[행정자치부]

갈등구조 심화시키는 행자부의 지자체 관할분쟁 결정

❑ 현황 및 문제점

❍ 현황

- 행자부장관은 지자체 간 매립지 관할분쟁에 대한 결정권을 가짐.

- 그러나 행자부의 매립지 관할결정 사무로 인해 지자체 간 분쟁이 가중 되고 있다는 지적이 있음.

❍ 지방자치법 개정

- 지자체 간 매립지 관할분쟁을 해소하기 위해 2009. 4. 1. 지방자치법이 개정됨.

- 개정조항에 따라 “매립지 관할은 행자부장관이 결정하고, 그 결정에 불복할 경우 대법원에 제소”하도록 운영하고 있음.

｢지방자치법｣ 제4조

③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 지역이 속할 지방자치단체는 제4항부터 제7항까지의 규정에 따라 행정자치부장관이 결정한다.

1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 매립지

❍ 분쟁매립지 갈등구조 및 갈등기간의 연장

- 개정 전 지방자치법에 따르면 매립지 분쟁에 관한 지자체 간 1차 갈등 이후 최종적인 판단을 받기 위해 헌법재판소에 권한쟁의 심판을 청구해왔음.

개정 前 갈등구조

매립지 분쟁 발생(1차 갈등) → 헌법재판소 권한쟁의(2차 갈등)

- 그러나 법 개정 이후 오히려 갈등구조의 단계가 늘어나고 이에 따라 갈등의 해결이 지연됨.

개정 後 갈등구조
매립지 분쟁 발생(1차 갈등)	→	중앙분쟁조정위 심의・의결(2차 갈등)
→ 행자부장관 관할 결정 (3차 갈등)	→	불복 시 대법원 제소(4차 갈등)
	↳	또는 헌법재판소 권한쟁의(5차 갈등)

❍ 법 개정 후 매립지 관할결정 현황

- 2009. 4. 1. 법 개정 이후 행자부 매립지 관할건수는 총 202건임.

- 208건 중 분쟁없는 매립지는 202건이고, 분쟁있는 매립지는 6건에 불과

❍ 분쟁있는 매립지에 대한 행자부의 관할결정의 여파

- 행자부의 분쟁있는 매립지 관할결정에 대해 각 지자체는 단 한 건의 예외도 없이 대법원에 제소하고 있음.

- 그러나 기관 간의 권한쟁의 심판은 헌법재판소법 제67조에 따른 헌법재판소의 판결이 종국적인 효력을 가지게 되기 때문에 의미없는 소송 남발만 이어지고 있음.

｢헌법재판소법｣ 제67조(결정의 효력)

① 헌법재판소의 권한쟁의심판의 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속한다.

❍ 소송 비용의 증가

- 2009. 4. 1. 지방자치법 개정은 지자체 간 매립지 관할분쟁을 해소하기 위해 행자부 직권의 관할결정권을 규정하였으나 오히려 소송이라는 또 다른 갈등 수단이 생기게 되었음.

- 지자체는 행정부의 관할결정에 대해 대법원에서 다툴 수 있게 되면서 행자부의 분쟁있는 매립지 결정은 모두 대법원에 제소되고 있음.

- 또한, 헌법재판소로의 권한쟁의 심판청구 역시 여전히 가능하기 때문에 구조와 기간에 이어 비용도 추가로 발생하게 됨.

통상적인 대법원 소송 비용

▶ 착수금 및 성공보수 각각 800만 원

❍ ｢지방자치법｣ 일부개정법률(안) 입법예고, 또 다른 중앙권력집중화 시도

- 행자부는 2016. 4. 27. 지방자치법 일부개정법률(안)을 입법예고했음.

- 이 개정안은 행자부가 기존의 매립지에 대해서만 관할구역을 결정하던 것을 넘어 육상경계조정에 대해서도 행자부가 결정할 수 있도록 하고 있음.

