배 포 일

2018. 10. 18 (목)

담 당 자

차진영 비서관

이상헌 의원,

“도서정가제 관련 출판유통업계 자율협약, 실정법 위반 가능성 있어... 도서정가제 전반적인 점검 필요”

2014년「출판문화산업 진흥법」개정 이후 도서정가제 각종 지표 악화

올해 체결된 ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’은 위법 소지 有

현행 도서정가제에 대한 전반적인 제도 점검 필요

❍ 현행 도서정가제를 강화하는 내용을 담은 출판·유통업계의 ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’이 실정법 위반 가능성이 있는 것으로 드러났다. 그리고 현행 도서정가제가 시행 된 2014년 이후 출판문화업계의 각종 지표는 본래 도서정가제가 목표로 했던 바에 못 미치는 것으로 나타났다.

❍ 더불어민주당 이상헌 의원(울산 북구, 국회 문화체육관광위원회)은 18일 진행된 문화체육관광부(이하 문체부) 국정감사에서, 2014년 「출판문화산업 진흥법」 개정에 따라 시행 된 현행 도서정가제의 각종 성과지표가 기대에 못 미치고 있고, 올해 3월 체결된 출판·유통업계의 자율협약은 도서정가제에 대한 국민들의 정서를 제대로 반영하지 못하고 있으며, 각종 법 위반 소지도 있어 도서정가제에 대한 전반적인 제도 점검이 필요하다고 지적했다.

❍ 이상헌 의원은 “우리나라 도서정가제는 2003년부터 시행 중인데, 2014년에 가격할인을 정가의 15% 이내로 제한하는 내용을 담은 「출판문화산업 진흥법」 개정안이 통과되어 도서정가제가 강화되었다”며, “개정 당시 ‘도서정가제 강화’의 목적은 경쟁적 염가할인 판매와 도서의 가격거품을 없애고, 지역서점의 활성화를 통해 저작-출판-유통-소비가 선순환하여 상생·발전하는 건강한 출판문화산업 생태계를 조성하는 것, 즉 ‘출판산업의 활성화’가 목표였다”고 말했다.

❍ 그런데 “개정 후 4년이 지난 지금, 그 목표가 잘 달성되고 있는지 의문”이라면서, “2014년 15,600원 정도였던 평균책값은 2017년엔 16,000원으로 올랐고, 2014년 4조 2300억 원이었던 출판사 매출규모는 2016년 3조 9600억 원으로 확 줄었으며, 2014년 1,979부였던 도서의 초판 평균 발행 부수 역시 2017년 1,401부로 계속 줄고 있다”고 지적했다.

❍ 또한 “활성화가 목표라던 지역서점은 2013년 1,625개에서 2017년 1,536개로 더 줄었고, 출판시장 종사자 수 역시 3년째 답보 상태”라고 말했다.

❍ 이어 “최근 출판·유통업계가 자율적으로 맺은 ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’으로 도서정가제 관련 내용이 더 강화되자, 우리 국민들의 불만이 크게 늘어나고 있는 상황”이라면서, “올해 4월 말에는 도서정가제 폐지를 원하는 청와대 민원이 올라왔는데, 참여인원이 벌써 3만 5천명에 육박한다”며, “이제는 현행 도서정가제의 실효성에 대한 철저한 검토가 필요한 시점”이라고 진단했다.

❍ 이상헌 의원은 최근 출판·유통업계가 합의한 자율협약에 대하여 추가로 질의하면서, “2018년 3월 출판·유통업계가 모여 합의한 ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’이 5월 1일부터 시행 중인데, 주요골자는 베스트셀러 집계·발표 기준 보완, 도서 판매자의 마케팅 활동 건전화, 중고책 판매 및 전자책 대여의 가이드라인 제시, 위반 제재 마련 등 기존의 도서정가제를 더 강화하는 내용이었다”며, “그런데 일부 내용이 「출판문화산업 진흥법」이나 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 위반될 가능성이 있는 것으로 드러났다”고 지적했다.

❍ 이 의원은 “자율협약 중 ‘유가증권 형태 사은품 제공 금지’는 「출판문화산업 진흥법」 제22조에 위반된다”며, “법에는 유가증권인 상품권을 자유롭게 조합하여 판매할 수 있다고 되어 있는데, 자율협약에선 이를 금지하고 있으므로 실정법에 위배된다”고 진단했다.

