국회의원 박선숙 보도자료 2018년10월 10일
주 제	2018년도 과학기술정보방송통위원회 국정감사 : 과학기술정보통신부 「5G 주파수 분배‧할당 검토 보고서」 발표, 분배과정의 법적 절차 위반 등 심각한 문제 드러나
문 의	Tel:784-2390, 2391 / Fax:788-0139 김형민 보좌관

5G 이동통신용 주파수 경매, 절차적 문제 심각

- 법적 절차인 심의기구 심의 없이 장관이 일방적 주파수 분배

-‘최저경쟁가격’법조항과 다른 법조항 적용, 필수요소 미반영

- 행정예고에 없던‘계수’임의 포함시켜, 이통사에 1조억원 혜택

- 절차적 정당성에 대한 유권해석, 감사원 감사 등 후속조치 필요

□ 국회 과학기술정보방송통신위원회 소속 박선숙 의원은 10월 10일 『5G 이동통신 주파수 분배‧할당 검토 보고서(이하 ‘보고서’)』를 발표

ㅇ 박선숙 의원은 이 결과보고서를 통해 정부가 시행한 5G 이동통신 주파수 경매 전 과정에 법적 절차와 법 적용에 심각한 문제가 있다고 지적

□ 박 의원은 이 ‘보고서’에서 다음 같은 중요한 절차적 문제점을 지적

1. ‘3.5GHz, 28GHz 대역’ 주파수를 5G 이동통신용으로 새롭게 분배하기 위해서는 전파법에 따라 주파수 심의위원회의 심의를 거쳐야 하지만, ‘주파수심의위원회’의 심의 없이 과학기술부장관이 주파수 분배를 확정.

ㅇ 전파법 제6조의2 제3항은 “주파수를 새롭게 분배하거나 회수 또는 재배치하고자 할 경우 국무조정실장을 위원장으로 하는 주파수심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.”고 규정하고 있어, 이번 5G 이동통신용 주파수를 새롭게 분배하기 위해서는 반드시 ‘주파수심의위원회’의 심의를 거쳐야 함.

ㅇ 과학기술정보통신부 장관은 1월 22일 ‘5G 주파수 할당에 대비하여 후보대역(3.5GHz, 28GHz)을 이동통신 주파수 용도로 지정’하는 「대한민국 주파수 분배표 일부 개정고시안」(과학기술정보통신부 공고 제2018-0034호)을 ‘행정예고’하기 전까지 주파수심의위원회의 심의 절차를 거치 않았음.

ㅇ 행정예고 후 의견수렴 기간에도 주파수심의위원회는 개최되지 않았고, 의견 수렴을 통한 심의 과정도 전혀 거치지 않았음.

* 주파수심의위원회는 2017년 7월 이후 5G 주파수경매가 종료될 때까지 서면회의조차 개최되지 않았음.

2. 5G 주파수 경매를 위한 가격산출 법조항을 잘못 적용, 가격 결정에 추가로 반영할 요인을 미반영하여 결과적으로 가격 낮춰주었음.

ㅇ 지난 6월에 시행한 5G주파수 경매는 ‘최저경쟁가격’ 경매방식으로, 최저경쟁가격 산출 방식은 「전파법」 제11조제2항 「전파법 시행령」 제14의2(최저경쟁가격의 결정방법)를 적용해야 하는데,

- 실제로 과학기술정보통신부가 적용한 가격 산출 방식은 「전파법」제1항 후단 「전파법 시행령」제14조(주파수할당 대가의 산정기준 및 부과절차 등)에 해당되는 「별표3」이었음.

ㅇ 과학기술정보통신부는 시행령 제14조2의 산출과정에 시행령 14조의 산출방식을 적용한 문제에 대해 다음과 같이 답변.

“전파법 시행령 별표3의 산정기준은 관련 법령상의 최저경쟁가격 산정시 고려해야 할 사항이 두루 반영되어 있어, 시행령 제14조의2의 최저경쟁가격 결정방법으로 적용할 수 있음”

- 과기정통부의 서면답변 중 (강조는 의원실)

ㅇ 하지만 이 같은 해명은 잘못된 법 적용의 문제에 대해 적절한 답변이 될 수 없을 뿐 아니라, 사실관계에도 부합하지 않음.

- 「전파법 시행령」 제14조의2(최저경쟁가격의 결정방법)에 의한 가격 결정은 1호 ‘제14조 제1항제1호부터 제3호까지’(「별표 3」에 해당)에 추가하여, ‘2호. 할당대상 주파수를 이용한 서비스의 예상매출액’, ‘3호. 할당대상 주파수에 대한 수요’ 등을 추가로 반영해야 함 .

- 가격 산정에 반영해야 할 ‘예상 매출액’과 ‘주파수에 대한 수요’는 마이너스 값이 나올 수 없기 때문에, 시행령 14조의2를 제대로 적용했다면 ‘최저경쟁가격’은, 과학기술정보통신부가 ‘별표3’만을 기준으로 산출한 금액보다 더 많은 금액으로 결정될 수밖에 없음.

3. 「고시」 행정예고 당시에는 포함되지 않았던 ‘무선투자촉진계수’(이하 ‘계수’, 가격결정 인하 요소)가 확정 공표된 「고시」에 추가되었음. 이 계수를 적용하여 결과적으로 이동통신 3사는 주파수 경매 금액을 1조 원 정도 적게 부담하게 되었음.

ㅇ ‘3.5GHz, 28GHz 대역’을 이동통신사에게 ‘할당’하기 위한 법적 절차 마련을 위해 과학기술정보통신부는 2018년 1월 22일 「주파수할당 신청 절차 및 방법 등 세부사항 일부개정고시(안)」을 행정예고하면서 ‘전파특성계수’를 삭제하는 내용만 안에 포함했으나, 2018년 4월 22일 공표한 고시「주파수할당 신청 절차 및 방법 등 세부사항」에는 ‘전파특성계수’를 삭제하는 대신 ‘무선투자촉진계수’를 추가 삽입하여 행정예고에 없던 내용을 「고시」에 포함시킨 것임.