｢지방자치법｣일부개정법률(안) 입법예고 – 육상경계조정권

제4조의2(지방자치단체의 관할 구역 경계 조정 등) ① 제4조제1항에도 불구하고 지방자치단체의 관할 구역 경계변경(이하 이 조에서 "경계조정"이라 한다)은 본조에 따라 행정자치부장관이 결정한다.

- 입법예고된 개정안은 매립지의 관할에 대한 행자부장관의 관할결정을 규정하는 현행법과 지방자치를 훼손하는 또 다른 시도임.

- 또한 육상경계조정에 관한 행자부의 결정도 대법원에 소송을 제기할 수 있는 규정을 둠으로써 소송 비용이 과도하게 발생하고, 갈등기간이 지연될 것으로 전망됨.

* 제9항은 대법원 제소를 규정한 현행법 제8항과 동일

｢지방자치법｣일부개정법률(안) 입법예고 – 대법원 제소권

제4조의2(지방자치단체의 관할 구역 경계 조정 등) ⑨ 제6항에 따른 위원회의 심의 절차 및 경계조정 결정에 대한 통보, 소송의 제기, 제6항 및 제8항에 따른 결정사항의 이행 등과 관련된 사항은 제4조제6항ㆍ제7항ㆍ제9항*ㆍ제10항 및 제148조제4항부터 제7항까지의 규정을 준용한다.

❍ 지방자치 활성화 차원의 자율적 해결 문화 도모 필요

- 가장 이상적인 민주주의는 국민이 스스로 제도에 참여하는 것임.

- 그렇기 때문에 대한민국은 지방자치를 헌법적 가치로 규정하고 있음.

- 지방자치 활성화의 차원에서 지자체 간 분쟁은 지자체 스스로 해결할 수 있도록 하는 것이 민주주의의 발전과 맞닿아 있다고 할 것임.

- 또한, 헌법재판소 권한쟁의 심판 외에 대법원 제소가 가능해짐에 따라 중앙정부와 지자체 모두 추가적인 재정낭비가 초래되고, 인력 운영의 효율성도 떨어지는 문제를 해결할 필요가 있음.

❏ 질의사항

○ 질의목적

- 현행 ｢지방자치법｣에 따른 행자부장관의 매립지 관할결정권이 갖는 문제점에 대해 지적

- 행자부가 입법예고한 ｢지방자치법｣ 일부개정법률안의 문제점을 지적하며 지방자치 활성화를 위한 새로운 대안을 마련할 것을 촉구

❍ 장관. 현행 ｢지방자치법｣ 제4조는 ｢공유수면 관리 매립에 관한 법률｣에 따른 매립지의 관할 구역을 행자부장관이 결정하도록 하고 있습니다. 그 이유가 무엇입니까?

과거 행자부의 매립지 관할결정 사무로 인하여 지자체 간 분쟁이 가중되고 있다는 지적에 따라 분쟁해소를 위하여 정부입법으로 2009. 4. 1. 법을 개정하였음.

❍ 그래서 법 개정의 효과가 있었나요?

❍ 법 개정 이후 행자부장관에 의한 매립지 관할결정 건수는 모두 208건입니다. 그 중 대부분은 행자부장관의 결정 없이도 자체적으로 해결될 수 있는 사안이었습니다. 동의하십니까?

- 행자부가 실적으로 잡고 있는 208건 중 202건은 분쟁없는 매립지로서 당초부터 분쟁이 없는 지역이었기 때문에 관할결정이 불필요합니다.

- 분쟁 유무와 관계없이 매립완료 지역은 의무적으로 관할결정을 신청하도록 규정되어 있는데, 행자부는 분쟁 조정사항이 아님에도 이를 실적으로 집계하고 있습니다.

