난립하는 산지 태양광 발전소, 개정안 소급적용으로 안전사고 미연에 방지해야

2018.10.15(월) 10:00 농해수위 국정감사 – 산림청

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■ 현황 및 문제점

문제점 1 - 사유림 매입보다 산지전용으로 인한 산림손실이 더 커

◦ 산림청은 안정적인 탄소 흡수원 확보, 산림생태계 보전과 같은 산림의 공익적 기능의 최적화를 위해 매년 사유림을 매입하여 국유림을 확대하고 있음

- 이에 따라 산림청은 2013년부터 2017년까지 3,151억원을 투입해 38,819ha의 사유림 매입

◦ 반면에 동 기간, 산림청은 사유림 매입 면적보다 2,000ha나 많은 41,100ha의 산지전용을 허가.

- 골프장, 스키장, 공장 도로 등 비농업용 산지 전용이 전체 산지전용의 94.2%를 차지.

<최근 5년간 용도별 산지전용 면적>

		2013	2014	2015	2016	2017	합계
사유림 매입	면적	9,268	7,055	8,271	7,741	6,484	38,819
	금액	70,439	54,823	66,339	66,998	56,552	315,151
산지전용 (농업용)	계	470	477	458	524	427	2,356
	농지	441	431	420	513	417	2,222
	초지	29	46	38	11	10	134
산지전용 (비농업용)	계	6,962	8,067	7,534	8,142	8,039	38,744
	택지	1,075	1,687	1,668	2,189	1,758	8,377
	공장	1,335	1,866	1,217	1,475	949	6,842
	광업	-	-	-	-	-	0
	도로시설	1,118	761	722	918	902	4,421
	골프장	325	495	204	277	92	1,393
	스키장	1	104	-46	-	-	59
	묘지시설	46	59	47	75	63	290
	태양광	44	176	522	529	1,435	2,706
	기타	3,018	2,919	3,200	2,679	2,840	14,656
합계		7,432	8,544	7,992	8,666	8,466	41,100

PPT. <최근 5년간 용도별 산지전용 면적>

◦ 이 중, 2017년 한 해에만 1,435ha가 산지 태양광 발전소 건립을 이유로 산지전용됨.

- 하루걸러 축구장 한 개씩 규모의 숲이 사라진 셈이며. 2018년 상반기만 해도 1,179ha 숲이 없어짐. 연말이면 2000ha를 넘을 것으로 전망

문제점 2 - 개정 이전에 허가받은 태양광에도 안전성기준 소급적용해야

◦ 임야에 설치한 일부 태양광 발전시설은 자연재해에 취약한 구조를 지님

- 절개지에 바닥 다짐 등을 하지 않거나 침수지, 배수로를 제대로 만들지 않고 태양광 발전시설을 설치한 곳이 많아 큰비가 내릴 경우 산사태의 원인이 될 수 있음.

PPT. <폭우에 무너진 산지 태양광발전소>

◦ 산지전용으로 인한 ①투기과열과 ②산사태 등의 안전사고를 막기 위해 산림청은 ①태양광발전시설을 일시 사용허가 대상으로 전환하고, ②평균경사도를 25도 이하에서 15도 이하로 개정하는 내용의 산지관리법 시행령 개정안을 입법예고 하였음.

◦ 개정안은 현재 산지 전용허가 대상으로 돼 있는 태양광발전시설을 일시 사용허가 대상으로 바꿔 지목변경이 불가능하도록 하는 것이 골자임.

- 태양광발전시설이 일시 사용허가 대상으로 바뀌면 사업자는 허가 용도로만 최대 20년 간 사용기간을 보장받고, 그 이후에는 산지를 원상 복구해야 함.

◦ 또한 현재 25도로 돼 있는 일시 사용허가 대상 산지의 평균경사도를 15도로 바꿔 허가 기준을 강화하기로 예정.

PPT. <최근 5년간 용도별 산지전용 면적>

◦ 문제는 새로운 규정이 만들어지기 전에 많은 시설물이 허가가 났고 공사가 진행 중이라는 점임.

- 태양광 발전시설 허가면적은 2010년 30㏊, 2014년 175㏊, 2015년 522㏊, 지난해에는 1434㏊로 급증.

- 허가건수는 2013년 121건, 2014년 352건, 2015년 1,086건, 2016년 917건, 2017년 2,384건으로 급증.

◦ 지난 8월부터 9월까지 산림청과 기초자치단체는 현재 지어진 산지 태양광 발전소 2,199개소에 대한 점검을 실시한 바 있음

- 이 중, 관리부족으로 긴급한 보수·안전조치가 필요한 상태인 ‘나’등급과 안전이 우려되어 즉각 조치가 필요한 상태인 ‘다’등급이 54건으로 나타남. 대체적으로 관리감독이 양호한 ‘가’등급의 경우도 일부 보완이 필요한 상태임.

<제2차 태양광발전사업장 점검결과 보고>

(단위 개소, %)

대상지	가등급	나등급	다등급	미착공
2,199(100%)	1,856(84%)	53(2%)	1(1%)	289(13%)

◦ 국민의 안전을 위해 개정된 법령이나 규정이 소급추진된 사례가 있음.

- `02년 전북 군산시 개복동 유흥주점 화재에서 주출입구 쪽에서 화재가 발생하여 종업원이 화염을 피해 피난할 수 있는 비상구가 없어 다수의 인명피해가 발생했음.

- 이에 따라 다수의 인명피해 방지를 위한 근본대책의 일환으로 기존 업소에 대해서도 비상구 설치 등 소방시설 설치를 소급입법하였음.

