<보건복지부 복지분야 1>

노인빈곤 해결 위해 공적이전소득 확대 필요

◇ 문제점 - 조세와 공적이전소득의 노인빈곤율 감소 효과 미흡

○ 한국 : 조세 및 보조 이전 노인빈곤율은 낮은편이나 보조 이후 노인빈곤율이 최근 5년간 470.0~49.6%로 개선되지 않고 있음

○ OECD 주요국 : 조세 및 보조가 이루어진 후 노인빈곤율이 급격하게 낮아져 대부분은 노인빈곤율이 10% 이하

○ 2050년 기준 공적연금 수령액은 노후생활 필요소득의 45% 이하로 노후빈곤 지속됨

<조세 및 보조 전후 주요국가 노인빈곤율 비교 (2013년 기준)>

(단위: %, %p)

○ 2016년 현재 복지재정

- GDP 대비 공적연금 지출비중 2.2%, OECD평균 7.9%와 3.6배 격차

- GDP 대비 공공사회복지지출 비중 10.4%, OECD 평균(21.6%)의 절반

- GDP 대비 노인대상 공공사회복지지출은 2.1% vs OECD 평균 7.4%

- GDP 대비 장애인복지재정 수준은 0.5% vs OECD 평균 2.2%

◇ 질의방향 – 공적이전에 의한 소득보전 확대

○ 기초연금과 공적연금과 같은 형태의 공적이전에 의한 소득보전은 각각 6.1%p(기초연금)와 11.83%p(공적연금)의 노인빈곤 감소효과를 보임

○ 기초연금 수급액 1.5배 증가 시 3.82%p,  2배 증가 시 7.89%p 개선 예상

<시나리오별 노인빈곤율 분석결과(2015년 인구구성 기준)>

(단위: %)

⇨ 실효성 있는 노인빈곤 문제 해결을 위해서는 기초연금액 인상 및 국민연금실질소득대체율 높이기 위한 사회적 합의와 그에 따른 재정대책 마련 필요

⇨『저출산·고령사회기본법』에 따라 수립된 저출산·고령사회기본계획의 재정계획과 재원조달방안 부실하고 국민연금 재정추계는 재정목표조차 미설정

⇨ 2017년 보건·복지·노동분야 예산증가율 5.3%로 역대 최저

⇨ 총체적으로 저출산·고령사회 대비 부족

- 저출산고령화 대응 컨트롤타워 부재

- 기재부, 저출산고령화에 따른 복지지출 증가 반영한 중기 재정계획 미수립

- 복지부, 급격한 고령화와 노인빈곤율 완화를 위한 대책 미수립

1. 저출산고령화와 노인빈곤 현황

○ 노인빈곤률, 자살률, 고용율 세계 최고 수준

구분	수준	비고
노인자살률	OECD 평균의 3배 (10만명당 55.5명) (’14년 기준)	OECD 평균 18.8명 한국 전체자살률(10만명당 27.3명)
노인빈곤률	OECD 1위(49.6%) (’14년 기준)	OECD 평균 12.6%
노인고용율 (65세 이상)	OECD 2위(30.6%) (’15년 기준) 경제활동이유 생활비 마련79.3%	OECD 평균 13.8%
노인고용율 (75세 이상)	OECD 1위(17.9%) (’15년 기준)	OECD 평균 4.8%
노후준비여부	노후준비 안 된 가구 55.4%	전혀 준비안 된 가구 17.4% 잘되어 있지 않은 가구 38.0%
합계출산률	224개국 중 219위(1.21명) (’14년 기준)

○ 저출산고령화에 따라 노인빈곤 문제는 점점더 심각해질 것임

- 노인인구는 ’16년 686만명(13.5%) → ’30년 1,269만명(24.3%) → ’60년 1,762만명(40.1%)까지 증가

- 생산가능인구(15-64세)는 2016년 정점(3,704만명), 2017년부터 감소 시작  → ’60년 2,187만명으로 1천5백만명 이상 감소

- 노인 1명당 생산가능인구는 ’14년 5.8명 → ’20년 4.5명 → ’30년 2.6명 → ’40년 1.7명 → ’50년 1.4명 → ’60년 1.2명

