산림청 졸속행정으로 산림사업시장 혼란 가중

2018.10.15(月) 10:00 농해수위 국정감사 – 산림청

- 산림기술진흥법 하위법령 제정추진 관련

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■ 산림기술진흥법 동일인 설계‧시공 제한 관련 현황

◦ 현행 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」의 산림사업 설계·감리 제도를 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률」으로 이관하면서 시행령  입법예고(안)에 산림사업 동일인의 설계·시공 제한 규정 신설

◦ 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률 시행령」 제정 논의 과정에서 산림조합중앙회와 한국산림엔지니어링협회는 수차례 반대의견을 제시하였으나 산림청에서는 원안대로 입법예고

	시행령 입법예고(안)
제17조(산림사업의 설계ㆍ감리 범위 등) ① ~ ② 생략 ③ 법 제15조제3항에 따라 산림사업을 시행하려는 자는 설계자와 시행업자, 시행업자와 감리자를 동일인으로 선정하여서는 아니되고, 숲가꾸기 사업의 경우에는 설계자와 감리자도 동일인으로 선정 할 수 없다. 다만, 재난관리 등 긴급을 요하는 상황에서는 그러하지 않을 수 있다.

■ 동일인 설계‧시공 제한의 문제점

1. 법적 안정성 유지와 신뢰보호 원칙 위배

◦ 「산림기술진흥법」 제정당시 「산림자원법」의 산림기술자 및 설계·감리 제도를 그대로 이관하여 법적 안정성을 유지하는 것을 전제로 협의

- 2017년 법 제정과정에서 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」의 조항을 그대로 이관하는 것을 전제로 산림조합 사업과는 직접적인 연관이 없다는 산림청의 의견을 수용하여 합의한 사항

◦ 그럼에도 불구하고 시행령 입법예고안에는 설계자와 시공자 분리 규정을 도입

◦ 상위 법률인 「산림기술진흥법」에서 설계와 시공을 분리할 것을 규정하지 않았는데 시행령에서 규정한 것은 위임범위를 일탈한 사항

- 분리를 해야 할 경우, 상위법률에 근거를 두고 시행령에서는 요건이나 절차, 규모 등을 정하는 것이 바람직

<산림자원법 VS 기술진흥법 설계·감리제도>

현행 산림자원법 시행령	산림기술진흥법 시행령 입법예고안
제26조(산림사업의 설계ㆍ감리 범위 등) ①~②생략 ③법 제27조제1항에 따라 산림사업을 시행하려는 자는 시공자와 감리자를 동일인으로 선정하여서는 아니 되며, 숲가꾸기 사업의 경우에는 설계자와 시공자, 설계자와 감리자도 동일인으로 선정할 수 없다.	제17조(산림사업의 설계ㆍ감리 범위 등) ①~②생략 ③법 제15조제3항에 따라 산림사업을 시행하려는 자는 설계자와 시행업자, 시행업자와 감리자를 동일인으로 선정하여서는 아니되고, 숲가꾸기 사업의 경우에는 설계자와 감리자도 동일인으로 선정할 수 없다. 다만, 재난관리 등 긴급을 요하는 상황에서는 그러하지 않을 수 있다.

