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2015년 9월 8일 보도자료

권은희 의원, “ 국회의 軍 문민통제 역할 강화해야”

- 9일, <한국 국회의 군에 대한 문민통제 개선 방안> 토론회 개최

- 국방정책 결정 과정과 감시·감독에 대한 국회의 역할을 진단하고

합리적 개선 방안 모색

권은희 국회의원(새정치민주연합/광주광산을)은 9일 오후 2시, 국회의원회관 제5간담회의실에서 <한국 국회의 군에 대한 문민통제 개선방안> 토론회를 개최한다.

이번 토론회는 국방 분야 전문가를 초청해 국방정책 결정 과정과 감시·감독에 대한 국회의 역할을 진단하고 합리적인 문민통제 방안을 모색하는 자리다.

토론회 발표자로 나설 정욱식 평화네트워크 대표는 군에 대한 한국 국회의 역할을 동맹국인 미국 의회의 역할과 비교 분석해, 문민통제의 핵심 축 가운데 하나인 국회의 위상과 역할을 제고할 계획이다.

또한 김종대 디펜스21 편집장은 한미연합사령관의 국회 불출석, 국방부의 자료제출 거부로 인한 제한적 국정감사와 예산심사, 지나치게 협소한 인사청문회 대상자 범위 등 국회에 의한 문민통제 문제점을 구체적으로 지적할 예정이다.

권은희 의원은 “2012년 대선 당시 사이버사령부의 정치개입은 군에 대한 문민통제가 이루어지지 않아 발생한 대표적인 사건” 이라며 “투명한 감시와 통제가 이루어지지 않았고, 법과 제도 역시 마련되지 않아 전 국민이 군에 대한 신뢰를 잃게 되는 결과를 초래했다”고 지적했다.

또한 권은희 의원은 “우리 군의 문민통제 수준은 군사주의 속성이 강한 미국과 비교해도 법 제도화 수준이 한참 낮다” 면서 “국방정책 결정 과정과 감시 감독에 있어 국회의 역할을 강화하고 법제도화 해야한다” 고 밝혔다.

한편, 이번 토론회는 홍익표 새정치민주연합 의원이 좌장을 맡을 예정이며, 발표자로는 정욱식 평화네트워크 대표, 김종대 디펜스21 편집장이 나서며, 형혁규 국회 입법조사처 입법조서관과 이병구 국방대학교 교수가 토론자로 참석해 다양한 대선방안을 논의할 계획이다.

※ 별첨자료: 토론회 요약문

[별첨자료] 토론회 요약문

<문민통제 토론회>

<발표자_정욱식 평화네트워크 대표>

‘미국 의회의 군에 대한 문민통제와 의회-군의 관계’

1. 서론

◦ 한국군이 ‘국가의 안의 작은 국가’처럼 문민통제의 영역에서 갈수록 이탈하고 있다는 비판이 나오고 있다. 특히 국민의 대의기구인 국회의 역할은 극히 미진한 상태이다. 이는 거꾸로 군에 대한 문민통제를 제대로 실현하기 위해서는 국회의 역할이 대단히 중요해지고 있다는 것을 의미한다.

◦ 이러한 문제의식을 바탕으로 국방정책 결정 과정과 감시·감독에 있어서 현재 국회의 역할을 진단하고 합리적인 개선 방안을 모색하고자 한다. 특히 한국 국회의 역할을 동맹국인 미국 의회의 역할과 비교 분석함으로써 군에 대한 문민통제의 핵심 축 가운데 하나인 국회의 위상과 역할을 제고하고자 한다.

◦ 미국의 사례와 비교하는 이유는 크게 세 가지이다.

1) 자유민주주의를 기본으로 대통령제와 의회(국회)를 두고 있다.

2) 군조직의 유사성(합동참모본부와 각 국 참모총장 체제)

3) 한미 양국이 연합군 체제를 유지하고 있어 미국의 국방정책이 한국에 큰 영향

◦ 문민통제는 다음의 문제들을 해결하기 위해 반드시 필요하다.