❍ 또한 “자율협약에선 전자책 대여기간을 3개월로 확 줄이고 있는데, 이는 위반 시 강력한 제제내용도 함께 마련되어 있다는 점에서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에서 금지하고 있는 ‘부당한 공동행위’, 즉 담합에 해당할 가능성이 있다”고 주장하면서, “이와 같은 자율협약의 실정법 위반 가능성을 없애기 위해, 한국출판문화산업진흥원과 문화체육관광부는 출판·유통업계와 조속한 논의를 해야 할 것”이라고 주문했다.

❍ 이어 이상헌 의원은 “저 또한 도서정가제의 취지에는 100% 동의하지만, 도서정가제가 강화된 2014년 이후 각종 통계수치는 현행 도서정가제가 본래의 취지를 제대로 실현하지 못하는 중이라고 말하고 있다”며, “도서 정책의 기본 방향은 결국 책 읽기를 권장하는 쪽이어야 하는데 현행 도서정가제는 국민들의 책에 대한 접근성을 오히려 떨어뜨리고 있다”고 지적하면서, “정부와 출판업계가 건전한 시장 질서를 확립함과 동시에 독서 인구를 끌어올리고자 한다면, 다시 처음으로 돌아가 공론화 과정을 통한 심도 있는 논의와 제도 점검을 해야 할 것”이라고 강조했다.

※ ‘도서정가제와 자율협약’에 대한 자세한 내용은 아래 질의서를 참고하시기 바랍니다.

도서정가제 실효성 점검 및

자율협약의 위법 가능성 검토 요청

Ⅰ. 도서정가제의 실효성 점검 요청

출판문화산업 진흥법 개정(도서정가제 강화) 이후 각종 통계자료

- 우리나라 도서정가제는 2003년부터 시행 중

- 2014년 출판문화산업 진흥법 개정으로 도서정가제 강화

: 가격할인, 정가의 15%이내로 제한 / 실용서, 초등 학습참고서도 적용 / 과태료 증액 (100만 원 → 300만 원)

- 도서정가제 강화(2014년 개정안)의 목적

: 과도한 할인율, 경쟁적 염가할인 판매, 도서의 가격거품 심화 등 문제점 해결

: 간행물 유통질서 혼란, 저작욕구 저하, 중소형 출판사 경영악화, 지역서점의 지속적 감소로 출판문화산업 생태계 붕괴 우려 해소

: 저작-출판(생산)-유통-소비가 선순환하여 각 주체가 상생·균형 발전하는 건강한 출판문화산업 생태계 조성

★ 각종 통계자료

- 개정 이후 현재까지 평균책값 추이

연도

2014

2015

2016

2017

평균정가

15,631원

14,929원

17,707원

16,091원

<출처 : 대한출판문화협회 납본통계>

- 개정 이후 현재까지 출판사 매출규모 추이

연도

2014

2015

2016

2017

출판사업체 매출

(모집단수)

4,230,671백만원

(3,933개사)

4,027,849백만원

(3,675개사)

3,963,403백만원

(3,614개사)

조사중

(3,497개사)

