2018 국정감사  한국도로공사(2018.10.15.)

서면질문서 – 국회의원 이규희

고속도로 휴게소, 불공정 약관 및 계약 관행 시정 필요

- 국정과제인 「공정한 시장질서 확립」 및 「대·중소기업 상생협력」, 공공기관이 앞장서야 -

□ 현황 및 추진배경

○ 문재인 정부는 「공정한 시장질서 확립」 및 「대·중소기업 간 공정경쟁과 상생협력 기반 추진」을 100대 국정과제로 선정·추진하고 있음

- 공정한 시장질서 확립(공정위)

- 더불어 발전하는 대·중소기업 상생 협력(중기부)

- 고질적인 갑을 관계에서의 각종 불공정행위 및 갑질 근절 추진(대통령 공약)

○ 이에 공정거래위원회는 지난 3월 국토교통부 산하 공공기관인 인천국제공항공사, 코레일유통 등 4개 기관에 대한 임대차 계약서를 심사하여, 임차인인 중소상공인에게 부당하게 불리한 불공정 약관에 대한 시정조치를 내림(「코레일유통과 중소상공인 간 불공정 계약 관행 개선」. 공정위, 보도자료 2018.3.20)

<공정위가 시정 조치한 불공정 약관 유형>

① 정해진 매출액(최저 하한 매출액)에 도달하지 못할 경우 그 차액에 상당하는 임대 수수료를 위약벌로 부과하는 조항

② 매출 부진을 이유로 일방적으로 계약 갱신을 거절할 수 있도록 한 조항

③ 임차인에게 임대 수수료의 감액 청구권을 보장하지 않는 조항

○ 국토부도 지난 5월 산하 10개 공공기관에 대한 조사결과, 「약관의 규제에 관한 법률」, 「상가건물 임대차보호법」, 「민법」 등 관계법령에 따라 과도한 계약 해지권, 부당한 면책조항, 손해배상 및 이의 제기 금지 조항 등 62개 유형 불공정 약관 개정을 추진, 공정한 거래 질서 확립 및 사회적 가치 실현에 공공부문이 앞장설 수 있도록 함(국토부, 보도자료 2018.5.17)

<국토부가 조사한 주요 불공정 약관 내용>

① 임차인의 손해배상 및 이의 제기를 금지하는 조항

② 임차인에게 과도하게 개설 개선 등의 수인 의무를 부과하는 조항

③ 부당하게 임대인의 면책특권을 부여하는 조항

④ 임차인에게 과도하게 위험을 전가하는 조항

⑤ 약관의 일방적인 해석권을 임대인에게 부여하는 조항

○ 본 의원실에 접수된 문경(양평)휴게소 운영권자인 (주)모음의 민원 내용 검토결과, 공정위 및 국토위가 시정 조치하기로 한 “예측하거나 통제할 수 없는 매출부진을 이유로 사업자가 부담해야 할 위험을 임차인에게 떠넘기는 사례”에 해당하는 것으로 판단함. 따라서 공공기관인 한국도로공사는 고속도로 휴게소 임차인과의 계약관계에서 불공정한 약관 및 계약관행을 시정하여, 문재인 대통령 공약 및 국정과제인 갑을관계에서의 불공정행위 및 갑질 근절, 공정경제 실현, 그리고 공정위 및 국토부가 추진하는 공정 거래질서 확립, 대중소기업 상생협력에 앞장서 주시기를 당부함

□ 질의 및 대책

1. 국토부가 2018년 5월에 발표한 산하 10개 공공기관 62개 유형 불공정 약관에 대한 조사결과, 도로공사의 경우 “법률(「상가건물 임대차보호법」)에서 규정하고 있지 아니한 해지권을 임대인에게 부여하는 조항”만이 유일하게 불공정 조항에 해당한다고 발표하였음

2. 국토부는 “법률자문 등 공공기관별 자체검토를 거친” 결과라고 발표하였으나, 과연 도로공사와 국토부가 약관을 제대로 검토한 것인지, 취지를 제대로 이해하고 조사한 것인지 의문이 생김. 이번 조사는 문재인 정부의 국정과제인 ‘공정한 시장질서 확립’ 및 ‘대·중소기업 상생협력’을 강도 높게 추진하고, 대통령 공약인 고질적인 갑을관계에서의 불공정 행위 및 갑질을 근절하기 위한 것으로 볼 수 있음