1) 군에 대한 국민의 낮은 신뢰 회복

2) 막대한 인적･물적 자원의 투입에도 불구하고 군의 능력 제대로 구축 안됨

3) 군의 위상과 역할이 제대로 정립되지 않음

2. 군에 대한 문민통제의 개념과 현실

(1) 문민통제의 개념과 목적: 헌팅턴의 이론과 이에 대한 비판

◦ 사무엘 헌팅턴(Samuel P. Huntington)은 “문민통제(civilian control)는 문민 권력에 의해 결정된 정책의 목적에 유능하고 전문적인 군이 적절하게 복종하는 것”이라고 정의

◦ 군에 대한 문민통제 필요성의 대전제는 전쟁은 너무나도 중대한 문제이기 때문에 군에 위임할 수 없다는 것이다. 문민통제의 원칙에 따르면 군은 정부의 정책을 결정하는 주체가 아니라 결정된 정책을 이행하는 정부의 기구 가운데 하나가 된다. 또한 문민통제에 깔려 있는 근본적인 전제는 군에 대한 문민통제가 결여될 경우 군이 “국가 안에 국가(a state within a state)”로 귀결될 위험이 크다는 데에 있다.

◦ 하지만 이러한 문민통제는 군의 전문성과 상당한 긴장관계에 있다. 군사 분야의 경험과 전문성이 상대적으로 부족한 정치 지도자는 군 지휘관에게 의존하려는 경향을 보이는 경우가 많다. 반대로 정치 지도자가 군 지휘관의 의사와 다른 결정을 내리면, 군 지휘관의 불만을 야기하거나 군의 사기가 저하된다는 비난에 직면할 수 있다. 이는 정치 지도자와 군 지휘자 사이에 긴장과 갈등으로 연결되기도 한다.

◦ 문민통제와 관련해 문제의 핵심 가운데 하나는 군에 대한 문민통제를 군의 전문성과 어떻게 조화를 이루느냐에 있다고 할 수 있다.

◦ 헌팅턴은 문민통제를 유지하면서도 군의 전문성과 효율성을 극대화하는 것을 ‘객관적 문민통제’로 ‘주관적 문민통제’와 구분한다.

이에 대해 리처드 콘은 “이는 동시에 군에 대한 문민통제도 위축시킨다”고 비판한다.

그리고 클라우제비츠는 “군의 독자적 영역 인정은 이러한 민주주의 원리와 모순되며 군사기획이 순수한 군사적 판단의 문제라는 주장은 받아들일 수 없으며 위험하다”고 비판한다.

김정섭은 “민군관계가 지향해야 할 모델은 군사문제에 대한 민의 개입 배제가 아니라, 오히려 군사문제에 대한 민군간의 긴밀한 대화와 소통이 되어야 한다”고 강조한다.

(2) 리처드 콘의 문민통제론

◦ 문민통제를 실현하기 위한 네 가지 조건 :

1) “민주적 협치(governance)”가 제대로 구축되어야 한다.

2) 문민이 군을 지배하는 방식 : 군부가 복종해야 할 대상은 전체 정부이지, 단순히 현직 대통령이나 총리가 아니다.(사례 발굴)

3) 문민이 “대항적 권력(countervailing power)”을 보유해야 한다.

3-1) 물리적 권력 : 민병대, 경찰 등 다른 무장력

3-2) 제도적 권력 : 군의 불법행위에 대한 법집행은 타당하면서도 엄격해야 한다.(사이버사령부) 정규군의 규모는 안보상의 필요에 맞춰 최소한으로 유지하는 것도 중요하다.

4) 군의 자세. 군부 지휘자들은 자신이 선호하는 정책이 나오도록 영향력을 행사하는 것을 자제해야 한다. 군인 스스로 민주시민으로서의 정체성을 확고히 갖는 것이 중요.

◦ 문민통제의 토대 :

1) 정부 수반을 최고사령관으로 하는 명확한 지휘통제 체계를 구축

2) 전쟁의 개시와 종료, 전쟁에서 평화로의 전환 등 국가 존망과 관련된 사안은 문민 권력에게 주어져야 한다는 것

3) 군의 규모와 형태, 조직과 성격, 무기 체계와 군사 조직의 작동 절차 등 군사 정책도 문민 권력이 결정해야 한다(국방개혁)

4) 군사력의 규모의 성격과 관련된 광의의 결정은 입법부 소관이 되어야 한다(국방개혁)