ㅇ 행정예고에서 삭제한 ‘전파특성계수’는 ‘주파수 할당대가’를 산출할 때 업계의 투자 재원을 고려하여 1(100%) 이하를 곱해주는 ‘계수’로, 행정예고 내용 그대로 고시를 확정했다면 산출 가격에 1을 곱해야 하지만, 새롭게 추가된 ‘무전투자촉진계수’는 ‘0.7이하’를 곱하도록 하는 계수로, 이를 적용하여 최종 확정된 ‘최저경쟁가격’은 행정예고했던 「고시」 기준에 비해 최소한 30% 감액이 이루진 것임.

ㅇ 행정예고에 없던 항목이 추가되어 결과적으로 이동통신 3사에게 1조원 수준의 혜택을 준 것임.

□ 절차적인 문제뿐 아니라, 5G용 주파수 경매에 적용한 경매방식에서도 과거와는 달리 ‘가격 증가 상한비율 1%’라는 지수를 적용하여 경매 중 가격 인상 요인을 차단하기도 했음.

ㅇ 5G 주파수 할당을 위해 가격산출 방식에 해당되는 「주파수 할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항」 고시를 개정한 뒤, ‘할당 방법’에 해당되는 「가격경쟁에 의한 주파수할당의 방법」을 공고했는데, 여기에 ‘가격증분 상한비율’을 기존의 ‘3%’에서 ‘1%’로 낮추는 내용을 포함시킨 것임.

* 가격증분 상한비율 : 각 라운드가 진행될 때마다 높아지는 경매가 상한비율

ㅇ 이번 5G 주파수 경매에서는 실제로 7라운드까지 0.3%, 8〜9라운드 0.75%가 적용되었음.

- 기존의 ‘라운드 가격증분 상한비율 3%’를 적용할 때 진행된  2011년 경매는 라운드별 증분 1%, 2013년에는 0.75% 수준이 적용되었음. 이에 비하면 이번 5G 주파수 경매에 라운드 증분이 상당히 낮게 적용된 것은 명백함.

ㅇ 과학기술정보통신부는 그 이유를 “과도한 입찰경쟁을 방지하는 한편 적정한 대가회수를 위한 입찰 활성화 측면을 종합적으로 고려”했다고 설명.

- 결국 라운드 가격증분 상한비율을 낮춘 이유는 ‘5G 주파수 경매가격 인하’를 위한 것이었다는 해명임.

ㅇ 일각에는 주파수 가격을 대폭 낮춰준 이번 경매과정의 법적 문제에 대해 소비자에게 부담을 주지 않기 위한 것이었다는 논리가 있으나, 정부의 행정행위는 반드시 법에 근거해야 하며, 과기정통부 장관이 법적 절차를 뛰어넘어 임의로 가격을 낮춰줄 수는 없는 것임. 정부가 5G 시대를 위해 통신 산업을 지원하고자 한다면 적법한 방식으로 지원이 이뤄져야 하고, 소비자의 통신비 부담 문제는 그와 별개로 정부가 책임지고 감독할 문제임.

□ 박선숙 의원은 “5G 주파수 경매가격은 산업적 측면과 소비자 부담 등을 종합적으로 고려해야 한다. 하지만 지금 있는 법적 절차와 규정을 제대로 지키지 않은 점은 심각하다”고 지적하고, “절차적 정당성 문제는 법제처 유권해석이 필요하며, 법령을 위반한 결과 공공재를 헐값에 판매하게 된 과정에 대한 감사원 감사는 반드시 필요하다”고 지적함.

ㅇ 공공재에 해당되는 주파수 가격을 과학기술정보통신부가 어떻게 산출했는지, 그 과정을 공개한 적은 한 번도 없음. 과학기술정보통신부는 이번 5G용 주파수 최저경쟁가격 산출 과정에 대해서도 공개를 거부하고 있음.

ㅇ 법과 제도가 제시하고 있는 산출방식에 의한 구체적인 산출과정은 비록 볼 수 없다고 하더라도, 법과 제도를 제대로 준수하고 있는지 확인한 결과, 다수의 법적 절차와 법 적용 위법 사실을 확인하여 보고서로 작성하는 것임.

ㅇ 따라서 이 보고서는 주파수 경매 절차와 가격 산출방식이 법과 제도에 맞게 적용되었는지 여부만을 분석한 것으로, 과학기술정보통신부가 법과 제도에서 규정하고 있는 각각의 항목에 부합하는 값을 제대로 적용했는지 여부는 아직도 확인할 수 없다는 한계가 있음. 따라서 국회의 의결에 의해 구체적 자료의 공개 검증을 거치거나 감사원 감사과정에서 실사가 이뤄져야 할 것임.

5G 이동통신 주파수 분배‧할당 검토 보고서

2018. 10. 10

과학기술정보방송통신위원회

박 선 숙 위원

□  5G 이동통신용 주파수의 분배 및 할당 진행 과정

〇 주파수 분배와 할당

- 공공재인 전파는 국제전기통신연합이 지역별, 국가별로 특정주파수 대역에 대한 국제 분배가 이루어지고, 우리나라는 이 주파수 대역의 이용용도를 정하는 ‘분배’하는 과정과 이 분배된 주파수 대역을 특정인(사업자)에게 이용할 수 있는 권리를 부여하는 ‘할당’ 절차가 진행

〇 과확기술정보통신부는 1.22 보도자료 『5G 주파수 할당 대비 제도 개선안 입법예고』 발표

- 5G 상용화를 위한 「전파법 시행령」 개정안의 ‘입법예고’와 함께 주파수 대역의 ‘분배’와 ‘분배’된 주파수를 ‘할당’하기 위한 「고시」를 행정예고.

〇 분배를 위해 입법예고한 고시는 ‘5G 주파수 할당에 대비하여 후보대역(3.5GHz, 28GHz)을 이동통신 주파수 용도로 지정하는 「대한민국 주파수 분배표 일부개정고시안」(과학기술정보통신부 공고 제2018-0034호)

- ‘할당’을 위해 입법예고한 고시는 「주파수 할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항 일부개정고시안」(과학기술정보통신부 공고 제2018-0032호)

〇 5월4일 「이동통신(MIT)용 주파수할당 공고」를 통해 과학기술정보통신부는 5G를 위한 주파수 할당계획을 발표.

