인터넷 경마 도입 관련

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■ 현황

1. 국내 불법도박 현황

○ 국내 불법도박의 시장규모는 연간 약 84조원으로 이는 합법사행산업 시장의 약 4배로 추정되며 그 성장도 매우 빠르게 진행중

※ 불법도박 : (’08) 53조→ (’12) 75조→ (’16) 84조원

○ 불법도박은 다른 조직범죄와 밀접한 연관성을 보여주며 불법 대출사업, 범죄자금 세탁, 스포츠 승부조작 등의 다양한 2차 범죄를 유발하고 있음

○ 또한 사회발전 자금으로 사용되어야 할 배팅 세금 및 이익금을 탈루하고, 병적도박중독자를 양산하며 막대한 사회적 비용을 발생시킴

2. 대한민국 경마 온라인 발매 현황

○ 경마 온라인 발매: 이용자가 경마장 또는 장외발매소에 가지 않고, 정보통신망을 이용하여 경마장 및 장외발매소 이외의 장소에서 베팅하는 것

① 정보통신망을 이용한 온라인 마권발매 시작(’96년)

② 경마장 또는 장외발매소에서만 마권발매 가능토록 마사회법 개정(’02년)

③ 감사원 특별 감사시, 온라인 발매 법적근거 문제제기(’06년)

④ 법제처의 근거부재 법령해석(’08년) → 온라인 발매 중단(’09년)

* 사유 : 한국마사회법 제6조는 현장에 직접 가서 마권을 구매하는 것만을 규정함

<과거 경마의 온라인 채널별 운영기간>

구 분	Telebet	ARS	Mobile	PC
운영기간	`96.11.～‘09.7.	`01.2.～‘09.7.	`04.10.～‘09.7.	`05.06.～‘09.7.

○ 온라인 경마가 발매 중단되기 직전인 2008년도에는 최대 매출(2,599억원)을 달성, 전체 경마 매출의 약 3.5% 점유했음

<과거 경마의 온라인 매출(억원)>

구 분	‘04년	‘05년	‘06	‘07년	‘08년
총 매출액	53,303	51,548	53,110	65,402	74,219
온라인 매출	820	1,135	1,530	1,961	2,599
온라인 비율	1.5%	2.2%	2.8%	3.0%	3.5%

3. 해외 온라인 발매 현황

○ 경마산업의 활성화를 위해 온라인 발매 허용은 세계적 추세임

* 영국, 프랑스, 독일, 이탈리아: 불법 온라인 베팅 대응을 위해 허용

* 일본, 홍콩, 미국 등: 경마산업 활성화 지원 등 위해 허용

<주요국 온라인 발매 허용 여부>

국가	경마	복권	스포츠베팅
영국	○	○	○
프랑스	○	○	○
독일	○	×	×
미국	○	○	○
일본	○	○	○
홍콩	○	○	○
한국	×	○	○

■ 문제점

1. 불법 사설경마 적발 증가 추세

○ 불법사설경마시장의 규모는 2016년 기준 약 13조 5,000억원 내외로 추정됨.

- 이는 동 기간 합법경마산업의 연간 매출규모인 7조 7,459억원의 약 1.8배에 달하는 규모임.

○ 이러한 막대한 규모의 불법수익이 지하경제로 유입될 경우 국가경제를 왜곡시킬 뿐만 아니라 여러 가지의 문제가 복합되어 더 큰 사회적 문제를 야기시킬 수 있음.

○ 또한 경마 자체에 대한 부정적 인식을 확산시켜 건전한 경마산업 및 말산업의 발전을 저해하기 때문에 불법사설경마를 근절하기 위한 강력한 대책 수립이 필요함

< 국내 불법경마 규모 추정 (2016년 기준)>

구 분	최대 추정치	최소 추정치
총 불법경마 규모	13조 9,330억원	13조 1,163억원
조세포탈 규모(매출액의 16%)	2조 2,293억원	2조 986억원
합법경마 규모 (77,459억원) 대비	약 1.8배

출처: 한국형사정책연구원

○ 또한 최근 5년 간(2013년~2017년) 불법 인터넷 경마사이트로 총 6,859건이 적발된 것으로 확인.

* 2013년 790건, 2014년 910건, 2015년 1187건, 2016년 1838건, 2017년 2134건

○ 올해의 경우 8월까지만 2050건이 적발돼 이미 작년 적발건수에 근접, 최고치를 경신 할 것으로 예상됨.

