	국회의원 백재현 국감보도 선관위 주요질의 9. 30(금)
서울 영등포구 의사당대로1 의원회관 729호 (02)784-6396∼6397 문의: 한현규 비서

[질의 제목]

허위사실공표 및 후보자비방죄 관련 고소·고발 남발

대선 결선투표제 도입 논의 시작되어야

선관위의 구·시·군 당 제안보다 선거구로 기준을 잡아야

언론기관 정책·공약 비교평가 서열화 허용 하려는 선관위

선거여론조사 문제점 해결의 키는 응답률에 따른 공표 제한

[2016.9.30 국정감사 - 선관위 ]                                     국회의원 백재현

허위사실공표 및 후보자비방죄 관련 고소·고발 남발

그 내용에 따라 융통성 발휘해야

1. 공직선거법 250조 허위사실공표죄, 251조 후보자비방죄

공직선거법상 허위사실공표죄와 후보자비방죄는 타 선거법 위반 유형과 비교해서도 무거운 양형기준을 가지고 있음. 허위사실 공표의 유형에 따라 다음과 같음.

1) 당선되거나 되게 할 목적 5년 이하의 징역 또는 3천만원이하 벌금

2) 당선되지 못하게 할 목적 7년 이하의 징역 또는 500만원 이상 3천만원 이하의 벌금

3) 당내경선 3년 이하의 징역 또는 6만원 이하 벌금 / 5년 이하 징역 또는 1천만원 이하 벌금

4) 비방죄의 경우 3년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금

2. 고소·고발 남용 및 선거 종료 후 정치적 수사 문제

허위사실공표죄와 후보자비방죄를 매우 엄격하게 다루다 보니, 부작용이 발생함. 선거운동과정에서 상대후보 및 가족에 대한 허위사실공표와 비방도 증가하여 고소·고발이 난무하게 됨. 또한 후보 간 고소·고발 뿐만 아니라 선거 후 고소고발이 취하되었음에도 검찰이 이를 이용 정치적 수사를 진행하는 사례가 발생함.

실제 금번 20대 총선 기간 선관위가 적발한 허위사실 공표의 경우 229건으로 이는 4년전 19대 총선과 비교하여 무려 4배 이상 늘어난 수치임.

명백한 허위사실공표와 후보자비방의 경우 현재와 같이 엄격하게 다룰 필요성이 존재하나, 허위가 아닌 과장·지적 수준의 경미한 부분을 분리하여 공직선거법 조항을 다듬고 양형기준도 달리할 필요가 있음. 허위사실공표와 후보자비방의 정도와 내용을 구분하지 않고 일률적으로 적용한다면 현재와 같이 남소가 이어져 혼탁한 선거문화가 이어질 우려가 있음.

또한 당선되게 할 목적으로 후보자와 후보자 가족에 대한 허위사실을 공표하는 행위에 대해서는 친고죄를 적용하도록 하고, 당선되지 않게 할 목적으로 허위사실을 공표하거나 후보자 및 후보자 가족을 비방한 경우에는 반의사불벌죄를 적용하는 것도 입법적 대안이 될 수 있음. 혼탁한 선거문화 개선 및 고소·고발 남용 방지에 기여할 수 있을 것임.

■ [질의]

1) 19대 총선에 비해 20대 총선에서 허위사실공표죄로 적발된 건수가 4배 이상이나 증가했음. 원인이 무엇이라고 생각하는지?

2) 명백한 허위사실공표와 후보자비방의 경우 현재와 같이 엄격하게 다룰 필요성이 있음. 그러나 허위사실공표와 후보자비방의 정도와 내용을 구분하지 않고 일률적으로 적용한다면 현재와 같이 남소가 이어져 혼탁한 선거문화가 이어질 우려가 있는데 이에 대한 의견은?

3) 허위사실공표와 과장수준의 선거운동을 구분하고, 후보자비방과 지적 등을 구분하는 등 세분화하여 공직선거법에 담고 양형기준도 차등을 두어야 한다고 생각하는데 이에 대한 의견은?