* 4월 22일 ‘분배’와 ‘할당’ 원칙(각각 「고시」안) 확정

- 5G용 주파수는 ‘최저경쟁가격’ 방식으로, 4.22 확정된 「고시」에 따라 산출한 ‘최저경쟁가격’은 3.5㎓ 대역 280㎒폭은 이용기간 10년에 2조 6,544억원, 28㎓ 대역 2,400㎒폭은 이용기간 5년에 6,216억 원 등 확정.

〇 과학기술정보통신부는 6월 15일부터 시행된 경매가 6월 18일 총 낙찰가 3조 6,183억 원으로 종료됐다고 발표.

< 이통 3社별 5G 주파수 경매 결과 >              (단위: 억원)

구분		입찰자			대역별 총액
		SKT	KT	LGU+
3.5㎓ 대역	세부 대역	3.60∼3.70㎓ (우)	3.50∼3.60㎓ (중)	3.42∼3.50㎓ (좌)	29,960 1단계 : 27,104 2단계 : 2,856
	낙찰가	12,185 1단계 : 9,680 2단계 : 2,505	9,680 1단계 : 9,680 2단계 : -	8,095 1단계 : 7,744 2단계 : 351
28㎓ 대역	세부 대역	28.1∼28.9㎓ (우)	26.5∼27.3㎓ (좌)	27.3∼28.1㎓ (중)	6,223 1단계 : 6,216 2단계 : 7
	낙찰가	2,073 1단계 : 2,072 2단계 : 1	2,078 1단계 : 2,072 2단계 : 6	2,072 1단계 : 2,072 2단계 : -
총 계		14,258	11,758	10,167	36,183

2018.6.18. 보도자료 『5세대(5G) 이동통신용 주파수 경매 최종 결과』

□ 5G 주파수 분배와 할당 과정에 대한 문제의식과 보고서 작성 경위

〇 과학기술정보통신부가 5월 4일 「이동통신(MIT)용 주파수할당 공고」를 통해 최저경쟁가격’ 3조2,760억 원을 발표하자, ‘가격이 비싸다’와 ‘적정하다’는 논쟁이 있었음.

- 대략 증권분석가 등은 최저경쟁가에서 1조원 상승한 4조3천억 원 수준에서 결정될 것으로 예상했으나, 최저경쟁가격에서 3,423억 원(10%)이 증가한 3조6천억 원이라는 예상보다 낮은 가격으로 최종 낙찰.

〇 지금까지 실시한 LTE용 주파수 경매에서 이동통신 3사는 모두 3차례 경매를 통해 총 8조9천억 원을 지불한 바 있음.

- 3차례 경매에 걸쳐 3사가 LTE용으로 사용하는 주파수 총량은 340MHz 폭이고, 5G 주파수는 2,680MHz 폭으로 8배에 해당

- 3.5GHz 대역만 280MHz로, 전체 LTE 총량의 82% 수준이나 주파수 사용가격은 LTE의 1/3 수준에 불과

※ 특히 세 차례에 걸쳐 진행한 LTE주파수 경매와 달리 이번 5G 주파수는 한꺼번에 많은 주파수를 제공하는 것이라는 점을 고려한다면 가격의 적절성 여부에는 의문이 있을 수 있음.

〇 공공재에 해당되는 주파수 가격을 과학기술정보통신부가 어떻게 산출했는지, 그 과정을 공개한 적은 한 번도 없음. 과학기술정보통신부는 이번 5G용 주파수 최저경쟁가격 산출 과정에 대해서도 공개를 거부하고 있음.

〇 법과 제도가 제시하고 있는 산출방식에 의한 구체적인 산출과정은 비록 볼 수 없다고 하더라도, 법과 제도를 제대로 준수하고 있는지 확인한 결과, 다수의 법적 절차와 법 적용 위법 사실을 확인하여 보고서로 작성하는 것임.

〇 따라서 이 보고서는 주파수 경매 절차와 가격 산출방식이 법과 제도에 맞게 적용되었는지 여부만을 분석한 것으로, 과학기술정보통신부가 법과 제도에서 규정하고 있는 각각의 항목에 부합하는 값을 제대로 적용했는지 여부는 아직도 확인할 수 없다는 한계가 있음. 따라서 국회의 의결에 의해 구체적 자료의 공개 검증을 거치거나 감사원 감사과정에서 실사가 이뤄져야 할 것임.

1 절차위반 : 주파수 대역 ‘분배’ 심의기구의 심의를 배제한 ‘분배’

⑴ 절차적 위반 사실

〇 5G 이동통신 서비스를 위해서는 해당 주파수 대역에 대한 ‘이동통신 용도로 주파수를 지정’해야 하고 주파수 분배가 필요함.

〇 이에 따라 과학기술정보통신부는 2018년 1월 22일 ‘5G 주파수 할당에 대비하여 후보대역(3.5GHz, 28GHz)을 이동통신 주파수 용도로 지정’하는 「대한민국 주파수 분배표 일부개정고시안」(과학기술정보통신부 공고 제2018-0034호)을 ‘행정예고’했고, 4월 22일 확정 공표.

- 이 「주파수 분배표 고시」개정안은 ‘주파수 분배표의 주석 개정 및 신설’에 해당되며 과학기술정보통신부도 주석 개정 및 신설을 ‘주파수 분배의 한 부분’으로 인정.

〇 법에 따라 주파수의 용도를 결정하는 ‘주파수 분배’는 과학기술정보통신부 장관이 결정할 수 있지만, 전파법 제6조의2 제3항에 따라 ‘주파수심의위원회의 심의’를 반드시 거쳐야 함.

※ 전파법 제6조의2 제3항 “주파수를 새롭게 분배하거나 회수 또는 재배치하고자 할 경우 국무조정실장을 위원장으로 하는 주파수심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.”

〇 그런데 과학기술정보통신부는 ‘주파수심의위원회’의 심의 절차를 거치지 않고 일방적으로 1월 22일 ‘(해당) 대역의 주파수를 이동통신용으로 분배’한다는 고시 개정안을 공고하였고, 4월 22일 최종 확정 공표한 것임.