2. 타 법과의 형평성을 고려할 때 과잉입법

◦ 동일인 설계·시공은 설계자의 의도가 시공과정에 제대로 반영되어 품질향상에 도움이 되는 사항으로 다른 법률에서도 모두 시행 중

- 「건설기술진흥법」,「소방시설공사업법」,「문화재수리 등에 관한 법률」, 「정보통신공사업법」모두 동일인의 시공·감리만을 제한

- 건설분야의 경우 턴키(Turn Key)방식 또는 패스트트랙(fast-track)방식으로 동일업체에서 설계와 시공을 동시 실행

※ ‘11년 우면산 산사태 복구공사를 산림조합중앙회에서 fast-track 방식으로 신속 복구하여 추가피해 예방

◦ 다른 전문분야는 동일인의 설계·시공을 허용하는 방향으로 규제 완화 추세

- 「소방시설공사업법」의 경우 2004년 분법과정에서 동일인의 설계·시공·감리 제한을 동일인의 시공·감리만 제한하는 것으로 규제 완화

- 「하수도법」의 경우 1일 하수처리용량 100㎥미만인 공공하수처리시설에 대해서는 설계·시공업으로 등록토록 규정

* (Turn Key) 설계와 시공계약을 단일의 계약주체와 한꺼번에 수행하는 계약방식

**(Fast-Track) 설계, 구매 및 계약, 시공의 각 단계를 일정기간 중첩해서 진행하는 방식

3. 하위법령 제정 추진과정의 문제점

◦ 특정 이해집단이 수행한 연구용역을 바탕으로 하위법령을 제정하여  의견수렴 과정의 투명성과 객관성 결여

- 연구용역 수행자 (사)농어업정책포럼 산림분과위원회는 위원 대부분이 이해 당사자인 산림기술사로 구성

- 연구용역 수행 첫 회의에서 이해 당사자인 산림조합을 배제하고 설계·시공 분리 합의(2018.4.3./산림기술진흥법 하위법령세부기준마련연구 182페이지)

산림청에서 한 것 맞고, 산림청장이 다 잘 모르고

◦ 「산림기술진흥법」의 제정 목적과 상관없는 특정 단체의 업역 확대와 특정 기관의 사업을 제한하는 민감한 사안을 하위법령으로 제정

- 법 제정 목적은 산림기술 연구개발과 산림기술자의 체계적 관리를 통한 산림기술 수준 향상과 산림사업 품질 및 안전 확보

4. 중앙회 존립위기 초래 및 회원조합 지도기능 약화

◦ 동일인 설계·시공을 제한할 경우 사업 수주 대폭 감소에 따른 적자운영으로 산림조합중앙회의 존립위기 초래

- 최근 3년간 평균 시공사업 수주액 598억 원 중 동일인 설계·시공에 해당하는 금액이 210억 원으로 전체 수주금액의 약 35% 차지

* (지역본부) : 연평균 수주액 296억 원 중 약 29%인 87억 원 규모

* (사업본부) : 연평균 수주액 302억 원 중 약 41%인 123억 원 규모

- 사업수주 감소에 따른 지사무소 인력 약 52명, 공통관리비 재원부족에 따른 본부 인력 65명 등 약 120명 규모의 인력감축 불가피

* 산림사업 예산 축소 및 경쟁입찰 확대로 인력감축규모는 더 커질 전망

◦ 중앙회 조직 축소 시 회원조합 지도기능 감축과 산주·임업인을 위한 임산물 유통 등 고유목적사업 수행에 막대한 차질 예상

<산림기술진흥법 관련 언론보도자료>

(6. 27 / 엔지니어링데일리)개별법 떨어져 나가자, 규제폭탄 맞은 산림엔지니어링

(7. 27 / 쿠키뉴스) 금융노조, 산림사업 설계·시공 분리 중단 촉구…산림조합 존립 위협

(7. 31 / 한국농어민신문) “산림청, 산림조합 존립 위협 말라”

(8. 22 / 엔지니어링데일리) 산림기술진흥법은 산피아법, 산림엔지니어링사 대거반발

(9. 4 / 매일노동뉴스)금융노조 "산림기술법 탓 산림조합 절반 구조조정 우려"

(9. 4 / 세계일보) 산림조합, 금융노조와 함께 '산림청 개혁과 적폐청산' 1차 결의대회..