2. 미국의 군에 대한 문민통제와 우리에게 주는 시사점

(1) 미국의 의회-군 관계와 문민통제

◦ 미국의 문민통제 제도 개요

1) 대통령에게 군통수권을 부여

2) 선전포고 및 국방예산 결정권은 의회에 부여

3) 국방장관은 직업군인의 경우 현역에서 물러난 지 10년이 지나야 임용될 수 있도록 법제화

4) 국방부 부장관, 차관, 차관보, 각 군 장관과 차관, 차관보 등 통수권자로부터 각 군 참모총장에 이르는 중간계선상의 보조기관에 민간인을 기용

5) 군정분야 참모는 민간인, 군령분야 참모는 군인으로 보직하여 민간 주도의 문무합일의 의사결정을 지향

5)　참모총장은 7위의 서열에 두는 방식으로 현역 위에 다수의 민간인을 보직

6）합참의장은 군령계선에서 제외시키고 대통령의 군사지침을 발전시키는 조언자로서의 임무를 수행

※ 입법부인 연방의회는 국방예산과 선전 포고권을 비롯해 행정부와는 별도로 일정 수준의 군 통수권 규제 장치를 가지고 있다. 미 연방의회는 군대의 모집, 편성, 유지, 예산, 내부통제, 규칙제정, 해군의 건설과 유지 등에 대한 결정을 가지고 있다. 특이한 점은 연방의회에 민병대의 편성과 훈련에 관한 권한을 부여하고 있다는 점이다. 이는 연방군이 행정부의 정치적 도구로 사용되는 경우 시민사회와 연방의회가 이를 저지할 수 있도록 하기 위함이다.

◦ 미국 의회가 군에 대해 행사하는 권한

1) 군 지휘관 인준

2) 의회가 군 지휘관에게 위임하는 권한 구체화 : 특히 미국 의회는 1878년 포세 커미테이터스 법(Posse Comitatus Act)을 통해 정규군이 국내 법집행에 개입하지 못하도록 명문화

3) 의회의 군에 대한 감독권 : 의회의 국방예산 심의 및 결정권, 의회조사국(CRS)는 주로 정책 검토를, 정부회계국(GAO)는 현행 무기 획득 프로그램의 타당성을, 의회예산국(CBO)는 예산 타당성을 검토하는 것을 주된 업무로 하고 있다.

4) 긍정적/부정적 인센티브 제시 권한

(2) 골드워터-니콜스법

◦ 각군의 권력과 영향력과 특권을 축소하고 군의 지휘통제 구조를 재구축하는 것. 특히 합참의장의 권한을 대폭 강화하면서도 그 역할을 명확히 규정한 것이 가장 중요한 특징.

◦ 이 법안이 추진된 배경에는 미국 각군 사이의 경쟁 관계 악화로 인해 미국의 전쟁 수행 및 군사 작전에 큰 차질을 빚었다는 자성이 깔려 있었다. 군 조직이 각군별로 나눠져 있어, 무기 획득 및 작전 계획 수립 등 평시 활동이 각군별로 고립되어 이뤄진 것. 각군별로 소요 제기가 이뤄지다 보니 중복투자도 발생해 예산상의 부담도 경감되지 않았다. 2차대전, 베트남 전쟁 패배, 이란의 미 대사관 인질 사건, 그레나다 침공 사건 등을 거치면서 각 군의 경쟁 관계가 원활한 작전 수행을 어렵게 한다는 비판론이 대두

◦ 9가지 목표

▲ 국방부 재조직을 통하여 군에 대한 민간의 통제와 효율성 강화

▲ 민간 정치지도자들에게 주어지는 군사적 조언 수준 향상

▲ 합참의장의 권한 강화 및 역할 명시

▲ 통합사령관의 임무와 책임 명시

▲ 통합사령관의 예하 부대에 대한 권한 보장

▲ 군사전략과 우발기획에 대한 관심 제고

▲ 국방자원의 효율적 사용

▲ 합동부서 장교들에 대한 관리 개선

▲ 군 작전 및 국방관리의 효율성 증진

◦ 골드워터-니콜스 법안은 타이틀 Ⅰ에서 타이틀 Ⅵ까지로 구성

타이틀 Ⅰ

◦ 국방부의 예산기획을 개선 : 예산 준비 지원을 위해 국방장관은 국방부의 각 부서에 매년 서면으로 정책을 지도하고, 매년 합참의장에게 정책 지침을 제시