- 행정예고 기간에도 주파수심의위원회 회의 개최는 물론, 일체의 의견 수렴절차는 없었음.

* 아래 붙임자료 1과 같이 주파수심의위원회는 2017년 7월 이후 지금까지 서면회의조차 개최된 바 없음

4. 주파수심의위원회 설치 현황 및 활동내역서

□ 설치 현황

① 명칭		주파수심의위원회
② 소속 및 성격		소 속	주 관	성 격
		국무조정실	과학기술정보통신부	행정위원회( ) 단순자문( ) 심의(√) 의결( )
③ 설치근거 및 시행일 (입법형식)		전파법 제6조의2(‘13.3.23), 전파법 시행령 제7조의2(‘13.3.23) 정부입법( ) 의원입법(√)
④ 위원회 구성일		2014. 10. 20.
⑤ 존속기한 및 근거		미설정 * 상시적 업무를 수행하도록 법률에 명시
⑥ 설치목적		주파수를 새롭게 분배하거나 회수ㆍ재배치할 경우 심의
⑦ 기 능		․ 주파수를 새롭게 분배하는 사항 ․ 주파수를 회수ㆍ재배치하는 사항을 심의
⑧ 위 원 (총7명)	위원장(임명권자)	국무조정실장( - ), * 당연직(√), 위촉직( )
	당연직 (총 4명)	국조실, 과기정통부, 방통위 고위공무원단에 속하는 공무원 중에서 해당 기관의 장이 지명하는 사람 각 1명 / ※ 상임위원 수 : 0 명
	위촉직 (총 3명)	(직 종) 교육인 2명, 공무원·공공기관 1명
		(별도구분) 여성 ○명( %), 비수도권 1명( 33.3 %), 장애인 ○명( %), 현장전문가 ○명( %),
	직무윤리규정	(공무원의제) 전파법 제89조(벌칙 적용에서 공무원 의제) (해촉기준) 전파법 시행령 제7조의2(주파수심의위원회의 구성과 운영 등)
⑨ 회의 개최실적 (`17.7~`18.6)	본회의	출석 0회, 서면 0회
	분과회의	해당없음
⑩ 예 산		없음
⑪ 위원회 운영인력		사무국 해당없음 / 전파정책기획과 1명
⑫ 소관부서‧담당자		전파정책국 전파정책기획과 주무관 박참이(02-2110-1967, bachman@korea.kr)

〇 따라서 법적인 심의절차를 거치지 않고 ‘3.5GHz, 28GHz 대역을 이동통신 대역으로 결정’한 것은 중대한 절차적 문제가 있음.

⑵ 과학기술정보통신부의 해명 내용

〇 주파수심의위원회 심의 없이 이동통신용 주파수를 분배한 것에 대해 과학기술정보통신부는 “해당 조항이 2013.3.23. 개정될 당시 ‘방송용주파수를 새롭게 분배하거나 회수 또는 재배치’하고자 할 때 주파수심의위원회의 심의를 거치도록 한다는 취지였으므로, 5G 주파수는 방송용 주파수에 해당하지 않기 때문에 주파수심의위원회를 거치지 않았다”고 해명.

4-3. 「대한민국 주파수 분배표 일부개정고시(안)」 행정예고와 관련하여 전파법 제6조의2 제3항에 따라 주파수심의위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 근거

* 참고 : 전파법 제6조의2 제3항 “주파수를 새롭게 분배하거나 회수 또는 재배치하고자 할 경우 국무조정실장을 위원장으로 하는 주파수심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.”

□ 주파수심의위원회는 ‘13년 정부조직개편에 따라 전파관리 업무가 舊미래부와 방통위로 분리됨에 따라 舊미래부와 방통위가 각각 수행하는 기능을 구분하여 전파정책의 효율적인 추진을 도모하고자 신설하였으며,

ㅇ 당시 개정된 전파법(’13.3.23. 개정・시행)의 제안 이유 및 개정 주요내용에 따르면, 방송용 주파수를 새롭게 분배하거나 회수 또는 재배치하고자 할 경우심의를 거치도록 하였음

ㅇ 그러나, 이번 고시 개정 사항은 방송용 주파수에 해당되지 않는 것이므로 주파수심의위원회의 심의를 거치지 않았음

박선숙 의원실 질의에 대한 서면 답변 자료 중

〇 과학기술정보통신부는 위 서면답변에서 ‘방송용 주파수를 새롭게 분배하거나 회수 또는 재배치하고자 할 경우’ 심의를 거치도록 하는 것이 법의 취지였다고 주장하고 있으나, 과학기술방송통신부가 서면답변에서 ‘참고’ 조문으로 인용했듯이 현행법에는 ‘방송용’으로 제한하는 법문은 없음.

〇 단순히 ‘방송용’이란 단어가 없을 뿐 아니라, ‘주파수심의위원회’를 방송통신위원회가 아닌 과학기술방송통신부 소관 위원회로 운영해 왔고, 위원회 소관 업무 역시 ‘주파수 분배’였음

- 다음은 과학기술정보통신부가 근거 자료로 제시한 2013년 3월 법 개정 당시의 ‘개정이유’

< 참고 : 전파법 일부개정법률안의 개정이유 및 주요내용(발의안 발췌) >

2. 제안이유

방송통신위원회의 방송통신 진흥 및 융합 등의 기능과 교육과학기술부의 과학기술 관련 기능을 통합하여 미래창조과학부를 신설하는 내용으로 「정부조직법」이 개정됨에 따라 미래창조과학부와 방송통신위원회가 각각 수행하는 기능을 구분하여 전파정책의 효율적인 추진을 도모하려는 것임.

3. 주요내용

가. 전파․주파수 관련 사항은 미래창조과학부로 이관하되, 「방송법」제2조제2호의 방송사업을 위하여 이용하는 주파수는 방송통신위원회가 관리하도록 함(안 제6조의3).