4) 공직선거법 250조 1항 및 3항은 고소가 있어야 공소를 제기할 수 있도록 친고죄를 적용하고, 동법 250조 2항과 251조는 피해자의 의사에 반해 공소를 제기할 수 없도록 반의사불벌죄를 적용한다면, 혼탁한 선거문화 개선 및 선거 후 취하된 고소·고발건에 대해서 공소가 제기되지 않아 남소를 줄이는데 기여할 수 있다고 생각하는데, 이에 대한 의견은?

[2016.9.30 국정감사 - 선관위 ]                                     국회의원 백재현

사회 갈등을 줄이고 정통성 및 대표성을 강화할 수 있는

대선 결선투표제 도입에 대한 논의 시작되어야

1. 그간의 대선결과로 본 결선투표제 의의 및 장점

결선투표제 도입논의 관련 그간의 대선결과를 눈여겨 볼 필요가 있음

1987년 대통령 선거: 노태우(민주정의당) 36.64%, 김영삼(통일민주당) 28.03%, 김대중(평화민주당) 27.04%, 김종필(신민주공화당) 8.06%

1992년 대통령 선거: 김영삼(민주자유당) 41.96%, 김대중(민주당), 33.82%, 정주영(통일국민당) 16.31%, 박찬종(신정당) 6.37%

1997년 대통령 선거: 김대중(새정치국민회의) 40.27%, 이회창(한나라당) 38.74%, 이인제(국민신당) 19.20%, 권영길(건설국민승리21) 1.19%

2002년 대통령 선거: 노무현(새천년민주당) 48.91%, 이회창(한나라당) 46.58%, 권영길(민주노동당) 3.89%

2007년 대통령 선거: 이명박(한나라당) 48.67%, 정동영(대통합민주신당) 26.14%, 이회창(무소속) 15.07%, 문국현(창조한국당) 5.82%

2012년 대통령 선거: 박근혜(새누리당) 51.55%, 문재인(민주통합당) 48.02%

지난 2012년 대선을 제외하고는 유효투표자 과반수 이상의 득표를 한 후보가 없음. 2012년 대선도 기권표 9,786,383표가 있어 진정한 의미의 과반수 득표가 아님. 대통령 직선제 이후 민주적 정당성 확보가 이뤄지지 못했다는 뼈아픈 현실임. 이는 결국 과도한 사회적 갈등과 비용을 발생시킴.

이제는 결선투표제 도입에 대한 깊은 논의가 필요한 시점임. 결선투표제는 1) 국가권력에 대한 민주적 정통성·대표성 부여, 2) 유권자에게 더욱 신중한 선택을 할 수 있는 선택의 기회가 주어짐, 3) 군소정당에게도 기회가 부여되며, 갈등요소인 단일화 논란에서 벗어날 수 있다는 점, 4) 사표를 방지하고 유권자의 민의를 그대로 반영할 수 있다는 점, 5) 투표율을 상승시킬 수 있다는 점이 장점임.

2. 해외 입법례 및 결선투표제를 위한 개헌 논의 또는 공직선거법 개정

현재 대통령(중심)제를 택한 국가는 95개국임. 이중 대통령제 이면서 결선투표제를 도입한 나라는 대표적으로 프랑스를 포함해 36개국에 이름. 대통령제 국가의 38%에 달함.(프랑스, 핀란드, 오스트리아, 포르투갈, 폴란드, 가나, 과테말라, 도미니카 공화국, 동티모르, 라이베리아, 루마니아, 불가리아브라질, 세네갈, 세르비아, 슬로바키아, 슬로베니아, 아르헨티나, 아프가니스탄에콰도르, 우크라이나, 이집트, 인도, 인도네시아, 짐바브웨, 칠레 코스타리카, 콜롬비아, 크로아티아, 키프로스, 페루 등)

결선투표제는 개헌 사항이라는 의견이 다수설임

헌법 제67조 ① 대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다.

②제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다.

그러나 2항에서 말하는 결선투표의 경우 대통령 선거에서 표수가 완전하게 일치하는 최다득표자가 두명이 있을 때를 말하는 것이기 때문에, 과반득표자가 존재하지 않을 때 1,2위 후보를 대상으로 결선투표를 하는 내용과는 다소 거리가 멈.