타이틀 Ⅱ

◦ 합참의장은 대통령, 국가안전보장회의(NCS), 국방장관에게 군사적인 문제에 대해 ‘조언’하는 인물로 격상

▲ 합참의장을 대통령, NCS, 국방장관에게 군사적 문제에 대한 조언을 하는 인물로 격상

▲ 합참의장과 견해를 달리하는 경우 각 군 참모총장들은 자신의 견해를 합참의장을 경유해 민간 정치지도자와 의사결정자에게 전달할 수 있음

▲ 각 군 참모총장이 국방장관에게 사전 통보하는 조건으로 의회에서 증언 가능

▲ 합동참모는 육해공군 소속의 동일한 규모의 장교로 구성

◦ 그러나 합참의장을 군에서 가장 높은 직급의 현역군인으로 인정하였지만, 합참이나 각 군 어디에 대해서도 합참의장은 지휘권을 행사할 수 없도록 하였다.

◦ 합참차장은 현역군인에서 두 번째로 높은 직책이지만 합참의장과 마찬가지로 지휘권은 없다. 아울러 합참의장과 합참차장이 같은 군에서 나오지 못하도록 규정

타이틀 Ⅲ

◦ 법안 성립 당시 미 의회가 요구하던 군의 지원 기능 통합을 규정

타이틀 Ⅳ

◦ 합동직위에 근무하는 장교들의 자질을 높이고, 고위 장교들에게 합동차원의 시각을 고양시킬 목적에서 합동 근무 장교들을 관리

◦ 합동직위에 근무하는 장교들에게 각 군이 적절히 보상을 해주지 않는 문제점을 개선

▲합동참모로 근무하는 장교들의 진급비율은 자군 본부에 근무하는 장교들의 진급 비율 정도는 되어야 한다.

▲합동직위에 근무하는 장교로서 합동특기가 아닌 장교의 진급비율은 해당 군장교들의 진급비율 정도는 되어야 한다.

타이틀 Ⅴ

각 군 참모총장의 경우 합동직위에 근무한 경험이 많아야 하고 장군 진급 이후 적어도 한 번은 합동직위에 근무한 경험이 있어야 한다고 규정

타이틀 Ⅵ

각 군 및 통합사령부의 하급 사령부에 근무하는 요원들의 수를 줄이고, 국방부가 의회에 제출하는 보고서의 규모를 1/3 줄이도록 함

대신 국가정책과 국방정책을 통합하는 국가안보전략에 대해 대통령이 의회에 매년 보고

(3) 국방수권법(The National Defense Authorization Act)

◦ 원래 수권법(授權法)이란 입법부가 행정부에 법률을 정립할 수 있는 권한을 위임하는 법률.그러나 미국의 국방수권법(The National Defense Authorization Act)이란 미국의 회계연도 시작 전에 미 의회가 국방예산을 심사하면서 대통령에게 부여하는 일종의 예산운영지침, 또는 군 전략증강 개선을 위한 특례예산편성지침

◦ 이 절차에 의해 의회가 대통령의 군통수권에 대해 강력한 통제력을 발휘하게 되는데, 미국은 국방의 전략과 운영이 국방부 장관이 아니라 최고 통수권자인 대통령의 책임이라는 점을 제도화하고 있다.

(4) 국방부의 의회 보좌 및 파견인력 운영

◦ 미 국방부는 대(對)의회업무를 위하여 의회 업무차관보 예하에 다수의 부차관보를 포함한 특별보좌관 23명을 두고 있다. 미 합참 의회업무보좌관실의 예산관련 주요활동은 국방예산(각종 국방/군사업, 합동부대)에 대한 합참의장 및 합참차장의 입장을 의회에 제공하는 것이다. 각 군의 의회 연락단은 의회에 연락사무실을 운영하고 있으며 상하원에 각 10명 정도의 연락장교를 파견한다.

(5) 미국 문민통제의 시사점

◦ 첫째, 국방의 핵심 정책에 대해서 정치 권력과 군사 지도자 간의 대화와 합의가 활성화되어 있다.

◦ 둘째, 군에 대한 문민통제를 둘러싼 제도화의 수준이 매우 높다는 점이다.