나. 방송용 주파수를 새롭게 분배하거나 회수 또는 재배치하고자 할 경우 국무조정실장을 위원장으로 하는 주파수심의위원회의 심의를 거치도록 함(안 제6조의2제3항).

⑶ 과학기술정보통신부 해명의 문제점

① 2013.3.23. 법 개정 이후 지금까지 해당 조항은 ‘주파수를 새롭게 분배하거나 … 주파수심의위원회의 심의를 거쳐야 한다’고 규정. ‘방송용 주파수 분배’라는 표현은 그 어디에도 없음.

- 과학기술정보통신부가 제출한 붙임자료1.『주파수심의위원회 설치 현황 및 활동 내역서』에서도 주파수심의위원회는 ‘주파수를 새롭게 분배하거나 회수‧재배치할 경우 심의’하는 목적으로 설치됐으며, ‘주피수를 새롭게 분배하는 사항,주파수를 회수‧재배치하는 사항을 심의’하는 기능을 갖고 있음.

② 미래부(구 과기부)와 방통위가 수행하는 기능을 분리한다는 취지라면, ‘주파수심의위원회’는 방통위 소관 위원회로 배치되는 것이 타당.

- 하지만 위 붙임자료1에서 보듯이 「주파수심의위원회」는 ‘과학기술정보통신부’ 소속으로 되어 있음.

〇 종합하면 과학기술정보통신부 장관은 ‘5G 주파수 할당에 대비하여 후보대역(3.5GHz, 28GHz)을 이동통신 주파수 용도로 지정’하기 위해서는 ‘주파수심의위원회’ 심의를 거쳐야 하지만, 법적인 심의기구 심의 없이 일방적으로 ‘주파수 용도 분배’를 결정한 것임.

2. 잘못된 법적용 : 법 제11조 제2항(시행령 14조의2) 방식에 법 제11조 1항(시행령 14조)을 적용

- 법령의 잘못 적용으로 필수적인 요소를 반영하지 못하고 가격 결정

⑴ 잘못된 법적용 사실

〇 과학기술정보통신부는 2018년 1월 22일 ‘5G 주파수 할당에 대비하여 후보대역(3.5GHz, 28GHz)을 이동통신 주파수 용도로 지정’하는 「대한민국 주파수 분배표 일부개정고시안」(과학기술정보통신부 공고 제2018-0034호)과 함께 「주파수 할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항 일부개정고시안」(과학기술정보통신부 공고 제2018-0032호)을 공고.

- 두 고시개정(안)은 모두 4월 22일 확정 공표

〇 위 고시 개정안이 확정된 뒤 과학기술정보통신부는 5월 4일「이동통신(IMT)용 주파수할당 공고」를 함.

- 할당 방법은 ‘전파법 제11조(대가에 의한 주파수할당)에 따른 가격경쟁에 의한 주파수할당(경매) 방법’을 적용한다고 공고

〇 전파법 제11조에 따른 가격경쟁 방법은 ‘제1항 후단’과 ‘제2항’에 의한 방석이 있음.

* 전파법 제11조(대가에 의한 주파수할당) ① 과학기술정보통신부장관은 제10조제1항 또는 제2항에 따라 공고된 주파수를 가격경쟁에 의한 대가를 받고 할당할 수 있다. 다만, 해당 주파수에 대한 경쟁적 수요가 존재하지 아니하는 등 특별한 사정이 있다고 인정되는 경우에는 제3항 후단에 따라 산정한 대가를 받고 주파수할당을 할 수 있다

② 과학기술정보통신부장관은 제1항 본문에 따라 주파수를 할당하는 경우에는 그 가격 미만으로는 주파수를 할당받을 수 없는 경쟁가격(이하 이 조에서 "최저경쟁가격"이라 한다)을 정할 수 있다.

〇 과학기술정보통신부가 ‘공고’를 통해 확정한 주파수할당 방식은 ‘최저경쟁가격’방식으로 법 제11조제2항에 해당되어 시행령 제14조의2(최저경쟁가격의 결정방법)을 적용하여 가격을 산출해야 함

* 전파법 시행령 제14조의2(최저경쟁가격의 결정방법) 최저경쟁가격은 다음 각 호의 사항을 고려하여 결정한다.

1. 제14조제1항제1호부터 제3호까지에 관한 사항

2. 할당대상 주파수를 이용한 서비스의 예상매출액

3. 할당대상 주파수에 대한 수요

〇 그런데 이번 5G 할당을 위한 ‘최저경쟁가격’을 산출하면서 시행령 제14조의2가 아닌 시행령 제14조에 해당되는 ‘별표3’을 적용하여 산출했다는 것이 과학기술정보통신부의 발표

* 전파법 시행령 제14조(주파수할당 대가의 산정기준 및 부과절차 등) ① 법 제11조제3항 후단에 따른 주파수할당 대가의 산정기준은 별표 3과 같다. 다만, 할당대상 주파수와 동일하거나 유사한 용도의 주파수가 가격경쟁주파수할당의 방식에 따라 할당된 적이 있는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여 주파수할당 대가를 산정할 수 있다.

1. 동일하거나 유사한 용도의 주파수에 대한 주파수할당 대가

2. 할당대상 주파수의 특성 및 대역폭

3. 할당대상 주파수의 이용기간·용도 및 기술방식

〇 하지만, 위 법조항에서도 알 수 있듯이 「전파법 시행령」 별표 3은 법 제11조 제1항 후단 즉 “해당 주파수에 대한 경쟁적 수요가 존재하지 아니하는 등 특별한 사정이 있다고 인정되는 경우에는 제3항 후단에 따라 산정한 대가를 받고 주파수할당을 할 수 있다”는 조문을 적용할 경우 적용되는 것으로, 이번 5G 주파수 경매와 같이 경쟁적 수요가 존재하는 경우에는 적용될 수 없음. 과기정통부도 5월 4일 경쟁가격 결정이 필요하다고 인정한 위에 법 제11조제2항의 ‘최저경쟁가격 결정방법’을 적용하겠다고 공고한 것임. 따라서 시행령 별표 3을 적용한 것은 잘못된 법 적용이며, 과기정통부가 공고한 내용과도 상충되는 것임.