분쟁없는 매립지 202건

- 당초부터 분쟁없는 지역으로, 분쟁 해결 목적의 매립지 관할결정 불필요

- 매립완료 지역은 의무적으로 관할결정을 신청하도록 규정돼 있는데, 행자부는 분쟁 조정사항이 아님에도 실적으로 집계

분쟁있는 매립지 6건

- 실제로 지자체 간 관할권 분쟁이 발생하는 지역

- 행자부장관의 결정에 6건 모두 불복 소송 제기

❍ 장관. 실제로 지자체 간 관할권 분쟁이 발생했던 지역은 고작 6건으로 행자부가 말하는 실적의 2.9%에 불과합니다.

- 그런데 행자부장관의 결정에 대하여 6건 모두 대법원에 불복 소송이 제기됐습니다.

관할 분쟁사건 및 분쟁지역	분쟁형태
새만금 3, 4호 방조제 분쟁 [전북(군산) vs 전북(김제) vs 전북(부안)]	행정자치부장관 관할결정 (10. 11. 17.) ⇢ 결정 불복 및 대법원 소송 (제기 : 10. 12. 1. / 종결 : 13. 11. 14.)
부사간척지 분쟁 [충남(서천)vs충남(보령)]	행정자치부장관관할결정 (14. 7. 29.) ⇢ 결정 불복 및 대법원 소송 (제기 : 14. 8. 6. / 종결 : 15. 9 . 24.)
평택당진항 매립지 2차 분쟁 [충남(아산/당진)vs경기(평택)]	행정자치부장관 관할결정 (15. 5. 4.) ⇢ 결정 불복 및 대법원 소송 (제기 : 15. 5. 18. / 訴 진행 중) ⇢ 결정 불복 및 헌재 권한쟁의 (제기 : 15. 6. 30. / 訴 진행 중)
새만금 1, 2호 방조제 분쟁 [전북(군산) vs 전북(김제) vs 전북(부안)]	행정자치부장관 관할결정 (15. 11 .13.) ⇢ 결정 불복 및 대법원 소송 (제기 : 15. 12. 27. / 訴 진행 중) ⇢ 결정 불복 및 헌재 권한쟁의 (제기 : 16. 1. 11. / 訴 진행 중)
인천신항 송도매립지 10공구 분쟁 [인천(남동구)vs인천(연수구)]	행정자치부장관 관할결정 (15. 12. 30.) ⇢ 결정 불복 및 대법원 소송 (제기 : 16. 1. 13. / 訴 진행 중) ⇢ 결정 불복 및 헌재 권한쟁의 (제기 : 16. 2. 26. / 訴 진행 중)
인천신항 송도매립지 11-1공구 분쟁 [인천(남동구)vs인천(연수구)]	행정자치부장관 관할결정 (16. 5. 19.) ⇢ 결정 불복 및 대법원 소송 (제기 : 16. 6. 3. / 訴 진행 중) ⇢ 결정 불복 및 헌재 권한쟁의 (제기 : 16. 7. 12. / 訴 진행 중)

❍ 장관. 매립지가 분쟁있는 지역인 경우 행자부장관의 결정에 대해 모두 소송이 제기되는데 지자체 간 관할권을 행자부장관이 결정하는 것이 의미가 있다고 보십니까?

❍ 장관. 이렇게 행자부장관의 결정에 불복할 경우 ｢지방자치법｣에서 규정하고 있는 최후의 수단은 무엇입니까?

- 현행법은 행자부장관의 결정에 이의가 있을 경우 대법원에 제소할 수 있고, 행자부장관은 ‘대법원의 인용결정이 있으면 그 취지에 따라 다시 결정하여야 한다’고 규정하고 있습니다.

❍ 장관. 이 조항이 갖는 의미가 무엇이라고 생각합니까?

- 대법원의 판결의 취지에 따라 행자부장관이 다시 결정하여야 한다고 되어 있기 때문에 대법원의 판결은 행자부장관의 재결정에 어느 정도 효력을 미칠 수 있습니다.

- 그러나 이 조항은 결과적으로 법적 충돌을 야기하는 문제가 있습니다.