◦ 셋째, 그럼에도 불구하고 문민관료와 군사지도자 사이에는 적당한 힘의 균형이 필요하고 제대로 된 소통체계가 필요하다.

◦ 넷째, 군에 대한 문민통제는 시대와 역사, 국가에 따라 각기 그 양상을 달리하며 고유한 전통을 고려하면서 발전할 필요가 있다.

<발표자_김종대 디펜스21플러스 편집장>

‘한국 국회의 군에 대한 문민통제: 현실과 개선 방안’

1. 한국 국회에 의한 문민통제의 현실과 문제점

◦ 헌법과 법률에 의해 행사되는 국회의 권한과 그 운영에 있어서 한국적 상황에서 요구되는 문민통제의 범위와 수준은 과연 어떠한지, 그 실태를 점검해 보기로 한다.

(1) 국회의장(국회 차원)의 통제

◦ 헌법 제77조 제 1항에서 대통령은 계엄을 선포할 수 있다고 명기하고 있다. 같은 조의 제5항에서는 국회가 재적의원 과반수의 찬성으로 계엄의 해제를 요구할 때에는 대통령은 이를 해체하여야 한다고 명기하고 있다.

◦ 헌법과 관련 법령의 취지는 비록 행정부에 의해 관리될 수밖에 없는 국가안보상의 중요한 사태라 하더라도 정치권력이 정치적 의도를 달성하기 위해 계엄 상황을 악용하지 못하도록 최소한의 장치를 갖추는 것으로 이해된다.

◦ 한편 전시가 아닌 평시에도 국회의장은 국가 전쟁지도본부의 운영과 전시정부의 역할, 동원업무에 대하여 개입할 수 있는가의 여부가 관심사항이다. 그러나 평시에 국회의장이 충무계획에 대해 어떤 의견을 낼 수 있는지에 대해서는 법에서는 아무런 구체화된 절차를 제시하지 않고 있고 평시 충무계획에 대해서도 국회의장을 비롯한 국회의 책임과 역할이 마련되어야 할 것으로 보인다.

◦ 국회의장은 안보상황에 대해서는 어느 부처로부터도 파견된 지원인력이 없고 안보상황을 파악할 수 있는 시스템도 별도로 존재하지 않는다. 이와 함께 평시에도 국가 안보 상황에 대해 국방부나 국가정보원으로부터 정례화된 브리핑이나 정보지원을 받는 경우를 거의 확인할 수 없다.

(2) 국회에 의한 군의 문민통제 현실

① 한미연합사령관의 국회 불출석 문제

◦ 연합사령부가 미국 의회에 대해서는 미국 국내법에 따른 모든 권한과 의무를 수행하는데 반해 한국 국회에 대해서는 아무런 의무를 수행하지 않는 것은 한미관계의 불평등성의 반영이거나 직무유기로 밖에 인식할 수밖에 없다. 한미연합사령부와 주한미군에 대해 국회가 행사할 수 있는 아무런 권한이 없다는 사실은 한반도 군사상황과 한미동맹, 주한미군 지원에 대한 국회의 정책개입이 실질적으로 차단되어 문민통제를 구현할 수 있는 경로가 차단됨을 의미한다.

◦ 그동안 한미연합사가 양국의 동등한 참여가 보장되는 연합기구로서 운영되었기 보다는 미 태평양사령부의 군사지침을 충실히 받고 있는 반면 한국 합참의 개입에는 “불필요한 간섭”이라며 거부함으로써 결과적으로 국회와 합참으로부터의 아무런 통제도 받지 않았다는 사실은 문민통제에 위배되는 운영이라고 하겠다.

② 국정감사/예산 심사의 문제

◦ 국회에서는 합참이나 각 군 본부를 대상으로 연간 1~2일 국정 감사를 실시하고 있다. 이는 군에 대한 국회의 의정활동으로는 턱없이 부족하고 그나마 제한 시간에 현안문제를 감사한다는 것은 대단히 어렵다.