<출처 : 출판산업 실태조사>

- 개정 이후 현재까지 초판 평균 발행부수, 출고량 등 추이

연도

2014

2015

2016

2017

평균부수

1,979

1,880

1,457

1,401

신간발행종수

47,589

45,213

60,864

59,724

신간발행부수

94,165,930

85,018,354

88,676,892

83,656,330

<출처 : 대한출판문화협회 납본통계>

- 개정 이후 현재까지 독립서점,중소서점 증가율 추이

연도별

2007

2009

2011

2013

2015

2017

서점수

2,042

1,825

1,752

1,625

1,559

1,536

전년대비

증감율

-

△10.6%

△4.0%

△7.2%

△4.1%

△1.5%

<출처 : 한국서점조합연합회 한국서점 편람>

- 기타 개정 이후 출판시장 변동지표

구분

2014

2015

2016

2017

출판산업 매출

7,886,105

7,660,637

7,813,012

조사중

종사자규모

42,083

42,326

42,774

조사중

* 출판사업 매출 = 출판사(종이책, 전자책 출판사) 매출액 + 출판유통사업체(도매·총판, 온·오프라인 서점, 전자책유통사) 매출액

<출처 : 한국출판문화산업진흥원 출판산업 실태조사>

2. 문제점

- 지금까지의 통계자료에 따르면, 원래 도서정가제가 목표로 했던 ‘출판산업 활성화’ 등 달성엔 아쉬운 부분 많음

- 개정 이후 평균책값은 상승 추세, 출판사 매출규모와 평균 발행부수는 지속적 감소, 중소형 지역서점은 감소폭 줄긴 했지만 계속 감소, 출판시장 종사자 수는 여전히 답보 상태임

- 최근 출판·유통업계가 자율적으로 맺은 ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’으로 도서정가제 관련 내용이 더 강화되자, 일반 국민들의 불만이 크게 늘고 있는 상황 ; 청와대 민원 有 (2018. 4. 29, 현재 참여인원 34,701명)

- 도서정가제의 실효성에 대한 철저한 검토가 필요한 시점

Ⅱ. 출판·유통업계 자율협약의 실정법 위반 가능성

1. ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’ 개요

- 출판·유통업계, 2018. 3. ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’ 체결 (2018. 5. 1.부터 시행 中)

- 주요내용

: 베스트셀러 집계·발표 기준 보완, 도서 판매 시 경품 및 사은품 지급 기준 등 도서 판매자의 마케팅 활동 건전화, 중고책 판매 및 전자책 대여의 가이드라인 제시, 위반 제재 등

→ 도서 사재기 방지 등 위한 기존 도서정가제 내용 강화

2. 문제점 : 실정법 위반 가능성

① 자율협약 중 ‘유가증권 형태 사은품 제공 금지’ (시행세칙 제4조 제1항)

→ 「출판문화산업 진흥법」 제22조 위반

: 법 제22조 제5항은 15% 이내에서 가격할인과 경제상의 이익을 자유롭게 조합하여 판매할 수 있다고 규정하면서, 제7항 제4호는 그 경제상의 이익 중 하나로 상품권(=유가증권)을 규정하고 있음

: 그런데 자율협약에서 이를 금지하면서 실정법 위반 사항 발생

② 자율협약 중 ‘전자책 대여기간 3개월 이내 한정’ (시행세칙 제4조 제6항)

→ 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제19조 위반 가능성 有

: 법 제19조는 부당한 공동행위(담합)를 금지하고 있음

: 자율협약 중 전자책 대여기간을 3개월 이내로 한정하고, 이를 위반할 경우 위반 도서 출판사의 모든 발행 도서의 서점 판매를 중단하는 등 제재내용을 합의한 것은 공정거래법 상 부당한 공동행위(‘상품 또는 용역의 거래조건이나 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위’)에 해당할 여지가 있음

- 동 자율협약의 이러한 실정법 위반 가능성 없애기 위해, 한국출판문화산업진흥원은 문화체육관광부와 함께 출판·유통업계와 조속한 논의 및 협의를 해야 함

Ⅲ. 질의 내용

Q. 저는 ‘도서정가제’에 대하여 한국출판문화산업진흥원장님께 질의하겠습니다. 답변은 나중에 한꺼번에 해주시기 바랍니다.

Q. 원장님, 우리나라 도서정가제는 2003년부터 시행 중입니다.

2014년에 가격할인을 정가의 15% 이내로 제한하는 내용을 담은 「출판문화산업 진흥법」 개정안이 통과되어 도서정가제가 강화되었습니다.

Q. 개정 당시, ‘도서정가제 강화’의 목적은 경쟁적 염가할인 판매와 도서의 가격거품을 없애고, 지역서점의 활성화를 통해 저작-출판-유통-소비가 선순환하여 상생·발전하는 건강한 출판문화산업 생태계를 조성하는 것이었습니다. 즉, ‘출판산업의 활성화’가 목표였습니다.

