행정자치부 국정감사

지자체 공유재산 부당 매각 만연

-전수조사로 공유재산 관리 적정성 확보 필요-

❑ 현황 및 문제점

❍ 관련 법률 : 「공유재산 및 물품 관리법(약칭 ‘공유재산법’)」

※공유재산 및 물품 관리법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다.

4. "관리"란 공유재산 및 물품의 취득·운용과 유지·보존을 위한 모든 행위를 말한다.

6. "처분"이란 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말한다.

7. "사용·수익허가"란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다.

8. "대부계약"이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다.

제6조의2(공유재산 자료요구 등)

① 행정자치부장관은 공유재산의 효율적 활용 등을 도모하기 위하여 지방자치단체의 장에게 공유재산 관리현황 등에 대한 자료를 제출하게 할 수 있다.

② 행정자치부장관은 공유재산 관리 등에 대하여 지도·감독을 하거나 그 밖에 필요한 조치를 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.

제10조(공유재산의 관리계획 수립ㆍ변경 등)

① 지방자치단체의 장은 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 "관리계획"이라 한다)을 세워 그 지방의회의 의결을 받아야 한다. 이 경우 관리계획을 수립한 후 부득이한 사유로 그 내용이 취소되거나 일부를 변경할 때에도 또한 같다.

제16조(공유재산심의회)

① 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 지방자치단체의 장이 자문하기 위하여 각 지방자치단체에 공유재산심의회를 둔다.

② 제1항에 따른 공유재산심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.

1. 제10조에 따라 관리계획을 수립하거나 변경하는 경우

2. 제12조 단서에 따라 무상으로 회계 간의 재산 이관을 하는 경우

3. 제24조 또는 제34조에 따라 사용료 또는 대부료를 감면하는 경우

4. 그 밖에 공유재산의 관리·운영 및 처분 등에 대하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 경우

제29조(계약의 방법)

① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제2항을 준용한다.

※공유재산 및 물품 관리법 시행령

제37조(지명경쟁으로 매각할 수 있는 경우) 지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조제1항 단서에 따라 지명경쟁으로 매각할 수 있다.

1. 해당 재산에 연접(連接)한 토지의 소유자를 지명하여 입찰에 부칠 필요가 있는 경우

2. 재산의 용도에 따라 매수자의 범위를 지정하여 입찰에 부칠 필요가 있는 경우

제38조(수의계약으로 매각할 수 있는 경우 등)

① 지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다.

3. 예정가격이 1건당 3천만원 이하인 재산을 매각하는 경우

4. 「건축법」 제57조제1항에 따른 최소 분할면적에 못 미치는 건물이 없는 토지의 인접 토지소유자가 1인인 경우 그 토지를 그 인접토지 소유자에게 매각하는 경우

건축법 제57조(대지의 분할 제한) ① 건축물이 있는 대지는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 면적에 못 미치게 분할할 수 없다.

20. 재공고 일반입찰에 부쳤으나 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우

23. 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우

27. 동일인 소유의 사유지에 둘러싸여 고립된 토지를 그 사유지의 소유자에게 매각하는 경우

❍ 현황

- 공유재산이란 법령에 따라 지방자치단체의 소유로 된 각종 재산을 말하며, 공유재산 매각은 원칙적으로 일반경쟁입찰의 방식에 따라야 함.

예외적으로 ①연접한 토지의 소유자인 경우 등에 ‘지명경쟁입찰’을 하거나, 예정가격이 3천만원 이하 또는 일정 면적 이하인 경우 등에는 ‘수의계약’의 방식으로 매각할 수 있음.

- 제주도는 지난 4. 13 총선 당시 모 후보가 공무원으로 재직하던 중 공유지를 부적법한 방법으로 취득하였다는 의혹이 제기되자 ‘제주도 공유지 관리 실태’에 관한 특별감사를 실시하였음.

그 결과, ①수의계약으로 처분하기 위해 공유지를 의도적으로 분할하여 매각하는 소위 ‘쪼개기 매각’등 부적법한 매각 사례가 다수 적발되었으며, ②최근 10년간 공유재산을 매수한 925명 중 전·현직 공무원이 총 32명(직계가족 10명 포함)이었던 것으로 밝혀짐.

