(2018.10.15.)	전해철 국회의원	정무위원회
		공정거래위원회
	사무실: 02)784-8901/담당:이은정 비서관

<공정거래위원회>

□ 기업집단국 조사 성과

□ 부당성 입증 완화를 위한 공정거래법 개정 필요

□ 대진침대 집단 분쟁 조정 관련

□ 기업집단국 조사 성과

1) 기업집단국 신설 필요성 및 경과

문재인 정부가 추진하는 재벌개혁의 가장 중요한 축 중 하나가 대기업의 일감몰아주기를 근절시키는 것이고, 이를 위해 주요 재벌들의 부당지원행위, 사익편취행위를 철저히 조사하고 엄중 제재할 필요가 있다는 점에서 이를 전담하는 기업집단국을 신설했음

2) 기업집단국 인력현황 및 편제

				기업집단국(54)
기업집단정책과 (14)			지주회사과 (11)			공시점검과 (11)			내부거래감시과 (9)			부당지원감시과 (9)

※ 과별 주요 기능 및 업무 분장

구 분	주요 기능 및 업무 분장
기업집단정책과	◾ 대기업집단 시책 총괄 ◾ 상호ㆍ순환출자 금지제도 운영 및 관련 법 위반사건 처리 등
지주회사과	◾ 지주회사에 관한 시책의 수립ㆍ운용 ◾ 지주회사 관련 공정거래법 위반행위의 조사ㆍ시정조치ㆍ과징금 부과 등
공시점검과	◾ 대기업집단 관련 공시제도에 관한 시책의 수립ㆍ운용 ◾ 대기업집단 현황 등에 관한 공시 규정 위반행위의 조사ㆍ시정조치 등
내부거래감시과	◾ 대기업집단의 내부거래 현황, 출자현황 등에 대한 상시 감시체계 구축ㆍ운용 ◾ 특수관계인에 대한 부당한 이익제공행위 등에 관한 조사ㆍ시정조치 등
부당지원감시과	◾ 부당한 지원행위 관련 가이드라인의 설정ㆍ운용 및 현장조사의 기획 ◾ 부당한 지원행위에 관한 조사ㆍ시정조치ㆍ과징금 부과 및 이행확인 등

3) 17.9.22 기업집단국 신설 전·후 대기업집단 총수일가 사익편취 및 부당지원행위 처리 현황

구 분	시정명령 이상	경고	무혐의	심의절차 종료	기타	합계
17.9.22.~현재	5	0	2	0	0	7
16.9.22~17.9.21.	3	1	8	1	0	13
15.9.22~16.9.21.	2	3	7	7	1	20
14.9.22~15.9.21.	3	1	7	2	1	14
합 계	13	5	24	10	2	54

기업집단국 출범이후 공정위가 처리한 사건 수가 기업집단국 신설 전보다 오히려 절반 가까이 줄어듬

대기업집단 총수 일가 사익편취 및 부당지원행위에 대한 사건 현황을 보면, 1년 단위 기준으로 2015년 9월까지 14건, 16년 9월까지 20건, 17년 9월까지 13건인데 반해 기업집단국 출범 후 1년 동안 7건의 사건을 처리한 것으로 나타남

공정위는 기업집단국은 출범 전·후 부당지원 및 사익편취 사건 수는 적지만, 실제 조치 유형을 보았을 때 시정명령 이상 사건 수를 보면‘기업집단국 신설’후가 가장 많아 조사를 잘 하고 있다는 입장임.

하지만 박근혜 정부에서 무혐의, 심의절차 종료 사건이 많았던 것은 CJ E&M 사건과 같이 외압에 의해 실제 조사관들의 조치 의견을 묵살하거나, 사건을 중단시키는 사례가 있었기 때문임. 이는 일선에서 조사를 담당하는 조사관들의 조사 능력, 법 집행 의지와는 별개로  판단해야 할 사안임

➡ 문재인 정부는 경제민주화를 추진하기 위한 방안으로 공정경제를 추진하고 있으며, 이를 담당하는 중요한 한 축이 공정거래위원회임. 기업집단국 신설이 대기업 총수의 사익편취, 부당한 부의 이전 등에 대한 경쟁당국의 법집행 의지를 재확인시키기 위해서라도 더   적극적인 조사 계획을 수립할 필요가 있음

□ 부당성 입증 완화를 위한 공정거래법 개정 필요

1) 부당성 입증 완화를 위한 공정거래법 개정 필요성

o 공정거래법상 사익편취 규제 관련 규정

계열사 간의 거래를 통해 발생한 이익이 일반 주주나 해당 회사가 아닌 총수일가 등의 특수관계인에게 부당하게 귀속되는 경우, 내부  거래가 회사의 이익에 부합하지 않는 경우라도 총수 일가의 편법적 부의 승계‧이전의 수단으로 활용된다는 점에서 폐해가 있음. 이를 규제하기 위해 공정거래법은 부당지원행위 금지조항(법 제23조의제1항제7호) 및 특수관계인에 대한 부당한 이익제공 금지조항(법 제23조의2)를 두고 있음

o 사익편취 규제의 입법 취지

총수일가가 기업집단의 지배구조를 활용하여 적은 노력으로 막대한 부를 취득. 특히 중소기업 주도 시장 내지 소위 골목상권에의 침탈을 통한 사익편취에 대한 반감 심화로 단순한 일감몰아주기나 지원행위와는 다른 차원의 문제로 인식함. 그 결과 총수일가에 의한 사익편취 자체를 규제의 표적으로 삼기 위한 입법이 추진되었음

2) 공정거래법상 사익편취 규제 관련 규정의 문제점

o 현황

공정거래법 제23조의2의 시행 이후 현재(2017.9.15.)까지 해당 조항에 의한 공정위의 규제사례는 현대증권, 대한항공 사건 등 2건인 것으로 확인됨