❍ 장관. 국가기관 간, 또는 지자체 간, 국가기관과 지자체 간 갈등이 발생했을 때 이를 해결하기 위한 법적 제도는 무엇이죠?

- 행자부장관의 결정에 대해 지자체는 권한쟁의 심판을 청구할 수 있고, 분쟁있는 지역 6건의 행자부장관의 결정에 대해 4건은 대법원 제소와 권한쟁의 심판이 동시에 진행되고 있음.

❍ 장관. 헌법재판소의 권한쟁의 심판에 대한 효력을 알고 있습니까?

- ｢헌법재판소법｣ 제67조는 ‘헌법재판소의 모든 권한쟁의심판의 결정은 모든 국가기관과 지자체를 기속한다’고 규정하고 있습니다.

- 대법원의 판결도 행자부장관의 결정도 효력을 미칠 수 있으나 아니라 종국적인 효력을 갖는 것은 헌법재판소의 결정입니다.

❍ 결국 현행법은 당초 개정의 취지를 무색하게 만들만큼 개정의 실익이 없습니다.

- 갈등구조만 복잡하게 만들었으며, 갈등기간도 연장하게 만들었습니다.

- 실익이라고는 소송 비용이 늘어난 것과 중앙정부의 권력을 비대화시켜 지방정부를 중앙에 구속할 수 있게 된 것밖에 없습니다. 동의하십니까?

- 변호사 보수 규정에 따라 통상적으로 착수금 800만 원, 성공보수 800만 원을 지급하게 되는데, 법 개정 이후 6건의 사건에서 모두 성공한다고 가정해도 1억 원의 비용이 추가적으로 발생하게 됩니다.

❍ 게다가 행자부는 4월 27일 ｢지방자치법｣ 개정안을 입법예고했습니다.
개정안도 결국 행자부의 권한을 강화하여 지방자치를 약화하려는 것 아닙니까?

☞ 예상답변: 관할분쟁의 결정방식 개선 및 절차 간소화 등이 목적임.

❍ 개정안의 핵심 중 하나는 매립지 관할분쟁뿐 아니라 육상경계조정에 대해서도 행자부장관이 결정할 수 있도록 하는 것입니다.

- 게다가 지금까지 입법의 실익이 없었던 대법원 제소 조항을 준용하게 함으로써 마치 이의제기 수단을 마련한 것처럼 하고 있습니다.

❍ 개정안이 통과될 경우 현행법을 개정했을 때처럼 갈등구조는 심화되고, 갈등기간은 더욱 연장될 것이라고 생각합니다. 동의하십니까?

개정안에서도 현행법과 마찬가지로 행자부장관의 육상경계조정에 대해 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있으나 마찬가지로 종국적 효력을 발휘하지 못함.

❍ 장관! 관할분쟁이 발생할 경우 이를 중재하여 갈등을 최소화하는 것이 필요하다는 의견은 공감합니다.

- 하지만 운영과정에서 당초 입법취지와 달리 분쟁 발생지역에 대하여 갈등구조와 갈등기간만 연장한다면 이러한 시스템은 지자체 간 갈등을 해소하기 위함이 아니라,

- 행자부가 지자체 간 갈등을 해소하기 위해 몇 건을 관할결정 하였는지 수치상의 실적을 쌓는다는 비난과 지자체 간 갈등을 조장하고 있다는 비난은 마땅하다고 생각합니다.

❍ 지방자치는 민주주의가 지향하고 대한민국의 헌법이 보장하는 오래된 투쟁을 통해 얻은 가치입니다. 중앙정부가 강제적으로 문제를 해결할 것이 아니라 지자체가 스스로 해결할 수 있도록 제도적 환경을 조성해주는 것이 최우선 과제라고 생각합니다.

- 현행법뿐만 아니라 입법예고한 개정안까지 재고하여 관할분쟁 문제에 대한 근본적인 개선방안을 마련해 주시기 바랍니다.