(2018.10.25.)	전해철 국회의원	정무위원회
		비금융종합감사
	사무실: 02)784-8901/담당: 이은정 비서관

<비금융종합감사>

□ 퀄컴 시정조치 이행의 실질적인 점검 필요

□ 『확률형 아이템을 포함한 게임』의 투명성 확보를 위한 직권조사 필요

□ 퀄컴 시정조치 이행의 실질적인 점검 필요

1) 퀄컴의 주요 혐의

- 퀄컴은 이동통신 표준기술인 CDMA, WCDMA, LTE 등과 관련하여 국제 표준화기구 등에 FRAND 확약을 선언한 표준필수특허 보유자이자 동시에 모뎀칩셋을   제조·판매하는 수직통합 독과점 사업자임

- 퀄컴은 SEP보유자가 특허이용자에게 공정하고, 합리적이며, 비차별적인 조건으로 라이선스를 제공하겠다고 보장하는 약속을 의미하는 FRAND 확약을   어기고 아래의 행위를 실행함

① 경쟁 모뎀칩셋사의 요청에도 불구하고 칩셋 제조‧판매에 필수적인 이동통신 SEP에 대해 라이선스 제공을 거절하거나 제한함

- 표준특허 보유자들은 자신의 특허가 표준특허로 채택되는 과정에서 국제표준화기구에 FRAND 확약을 선언함

- 그럼에도 퀄컴은 라이센스를 요구하는 경쟁사에게 라이센스를 전혀 제공하지 않거나 경쟁 칩셋 업체들의 행위를 제한하는 불완전한 라이센스를 제공하였음

- 이와 같은 사업방식을 통해 퀄컴은 자신의 독점적 지위를 더욱 공고하게   하고 동시에 경쟁 칩셋업체들의 사업을 부당하게 방해하는 결과를 초래함

② 퀄컴사로부터 칩셋공급을 받기 위해서는 반드시 사전에 특허계약을 체결해야 함

- 퀄컴사로부터 칩셋 공급을 받으려면 누구든지 퀄컴사가 요구하는 내용의   특허계약을 먼저 체결해야 하며, 이와 같은 거래방식을 통해 퀄컴은 칩셋공급중단을 무기로 특허계약의 중요한 협상 레버리지로 활용함

③ 휴대폰사에게 포괄적 라이선스만을 제공하면서 정당한 대가산정 절차를 거치지 않고 일방적으로 정한 라이선스 조건을 강제하는 한편, 휴대폰사 특허를   자신에게 무상 라이선스하게 하는 등 부당한 계약을 강요

➡ 상기 3가지 행위들이 유기적으로 연결되면서 퀄컴의 경쟁 제한적 사업모델을 완성되었음

2) 공정위 처분내용

- 공정위는 2016년 12월 퀄컴에 대해 시정명령과 함께 과징금 약 1조 300억 원을 부과하였음

공정위의 시정명령 내용

① 모뎀칩셋사가 요청하는 경우 특허 라이선스 계약 협상에 성실히 임하도록  명령/ 모뎀칩셋사와 라이선스 계약을 맺는 경우 판매처 제한, 칩셋 사용권리 제한 등 부당한 제약조건 요구 금지

② 모뎀칩셋 공급을 볼모로 특허 라이선스 계약을 강요하는 행위를 금지하고  관련 계약조항 수정․삭제 명령

③ 휴대폰사와 특허 라이선스 계약시 부당한 계약 조건 강요를 금지하고, 휴대폰사의 요청시 기존 특허 라이선스 계약 재협상 명령

④ 시정명령을 받은 사실을 휴대폰사․칩셋사에게 통지하고, 신규 계약 또는 계약 수정․삭제 시 그 내용을 공정위에 보고하도록 명령

3) 현재 상황

- 퀄컴은 공정위의 시정명령이“퀄컴의 사업모델 핵심구조를 근본적, 전면적으로  변경하도록 강제하고 있다”면서 과징금과 시정명령 취소 소송을 냈음

- 동시에 시정명령 집행정지 가처분 신청을 냈으나 2017년 11월 대법원은 퀄컴이 공정위를 상대로 낸 시정명령 효력정지신청 재항고를 기각했음

- 따라서 퀄컴은 공정위 시정명령 이행을 위해 칩셋 제조사와 핸드폰 제조사 등 이해관계자가 새로운 계약을 체결하거나(칩셋 제조사/ 삼성, 미디어텍,   인텔), 기존 계약을 수정해야(핸드폰 제조사/ 삼성, LG 등) 함