때문에 제67조 제2항은 결선투표방식을 엄격히 규정하였다기보다는 득표동수시의 대통령결정방식에 대한 논란의 여지를 없애고자 실현가능성이 거의 없는 상황에 대한 대처방안을 강구한 것에 불과하다고 봄이 타당하고, 그러므로 득표동수시의결선투표방식 이외의 경우는 제67조 제5항을 통하여 법률로 위임한 것으로 보는 시각도 존재함. 결국 헌법상 대통령결정방식에 공백을 공직선거법을 통하여 매울 수 있고, 결선투표제의 도입도 공직선거법의 개정만으로도 가능하다고 볼 여지 또한 있는 것임.

■ [질의]

1) 대선 결선투표제 도입에 대한 견해는?

2) 대선 결선투표 도입은 개헌사항이라는 것이 보편적 견해입니다. 하지만 헌법의 조항은 실현되기 매우 어려운 특수한 상황을 가정하였다는 측면이 있고, 법률에 위임하였다고 보아 공직선거법 개정사안이라는 의견도 있습니다. 개헌이 아닌 법률 개정으로 가능하다고 전제한다면 대선 결선투표제 도입에 대한 선관위의 의견은?

3) 개헌 사항이라면 더 좋은 선거제도를 위한 개헌의 필요성 등의 측면에서 대선 결선투표제에 대한 견해는?

[2016.9.30 국정감사 - 선관위 ]                                     국회의원 백재현

선관위, 구·시·군 당 허용으로 과거 지구당 형태의 정당운영 방안 제안

그러나 생활정치 강화 목적에 부합하려면 선거구로 기준을 잡아야

1. 정당활동의 자유 확대, 생활정치 활성화를 위한 선관위의 구·시·군당 설치 제안

선관위의 금번 정치관계법 개정의견 중 초미의 관심사는 구·시·군당 설치 제안일 것임. 이는 사실상 폐지된 지구당 체제를 부활시키는 것이기 때문임. 선관위의 구·시·군당 설치 제안의 골자는 다음과 같음.

생활정치 활성화를 위해 구·시·군당을 설치

사당화 방지를 위해 구·시·군당 대표자가 공직선거 입후보시 해당 선거 1년전(재보궐선거는 사유발생후 10일)까지 사퇴

구·시·군당 운영 고비용 해소를 위해 회계투명성 확보

경상보조금 100분의 10을 선관위가 구·시·군당에 지급, 구·시·군당 소속 당원이 납부한 당비는 당헌·당규가 정하는 비율만큼 자체 사용

중앙당 후원회 부활을 전제로 후원인이 중앙당, 시·도지부 또는 구·시·군당을 지정하여 정치자금 기부 가능

구·시·군당에 국고 보조금, 당비 및 후원금 수입·지출 회계보고 의무화 및 수입·지출 내역 인터넷 홈페이지 실시간 공개

위 제안대로라면 정당이 유권자에게 더 깊게 다가가 생활 주변에서 정치적 의사를 수렴하여 풀뿌리 민주주의 활성화를 촉진할 수 있을 것이며, 정당의 최소단위 지부에서 운영경비를 원활하게 조달할 수 있는 길이 열릴 수 있다는 점에서 매우 타당한 제안임. 그러나 한 가지 보완하여야 할 부분이 있음.

2. 생활정치 활성화 목적에 더욱 부합하려면 선거구를 기준으로 해야

선관위의 제안은 그 기준을 자치구·시·군으로 하는 것임. 현재는 국회의원 지역구별로 당원협의회를 두도록 해 정당별로 지역위원회·당협위원회 등으로 운영하고 있음.

지구당식의 말단조직을 부활시키려는 가장 큰 목적은 생활정치·풀뿌리 민주주의 활성화임. 국가, 광역자치단체, 기초자치단체 등 여러 층위에 효율적으로 대응하고, 국민의 정치적 의사형성 및 참여를 유도하기 위함임. 정당이 국민·유권자의 곁으로 갈 수 있도록 하자는 취지이므로 그 취지에 가장 부합한 제도설계가 되어야 할 것임. 때문에 선관위 제안인 구·시·군 단위 보다는 국회의원 지역구를 기준으로 하는 것이 더욱 적합할 것임.