- 노인인구 중 후기노인인구(85세 이상) 비율은 ’15년 8.3%에서 ’50년 20.6%로 증가하여 노인인구의 고령화도 심화

- 90세 이상 초고령인구는 ’15년 16만명에서 ’60년에 약 200만명으로 급증

○ 베이비붐세대(1955∼1974년생, 약1,644만명, 총인구의 32.5%)가 본격적으로 노년층으로 진입을 시작하는 2020년부터 고령화 가속화  → 대비시간 부족

<향후 연령별 인구 비율 추이>

(단위: 명)

구분	2016년	2020년	2030년	2040년	2050년	2060년
총계	5,080만명	5,144만명	5,216만명	5,109만명	4,812만명	4,396만명
0-14세	690만명	679만명	658만명	572만명	478만명	447만명
	13.6%	13.2%	12.6%	11.2%	9.9%	10.2%
15-64세	3,704만명	3,656만명	3,289명	2,887만명	2,535만명	2,187만명
	72.9%	71.1%	63.1%	56.5%	52.7%	49.7%
65세이상	686만명	808만명	1,269만명	1,650만명	1,799만명	1,762만명
	13.5%	15.7%	24.3%	32.3%	37.4%	40.1%

※ 자료: 장래인구추계(통계청, 2011)

< 총인구 규모 전망 >

※ 자료: 장래인구추계(통계청, 2011)

○ 현재의 취약한 공적보장제도로는 연금제도 성숙후에도 노인빈곤 지속될 것임

- 국민연금 : ’44년도부터 수지적자 발생, ’60년 적립기금 소진

- 건강보험 : 현 보험료율과 지출행태 유지시 ’25년에 고갈

< 국민연금 장기재정추계>

- 2050년 국민연금+기초연금 수령액 노후생활 필요 소득의 45% 이하로 전망

- 자산의 50%를 소득으로 전환해도 총 노후소득이 노후생활에 필요한 금액에 미치지 못하는 노인가구 60% 수준에 이를 것으로 전망

< 생애효용 기준 공적연금 자산충분성 >		< 총 노후소득이 생애효용수준에 못 미치는 가구 비중 >

2. 문제점 및 질의방향

① 조세와 공적이전소득의 노인빈곤율 감소 효과 미흡

○ 최근 5년간 노인빈곤율 47.0%~49.6% 수준, 전체 노인인구의 1/2이 빈곤상태

○ 2008년 기초노령연금 도입, 2014년 기초연금으로 변경하면서 수급액 상향조정 하였으나 노인빈곤율의 뚜렷한 개선효과를 확인하기는 어려움

- 단, 2014년 조세 및 보조 이전의 노인빈곤율 상승(61.3% → 62.5%)하였음에도, 조세 및 보조 이후 노인빈곤율은 전년도에 비해 낮아진 것(49.6% → 48.8%)은 기초연금의 긍정적인 효과로 판단 가능

<조세 및 보조 이후 노인빈곤율 변화>

(단위: %)

주: ‘조세 및 보조 이후’의 노인빈곤율이 일반적인 OECD 노인빈곤율을 의미함.

자료: OECD.Stat http://stats.oecd.org Social protection and well-being 중 income distribution and poverty

○ 주요 OECD 국가의 대부분은 노인빈곤율이 10% 이하이며, 조세 및 보조가 이루어진 후 노인빈곤율이 급격하게 낮아짐

- OECD 국가들은 은퇴 후 근로와 사업소득이 거의 없는 노인세대의 빈곤에 대해 공적이전소득과 조세정책을 활용하고 있음

- 우리나라의 ‘조세 및 보조 이전의 노인빈곤’ 수준이 상대적으로 낮은 이유는 고용율 및 근로소득의 비율이 다른 국가에 비해 상대적으로 높은 것 때문임

○ 우리나라의 경우 조세나 이전소득을 고려하기 전 노인빈곤율은 OECD 국가 중 낮은 편이므로 노인일자리를 통한 노인빈곤의 해소가능성 보다는 조세와 이전소득을 활용한 대책이 효과적임

<조세 및 보조 전후 주요국가 노인빈곤율 비교 (2013년 기준)>

(단위: %, %p)

주: ‘조세 및 보조 이후’의 노인빈곤율이 일반적인 OECD 노인빈곤율을 의미함.