※공정위-퀄컴 소송 변호인 구성 현황

공정위 : 법무법인 ‘바른’ 변호사 1명/ 개인 변호사(최승재)

삼성전자 : 법무법인 ‘광장’ 5명/ 법무법인 ‘태평양’ 5명

애플, 인텔, 화웨이, 미디어텍 각 1~2명

- 퀄컴이 낸 소송은 서울고등법원에 계류 중인 과징금 결정 취소의 본안 소송만 남게 되었음. 당초 이 소송에는 삼성전자, 애플, 인텔, 화웨이, 미디어텍이 보조참가를 하고 있었음

- 2018년 1월 삼성전자와 퀄컴이 수정계약을 체결하고, 삼성전자는 소송에서 빠진 상황임

4) 문제점

➀ 공정위 시정조치 실효성 문제

- 지난 2017년 공정위 국정감사에서 공정위의 시정명령이 실효성이 없다는   문제제기를 하였음

※ 의결서 발췌

4. 피심인들은 휴대폰 제조사가 피심인들과 체결한 기존 모뎀칩셋 공급계약에 대한 수정 의사를 표명하는 경우 휴대폰 제조사와 체결한 모뎀칩셋 공급계약에서 휴대폰 제조사가 모뎀칩셋을 구매하고 사용하기 위한 조건으로 특허 라이선스 계약을 먼저 체결하거나 이를 이행하도록 하는 모든 조항을 수정ㆍ삭제하여야 한다. 동 계약 조항 수정ㆍ삭제 명령의 대상은 피심인들과 휴대폰 제조사 간 모뎀칩셋 공급계약의 규정에만 국한되지 아니하며 실질적으로 동일한 효과를 발생시키는 다른 계약의 관련 조항도 포함된다.

6. 피심인들은 휴대폰 제조사가 피심인들과 체결한 기존 특허 라이선스 계약에 대한 수정 의사를 표명하는 경우 다음 가. 내지 라.의 절차를 따르되, 통상적인 업계 관행 및 선의에 따라 성실하게 특허 라이선스 계약 체결을 위한 협상에 임하여야 한다.

8. 피심인들은 이 시정명령에 따라 모뎀칩셋 제조사 또는 휴대폰 제조사와 모뎀칩셋 특허 라이선스 계약, 특허 라이선스 계약 또는 모뎀칩셋 공급계약을 새롭게 체결하거나 수정하는 경우 14일 이내에 공정거래위원회에 새로운 또는 수정된 계약 내용과 이에 대한 관련 자료를 제출하여야 한다.

- 공정위는 퀄컴이 모뎀칩셋 공급을 볼모로 특허 라이선스 계약을 강요한 행위에  대해 기존 특허 라이선스 계약을 재협상하는 시정조치를 내렸으나,“휴대폰  제조사가 기존 모뎀칩셋 공급계약에 대한 수정의사를 표명하는 경우”즉, 제조사의 요청이 있을 경우에만 수정 계약을 할 수 있도록 명시해 사실상 문제에 대한 시정을 어렵게 하고 있음

- 기존에 퀄컴으로부터 모뎀칩셋을 공급받는 국내 주요 휴대폰 제조업체는   삼성전자,  LG 전자임. CDMA, WCDMA 및 LTE 관련 이동통신 표준필수특허를 가진 퀄컴은 이들 제조업체와 전형적인‘갑을관계’에 있음. 만일 퀄컴이  모뎀 칩셋 공급을 중단할 경우, 정상적인 휴대폰 제조가 불가능해지기 때문에  휴대폰 제조업체가 계약 내용에 대한 수정의사를 먼저 표명하기는 사실상  불가능함