◦ 또 다른 사례로, `14년 장성 요양병원 화재 시 스프링클러 미설치 등으로 초기진화가 실패함에 따라 대형 인명피해가 발생하였음

- 이에 따라 전체 요양병원을 대상으로 거동이 불편한 노인성 질환자나 누워있는 환자가 대부분으로 스프링클러 소방시설 강화를 소급적으로 적용하였음.

■ 질의

1. 사유림 매입보다 산지전용으로 인한 산림손실이 더 커

◦ 산림청은 안정적인 탄소 흡수원 확보, 산림생태계 보전과 같은 산림의 공익적 기능의 최적화를 위해 매년 사유림을 매입하여 국유림을 확대하고 있음

◦ 이에 따라서 산림청은 2013년부터 2017년까지 3,151억원을 투입해 38,819ha의 사유림 매입하고 있음

◦ 반면에 같은 기간, 산림청은 사유림 매입 면적보다 2,000ha나 많은 41,100ha의 산지전용을 허가.

- 골프장, 스키장, 공장 도로 등 비농업용 산지 전용이 전체 산지전용의 94.2%를 차지.

◦ 이 중, 가장 많은 비중을 차지한 비농업용 산지 전용은 태양광 발전으로 인한 산지전용으로, 2017년 한 해에만 1,435ha가 태양광 발전소로 산지전용됨.

◦ 하루걸러 축구장 한 개씩 규모의 숲이 사라진 셈이며. 2018년 상반기만 해도 1,179ha 숲이 없어짐. 연말이면 2,000ha를 넘을 것으로 예상

◦ 산림청은 안정적인 탄소 흡수원 확보나 산림생태계 보전과 같은 산림의 공익적 기능의 최적화를 위해 노력해야 하는 의무가 있음

◦ 수천억원을 들여서 민간 산림을 사들이는 동시에 골프장이나 스키장, 태양광발전시설로 인해 그보다 더 많은 산림을 잃는 것은 전형적인 엇박자 정책임

Q1) 산림청은 사유림매입을 통한 정책 취지에 맞게 산지전용 기준을 더욱 더 강화하고, 전용면적도 조금씩 줄여나가야 하지 않는가

2. 재해 피해에 취약한 기준 신설 이전에 건립된 산지 태양광

Q2) 청장, 당초 산지태양광 발전소의 경사도 허가 기준을 25도 이하에서 15도 이하로 바꾼 이유가 무엇인가? (안전 확보 답변을 들어야 함)

◦ 임야에 설치한 일부 태양광 발전시설은 자연재해에 취약한 구조를 지님

- 절개지에 바닥 다짐 등을 하지 않거나 침수지, 배수로를 제대로 만들지 않고 태양광 발전시설을 설치한 곳이 많아 큰비가 내릴 경우 산사태의 원인이 될 수 있음.

- 한마디로 종합적 부실 시설물이라 할 수 있음

◦ 정부 역시 뒷북이긴 하나, 문제의 심각성을 인식하고 20년간 사용 기간을 보장하되 지목변경이 불가능하게 하고 발전을 하지 않을 경우 원상 복구해야 한다는 규정을 만듦.

- 산지전용으로 인한 ①투기과열과 ②산사태 등의 안전사고를 막기 위해 산림청은 ①태양광발전시설을 일시 사용허가 대상으로 전환하고, ②평균경사도를 25도 이하에서 15도 이하로 개정하는 내용의 산지관리법 시행령 개정안을 입법예고 하였음.

◦ 문제는 새로운 규정이 만들어지기 전에 많은 시설물이 허가가 났고 공사가 진행 중이라는 점임.

- 태양광 발전시설 허가면적은 2010년 30㏊, 2014년 175㏊, 2015년 522㏊, 지난해에는 1,434㏊로 급증

◦ 지난 8월부터 9월까지 산림청과 기초자치단체는 현재 지어진 산지 태양광 발전소 2,199개소에 대한 점검을 실시한 바 있음

◦ 이 중에서 관리부족으로 긴급한 보수·안전조치가 필요한 상태인 ‘나’등급과 안전이 우려되어 즉각 조치가 필요한 상태인 ‘다’등급이 54건으로 나타남. 대체적으로 관리감독이 양호한 ‘가’등급의 경우도 일부 보완이 필요한 상태임.

Q3) 산림청은 개정 이전에 건설된 산지 태양광발전소에 대해서도 강화된 경사도 허가기준을 적용해야 하지 않겠는가

◦ 재난사고 발생 이후 개정된 법령이나 규정이 소급추진한 사례가 있음.

- `02년 전북 군산시 개복동 유흥주점 화재에서 주출입구 쪽에서 화재가 발생하여 종업원이 화염을 피해 피난할 수 있는 비상구가 없어 다수의 인명피해가 발생했음.

- 이에 따라 다수의 인명피해 방지를 위한 근본대책의 일환으로 기존 업소에 대해서도 비상구 설치 등 소방시설 설치를 소급입법하였음.

◦ 또 다른 사례로, `14년 장성 요양병원 화재 시 스프링클러 미설치 등으로 초기진화가 실패함에 따라 대형 인명피해가 발생하였음

- 이에 따라 전체 요양병원을 대상으로 거동이 불편한 노인성 질환자나 누워있는 환자가 대부분으로 스프링클러 소방시설 강화를 소급적으로 적용하였음.

Q4) 국민의 안전을 생각한다면 안전사고가 발생한 후에 사후약방문식 처방을 하는 것보다 지금 당장 15도 이하 안전도기준을 소급 적용해야 할 것