⑵ 과학기술정보통신부의 해명

〇 과학기술정보통신부는 “시행령 별표3은 시행령 제14조(주파수할당 대가의 산정기준 부과 절차등) 제1항에 근거한 것으로, 별표3을 전파법 제11조제2항 및 시행령 제14의2(최저경쟁가격의 결정방법)에 적용한 이유 및 그 법적 근거”를 묻는 의원실의 질문에 대해

- “전파법 시행령 별표3의 산정기준은 관련 법령상의 최저경쟁가격 산정시 고려해야 할 사항이 두루 반영되어 있어 시행령 제14조의2의 최저경쟁가격 결정방법으로 적용할 수 있다”고 답변

〇 그런데 “전파법 제11조(대가에 의한 주파수 할당) 제2항(최저경쟁가격에 의한 할당) 및 시행령 제14의2(최저경쟁가격의 결정방법)에 해당되는 ‘최저경쟁가격의 산출방식’”에 대한 질문에는 다음과 같이 답변

□ 전파법 시행령 제14조의2에 따르면 최저경쟁가격은

ㅇ ①동일하거나 유사한 용도의 주파수에 대한 주파수할당 대가, ②할당대상 주파수의 특성 및 대역폭, ③할당대상 주파수의 이용기간·용도 및 기술방식, ④할당대상 주파수를 이용한 서비스의 예상매출액, ⑤할당대상 주파수에 대한 수요 등을 고려하여 산정하도록 규정하고 있음

박선숙 의원실 질의에 대한 서면 답변 자료 중

⑶ 과학기술정보통신부 해명의 문제점

〇 시행령 제14조의2(최저경쟁가격의 결정방법)을 보면, 먼저 시행령 제14조제1항제1호부터제3호까지에 의한 사항(별표3에 해당)에 추가로 ‘2.할당대상 주파수를 이용한 서비스의 예상매출액’, 그리고 ‘3. 할당대상 주파수에 대한 수요’를 추가로 고려하여 가격을 산출해야 함.

〇 가격 산정에 반영해야 할 ‘예상 매출액’과 ‘주파수에 대한 수요’는 절대 마이너스 값이 나올 수 없기 때문에, 제대로 시행령 14조의2를 적용한 ‘최저경쟁가격’은, 과학기술정보통신부가 ‘별표3’만을 기준으로 산출한 금액보다 더 많은 금액으로 결정될 수밖에 없음.

- 시행령 제14조의2 1호에 해당되는 ‘별표 3’에 따라 산출된 가격이 3조2,760억 원이라면 여기에 시행령 ‘제14조의2’의 2호‘할당대상 주파수를 이용한 서비스의 예상매출액’과 3호 ‘할당대상 주파수에 대한 수요’을 추가로 고려했다면 당연히 최저경쟁가격‘은 더 올라갈 수밖에 없음.

〇 따라서 시행령 제14조 제1항 ‘별표3’의 조문이 시행령 제14조의2 ‘최저경쟁가격’ 산출에 필요한 사항을 ‘두루 반영’하고 있기 때문에 문제되지 않는다는 과학기술정보통신부의 해명은, 엄밀한 법 적용이 이뤄지지 않았다는 문제는 물론이고 가격 산출에 반영해야 하는 추가 항목을 전혀 고려하지 않았다는 심각한 법 위반의 문제를 보여주는 것임.

〇 과학기술정보통신부가 법 적용을 잘못해서 공공재에 해당되는 주파수를 낮은 가격에 판매한 것으로 사실관계에 대한 엄밀한 조사가 필요함.

3. 행정예고에 없던 항목이  「고시」에 등장

- 이동통신업체에 유리한 항목으로, 최소 1조 원 정도 주파수 가격 인하 결과

⑴ 행정예고 「고시(안)」과 다른 내용이 공고된 최종 「고시」

〇 (종합) 앞서 지적했듯이 시행령 제14조에 해당되는 ‘별표3’을 적용하여 ‘최저경쟁가격’을 산출한 것은 법 적용을 잘못한 것임. 또한 행정예고한 「고시」에는 없던 항목을 임의로 추가하여, 다시 절차를 위반하였음.

〇 (결과) 과학기술정보통신부는 1월22일 ‘주파수 할당을 위한 가격산정 방법을 담은 고시’를 개정하면서「행정예고(안)」에는 없었던 ‘무선투자촉진계수’를 4월 22일 최종 공표한 「고시」에 추가하여 결과적으로 주파수 할당 가격 ‘1조 원’을 이동통신 3사에게 부당하게 돌아가게 했음.

〇 (경위) ‘무선투자촉진계수’는 ‘별표3’에 포함되는 항목으로, 1월 22일「전파법 시행령(개정안)」 입법예고에서 전파특성계수의 명칭을 다음과 같이 ‘무선투자촉진계수’로 개정

3. 제2호 산식에서 “무선투자촉진계수”란 주파수 이용기간 동안 전파기술발전 및 무선국 구축ㆍ운용비용 등을 고려하여 과학기술정보통신부장관이 고시하는 값을 말한다. 이 경우 “무선투자촉진계수”의 최대치는 1로 한다.

* 2018. 1. 22. 입법예고 「전파법 시행령개정(안)」 중

- 그런데 시행령 개정안과 함께 행정예고 된 「주파수할당 신청 절차 및 방법 등 세부사항 일부개정고시(안)」에서는 아래 표에서 보듯이 ‘전파특성계수’ 삭제만 있을 뿐, ‘무선투자촉진계수’로 개칭한다는 내용이 없음

<표 1>  2018. 1. 22. 행정예고한 「「주파수할당 신청 절차 및 방법 등 세부사항 일부개정고시(안)」 중 4쪽

〇 그런데 4월 22일 최종 공고한 「주파수 할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항」에서는 행정예고에는 없던 ‘무선투자촉진계수’가 제5조에 등장

* 4월 22일 공고된 과학기술정보통신부고시 제2018-22호 「주파수할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항」 중

〇 (의미) 전파법 시행령 별표3에 따라 주파수할당 대가 산정기준에 따르면, 할당 가격을 산정할 때 무선투자촉진계수를 곱하도록 하고 있어, 고시로 정하게 되어 있는 ‘무선투자촉진계수’를 고시에서 정하지 않았다면 곱할 무선투자촉진계수 값이 없게 됨.