- 즉, 휴대폰 제조업체들이 먼저 계약 사항의 수정을 요구하지 않는다면, 공정위의 위와 같은 시정조치는 실질적인 효과를 가져 올 수 없고 공정위가 퀄컴에 대해 시정 조치 이행을 관리‧감독할 근거가 사실상 없다는 문제가 있음

- 현재 삼성전자와 퀄컴은 수정계약을 체결했지만, 퀄컴은 그 외 업체들의 수정계약 요구에 응하지 않고 있음. 업계에서는 퀄컴이 소송에서 어려움을 겪자 사실상 소송을 주도하던 삼성과 모종의 합의를 하고 수정계약을 체결, 소송에서 빠지도록 요구한 것이라고 판단하고 있음

- 삼성과 퀄컴의 수정계약 내용은 공개되지 않았으나 삼성이 생산하는 칩셋에 대해 라이센스 비용을 인하해주는 방식으로 합의가 이루어졌을 것으로 보고 있음

- 신규 또는 수정 계약을 체결하는 경우 14일 이내에 그 내용을 공정위에 제출해야 함. 공정위는 계약 내용에 대해 공개할 수는 없지만, 기존 공정위의   시정조치 사항이 다 반영된 것은 아니며, 충분하지 않지만 양사 간의 합의에 의한 수정계약이라는 점을 고려해 문제 삼지 않겠다는 입장임

- 한편, 퀄컴은 SEP 사용의 대가로 전 세계에서 판매되는 모든 핸드폰 가격의 1대 당 5%의 비용을 받고 있는데, LG 역시 자사에서 생산하는  핸드폰 규모 만큼 라이센스 비용을 내고 있는 상황임

- LG는 현재 5%의  비용을 4% 정도로 낮추는 수정계약을 체결하기 위해 4~5월 사이 퀄컴에 협상을 공식 요청했으나, 퀄컴에서는 아직까지 협의를 위한 구체적인 일정을 잡지 않고 있음

- 퀄컴이 삼성이 소송에서 빠지게 하기 위해 삼성과는 절충점을 찾아 수정계약을  체결했지만, 나머지 업체와는 수정계약을 쉽게 체결하기 어려울 것이라는 관측이 있음

➁ 공정위 이행점검 부실 문제

※ 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 규칙 제64조(이행결과의 확인) ① 위원회는  시정권고, 시정요청, 시정명령 또는 과징금 납부명령을 한 경우 그 이행결과를 확인하여야 한다. 이 경우 위원회는 피심인의 협조를 받을 수 있다.

③ 이행완료 기간이 정하여지지 아니한 이행명령의 경우 심사관은 이의신청 기간이 경과한 날로부터 10일 이내에 피심인에게 이행계획서를 제출하도록 하고 이행계획서상 이행완료일이 경과한 날로부터 10일 이내에 이행결과를 확인하여야 한다.

⑤ 위원회는 이행명령을 받은 피심인이 이행명령을 이행하지 아니할 경우 30일 이내의 기간을 정하여 1차 독촉하고 1차 독촉 기간이 경과한 후에도 이행하지 아니할 경우 30일 이내의 기간을 정하여 2차 독촉하고 불이행시 고발조치할 수 있다.

- ‘공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 규칙’에 따르면 공정위는 시정명령에 대한 이행여부를 점검하고 확인하여야 함

- 공정위는 최초 시정명령을 내린 2016년 12월 이후 현재까지 총 4차례의   시정명령 이행 점검을 했다고 밝힘. 그러나 이 중 3차례는 시정명령 통보와 관련된 것으로 이행에 대한 점검은 아님

- ▲ 2017년 2월/ 9월 : 퀄컴이 시정명령을 받았다는 것을 관련 업체에 통보했는지에 대한 확인 ▲ 2017년 11월 : 본 의원실이 국정감사에서 이행점검을 철저히 하라고 질의한 후 협상 진행 여부에 대해 서면으로 답변하라는 통지서 발송 ▲ 2018년 2월 : 퀄컴사로부터 삼성전자와 수정계약을 맺었다는 통지문 확인