(10. 11 / 에데이뉴스) 전국금융산업노동조합, 제2차 결의대회 개최

(10. 11 / 환경과 조경) 한국산림엔지니어링협회, “산림기술법 폐지” 대응 결의

(10.12 / 농어민신문) 수위 높인 산림조합 노조 "산림청장 퇴진하라“

(10.12 / 농어민신문) 산림조합 노조 "산림청, 국감 모면용 시간 끌기" 규탄

■ 질의

◦ 산림청에서는 2017. 11. 28일 산림기술의 연구·개발을 촉진하고 산림기술자의 체계적 관리를 통해 산림사업 품질 및 안전확보를 목적으로「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률」(“이하 산림기술진흥법” 이라 한다.)을 제정하고, 현재 법 시행을 위한 하위법령을 제정 추진 중에 있음

◦ 현행 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」의 산림사업 설계·감리 제도를 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률」으로 이관하면서 시행령  입법예고(안)에 산림사업 동일인의 설계·시공 제한 규정 신설하였음

- 법이 시행되기 전 하위법령 제정 과정에서 여러 가지 잡음이 끊이지 않고 있어 우려가 되고 있는 상황임

◦ 당초 산림조합중앙회 노동조합에서 촉발된 「산림기술진흥법」동일인 설계·시공 제한 반대는 현재 한국산림엔지니어링협회의 한국산림기술인회 준비위원회 탈퇴와 「산림기술진흥법」 폐지운동으로 까지 확산되고 있는 상황임

◦ 당초 시행령 제정과정에서 이해당사자간 충분한 토론과 협의가 부족한 부분도 있겠지만, 이해당사간 협의와 설득을 통한 정책을 조율할 입장에 있는 산림청이 일방통행식 졸속행정임

Q1) 법 제정 당시 현행 「산림자원법」에 있는 산림사업 설계·감리 제도와 산림기술자 제도를 그대로 이관하는 것으로 추진한 것 아닙니까?

만약 그대로 이관하였다면 산림조합중앙회와 엔지니어링협회에서 제기하는 문제로 인한 혼란이 없었을 것이라 판단되는데 어떻게 생각합니까?

◦ 본 위원이 파악한 바로는 당초 법 제정 시 「산림자원법」의 설계·감리제도와 산림기술자 제도를 「산림기술진흥법」에 그대로 이관하기로 한 것으로 알고 있는데 이는 법 제정 당시 농해수위 법률안 검토보고서에도 잘 나타나 있음

<2016년 11월 농해수위 법률안 검토보고서 발췌>

6. 산림기술자의 자격․경력관리 제도 강화(안 제8조～제12조)

산림청장은 산림의 효율적인 경영, 산림사업의 질적 수준 향상, 목재구조물의 안전성 도모 및 산림사업 기술발전을 촉진하기 위해 산림기술자제도를 운영하도록 하고, 이에 따라 산림기술자의 업무수행 범위, 산림기술자의 종류 및 자격요건, 산림기술자 자격·경력관리 등에 관한 사항을 규정하되, 산림기술자의 종류 및 자격요건은 대통령령으로 정하도록 하여 현재 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 동 법 시행령에 규정된 내용을 그대로 이관할 계획으로 있음.

Q2) 이런 혼란에도 불구하고, 시행령을 개정하는 이유가 ① 권익위 권고사항 이행 및 중앙과 지역조합 간 경합문제 해소, ② 동일업자의 설계시공에 따른 유착문제 개선, ③ 산림사업 정책 기조 유지로 알고 있는데 맞습니까?

① 권익위 권고사항 이행 이유에 대한 반론

<권익위, 규개위, 국회예정처 지적사항>

‣ 산림사업의 공개경쟁체제 도입 및 진입장벽 개선(2011·2014, 권익위원회)

‣ 산림사업 수의계약 개선 요구(2012, 국회 예산정책처)

‣ 산림조합에 대한 사방사업 독점위탁 폐지(2015, 국무조정실 규제개혁위원회)

◦ 권익위원회 권고의 핵심은 산림사업 대행·위탁 시행방법과 절차마련이 핵심이고, 동일인 설계·시공·감리 제도 개선 권고에 대한 개선방안은 이미 중앙회에서 산림청에 제출한 것으로 알고 있음(개선방안 첨부 참조)

◦ 중앙회에서는 설계시공 부분은 타법에서도 제한하고 있지 않고 있으므로, 현행 그대로 시행하되, 투명성 제고를 위해 회원조합 시공현장에 대한 감리를 자발적으로 제한하겠다는 뜻을 밝혔음