○ 불법 사설경마를 통해 범죄자들이 얻어 들이는 금액이 적게는 수억원에서 많게는 수조원에 이르는 등 지하경제의 규모가 어마어마하고, 특히 인터넷 도박은 스스로 피해자가 될 수도 있는 특별한 범죄임

○ 또한, 인터넷 불법사이트로의 접근이 쉬워 언제든 불법도박이 가능한 것이 현실이므로 유관기관과 협조해 홍보와 예방에 노력하고 상시적인 단속과 규제가 더 강화될 필요가 있음

2. 상한선이 없기에 도박중독을 양산

○ 일반 경마장 등은 이용자들의 과도한 몰입을 예방하기 위해 한 게임에 걸 수 있는 금액을 상한선을 둠. (1회당 10만원)

○ 하지만 불법 사설경마의 경우, 베팅 상한선의 제한이 없고 다양하고 기발한 방식의 베팅으로 참가자를 유인하고 있음.

- PC방, 비닐하우스, 모텔, 전철 등 인터넷 가능지역에서 쉽게 소규모 인원 참여

- 무제한 구매, 미적중시 원금의 20% 위로금 지급, 마권취소 가능

○ 지난 9월, 2,100억원대 불법 사설경마 사이트를 운영하며 고액도박을 일삼아 온 조직폭력배들이 경찰에 무더기로 적발됨.

- 서버장 박씨는 2011년 7월부터 지난 4월까지 조폭 강모씨(42) 등 29명에게 도박 프로그램을 제공하고, 강씨 등은 경기 김포시에 위치한 센터 등에서 총 2100억원 규모의 도박사이트를 운영함.

- 해당 불법경마사이트의 1회 최고 베팅 액수는 5000만원에 이르는 것으로 파악됨.

■ 질의

1. 사랑받기 위한 노력도 외면으로 돌아와

○ 마사회 비전은 ‘국민에게 사랑받는 말산업 전문기업’

그러나 현실은 국민으로부터 외면받고 지탄받는 사행성 기업

- 객관적 기업 평가는 더욱 비관적

- ‘17년 기재부 : 경영실적평가 C등급(보통)*은 그나마 다행

* S(탁월)-A(우수)-B(양호)-C(보통)-D(미흡)-E(아주미흡)

- ‘17년 행안부 : 열린혁신추진실적은 미흡**

** 우수(25%)-보통(50%)-미흡(25%)

- ‘17년 행안부 : 국민혁신체감도 30.7점(100점 만점)

- ‘17년 권익위 : 청렴도 조사는 가장 낮은 5등급

2. 도박과 게임은 한끝 차이

○ 마사회 주요사업은 ①말산업육성 ②경마* ③사회공헌

* 발매서비스는 경마 사업에 포함

○ 이 중 국민 외면, 지탄의 원인은 바로 ‘경마’

- 경마는 승마경기에 도박적 요소를 가미한 사행성 레저게임

- 게임 이용자 외의 일반 국민에게는 결코 사랑받을 수 없는 태생

○ 경마의 태생이 스포츠에 도박적 요소를 가미한 것이기에

경마의 사행성을 문제삼는 것은 무의미

- 사행성 기업을 만들어놓고 기업의 사행성을 문제삼는 것은 모순

○ 때문에 도박 아닌 레저게임으로서의 경마를 정착시키기 위한 노력 필요

- 도박과 게임의 차이는 한끝, 경계선에서의 줄타기와 같은 것

- 매출*, 장외발매소* 총량제는 게임으로서의 마지노선을 지키기 위한 조치

* 매출 총량 :