■ [질의]

1) 지구당식의 말단조직을 부활시키려는 가장 큰 목적은 생활정치·풀뿌리 민주주의 활성화임. 국가, 광역자치단체, 기초자치단체 등 여러 층위에 효율적으로 대응하고, 국민의 정치적 의사형성 및 참여를 유도하기 위함이므로 선관위 제안인 구·시·군 단위보다는 국회의원 지역구를 기준으로 하여야 한다고 생각하는데?

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언론기관 정책·공약 비교평가시 서열화 허용 하려는 선관위!

목적인 정책선거 되려 방해하고 불공정 선거 우려 있어

1. 정책·공약 공표 서열화 허용으로 정책선거 촉진?

선관위는 올 8월 정치관계법 개정의견을 통해, 정책선거 촉진을 위해 언론기관의 정책·공약 비교평가 시 서열화를 허용하겠다는 뜻을 밝힘. 현행 법률에 정면으로 반하는 개정의견임.

제108조의2(정책·공약에 관한 비교평가결과의 공표제한 등) ② 언론기관등이 후보자등의 정책이나 공약에 관한 비교평가를 하거나 그 결과를 공표하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.

1. 특정 후보자등에게 유리 또는 불리하게 평가단을 구성·운영하는 행위

2. 후보자등별로 점수부여 또는 순위나 등급을 정하는 등의 방법으로 서열화하는 행위

이렇게 후보자들이 발표한 정책·공약에 대해 비교평가는 허용하되 서열화를 금지하는 것은 언론활동의 자유와 유권자의 알권리 보호라는 한 측면과 불공정 보도 방지라는 한 측면의 균형점을 찾은 것이라고 할 수 있음.

그러나 여론조사 신고의무가 면제된 주요 언론기관 즉 대형 언론 등에 한하여 시민단체·학회와 공동으로 정당·후보자의 정책·공약을 서열화하여 공표 할 수 있도록 하자는 선관위 개정의견은 이 균형점을 깰 수 있는 제안으로 여겨짐.

각 언론과 시민단체, 학회 등이 선관위가 스스로 우려했듯 후보자와의 유착이나 정치적 기조에 따라 불공정한 평가 및 공표를 할 수 있는 위험성이 존재함.

2. 정책·공약에 대한 비교평가는 이미 가능하므로 현행 규정을 유지하여야

유권자의 알권리·언론활동의 자유·정책선거 촉진이라는 선관위의 제안이유는 이해할 수 있는 부분이지만, 이미 정책·공약에 대한 비교평가가 가능한 상황에서 굳이 위험요인을 내포한 서열화 공포를 추진할 근거는 희박해 보임.

이에 현행 규정은 유지하되 정책·공약 비교평가의 공정성 확보 및 부정행위 방지를 위해 평가결과 등 자료 일체는 선관위가 개설한 정책비교평가 사이트에 등록 및 공개하도록 한다는 방안은 살려서 기존 규정을 강화하는 방식을 택하는 것이 바람직할 것으로 보임.

■ [질의]

1) 현행 법률에 정면으로 반하는 본 개정의견을 낸 사유는 무엇인지?

2) 각 언론과 시민단체, 학회 등이 선관위가 스스로 우려했듯 후보자와의 유착이나 정치적 기조에 따라 불공정한 평가 및 공표를 할 수 있는 위험성이 존재하는데 굳이 개정할 필요가 있는지?

3) 현행 규정은 유지하되 정책·공약 비교평가의 공정성 확보 및 부정행위 방지를 위해 평가결과 등 자료 일체는 선관위가 개설한 정책비교평가 사이트에 등록 및 공개하도록 한다는 방안은 살려서 기존 규정을 강화하는 방식을 택하는 것이 바람직할 것으로 보이는데?