◦ 군사기획-계획-예산 체계를 운영하는데 있어 국방부 내부 진단으로부터 도출된 문제점은

첫째, 목표지향적 전력소요 창출보다는 상황변화에 입각한 각 군별 나열식 소요제기를 계획화함으로써 한국적 상황에 맞는 전략 개념 정립과 이의 구현에 따른 소요제기의 불일치가 발생

둘째, 통합전력 차원의 소요제기 의사 결정체계 미정립으로 합참주도 합동성 차원의 작전성 검증이 제한

셋째, 소요제기의 일관성이 결여되고 기결정된 기획소요의 변경사례가 빈번하여 전체적인 신뢰성이 저하

넷째, 군사기획체계 종‧횡적 연계성이 미흡하여 중기계획(JMS)과 전력기획(JSOP) 간 연계, 전력기획(JSOP)과 군사정책(FYDP) 간 연계가 부족

다섯째, 야전군, 교육사 및 병과학교 등 소요창출 기관의 전력소요 창출능력이 부족

◦ 제반 국방기획의 목표의 적절성과 국방소요의 타당성 검증, 계획의 적절성을 평가하고 견제할 수 있는 시스템이 국회 국방위에 준비되어야 하는 것

◦ 정부 전체의 세출예산 중에서 유독 국방부가 차지하는 이월액의 비중이 50%를 상회한다는 사실은 국방예산에 대한 국회의 통제가 사각지대라는 점을 드러내고 있다.

③ 법안처리 및 인사청문회

◦ 입법부인 국방위는 행정부인 국방부보다도 법률안 제‧개정 발의를 적게 하고 주로 정부가 제출한 법안을 심사‧통과시키는 것이 현실

◦ 국회는 국방장관과 합참의장 후보자에 대해 인사청문회를 실시하면서 후보자의 안보관, 자질 등 직무수행에 필요한 사항을 검증하고 있으나 미국은 군 고위직의 경우에는 소장급 이상의 24명이 인준청문회를 거쳐서 임명되고 있는 것과 비교하여 지나치게 협소

2. 국회와 군의 소통체계와 발전방향

(1) 국회와 국방부의 협력과 갈등관계

① 국회와 군 간의 협력과 갈등 양상

◦ 이명박 정부 때 이상희 전 국방장관과 국회 국방위 사이에는 국방 현안을 두고 갈등이 잦았는데, 국방부가 주요 현안에 대한 설명을 국회에 제대로 하지 않거나 무성의하게 설명한 것이 원인이 된 경우가 많았다.

◦ 국회와 국방부가 갈등을 겪은 대표적인 사례로 군사시설보호구역에서 해제, 국방획득체계 개선, 군사정보보호협정 추진, 작전통제권 환수 연기 문제 등이 있다.

② 국회‧국방부 소통체계 실태 및 운영 개선방향

■ 국회 연락단 제도의 실태와 개선 방향

◦ 국방부는 국방 분야의 비공개 행정의 특성 상 지속적인 의원 설득과 이해‧협조를 구하기 위한 필요성이 고조됨에 따라 국회연락단을 공식편제 조직이 아니라 비공식 비편제 조직에 의해 국회의 요구를 충족시키도록 조치함. 국방부와 국회 국방위원들이 이 조직의 중요성에 대해 공감한다면 사무실을 제공하는 합당한 근거를 마련해서 처리하는 것이 바람직하다.

◦ 국회와 국방부가 제대로 의사소통하려면 무엇보다 국회로부터 신임 받는 고위 장교가 국회의 문민통제 요구를 국방부에 전달하고 협조를 받는 기능과 역할을 수행할 필요가 있다.

■ 국방부 장관 정책보좌관

◦ 전통적인 국군 통수체계에 익숙한 현역 군인의 입장에서는 군에 대한 각종 통수와 관련된 사항에 통수계층 이외의 계선이나 인물이 개입하는 것은 불온시하는 경향이 있다. 그러나 국회와의 협조를 위한 정무적 역할을 정책보좌관으로 하여금 수행하도록 해야 함. 각 군의 정책보좌관 제도 운영 기피 현상은 군이 정무적 기능을 보유하게 될 때 군이 정치화될 수 있다는 우려에서 비롯된 것으로 판단된다.

◦ 그러나 이러한 실태가 거꾸로 국회와 군의 소통을 가로막는 주범이 되어 군이 필요로 하는 예산과 정치적 후원의 기회를 스스로 포기하는 결과를 초래한다면 급변하는 안보환경에서 군 스스로의 입지가 더욱 어려워진다는 딜레마에 봉착한다.