◦ 더욱이 권익위 권고를 살펴보면 제도 개선 권고 시 산림조합 역할의 특수성 등을 검토 후 개선방안을 마련하라고 되어 있음

- 이미 개선방안을 제출 받고 이를 수용한 후 뒤늦게 권익위 권고를 동일인 설계·시공 분리의 명분으로 내세우는 것은 논리에 맞지 않다고 판단됨

② 동일업자의 설계시공에 따른 유착문제 개선에 대한 반론

◦ 동일인 설계·시공은 설계자의 의도가 시공과정에 제대로 반영되어 품질향상에 도움이 되는 사항으로 다른 법률에서도 모두 시행 중

- 「건설기술진흥법」, 「소방시설공사업법」, 「문화재수리 등에 관한 법률」, 「정보통신공사업법」 모두 동일인의 시공·감리만을 제한

- 건설분야의 경우 턴키(Turn Key)방식 또는 패스트트랙(fast-track)방식으로 동일업체에서 설계와 시공을 동시 실행

◦ 다른 전문분야는 동일인의 설계·시공을 허용하는 방향으로 규제 완화 추세

- 「소방시설공사업법」의 경우 2004년 분법과정에서 동일인의 설계·시공·감리 제한을 동일인의 시공·감리만 제한하는 것으로 규제 완화

- 「하수도법」의 경우 1일 하수처리용량 100㎥미만인 공공하수처리시설에 대해서는 설계·시공업으로 등록토록 규정

Q4) 동일인 설계‧시공은 다른 법률에서도 시행 중으로 알고 있습니다. 전문분야의 경우 동일인 설계시공을 허용하는 방향으로 규제를 완화 하고 있는데 산림청은 오히려 규제를 하려고 하니 갈등과 논란이 발생한다고 생각함.

지금껏 동일인 설계시공에 따른 유착 문제가 발생한 사례가 있는가?

‘유착 사례 있다’에 대한 답변

◦ 지금도 동일인 설계·시공에 따른 유착문제가 발생할 경우, 사업 관리감독을 책임지고 있는 산림청에서 감리를 통해 충분히 규제할 수 있음.

- 관리감독의 역량부족을 시행령 개정의 당위성으로 전가해선 안 됨.

◦ 또한 굳이 시행령을 제정하지 않고서라도 제도적으로 접근할 수 있는 방법이 있음

- 현재 주요 국유림 산림사업을 수의계약을 통해 발주하고 있으므로, 산림청이 설계자와 시공자를 선별하여 발주하는 형식으로 충분히 우려요소를 차단할 수 있음

◦ 산림청의 임도 사업 현황을 보면, 전체 541건 중 485건을 수의계약으로 산림청이 발주를 하고 있음

- 그 중 설계‧시공을 동일인에게 발주한 비율이 32% 정도 되고 있음

◦ 현재 모든 임도사업 발주권이 산림청에 있음에도 산림청이 제대로 컨트롤을 못하고 동일인에게 수의계약으로 임도 공사를 발주 하고 있음

‘유착 사례 집계 된 바 없다’에 대한 답변

◦ 아직 발생하지 않은 문제점을 우려해서 미리 규제하는 것은 과잉입법임.

- 교통사고 발생률이 높아질 것을 우려해서 자동차 운전을 특정 집단에게 금지시키는 것과 다름없음

- 교통사고 방지는 다른 여러 방법으로 가능함

Q5) 결국 산림청이 설계‧시공을 동일인에게 수의계약하는 비율을 줄여 나간다면 그 시행령의 입법취지는 충분히 달성할 수 있지 않겠습니까?

발주권을 가진 산림청이 마음만 먹으면 동일인 설계‧시공 비율을 조정 할 수 있지 않습니까? 이 부분은 더 이상 논란 만들지 마시고 일단 자체적으로 발주를 조정하면서 시행을 해보고 그 후에 문제가 발생한다면 그때 개선 방안에 대해서 협의를 해나가는 것이 바람직하다고 생각함

Q6) 산림조합중앙회 회장, 입법예고된 시행령 개정안에 대해 한 말씀 해주십시오.