자료: OECD.Stat http://stats.oecd.org Social protection and well-being 중 income distribution and poverty을 재구성

○ 우리나라의 GDP 대비 공공사회복지지출 비율은 10.4%로 OECD 최하위권,

OECD 평균 21.6% 대비 약 11%p 낮음

<OECD 주요국가 GDP 대비 공공사회지출 비율(2013)>

(단위: % of GDP)

OECD 평균	대한민국	영국	독일	프랑스	스웨덴	미국	일본
21.6%	10.4%	21.7%	25.8%	31.9%	28.1%	19.2%	23.1%
덴마크	아일랜드	네덜란드	폴란드	그리스	터키	칠레	멕시코
30.1%	21%	24.7%	20.6%	24%	12.5%	10%	7.9%

* 자료: 국회 입법조사처 분석자료(OECD 통계), 칠레, 터키 2013년, 멕시코 2012년, 일본 2011년 기준

○ 2040년에 OECD 평균에 도달 예정 (’20년 12.9% → ’40년 22.6% → ’60년 29.%)

<우리나라 GDP 대비 사회보장지출 비중 예측>

(단위: %)

연 도	2020	2030	2040	2050	2060
비 중	12.9	17.9	22.6	26.6	29.0

OECD STAT(2015.10월 기준), 제1차 중장기 사회보장 재정추계(보건복지부, 2014.1월)

자료

○ GDP 대비 공적연금 지출비중은 2.2%로 OECD 평균 7.9%와 3.6배 격차

○ GDP 대비 노인복지재정 수준은 2.1%로 OECD 평균 7.4%의 1/3.5 수준 (‘11년 기준)

○ GDP 대비 장애인복지재정 수준은 0.5%로 OECD 평균 2.2%의 1/4 수준

② 노인빈곤율 감소를 위해 공적이전에 의한 소득보전 필요

□ 보건복지부 “노인인구 증가에 따른 노인복지사업 예산추계”(2016년 국감자료)

○ 노인관련 사업예산 ’16년 6.0조원 → ’25년 13.9조원 → ’35년 31.5조원 → ’45년 63.6조원으로 10.6배 증가

구 분		2016	2025	2035	2045	비고
기초 연금	20만원 지급시	10.3조원	30.3조원	73.1조원	127.8조원
	30만원 지급시		46.8조원	114.9조원	207.7조원
노인돌봄서비스		1,564억원	2,305억원	3,463억원	4,182억원	매년 지원단가 3% 증가
노인일자리사업		3,907억원	8,228억원	1조2,994억원	1조7,771억원	매년 5만개씩 증가
노인장기요양보험		4.2조원	9.6조원	22.1조원	47.9조원
합 계 (기타사업 포함)		6.0조원	13.9조원	31.5조원	63.6조원

주: 향후 전망은 현재 제도를 유지하는 경우를 가정한 추정치

자료: 보건복지부 제출자료.

○ 노인빈곤율 개선에 효과를 나타낼 수 있는 사업은 소득보전형인 기초연금과 노인 일자리사업임

- 단, 노인 일자리사업의 경우 수급대상 규모가 38만 7천명(2016년 기준)에 불과하여, 노인빈곤율 개선에 미치는 영향은 미미함.

- 전체 노인 중 10% 정도가 노인 일자리사업으로 추가적인 근로소득 10만원을 받는다고 가정한 시뮬레이션 결과 노인빈곤율은 약 1% 감소

(국회 예산정책처, 2016)

□ 국회예산정책처, 시나리오별 노인빈곤율 분석결과(2016년)

○ 기초연금과 공적연금과 같은 형태의 공적이전에 의한 소득보전은 각각 6.1%p(기초연금)와 11.83%p(공적연금)의 노인빈곤 감소효과를 보임

○ 추가적으로 기초연금 수급액을 높이는 경우, 1.5배 증가 시 3.82%p,  2배 증가 시 7.89%p의 개선이 예상됨.