(2) 전략적 의사소통 발전방향

① 위협에 대한 군의 독점적 해석을 견제

◦ 군이 위협에 대한 해석을 독점하게 되면 군이 현재 기득권에 유리한 방향으로 어떤 부분은 과대평가하고 어떤 부분은 과소평가하는 정치적 의도가 작용될 소지가 있고, 이로 인해 군사력 건설이 왜곡될 가능성이 있다.

◦ 이런 상황을 예방하기 위해서는 군사지도자가 위협에 대한 인식을 하는 합리적 근거가 제시되어야 하며 정치지도자와 이를 공유해야 한다.

◦ 이러한 소통과 공감대를 이루기 위해서는 군사정보에 대한 높은 전문성을 가진 군의 고급장교가 필요하고 국회는 그들의 조언을 적극적으로 청취하면서 보다 합리적인 평가를 군에 요구해야 한다.

② 정치논리와 군사논리의 상호 전환 - 합리적 번역

◦ 국가안보에 관한 정치적 요구와 군사계획이 상호간격을 좁히기 위해서는 국방 기획관리체계에서의 성과 평가 및 검증에 대한 기능이 강화되어야 하고 이를 국회와 공유할 필요가 있다.

◦ 국방기획관리체계가 법과 절차로부터 괴리된 군 내부의 일로 간주된다면 군은 특권과 반칙, 그리고 비효율의 온상이 될 소지를 내포하게 된다. 특히 방위력 개선사업은 적성국 및 주변국에게 정치적 영향을 미치게 되는 고도의 정치적 행위이기 때문에 정치적으로 통제되는 영역이 되어야 한다.

◦ 국방 주료사업에 대한 국회의 의사결정을 돕기 위해 국회에 나온 장교들은 군사적 필요만이 아닌 정치적 고려를 주목하고, 이를 군이 수용할 수 있는 군사적 논리로 번역하여 군으로 하여금 적기에 대비할 수 있도록 정무적 보좌의 기능을 강화하지 않으면 안된다.

③ 규범 체계의 정비

◦ 지금까지 지침화된 국회의 조치는 ‘국정감사 시정조치 요구’나, 각종 예산 및 법안에 대한 개별적 심사결과 정도이다. 그러나 이러한 조치에 대한 구속력이나 강제력은 매우 불투명하며, 지침에 대한 구체적 이행절차도 명확치 않다.

◦ 가장 이상적인 방법은 문민통제를 규범화한 포괄적인 ‘국방기본법’을 성안하여 미국의 골드워터-니콜스 법에 비견되는 통제규범을 만들고, 매년 국방예산에 대한 국회의 지침을 법제화 하는 것이 가장 바람직하다.

3. 결론

◦ 이상에서 본 바와 같이 한국의 문민통제 수준이 아직도 법·제도화 수준이 낮고, 군사주의 속성이 강한 미국과 비교하도 한참 모자란다.

◦ 군이 정치적으로 중립을 지킨다는 의미는 국민의 군대로서 군이 국가안보상의 요구와 무관하게 특정 정파와 정당에 유리하게 할 목적으로 군사력을 운용한다든지, 정치에 개입하는 행위를 하지 않는다는 의미이다.  결코 정치와 군이 정상적으로 소통하고 협력하면서 각자에게 주어진 합당한 권한의 행사마저 포기한다거나 회피한다는 의미는 아닌 것이다.

◦ 향후 국회는 전·평시에 국방부에 대한 자신의 권한과 의무를 명확히 규범화하면서 국방부와 공식·비공식의 소통에 대한 체계적인 개선이 있어야 할 것이다.

<토론자_형혁규 입법조사관>

◦ 민주화된 국가에서 문민통제가 가능한 것은 군에 대해 인적/물적 자원을 공급하는 원천은 국민이라는 기본적인 인식에 근거한 것임과 동시에 공급된 자원으로 군이 생산하는 ‘안보’라는 재화의 최종 소비자가 국민이기 때문

◦ 일반적으로 군에 대한 문민통제 방안에 대한 논의는 제도적 장치의 마련에 대한 논의가 주를 이루고 있음. 그러나 문민통제와 관련한 제도적 발전의 가장 중요한 요인 중의 하나가 군내부의 문민통제에 대한 인식제고라는 점에서 이에 대한 개선방안이 마련되어야 할 것임