3. 이에 공정위는 지난 3월  국토부 산하기관인 코레일유통(주)에 대해 불공정 약관 시정 조치를 내린바 있으며, 「2018 업무계획」에서 대·중소기업간 힘의 불균형 해소 및 상생협력 모델 확산, 불공정행위에 대한 선제적 조사 등을 통해 ‘대·중소기업간 공정한 거래 기반 조성’을 주요 과제로 추진하겠다고 밝힘

4. 특히 공정위와 국토부의 조사에서 “예측하거나 통제할 수 없는 매출부진을 이유로 사업자가 부담해야 할 위험을 임차인에게 떠넘기는 조항”을 「약관법」 제6조, 7조에 따라 무효로 판단하고, 개정 조치를 내렸음(공정위 보도자료 2018.3.20. 국토부 보도자료 2018.5.17.)

「약관의 규제에 관한 법률」

제6조(일반원칙) ① 신의성실의 원칙을 위반하여 공정성을 잃은 약관 조항은 무효이다.

② 약관의 내용 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 정하고 있는 조항은 공정성을 잃은 것으로 추정된다.

1. 고객에게 부당하게 불리한 조항

2. 고객이 계약의 거래형태 등 관련된 모든 사정에 비추어 예상하기 어려운 조항

제7조(면책조항의 금지) 계약 당사자의 책임에 관하여 정하고 있는 약관의 내용 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 정하고 있는 조항은 무효로 한다.

2. 상당한 이유 없이 사업자의 손해배상 범위를 제한하거나 사업자가 부담하여야 할 위험을 고객에게 떠넘기는 조항

5. 본 의원실에 도로공사와 휴게소 운영권자인 임차인과의 계약관계에서 공정위 및 국토위가 시정 조치하기로 한 “예측하거나 통제할 수 없는 매출부진을 이유로 사업자가 부담해야 할 위험을 임차인에게 떠넘기는 사례”의 민원이 접수되었음

(주)모음이 운영중인 문경(양평)휴게소 피해사례 요약

- (주)모음은 2013년 11월 도로공사로부터 문경(양평)휴게소 식음(전문)코너 임대운영권을

낙찰 받아 2014.1.20.일부터 운영중임

- 2017년 5월 도로공사가 고객편의 증진을 위해 문경(양평)휴게소 리뉴얼을 추진하면서,

(주)모음은 임시 운영기간 중 약 6억원 이상의 손실이 발생했음

- 또한 리뉴얼 공사로 인해 (주)모음이 기 투자한 시설 개선비용 상당액이 보전되지 못하고

폐기손실 되었으며, 리뉴얼 공사비용 중 (주)모음이 부담한 약 5억5천만원 상당에 대한

감가상각 및 조달비용이 추가되어 운영 손익이 악화됨

- (주)모음은 1년여 리뉴얼 공사 기간 중에 적정 기대수익을 실현할 수 없었고, 기간 손실과

투자(약 12억원)에 대해 회수전망이 불투명한 상황임

6. 위의 민원내용 검토결과, 휴게소 리뉴얼 공사는 고객편의 증진을 위하여 도로공사가 결정한 것임에도 불구하고, 예측하거나 통제할 수 없는 임시운영 기간에 발생한 손실을 임차인에게 떠넘기는 불공정한 행위에 해당하므로, 도로공사는 해당 약관을 개정·보완하고, 임차인이 입은 손실은 응당 보상해줘야 한다고 보는데, 견해는?

7. 국토부가 산하 공공기관의 불공정 약관에 대한 조사를 하였으나, 본 위원이 도로공사 휴게소 약관을 검토한 결과, 여전히 ‘을’에 해당하는 임차인에게 불리한 조항이 남아 있어 개정 및 보완이 필요함

7-1)첫째, 도로공사 휴게소의 임대료는 연간 매출액에 도로공사가 정한 임대요율을 곱하여 산정하고 있음. 그러나 「휴게소 표준계약서」 제4조 및 「휴게소 전문매장 운영권 임대차 계약조건」 제4조는 임차인의 잘못으로 인한 의무만을 규정하고 있을 뿐, 임대인인 도로공사의 잘못으로 인한 의무는 규정하고 있지 않음. 따라서 임대인과 임차인이 동등하게 의무를 수행할 수 있도록 규정해야 한다고 보는데, 견해는?