- 대표적인 부적법 매각 사례는 ‘조깨기 매각’ 외에도 ①공유지 관리계획상 매각 불승인 대상 토지를 근거 없이 매각 대상으로 변경한 뒤 처분한 사례, ②공유재산 심의위원회에서 일반경쟁입찰로 매각할 것을 의결하였음에도 지명경쟁입찰이나 수의계약으로 매각한 사례, ③수의계약 요건을 갖추지 못했음에도 수의계약을 매각한 사례 등이 있음.

- 공무원이 공유재산을 매수한 경우, 매수한 사실 그 자체는 문제되지 않으나 공무원이 자신의 직무상 알고 있는 정보를 이용하여 공유재산을 취득(제3자에게 취득하게 하는 것도 포함)하였다면 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(약칭 ‘부패방지법’」에 따라 7년 이하의 징역 또는 7천만원 이하의 벌금형에 처해질 수 있는 범죄행위임.

※부패방지법

제7조의2(공직자의 업무상 비밀이용 금지) 공직자는 업무처리 중 알게 된 비밀을 이용하여 재물 또는 재산상의 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 취득하게 하여서는 아니 된다.

제86조(업무상 비밀이용의 죄) ① 공직자가 제7조의2를 위반한 때에는 7년 이하의 징역 또는 7천만원 이하의 벌금에 처한다.

- 지자체의 공유재산 관리 부실 문제는 수년 전부터 제기되어 왔고, 행정자치부는 2015. 1. 20. 지자체의 공유재산 관리 실태를 관리·감독하고, 지자체로부터 공유재산 관리에 관한 자료의 제출을 요구할 수 있는 근거 규정까지 신설하였음.

그러나 아직까지 위 규정에 근거하여 지자체의 공유재산 실태를 점검한 사례는 없었음

- 행정자치부는 ‘공유재산의 매각 실태’ 또는 ‘지자체 공무원들이 직무상 알게 된 정보를 이용하여 공유재산을 취득한 사실 여부’를 확인하기 위한 감사도 실시한 적이 없음.

행정자치부는 ‘공유재산의 관리 실태’에 관한 감사를 실시한 바 있는데, 임대, 사용 등 ‘매각’에 이르지 않는 행위에 국한된 감사였음.

❍ 문제점

- 공무원이 법에 정한 절차를 위반하여 공유재산을 매각할 경우 그 행위로서 매수인에게 경제적 이익을 주게 되는데, 이는 범죄행위(부패방지법 위반)에 해당하고, 정당한 가격으로 공유재산을 매각하지 않은 결과 지자체에 경제적 손실을 입히게 됨.

- 이번 제주도 감사결과 조치현황에서 보듯이 공무원들이 이를 심각한 범죄행위로 인식하지 않고 지자체 내부에서도 온정주의로 일관하고 있는 점은 문제임.

총 32건의 적발 사례 중 공무원의 징계요구는 경징계 1명에 그치고, 나머지는 훈계 12명, 주의 4명에 불과함.

제주도는 이에 대해 해당 사건이 이미 오랜 전 일이어서 징계 시효(일반비위 3년/금품·향응 수수, 공금횡령 등 5년)가 지났기 때문이라고 해명하나, 이러한 공무원의 행위는 7년 이하의 징역형에 해당하는 범죄행위로서 공소시효 7년에 해당하므로 2009년도 이후 행위는 처벌도 가능함.

- 지자체가 온정주의로 미온적인 대응을 하고 있기 때문에 행정자치부가 적극적으로 나서서 공유재산 부실 매각 실태를 점검해야 하나 행정자치부 역시도 일반적인 관리 실태 감사에 머물고 있음.

❍ 대책

- 행정자치부 장관은 공유재산 관리 제도의 주무 부서로서 위와 같은 공무원의 범죄행위가 발생하지 않도록 노력해야 함(「공유재산법」 제6조의2 적극 활용).

※공유재산법

제6조의2(공유재산 자료요구 등) 2015. 1. 20. 신설

① 행정자치부장관은 공유재산의 효율적 활용 등을 도모하기 위하여 지방자치단체의 장에게 공유재산 관리현황 등에 대한 자료를 제출하게 할 수 있다.

② 행정자치부장관은 공유재산 관리 등에 대하여 지도·감독을 하거나 그 밖에 필요한 조치를 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.