- 공정위는 애초 시정명령서에 제조사의 요청이 있을 경우에만 수정 계약을 할 수 있도록 명시해 사실상 문제에 대한 시정을 어렵게 하고 있다는 문제가  제기되었음에도 제조사들이 요청하지 않았다는 이유로 시정명령 이행 여부에 대해 손을 놓고 있었음

- 올해 4~5월 경 LG사가 퀄컴에 수정계약을 위한 협의를 요청했고, 이에 대해 퀄컴이 구체적인 대응을 하지 않는 상황임에도 공정위는 어떠한 조치도 취하고 있지 않음

□ 『확률형 아이템을 포함한 게임』의 투명성 확보를 위한 직권조사 필요

1) 확률형 아이템을 포함한 게임 시장 현황

- 확률형 아이템이란 일정 금액(현금 혹은 금전대체물인 게임머니 포함)을 지급하여 구매하지만, 구체적인 아이템의 종류나 그 효과와 성능 등은 소비자가 개봉 또는 사용할 때 우연적 요소(확률)에 의해 결정되는 상품을 말함

- 최근 확률형 아이템이 있는 컴퓨터, 모바일 게임이 증가 추세에 있음

- 2017년 문체부에서 발간한 대한민국 게임백서에 따르면“지난 1년간 지출한 게임 콘텐츠 구입 비용에 대해 전년(2015년) 대비‘증가’하였다고 응답한 비율이 28.8%,‘감소’하였다고 응답한 비율이 15.5%로 나타남

- 전년 대비 구입 비용이 증가한 경우 그 이유를 추가로 물어본 결과,‘신규   인기 게임 콘텐츠 및 패키지를 새롭게 구매하는 비용이 추가되어서’(67.6%)를 가장 많이 꼽았음. 확률형 게임 아이템은 게임 콘텐츠에 포함됨

2) 확률형 아이템 관련 자율규제 운용

➀ 운용 취지

- 과몰입, 과다결제 등 게임의 역기능 해소를 위해 주로 선택해온‘규제중심’의 정책이 큰 성과를 거두지 못한 점을 고려하여 게임 역기능해소 정책 대전환을 추진함

- 게임 사업자가 자율적으로 확률형 아이템 결과물에 대한 정보를 제공함으로써 이용자의 알권리를 보장하고 건강한 게임문화가 조성될 수 있도록 확률형  아이템업계 자율규제 강화 정책을 추진함

➁ 자율규제 현황

구분	2017년 7월 시행	→	2018년 7월 시행
적용대상	캡슐형 유료 아이템을 제공하는 모든 게임물 (수정 반영에 많은 시일이 소요되는 PC온라인 청소년이용불가 게임에 대해서는 1년 후 재검토)		플랫폼 등급 구분 없이 캠슐형 유료 아이템을 제공하는 모든 게임물
확률 공개방법	게임 구성 비율을 공개(확률 전체 공개), 등급별 구성 비율 공개의 두 가지 방법 중 한 가지를 선택하여 공개		확률형 아이템 결과물에 대한 개별 확률 공개
확률 안내방법	결과물 구성 비율에 관한 정보를 확인할 수 있는 위치를 게임 내 등에 안내 및 구성 비율에 변경이 발생할 경우 사전공지		결과물의 확률에 관한 정보 확인 위치를 이용자의 식별이 용이한 게임 내 구매화면 등에 안내 및 변경 시 사전공지

- 2014년 11월 자율규제를 발표, 2015년 4월 규제를 추진, 2015년 7월 전면 시행하였음. 2017년 7월 강령을 만들어 시행 중에 있으며 2018년 7월 강화된 내용으로 개정됨