「휴게소 표준계약서」 제4조(임대료) ⑦ 및 「휴게소 전문매장 운영권 임대차 계약조건」 제4조(임대료) ⑤“계약상대자”의 부실관리로 인해 영업이 일부 제한 또는 중단되는 경우에는 정상운영시의    매출액을 기준으로 임대료를 납부하게 할 수 있다.

7-2)둘째, 「휴게소 표준계약서」 제12조 및 「휴게소 전문매장 임대차 계약서」 제13조에도 시설공사 시 ‘갑’의 위치인 도로공사의 권리만 있을 뿐 ‘을’의 위치인 임차인의 권리는 규정하고 있지 않아, 임차인은 시설공사로 인한 손실을 청구할 수 없음. 이 조항도 ‘갑’인 도로공사와 ‘을’인 임차인이 동등한 위치에서 권리 행사를 할 수 있도록 개정해야 한다고 보는데, 의견은?

「휴게소 표준계약서」 제12조(시설의 증·개축 및 투자비보전) 및 「휴게소 전문매장 임대차 계약서」 제13조(시설의 증·개축 및 투자비보전) ④“공사”는 이용객의 편의증진을 위하여 필요하다고    인정하는 시설 및 설비를 추가로 설치하여 “계약업체”에게 관리하게 할 수 있다.

7-3)셋째, 계약서의 같은 조 3항에 “투자비 보전 잔액에 대한 반환” 규정과 제16조에 “불합리하거나 부당한 경우에 임차인의 이의신청을 할 수 있다”고 규정하고 있으나, 실제로는 “휴게소 영업시설과 관련된 민원 및 분쟁중인 사례는 한 건도 없다”는 것이 도로공사는 답변임. 이는 ‘을’의 입장인 임차인들이 ‘갑’인 도로공사에게 불이익을 받을까봐 두려워 이의신청을 못한다는 반증으로 보아야 함

「휴게소 표준계약서」 제12조(시설의 증·개축 및 투자비보전) 및

「휴게소 전문매장 임대차 계약서」 제13조(시설의 증·개축 및 투자비보전) ③계약의 중도해약     또는 기간 만료시 “계약상대자”가 제2항에 의한 투자비 보전 잔액이 있는 경우 “발주처”는      “계약상대자”의 청구에 의거 그 잔액을 반환한다.

제16조(시정요구 또는 경고) 다만 “발주처”의 요구가 불합리하거나 부당하다고 판단될 시 “계약    상대자”는 “발주처”의 처분사항에 대하여 15일 이내에 이의신청을 할 수 있다.

8. 결국 도로공사의 「휴게소 표준계약서」 제4조 및 「휴게소 전문매장 임대차 계약서」 제4조, 그리고 「휴게소 표준계약서」 제12조 및 「휴게소 전문매장 임대차 계약서」 제13조는 계약관계에서의 힘의 불균형 및 협상력 격차를 초래하여 임차인에게 부당하게 불리한 조항으로 볼 수 있으며, 또 제12조 3항과 제16조는 도로공사가 거래상의 우월적 지위를 부당하게 이용하거나, 약관의 일방적인 해석권을 임대인에게 부여하는 조항으로 볼 수 있음

9. 따라서 「약관법」 제6조의 “고객에게 부당하게 불리한 조항” 및 제7조 “사업자가 부담하여야 할 위험을 고객에게 떠넘기는 조항”, 그리고 문재인 대통령의 국정과제 취지, 공정위 및 국토부의 불공정 약관 시정 조치에 따라 도로공사는 임대인과 임차인이 동등하게 권리와 의무를 행사할 수 있도록 위의 약관 조항을 개정 및 신설해야 한다고 보는데, 견해는?

10. 이미 코레일유통은 지난 3월 공정위의 불공정 약관 시정권고 이후, ‘을’의 위치에 있는 중소상공인에게 불공정한 약관 조항 중 ‘계약 갱신 거절 조항’(제안매출액의 90% 미만인 경우 계약갱신을 아니 할 수 있다)과 ‘임대 수수료 감액 청구권’(증액만 가능함)을 계약서상 조항에 상호간 조정하여 변경할 수 있도록 자진 시정하였는데(<첨부>. 코레일유통(주), 공정위 불공정 약관에 대한 시정요구 및 조치결과), 도로공사도 공정위 시정권고를 받아들여 자진 시정할 용의는?

