 했고, 1년에 한번씩 방통위에 제출하도록 의무화하기도 했다. 아울러 최민희 의원은 방송사들이 방발기금을 줄이기 위한 편법적 장치로 협찬을 악용하는 것을 근절하기 위해 협찬수입도 방발기금 납부 비율 산정에 포함하는 내용의 <방송통신발전기본법> 개정안도 준비중이다.

최민희 의원은 “이번 자료는 방통위 국정감사 때 여러 협찬 관련 불법·탈법 사례를 묶어서 정책자료집으로 낼 계획인데, 방통위가 국감 이전에 협찬고지 규칙 개정을 마무리한다는 입장이어서 미리 주요내용을 정리해 배포하는 것”이라며 “방통위 담당자들은 이 자료를 꼼꼼히 살펴보고 즉각 협찬고지 규칙 개악 시도를 중단해야 할 것”이라고 밝혔다.

아울러 최민희 의원은 “자료에서 밝힌 ‘방송법’ 개정안 발의도 즉각 착수할 것”이라며 “방통위는 상임위 법안심사 과정에서 국회에 약속한 것을 이행하기 위해서라도 방송을 협찬 범벅으로 만들 생각은 버리고 국회와 협의하면서 협찬 제도의 근본적 개선에 적극 협력해야 할 것”이라고 강조했다.