<시나리오별 노인빈곤율 분석결과(2015년 인구구성 기준)>

(단위: %)

주: 현행 노인빈곤율(43.93%)은 노인소득 분포에 따른 노인빈곤율을 국회예산정책처에서 계산한 결과임

자료: 2015년 통계청 가계동향조사의 마이크로데이터를 활용하여 국회예산정책처에서 분석함

⇨ 실효성 있는 노인빈곤 문제 해결을 위해서는 기초연금액 인상 및 국민연금의 실질소득대체율을 높이기 위한 사회적 합의와 정책대안 마련 필요

③ 저출산·고령사회기본계획의 재정계획 및 재원조달방안, 세부사업계획 부실

- 저출산고령사회기본법 제20조(저출산·고령사회기본계획)에 따라 보건복지부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 5년마다 기본계획안을 작성하고,

기본계획에는 필요한 재원의 규모와 조달방안이 포함되어야 함

- 정부 ‘제3차 저출산·고령사회기본계획’ 중 재정계획은 단 2page에 불과하고

고령화에 따른 중장기 예산계획 및 재원 조달방안에 대한 세부사항이 없음

(참고자료 1. ‘제3차 저출산·고령사회기본계획’ 재정계획)

- 합계출산율 ’14년 1.21 → ’20년 1.5명 → ’30년 1.7명 → ’45년 2.1명 상향,

노인빈곤율 ’14년 49.6% → ’20년 39.0% → ’30년 30%이하 낮추는 것이 목표로 설정되어 있으나, 세부사업계획 및 예산계획 부실하여 달성 요원

- 특히, 고령화 시대에 노인인구 증가는 장애노인인구 증가를 의미함에도 불구하고 장애인 관련 대책은 전무함

④ 2017년 보건·복지·노동분야 예산증가율 역대 최저

- 2017년도 ‘보건‧복지‧노동분야’ 예산증가율은 5.3%(‘16년 123.4조원→’17년 130.0조원)로 역대 최저수준, ‘10~’16년 연평균 증가율인 7.2%에도 못 미침

(단위 : 조원, %)

	’07	‘08	’09	‘10	’11	‘12	’13	‘14	‘15	‘16
복지 분야 예산	61.4	67.6	74.6	81.2	86.4	92.6	97.4	106.4	115.7	123.4
(증가액)	(5.4)	(6.2)	(7.0)	(6.6)	(5.2)	(6.2)	(4.8)	(9.0)	(9.3)	(7.7)
(증가율)	(9.6)	(10.2)	(10.3)	(8.9)	(6.3)	(7.2)	(5.2)	(9.3)	(8.7)	(6.7)

- 복지예산 증가의 대부분은 노인인구 증가(기초연금), 기존 계획에 따른 법적증가(기초생활보장 급여 인상), 물가상승에 따른 법정급여 인상 등 자연증가분만 반영

- 2017년도 복지 예산은 저출산고령화, 사회양극화, 빈곤, 자살 등 심화되는 사회문제 방치하고 저출산고령사회 기본계획조차 지키지 못 한 부실예산

⑤ 저출산 고령사회 대비 컨트롤타워 부재

- (기획재정부) 인구고령화에 따른 복지사업의 5‧10‧20‧30년후 예산추계 자료요구에 대해 ‘각 사업 대상자 및 지급액 추정이 곤란하여 자료 제출이 불가’하다고 답변 → 노인인구 증가에 따른 중장기 복지 재정계획 부재

- (보건복지부) 주무부처이자 저출산·고령사회위원회의 사무기구 역할을 하고 있음에도 불구 저출산·고령사회 진입에 따른 대응 재정계획 미수립은 물론 인구고령화에 따른 소관 복지사업의 중장기 예산추계 조차 하지 못하고 있음

- (보건복지부_노인예산) 노인 관련 예산의 경우 인구고령화에 따른 중장기 예산계획을 수립하지 않고 있다가 본 의원실의 자료요구 후 부랴부랴 수립. 제출된 예산계획은 산하기관인 보건사회연구원 및 국회예산정책처 보고서와 현격한 차이를 보여 예산의 적절성이 의심됨

• 기초연금 : 복지부 127조원 vs 보사연 127조원 “동일”

• 노인장기요양보험 : 복지부 47.9조원 vs 보사연 64조원 “16.1조원 차이”

• 노인돌봄서비스 : 복지부 0.4조원 vs 보사연 2조원 “5배 차이”

• 노인일자리사업(’25년) : 복지부 0.8조원 vs 예정처 4.3조원 “4배 차이”