11. 공공기관인 한국도로공사는 「대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」 제1조(목적)에 따른 대·중소기업 간 상생협력, 제3조(대·중소기업 상생협력 촉진시책의 기본방향)에 따라 공공기관과 중소기업 간의 협력에서 공공부문의 선도적인 역할을 강화할 의무가 있음

「대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」

제1조(목적) 이 법은 대기업과 중소기업 간 상생협력(相生協力) 관계를 공고히 하여 대기업과 중소기업의 경쟁력을 높이고 대기업과 중소기업의 양극화를 해소하여 동반성장을 달성함으로써 국민경제의 지속성장 기반을 마련함을 목적으로 한다.

제3조(대ㆍ중소기업 상생협력 촉진시책의 기본방향) 정부는 다음 각 호의 기본방향에 따라 대ㆍ중소기업 상생협력을 촉진하기 위한 시책을 수립하여 시행하여야 한다.

1. 대기업과 중소기업 상생협력의 자율성 보장

2. 대기업과 중소기업의 이익에 서로 도움이 되는 상생협력의 촉진

3. 공공기관과 중소기업 간의 협력에서 공공부문의 선도적인 역할 강화

12. 또한 도로공사는 중기(2018~2022) 경영목표에서 ‘공정경제 선도’를 전략과제로 선정하고, 「2018년 업무계획」에 ‘공공성 강화와 사회적 가치 실현’을 제시하고 있음. 이외에 2017년 동반성장추진실적에서 ‘외주 운영자와의 동반성장을 위한 공정거래 및 상생협력’을 추진해 왔다고 자체 평가하고 있음

13. 「약관법」은 불공정한 내용의 약관 규제를 통해 건전한 거래질서를 확립하는데 그 목적이 있음. 또한 공정위와 국토부의 국토부 산하 공공기관에 대한 불공정 약관 실태 조사의 취지는 중소상공인에게 사업상 위험을 전가하고 과도한 부담을 야기하는 불공정 약관 시정 및 갑질 근절을 추진하여 문재인 대통령의 국정과제인 공정한 시장질서 확립 및 대·중소기업 간 공정경쟁과 상생협력 기반을 마련하자는데 있음

14. 따라서 공정위와 국토부의 취지, 「약관법」의 목적에 따라 (주)모음의 사례에서 보듯이 임차인에게 불리한 약관을 전면 개정·보완하고, 임차인과의 불공정한 계약관계를 시정해서, 공공기관인 도로공사가 앞장서서 대통령의 국정과제를 뒷받침해야 한다고 보는데, 견해는?

<첨부>

공정거래위원회 불공정 약관에 대한 시정요구 및 조치결과

<코레일유통(주)>

○ 약관 지적 내역 및 조치 사항

- 월최저하한매출액 설정 시정권고 1개 조항 수용(’18. 5. 18.)

- 계약갱신 거절 등 고객에게 불리한 3개 조항 자진시정(’18. 3. 24.)

약관 지적 내역(’18. 3. 21.)	공정위 심사내용	조치사항
<월최저하한매출의 설정> 월매출액이 최저하한매출액(운영자가 입찰당시 제안한 매출액의 90%)에 미달할 경우 차액분에 관한 수수료를 위약벌로 납부	고객에게 부당하게 불리한 조항으로 무효 [시정권고]	폐 지 (’18. 5. 18. 조치완료)
<계약갱신 거절 관련> ① 월평균 매출액이 제안매출액의 90% 미만인 경우, ② 연간매출액이 직전년도 총매출액의 90% 미만인 경우 계약갱신을 거절할 수 있음	고객에게 부당하게 불리한 조항으로 무효 [자진시정하여 심사절차종료]	자진시정 (조문삭제) (’18. 3. 24. 조치완료)
<임대수수료 감액불허 관련> 임대수수료의 조정에 있어서 물가상승률만 고려하고, 증액만 가능한 것으로 규정	상 동	자진시정 (당사자 협의로 차임을 증감할 수 있도록 변경) (’18. 3. 24. 조치완료)
<보험가입 강제 관련> 전문점 운영자가 모든 위험에 대비하도록 보험가입 의무화	상 동	자진시정 (권고사항으로 변경) (’18. 3. 24. 조치완료)

담당 : 유통사업본부 마케팅계획처 차장 이정훈(070-7092-7913)

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