Q. 그런데 개정 후 4년이 지난 지금, 그 목표가 잘 달성되고 있는지 의문입니다.

Q. 2014년 15,600원 정도였던 평균책값은 2017년엔 16,000원으로 올랐습니다. 그리고 출판사 매출규모와 평균 발행부수는 지속적으로 감소 중입니다. 2014년 4조 2300억 원이었던 출판사 매출규모는 2016년 3조 9600억 원으로 확 줄었습니다. 또한 2014년 1,979부였던 도서의 초판 평균 발행 부수 역시 2017년 1,401부로 계속 줄고 있습니다.

Q. 그리고 활성화가 목표라던 지역서점은 2013년 1,625개에서 2017년 1,536개로 더 줄었습니다. 출판시장 종사자 수 역시 3년째 답보 상태입니다.

Q. 이에 더하여 최근 출판·유통업계가 자율적으로 맺은 ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’으로 도서정가제 관련 내용이 더 강화되자, 우리 국민들의 불만이 크게 늘어나고 있는 상황입니다.

올해 4월 말에는 도서정가제 폐지를 원하는 청와대 민원이 올라왔습니다. 참여인원이 벌써 3만 5천명에 육박합니다.

Q. 이제는 현행 도서정가제의 실효성에 대한 철저한 검토가 필요한 시점이라고 생각합니다. 원장님은 취임 후 모 언론사와의 인터뷰에서 도서정가제를 강화해야 한다고 말씀하셨는데, 앞으로 어떻게 도서정가제를 강화해 나가실 생각인지, 그리고 과연 지금의 도서정가제가 본래의 취지대로 가고 있다고 생각하시는지 말씀해 주시기 바랍니다.

< 2번째 >

Q. 그리고 최근 출판·유통업계가 합의한 자율협약에 대하여 추가로 질의하겠습니다. 2018년 3월 출판·유통업계가 모여 합의한 ‘건전한 출판유통 발전을 위한 자율협약’이 5월 1일부터 시행 중입니다. 주요내용은 베스트셀러 집계·발표 기준 보완, 도서 판매자의 마케팅 활동 건전화, 중고책 판매 및 전자책 대여의 가이드라인 제시, 그리고 위반 제재 마련 등이었습니다.

즉, 기존의 도서정가제를 더 강화하는 내용이었습니다.

Q. 그런데 일부 내용이 「출판문화산업 진흥법」이나 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 위반될 가능성이 있는 것으로 드러났습니다.

Q. 자율협약 중 ‘유가증권 형태 사은품 제공 금지’는 「출판문화산업 진흥법」 제22조에 위반됩니다. 법에는 유가증권인 상품권을 자유롭게 조합하여 판매할 수 있다고 되어 있는데, 자율협약에선 이를 금지하고 있습니다.

Q. 그리고 자율협약에선 전자책 대여기간을 3개월로 확 줄이고 있는데, 이는 위반 시 강력한 제제내용도 함께 마련되어 있다는 점에서 「공정거래법」에서 금지하고 있는 ‘부당한 공동행위’, 즉 담합에 해당할 가능성이 있습니다. 「공정거래법」 제19조 제1항 제2호는 사업자가 상품 또는 용역의 거래조건을 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 방식으로 정하는 것을 금지하고 있습니다.

Q. 이와 같은 자율협약의 실정법 위반 가능성을 없애기 위해, 한국출판문화산업진흥원과 문화체육관광부는 출판·유통업계와 조속한 논의를 해야 할 것입니다.

Q. 저 또한 도서정가제의 취지에는 100% 동의합니다. 하지만, 도서정가제가 강화된 2014년 이후 각종 통계수치는 현행 도서정가제가 본래의 취지를 제대로 실현하지 못하는 중이라고 말하고 있습니다.

Q. 도서 정책의 기본 방향은 결국 책 읽기를 권장하는 쪽이어야 합니다. 책 읽는 사람이 많아져야 출판·유통업계가 말하는 출판문화산업의 활성화가 이루어집니다. 그런데 현행 도서정가제는 국민들의 책에 대한 접근성을 오히려 떨어뜨리고 있습니다. 정부와 출판업계가 건전한 시장 질서를 확립함과 동시에 독서 인구를 끌어올리고자 한다면, 다시 처음으로 돌아가 공론화 과정을 통한 심도 있는 논의와 제도 점검을 해야 할 것입니다.

이에 대한 원장님의 의견을 말씀해 주십시오.

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