3) 공정위 직권조사 실시

- 게임 산업에 대한 정책 및 제도전반에 대해서는 문화체육관광부 소관 사항임. 공정위는 확률형 아이템 구매 등 게임에서 발생되는 전자상거래를 포함한  전자상거래시장 전반에서 공정한 거래 및 소비자보호를 위해 전자상거래업자에게 의무와 책임을 부과하고 법 위반 사업자에 제재를 하고 있음

- 공정위는 공개한 아이템 획득 확률보다 낮은 확률로 게임을 운영하는 등   거짓·과장된 사실로 소비자를 유인하는 행위에 대한 민원이 급증함에 따라 2017년 1월 직권조사를 실시함

- 공정위는 표본 6개 게임을 산출, 조사했으며 6개 게임에서 모두 위법 행위가 적발됨. 공정위는 ㈜넥슨코리아, 넷마블게임즈(주), ㈜넥스트플로어 3개 게임사업자에 대해 시정명령(공표명령 포함)과 함께 과태료(총 2,550만 원) 및  과징금(총 9억 8,400만 원)을 부과하였음. 이후 관련 조사는 없었음

< 사업자별 법 위반 행위･조치 내역 >

사업자	게임명	법 위반 행위	조치 내역
넥슨	서든어택	· 일부 퍼즐의 획득확률이 매우 낮게 설정되어있음에도 불구하고 랜덤으로 지급된다고 표시	시정명령 공표명령(7일) 과태료 550만원 과징금 9억 3,900만원
	카운터스트라이크온라인2	· 청약철회등의 기한·행사방법 및 효과에 관한 사항을 소비자와의 계약체결 전에 적절하게 표시·광고 또는 고지하지 않음
넷마블 게임즈	마구마구	· 확률형 아이템 확률 상승 이벤트를 실시하면서 상승 확률을 부풀려서 표시	시정명령 공표명령(7일) 과태료 500만원
	모두의마블	· 캐릭터 획득 이벤트를 실시하면서 특정 이벤트 기간에만 한정적으로 획득할 수 있는 것처럼 표시	시정명령 공표명령(7일) 과태료 500만원 과징금 4,500만원
	몬스터 길들이기	· 획득 확률이 극히 낮음에도 불구하고 당첨확률 ‘1% 미만’이라고만 광고하다가 기만적인 캐릭터 획득 확률 상승 이벤트를 실시	경고 과태료 500만원
넥스트 플로어	데스티니 차일드	· 확률형 아이템을 통해 얻을 수 있는 캐릭터의 획득확률을 부풀려서 표시 · 게임 내 결제수단인 크리스탈에 대해 가격 인하 이벤트를 한시적으로 하는 것처럼 표시	시정명령 과태료 500만원

4) 개선 방안 및 공정위 확인 필요

- 자율규제가 법적 강제성이 없기에 규제를 따르지 않거나 허위로 정보를 공개하는 문제를 차단하기 위해 전자상거래법 제13조(신원 및 거래조건에 관한 정보제공) 및 이에 근거한‘전자상거래 등에서의 상품 등의 정보제공에 관한 고시’에 의해 확률형 아이템의 확률 공개를 의무화하는 등의 방안을 검토할 수 있음

- 현재 자율규제 강령이 강화되고 있지만, 실제 시장에 어떤 변화를 주고 있는지에 대해서는 파악하기 어려운 상황임

- 특히 공정위가 2017년 1월 직권조사를 한 차례 실시한 후 관련 조사가 없는 상황인데, 확률형 아이템 게임업계의 문제점을 보완하기 위해 2017년 7월과 올해 강령이 강화된 만큼 실제 확률을 허위로 표시하는 불법 행위와 관련해 업계의 자율 자정이 일어나고 있는지 현황 파악을 해 볼 필요가 있음

- 이와 관련하여 공정위에 소비자 민원도 증가하고 있는 추세이므로 표본 조사를 주기적으로 하여 게임 산업에 경각심을 일깨워 주고 더 많은 불법 행위를  적발할 필요성이 있음

<확률형 아이템 관련 지난 3년간 공정위 민원 접수 현황>

신청 년도	2016년	2017년	2018년
민원 건수	3	4	19