- 그런데 제5조 ‘전파특성계수’를 삭제하는 내용만 포함되었던 고시(안)이 행정예고 되었던 데 비해, 최종 확정 공고된 「고시」에서는 ‘1. 1GHz 미만 : 1’, ‘2. 1GHz이상 : 0.7이하’의 ‘무선투자촉진계수’를 곱하는 조문이 추가되어, ‘최저가격결정’과정에서 ‘0.7이하 곱하기’를 적용 ‘최저경쟁가격’은 최소 30% 삭감되었음.

〇 (최저가격산출에 반영된 무선투자촉진계수의 비중) 별표3에 따르면 주파수 가격산정은 “예상매출액을 기준으로 부과하는 납부금(㉠) + 실제매출액을 기준으로 부과하는 납부금(㉡)”이지만, 실제매출액을 기준으로 부과하는 납부금 ㉡을 산정할 수 없어, ‘㉠=㉡’으로 했다는 것이 과학기술정보통신부의 설명

- ㉠은 “주파수 이용기간 동안의 시장 전체 예상매출액 × Ｘ × 무선투자촉진계수  × 주파수 할당율”로 과학기술정보통신부가 다른 항목의 값을 얼마로 정했건, ‘산정 가격’에 ‘0.7 이하’를 곱한 값이 최종 결정된 ‘최저경쟁가격’이 됨(과학기술정보통신부는 이번 5G 최저경쟁가격에는 0.7을 적용했다고 함.

- 과학기술정보통신부가 5월 3일 주파수 할당을 공고할 당시, 최저경쟁가격으로 ‘3.5GHz 대역을 2조6,544억 원’으로 발표한 점을 고려할 때, ‘산정 가격’ × 0.7 = 2조6,544억 원으로 역산하면 ‘산정 (기준) 가격’은 3조7,920억 원이며, 따라서 부당하게 추가된 ‘무선투자촉진계수 0.7’이 적용되면서 1조1,376억 원을 부당하게 감면한 것임.

⑵ 과학기술정보통신부의 해명

〇 먼저 행정예고에 없던 항목이 추가된 것에 대해 과학기술정보통신부는

“국무조정실(규제심사) 및 법제처와의 협의 및 의견수렴을 통해 ‘0.7이하’로 반영”하였다고 했으나, 근거 자료는 없다고 답변

〇 다만, 그 항목을 추가하는 과정에 대해서는 다음과 같이 답변함

□ 3-1번의 답변과 같은 이유로 과기정통부는 전파특성계수를 무선투자촉진계수로 개선하면서 최대치만 1로 정하는 경우,

ㅇ 1㎓ 이상의 대역에 대해 0.7보다 높은 계수를 적용할 수 있는 것으로 해석될 여지도 존재

□ 따라서, 규제완화 차원에서 1㎓ 이상의 무선투자촉진계수를 “0.7이하”로만 적용된다는 점을 명확하게 하기 위해 “0.7이하”로 반영한 것임

〇 그리고 비록 행정예고에는 삭제됐지만, ‘전파특성계수 0.7’을 무선투자촉진계수 ‘0.7이하’로 개정한 이유에 대해서는 다음과 같이 답변함

□ 종전 고시에서는 1㎓ 미만의 전파특성계수는 1, 1㎓～3㎓의 전파특성계수는 0.7로 정하고 있었음

ㅇ 전파특성계수를 무선투자촉진계수로 개선하면서 규제완화 차원에서 1㎓ 이상의 주파수에 대해 0.7보다 낮은 계수도 적용할 수 있도록 종전 고시에서 0.7로 정하고 있는 조항을 삭제하고자 한 것임

⑶ 과학기술정보통신부 해명의 문제

〇 절차적인 문제 : 「고시」는 시행 후 ‘법제처’에서 사후심사하도록 되어 있으며, 법제처에서 무선투자촉진계수에 대해 의견을 제출한 바는 없음. 과학기술정보통신부 역시 이번 「고시개정(안)」에 대해 ‘법제처’로부터 ‘행정예고부터 공고까지 심사의견을 받은바 없다’고 답변했으면서도 위에 인용한 것처럼 다른 답변에서는 ‘법제처와 협의 및 의견 수렴’했다고 하여 사실관계에 대한 엄밀한 조사가 필요. 한편 법사위 의원실을 통해 전달받은 법제처 의견은 다음과 같음

○ 과학기술정보통신부는 「주파수 할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항」을 발령한 후 등재하였고, 법제처는 이 고시에 대하여 사후심사 결과 위법ㆍ불합리한 사항이 발견되지 아니하여 검토의견을 통보한 바 없음.

- 국무조정실과 협의한 것과 관련해서 과학기술정보통신부는 「고시」를 행정예고한 이후인 1월 30일 「규제영향분석서 미첨부 확인서」를 공개, 이 확인서는 “주파수할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항 일부개정고시안에 대하여 국무총리실 사전협의 결과 규제심사 대상이 없음을 확인함”이라고 언급.

- 또 2018.2.23.자 접수번호 462호 「규제심사대상 확인」, 제목 ‘주파수할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항일부 개정고시안’에서는 “위의 (세부사항)고시안을 검토한 결과 행정규제기본법 제10조에 따른 규제심사대상이 없음을 확인함”.

- 이처럼 국무조정실 (규제심사)에 대해서는 ‘해당사항 없음’만 문서로 존재하여, 실제 국무조정실(규제심사) 절차 과정에서 ‘무선투자촉진계수 0.7이하’가 추가되었다는 답변에 대한 사실관계 확인이 필요.

〇 행정예고에 없던 항목이 추가된 것은 절차적인 문제뿐 아니라, 내용적인 면에서도 중대한 문제가 있음.