※ 별도표시가 없는 항목은 각 기관별 2045년 기준 예산추계 금액임

특히, 베이비붐세대(1955∼1974년생, 약1,644만명, 총인구의 32.5%)가 본격적으로 노년층으로 진입을 시작하는 2020년부터의 급격한 노인인구 증가를 감안하지 않고 현재 사업량에 부분적 증가분만 반영함으로써 인구고령화에 따른 적절한 예산계획 수립을 하지 못하고 있음

- (보건복지부_장애인 예산) 인구고령화에 따른 장애인인구 증가를 대비한 재정대책 마련요구에 대해 “최근 5년간 장애인구에 큰 변동 없으며 장애인구가 현재 추세를 유지할 경우 재정 소요에 큰 폭의 변화는 없을 것으로 예상한다” 고 답변하는 등 안일한 인식을 가짐과 아울러 장래 장애인구 추계자료가 없다는 이유로 장애인구 증가에 따른 중장기 예산계획 미수립

<참고자료> 국민연금 소득대체율 및 재정수지 전망

1. 국민연금 소득대체율 전망

연도	명목소득대체율(%)	실질소득대체율(%)	평균급여액 (천원, 경상가)
2013	47.5	19.9	320
2014	47.0	24.0	342
2015	46.5	24.2	367
2016	46.0	24.2	396
2017	45.5	24.2	429
2018	45.0	20.6	451
2019	44.5	24.5	491
2020	44.0	24.8	536
2025	41.5	24.0	761
2030	40.0	23.3	1,027
2035	40.0	21.6	1,317
2040	40.0	21.8	1,647
2045	40.0	21.3	1,997
2050	40.0	20.4	2,390
2055	40.0	21.3	2,865
2060	40.0	22.3	3,491
2065	40.0	22.3	4,281
2070	40.0	21.9	5,189
2075	40.0	22.9	6,314
2080	40.0	23.7	7,763
2083	40.0	24.1	8,820

* 명목소득대체율 : 40년 가입기간과 가입자 전체 평균소득을 가진 자의 소득대체율

* 실질소득대체율 : 노령연금 신규수급자의 생애평균소득(급여산식의 B값) 대비                        수급 첫해 연금월액의 비율임.

2. 국민연금 재정수지전망

(단위 : 십억원, %)

연도	적립기금	수입			지출		수지차	적립 배율	보험 료율	적립기금 (2010년 불변가격)
		총수입	보험료 수입	투자 수익	총지출	연금급여
2013	417,727	52,217	32,135	20,082	14,556	14,032	37,661	26.1	9.00	384,179
2015	514,130	69,574	37,383	32,191	18,448	17,849	51,126	25.1	9.00	447,000
2020	847,171	109,098	54,073	55,025	33,923	33,487	75,175	22.8	9.00	621,361
2025	1,260,709	144,640	73,224	71,416	56,327	55,735	88,313	20.8	9.00	797,634
2030	1,732,381	186,913	95,041	91,872	89,953	89,176	96,960	18.2	9.00	963,104
2035	2,184,180	225,068	117,173	107,895	138,809	137,826	86,259	15.1	9.00	1,084,840
2040	2,494,494	258,427	141,595	116,832	213,773	212,563	44,654	11.5	9.00	1,119,973
2043	2,561,489	277,586	156,765	120,822	267,328	265,963	10,258	9.5	9.00	1,083,720
2044	2,558,741	283,749	162,747	121,003	286,498	285,076	-2,748	8.9	9.00	1,061,331
2045	2,541,358	289,420	168,889	120,531	306,804	305,324	-17,383	8.3	9.00	1,033,451
2050	2,200,519	309,781	203,282	106,498	414,088	412,288	-104,308	5.6	9.00	810,491
2055	1,334,483	300,993	231,040	69,953	525,383	523,193	-224,390	3.0	9.00	445,180
2060	-280,716	263,375	263,375	0	657,820	655,155	-394,445	0.2	9.00	-84,818
2065	-2,569,598	307,180	307,180	0	806,934	803,692	-499,754	-	9.00	-
2070	-5,350,187	358,101	358,101	0	948,255	944,311	-590,154	-	9.00	-
2075	-8,549,117	414,588	414,588	0	1,089,567	1,084,768	-674,979	-	9.00	-
2080	-12,245,212	477,892	477,892	0	1,263,650	1,257,811	-785,757	-	9.00	-
2083	-14,766,689	518,944	518,944	0	1,388,539	1,381,971	-869,595	-	9.00	-