- 법에 따른 절차를 위반하여 매각이 이루어진 경우 해당 매매계약을 해제할 수 있는 규정 신설(「공유재산법」 개정)

※공유재산법 개정안
제38조(매각계약의 해지 등) ① 지방자치단체의 장은 일반재산을 매수한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 매각계약을 해지하거나 해제할 수 있다. ~ 3. (생 략) 4. (신 설)	제38조(매각계약의 해지 등) ① 지방자치단체의 장은 일반재산을 매수한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 매각계약을 해지하거나 해제할 수 있다. ~ 3. (종전과 같음) 4. 공유재산의 매각이 제29조, 제31조, 제38조에 따른 절차를 위반하여 이루어졌고, 일반재산의 매수인이 그 사실을 알았거나 알 수 있었던 때

❏ 질의사항

○ 질의목적

- 행정자치부가 지자체의 공유재산 부당매각 실태를 파악하지 못하고 있음

공유재산 부당매각은 범죄행위이자 지자체의 재산 침해행위이므로 제도 개선 필요

‘공유재산의 부당매각 대책’에 대하여 질의하겠습니다.

❍ 공유재산의 사용·처분이야 각 지자체의 고유 사무이지만, 공유재산 관리에 관한 법률과 제도를 정비하는 것은 행정자치부가 주무 부서입니다. 행자부는 올해 4월 무단점유 또는 누락된 공유재산을 철저히 찾아내서 정비하겠다면서 ‘2016년 공유재산 실태 일제조사계획’을 발표하였습니다.

바람직한 조치라고 생각하고, 거기에 더해서 공유재산이 부당하게 매각된 실태에 대해서도 조사해 볼 필요가 있다고 생각합니다.

올해 8월 제주도가 발표한 감사보고서를 보면 공유재산 매각실태가 가관입니다. ‘매각 불승인’으로 결정된 토지를 ‘매각 타당’으로 고쳐서 매각하거나, 수의계약 요건을 맞추기 위해 ‘토지 쪼개기’(토지분할) 후 수의계약으로 매각하는 등 편법과 특혜가 난무했던 것으로 나타났습니다.

결과적으로 지방재정에 손실을 끼치고 매수자에게 특혜를 줘 경제적 이익을 취득하게 한 행위로 「부패방지법」위반인 형사처벌 대상입니다.

(행정자치부의 공유재산 관리 실태 점검 노력 필요)

장관님, 국회는 2015. 1. 20.에 공유재산법 제6조의2를 신설했습니다. 그 내용은 행정자치부가 공유재산 관리 실태에 관하여 지자체를 지도·감독할 수 있다는 것입니다. 맞습니까.

※공유재산법

제6조의2(공유재산 자료요구 등) ① 행정자치부장관은 공유재산의 효율적 활용 등을 도모하기 위하여 지방자치단체의 장에게 공유재산 관리현황 등에 대한 자료를 제출하게 할 수 있다.

② 행정자치부장관은 공유재산 관리 등에 대하여 지도·감독을 하거나 그 밖에 필요한 조치를 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다

그 취지는 행정자치부가 지자체와 잘 협의를 해서 공유재산 관리를 철저히 하자는 것입니다. 행정자치부는 그 규정에 근거해서 지자체와 공유재산 관리에 관한 협의를 한 사실이 있습니까.

-아직 동 규정에 따라 지자체에게 자료요구를 하거나 필요한 조치를 요구한 사실은 없음.

이번 제주도에서 확인되었듯이 지자체의 공유재산 부당 매각 실태가 매우 심각합니다. 그것은 비단 제주도만의 문제는 아닐 것입니다. 행정자치부는 지자체와 협의하여 공유재산 부당 매각 실태를 철저히 조사하고 그 실태를 명백히 밝히시길 바랍니다.

2. (부당 매각된 공유재산의 회복 대책)

문제는 이렇게 부당하게 매각된 땅의 매수인은 여전히 그 이익을 보유하고 있다는 점입니다. 이런 경우에 매수인으로부터 공유재산을 회복할 수 있는 방법이 있습니까.

현행법은 거짓 진술, 거짓 서류제출 등 부정한 방법으로 계약을 체결한 경우에 계약을 해제할 수 있도록 하고 있지만, 공무원이 위법한 방법으로 수의계약의 요건을 맞추어 준 경우에도 적용되는지는 불분명합니다.

공무원의 위법행위를 매수인이 알았던 경우에는 매수인에게도 책임을 물어 매매계약을 해제할 수 있도록 규정을 보완할 필요가 있습니다.