[2016.9.30 국정감사 - 선관위 ]                                     국회의원 백재현

선거여론조사의 총제적 문제점을 해결하기 위해

응답률에 따른 공표 제한 등을 위주로 대책마련에 나서야

1. 20대 총선에서 드러난 심각한 선거여론조사의 문제점

선거여론조사는 민심의 풍향계 역할을 할 수 있어야 함. 그 영향력이 막강하기 때문임. 만약 고장난 풍향계가 된다면 유권자의 판단을 흐리게 하고 일부 후보자의 여론조작에 악용되거나 결국 여론조사 자체 및 언론보도의 신뢰성에 큰 흠결이 될 것임. 그리고 이런 문제점이 금번 총선에서 드러남.

1) 핵심은 응답률 문제임. 공표·보도된 1744건의 평균 응답률은 8.9%에 불과합니다. 1%이상~5%미만이 38.0%로 가장 많고, 10%이하는 64.4%로 전체의 3분의 2를 차지합니다. 10% 이상의 응답률을 보인경우는 35.7%에 불과함.

2) 위법사례도 106건에 달함. 여론조사 결과 왜곡 조작이 9건, 공표·보도전 홈페이지 미등록 9건, 표본 대표성 미확보 23건, 여론조사 준수사항 위반 35건, 공표·보도시 준수사항 17건 등임. 로데이터나 가중값을 조작하거나 특정 후보가 제공한 DB를 사용하는 등 그 유형도 다양함.

3) 전문성 없는 조사기관이 난립함. 2014년 6회 지방선거에서 83개 였던 여론조사 업체가 이번엔 186개로 103개나 증가함. 이른바 떴다방 업체들임. 당연히 신뢰도가 저해될 수 밖에 없음.

4) 대표성 확보가 가장 중요한 여론조사에서 이를 위한 표집틀이 없음. 예를 들어 대표적 표집틀인 KT 등재 집전화번호 DB는 2008년의 번호임. 무선전화 표집은 더욱 어려움.

2. 응답률에 따른 공표제한 위주로 다방면의 실효적 조치 뒤따라야

그래서 본 의원은 아래와 같은 실효적인 법적·제도적 개선안을 제안함.

1) 표본 대표성을 확보하는 것은 선거여론조사에서 가장 중요한 부분임. 결과의 왜곡과 편향을 발생시키기 때문임. 그래서 응답률에 따른 공표제한이 필요함. 본 의원은 현재 미국 등의 입법례를 준용하여 30%이하의 응답률을 보인 조사의 경우 공표를 금지하는 개정안을 준비중에 있음. 통계학자들의 경우에도 20% 이상의 응답률을 권장하고 있음.

2) 떴다방 여론조사기관 난립을 막기 위해, 여론조사기관 인증제 혹은 등록제가 필요함. 물론 인증기준 및 절차 등에 신중한 설계가 필요하다는 것을 전제로 해야 함. 전문인력 고용현황, 조사실적, 장비보유 현황 등이 고려되어야 할 것임.

3) 당내경선 등에 한정된 안심번호 적용범위를 확대해야 할 것임. 다만, 선거여론조사기관 인증제 혹은 등록제와 연동하여 인증된 기관에 한하여 안심번호를 제공하는 등 유권자의 피로도를 증가시키지 않기 위한 노력이 병행되어야 함.

4) 이 외에도 여론조사기관 퇴출제, 조사업체 관계자의 심의위원 배제 등의 규제도 포함되어야 함. 규제만 늘리는 것이 아니라 선거여론조사의 정확성이 담보된다는 전제로 선거일 6일 전부터 여론조사 공표 및 보도 제한하는 것을 유권자 알권리 및 합리적 투표를 위해 축소 또는 폐지하는 방안도 논의해볼만 함.

■ [질의]

1) 고장난 풍향계가 되어버린 선거여론조사 문제를 바로잡기 위한 핵심은 ‘응답율에 따른 공표제한’이라고 생각함. 일례로 미국처럼 30% 이하의 응답률을 보인 조사의 경우 공표를 금지한다면, 표집틀 문제·전문성 문제·신뢰성 문제 등이 일거에 해결 될 수 있음. 응답률 제고를 위해 전문가 채용·장비 개선 등의 노력이 뒤따를 수밖에 없음. 응답율에 따른 공표제한 입법에 최우선적 노력을 기울여야 할 것으로 보는데 이에 대한 의견은?