- 과학기술정보통신부의 해명처럼 ‘전파특성계수를 무선투자촉진계수로 개선하면서 최대치만 1로 정하는 경우, 1㎓ 이상의 대역에 대해서는 0.7보다 높은 계수를 적용할 수 있는 것으로 해석될 여지도 존재’하기 때문에 ‘규제완화 차원에서 1㎓ 이상의 무선투자촉진계수를 “0.7이하”로만 적용된다는 점을 명확하게 하기 위해 “0.7이하”로 반영한 것’했다는 것은 말 그대로 ‘0.8∼1’의 구간을 적용할 가능성을 아예 배제하고자 했다는 것이며,

- ‘0.7이하’라는 의미는 아무리 정해진 공식에 따라 가격을 산정했다고 해도 과학기술정보통신부 장관이 그 가격의 90%에서 30%까지 감면 폭을 정할 수 있다는 의미로, 과학기술정보통신부 장관에게 과도한 위임을 한 것으로 ‘과잉위임 금지’라는 입법 원칙을 위배한 것임.

- 이 역시 법제처의 심사의뢰가 필요하나, 이미 법제처가 ‘위법ㆍ불합리한 사항이 발견되지 아니하여’심사의견을 제출하지 않았다고 한 사실로 볼 때, 감사원의 감사를 청구하지 않을 수 없음.

⑷ 추가 의문 : 이동통신 업체에 유리한 ‘무선투자촉진계수’ 항목이 빠진 행정예고(안)에 업체의 의견 제출이 없는 이유

〇 최종경매가격을 수천 억 원(실제로는 1조원 이상) 좌우하는 ‘무선투자촉진계수’가 행정예고 고시(안)에 없었음에도 이동통신 업계는 과학기술정보통신부에 아무런 의견 제시(공식적으로)를 한 바 없음.

* 과학기술정보통신부는 「고시(안)」의 행정예고 기간 동안 의견 제출이 전혀 없었다고 답변.

〇 주파수 가격 산정에 중대한 영향을 미치는 ‘무선투자촉진계수’가 없는 「고시(안)」에 아무런 의견을 제출하지 않은 것은 이동통신업체가 그 내용을 몰랐기 때문인지, 아니면 「고시(안)」과 무관하게 정부가 적절한 가격을 약속했기 때문인지 사실 확인이 필요함.

4. 그 외 가격 산정의 문제 – 가격인상 가능 요인 원초적으로 차단

〇 5G용 주파수 경매에 적용한 경매방식에서도 과거와 다른 지수를 적용하여 경매 중 ‘가격을 인상시킬 요인을 원초적으로 차단’한 사실 확인.

〇 절차적인 문제 외에 개정된 「주파수 할당대가의 산정 및 부과에 관한 세부사항」과 이번 5G주파수 할당에 적용하기 위해 과학기술정보통신부가 공고한 「가격경쟁에 의한 주파수할당의 방법」은 과거의 사례와 달리 이동통신사에게 할당가격을 낮추기 위한 여러 장치가 포함되었는데, 그 대표적인 것이 ‘가격증분 상한비율’을 기존의 3%에서 1%로 낮춘 것임.

* 가격증분 상한비율 : 각 라운드가 진행될 때마다 높아지는 경매가 상한비율

〇 이번 5G 주파수 경매에서 과학기술정보통신부가 실제 적용한 라운드별 가격증분 상한비율을 보면, 2〜7라운드는 2회 입찰유예를 포함하여 0.3%, 8〜9라운드는 0.75%를 적용.

- 과학기술정보통신부는 입찰증분 운영 목표가 ‘입찰 경쟁 과열 방지’라는 점을 확인(6.18 경매 최종결과 발표 당시 전파정책국장 답변 속기록에서도 확인).

〇 7라운드까지 0.3%을 적용하다 8라운드에서 0.75%로 최고로 올린 것은 과학기술정보통신부가 ‘인위적으로 경매를 종료하려했다’는 의혹도 가능.

- 과학기술정보통신부는 ‘종료를 당기거나 또 연장하려는 의도로 (가격증분 상한 비율을) 운영을 하겠다는 계획이나 의도는 전혀 없었다’(위 답변 속기록)고는 하지만, “경쟁의 양상 또 입찰증분, 여러 가지를 고려해서 이런 상황에서는 몇 퍼센티지를 어느 라운드까지 적용을 하고, 그 여러 가지 시나리오를 저희가 준비”했다는 답변(위 속기록)에서 ‘인위적인 경매 종료’의 가능성을 부정할 수 없음.

〇 한편, 보도에 의하면 과거 라운드 가격증분 상한비율이 ‘3%’ 수준일 때 진행된  2011년 경매는 1%, 2013년에는 0.75% 수준이 적용, 이것과 비교하면 이번 5G 주파수 경매에 라운드 증분이 상당히 낮게 적용된 것은 분명함.

〇 과학기술정보통신부는 그 이유를 “과도한 입찰경쟁을 방지하는 한편 적정한 대가회수를 위한 입찰 활성화 측면을 종합적으로 고려”했다고 설명.

- 결국 라운드 가격증분 상한비율을 낮춘 이유는 ‘5G 주파수 경매가격 인하’를 위한 것이며 이 역시 행정행위의 임의성에 따른 것으로, 법 절차적 문제가 있음.

□ 종합 결론

〇 4G 이동통신의 경우는 상용화된 이후 주파수 할당을 했으나, 5G 주파수 할당은 기술·표준도 논의가 완료되기 전에 시행하여 불확실성이 매우 큰 상황임을 전제로 하지만, 아무리 불확실성이 큰 기술이라는 점을 고려한다고 해도, 그 시행은 법적 절차적 안정성을 확보해야 함.

〇 5G 주파수 경매가격도 산업적 측면과 소비자 부담 등을 종합적으로 고려해야 하기 때문에 적절한 가격을 제시하기 힘들다는 점은 고려할 수 있으나,이번 5G 주파수 할당은 법적 절차와 법 적용에 큰 문제가 있는 것으로 확인되어 절차적 정당성에 대한 조사와 점검이 필요한 상황임.

- 따라서 절차적 정당성에 대한 법제처의 유권해석과 공공재에 해당되는 주파수 가격을 법과 규정에 어긋나게 산정한 절차와 과정에 대해 감사원 감사가 필요함.□