** 장외발매소 총량 : 전국 32개소

○ 경마가 도박이 되느냐, 게임이 되느냐 결정짓는 것은

이용자에 대한 실명제와 베팅상한제 도입 여부

3. 유명무실한 베팅상한제, 이유는 비실명제

○ 현재 마권 구입은 경기 당 10만원으로 상한*

- 1주 3일(금~일) 경기, 1일 평균 17경기

- 과도한 베팅에 따른 사행성 조장 금지 조치

○ 하지만 경마 마권 발매는 이용자 비실명제로 운영

- 누구든 실명 노출 없이 마권 구입, 사업장 출입 가능

- 때문에 동일인의 마권 중복구매 가능 ⇒ 베팅상한 무의미

○ 베팅상한을 지키기 위해 실명 전자카드*, 비실명 전자카드** 도입했지만

이 역시도 유명무실, 허울뿐인 탁상행정

* 실명 전자카드 : 실명인증 통해 1인 1계좌 가입, 직불카드처럼 사용

** 비실명 전자카드 : 1인 1매 비실명의 충전식 카드, 교통카드처럼 사용

- 실명카드의 경우 상한 베팅 이후 현금으로 마권 구매가 가능하며,

- 비실명카드의 경우 1개 장외영업소(창원) 시범운영 중으로 생색내기 불과

4. 베팅무제한, 비실명제의 유혹은 불법사설경마 확대로 이어져

○ 이처럼 형식적 베팅상한제와 비실명제 운영은

불법 사설시장 확대로 이어져

- 불법 사설경마시장 규모는 2016년 기준 약 13조 5,000억원 내외

- 이는 합법 경마산업 연간 매출규모인 7조 7,000억원의 2배에 달해

○ 또한 최근 5년 간(‘13년~‘17년) 불법 경마사이트 6,659건 적발

- ‘13년 790건, ‘14년 910건, ‘15년 1,187건, ‘16년 1,838건, ‘17년2,134건

○ 불법 사설경마시장 확대되는 동시에

마사회 매출은 정체, 경마 이용객수는 감소하는 현상으로 이어져

- 매출은 지난 5년간 7조8천억에서 정체

- 같은 기간 입장객은 1,600만명에서 1,300만명으로 감소

5. 온라인 경마 도입에 대한 대안 제시

① 불법 사행산업 확산 방지 및 흡수 가능

○ 사감위 규제로 경마 온라인 발매가 중단된 2009년 7월 이후에도 합법경마 규모는 지속적으로 정체상태인 반면, 불법 사행산업 규모는 급격히 증가함

- 2008년 합법 경마는 7.4조원에서 2016년 7.7조원으로 4.1%증가한 반면, 불법 경마 시장 전체규모는 동 기간 7조원에서 13조원으로 86% 증가함

- 온라인 발매를 허용할 경우, 불법 경마 이용자의 상당수(30~50%)가 제도권으로 흡수되고 이에 따라 조세 확보 또는 축산발전기금, 중독예방 등의 공익 재원도 추가적으로 확보가 가능해짐

②. 경마의 건전화 견인

○ 실명 기반의 온라인 발매 시 구매 상한선 준수(위반 소지 원천적 차단), 베팅 성향의 소액화 등 정부의 건전화 정책에 부응할 수 있을 것으로 예상

③ 발매 서비스 스마트화를 통한 고객 편의 제고

○ 스마트 IT시대가 대세화된 시류에 부응해 장소에 구애받지 않고 스마트 기기를 활용해 마권을 구매할 수 있음

- 이용 편의 증대 및 손님몰림현상에 따른 부작용을 해소할 수 있음

- 기존 경마장 내 고객 수용 공간을 사교, 전시 등 문화콘텐츠 공간으로 제공함으로써 새로운 가치를 창조할 수 있음

④ 규제 완화를 통한 사행산업의 균형적 발전 도모

○ 전자복권과 토토는 사감위 출범 시부터 합법적으로 온라인 발매를 허용함

- 2016년 3월 인터넷로또복권도 합법화(2018년 12월 22일 시행 예정)되었다는 점에서 경마 등에만 온라인 발매를 금지하는 것은 형평성 원리에 어긋난다고 볼 수 있음

⑤ 국가별 비교

○ 영국 등 유럽은 규제를 통한 불법시장 통제 실패에 따라 합법화를 통한 관리를 선택하였고, 미국 및 아시아는 침체된 경마산업 활성화를 위해 온라인 발매를 도입

○ 또한 각국은 사회의 건전성을 해치지 않는 범위에서 적절하게 관리하기 위한 제도적 안전장치 마련, 운영하고 있음

- 온라인 베팅 관리를 위한 감독기구 설치 및 관련법률 운영

* (영) 겜블링위원회, (프) ARJEL (이) AAMS, (미) 경주위원회, (아) 정부조직內

○ 온라인 베팅 허용 이후 대부분 국가에서 불법 매출규모가 감소함.

<온라인 발매 허용 후 매출 영향분석>

오래전부터 허용했던 국가 : 불법시장 규모 최소 유지

영국	일본	홍콩
* 과거부터 완전 허용	* 1976년부터 허용	* 1970년대부터 허용

2000년대 들어 허용한 국가 : 불법시장 규모 대폭 축소

프랑스	독일	이탈리아
* 2010년부터 허용	* 2011년부터 허용	* 2008년부터 허용

○ 일본은 장외발매소 건전화에도 기여한 모습을 보임

- 일본은 ‘76년 전화투표를 시작으로, ’02년부터 인터넷을 통한 온라인 발매 도입

- ‘98년 총매출(3.8조엔) 중 온라인(1조엔)이 27%이었으나, ‘16년 총매출(2.7조엔) 중 65.2%가 온라인(1.8조엔)을 통해 발생

- 반면, 장외발매소의 매출 비중은 63%에서 29.4%로 감소

- 장외발매소 매출이 상당부분 온라인으로 흡수된 것으로 추정

<일본 경마산업 매출 및 비중 추이>

구 분		‘98	‘01	‘04	‘07	‘10	‘13	‘16
매출액(억엔)		38,012	32,587	29,314	27,669	24,356	24,049	26,884
비 중 (%)	본 장	10.0	10.0	9.0	8.0	7.0	6.4	5.4
	장 외	63.0	56.0	49.0	44.0	38.0	33.1	29.4
	온라인	27.0	34.0	42.0	48.0	55.0	60.5	65.2