공정위는 기업집단 현대 소속인 현대증권㈜가 총수의 친족회사(총수 현정은    의 동생 및 제부가 90% 지분 보유)인 ㈜HST에게 부당지원하여 총수의 동생 등에게 이익을 귀속시킨 행위에 대해 시정명령 및과징금 8,600만원을 부과하였음. 현대증권은 2015.2월~2016.3월까지 현대증권 지점용 복합기 임대차 거래를 제록스와 직거래할 수 있음에도 불구하고, 총수일가가 90% 지분을 보유하고 있는 HST를 거래단계에 끼워 넣어 실질적 영향 없이 상당  한 마진(마진율 10%, 지원성 거래규모 약 4억 6,000만원)을 확보하게 해줌

또한 공정위는 ㈜대한항공이 계열사인 ㈜싸이버스카이와 유니컨버스㈜와의 내부거래를 통해 총수일가에게 부당한 이익을 제공한 행위에 대해 시정명령 및 과징금 14억 3,000만원을 부과하였음

대한항공은 자사가 노력하여 만들어낸 인터넷 광고 수익을 싸이버스카이 (총수인 조양호 회장의 3자녀가 100% 지분 보유)가 전부 누리도록 하고, 계약상 지급받기로 한 통신판매 수수료를 이유 없이 면제하는 등 다양한 방식으로 싸이버스카이와 총수 자녀들에게 부당한 이익을 제공하였. 또한 유니컨버스에 대해 콜센터 운영 업무를 위탁한 후 시스템 장비에 대한 시설사용료와 유지보수비를 과다하게 지급하는 방식으로 총수 자녀들에게 부당한    이익을 제공하였음

대한항공은 공정위 처분에 불복하여 행정소송을 제기하였으며, 고등법원은“부당성”에 대해 별도의 입증이 필요한 요건으로 보고 경제력 집중 발생 우려 차원에서 판단하여야 한다고 판시함(서울고법 2017누36153). 이번 판결은 제23조의2에 관한 최초의 사례임

o 문제점

고법 판결은 이미 부당성의 의미를 경제력 집중 발생 우려로 보고 있음. 즉 고법 판결은 경제력 집중 우려와 관련하여 귀속되는 이익의 규모를 고려하도록 하고 있는데 전체 일감몰아주기가 아닌 각각의 개별거래에서는 경제력 집중 우려의 입증이 거의 불가능한 상황으로 부당성의 입증책임을 완화하려는 애초의 입법취지가 몰각되어 사익편취 규제가 사문화될 우려가 있음

또한 학계에서는 현행 규제상 별도의 부당성 요건이 필요한지, 필요하다면 부당성의 의미는 무엇인지에 대해 다양한 의견이 대립되어 해석상 혼란이 발생하고 있음

부당성에 대한 논란이 계속되고, 공정위와 법원이 법 해석에 이견을 보이는 혼란이 계속되고 있다면 공정위가 당초 입법 의도를 명확히 하여 규제 취지를 분명히 할 수 있는 법 개정 논의를 지연시키기보다, 신속하게 입법적으로 제시하는 것이 바람직함

3) 공정거래위원회의 논의 경과 및 문제점

o 지난 국정감사 과정에서 논의 필요성 제기

2017년 국감에서“공정거래법 제23조의2는 제1항 각호의 모든 행위유형에 공통적으로 총수일가에게‘부당한 이익을 귀속’시키는 경우 위법하다고 규정하고 있으나 현행법상으로는 법률에서 규정하고 있는 위법행위의 외형이 나타났다고 해서‘부당한 이익의 귀속’이 인정될 수 있는지 여부가 불분명해 효율적인 법 집행을 위해 법개정을 검토할 필요가 있다는 제언을 하였음

이에 공정위는 총수일가로의 부당한 부의 이전을 금지한다는 입법취지를 고려시 부당성 요건을 완화하는 입법방안에 대해서는 공감하나 대한항공에 대한 대법원 심리가 진행 중이고 법령 개정은 충분한 사회적 공감대가 필요한 사안인 점을 고려할 때 구체적인 입법 방안을 이야기하는 것이 적절치 않다고 밝힘

o 공정거래법 전면개편 특별위원회 논의 경과

부당성 완화에 대한 입법 필요성이 지속적으로 제기되자 공정위는 공정거래법   전면개편 특별위원회 논의 과제로 선정해 적극 검토하겠다고 함. 특별위원회에서는 공정거래법 제23조 및 제23조의2에 해당하는 사익편취 규제 관련 규정의 실효성 담보를 위한 법 개정을 과제에 포함시켜 논의를 이어갔으나 뚜렷한 결론을 내리지 못했음

현재 공정위는 부당한 이익을 정당한 이유 없는 이익으로 변경하여 법 제23조의2제1항 각호의 행위로 인한 이익의 귀속이 정당한지에 대한 입증 책임이 사업자에 있음을 명확히 하는 법 개정 취지에는 공감하나, 구체적인 안에 대해서는 공식적인 공정위 의견을 주기 어렵다는 입장임

4) 전해철 의원 대표발의 준비(안) 주요 내용

“부당한”이익을 귀속시키는 행위라는 법문으로 인해 고법 판결이“귀속되는 이익의 규모”를 고려하도록 하여 사익편취규제가 사문화될 우려 발생을 감안할 필요가 있음

따라서 법문을“부당한”이익을 귀속시키는 행위-> “정당한 이유없이” 경제상 이익을 귀속시키는 행위로 개정하여, 사익편취규제의 각 행위 유형에 해당한다는 것을 공정위가 입증하도록 하되, 규제대상 기업은 이에 대해“합리적 사유가 있음”을 입증하면 위법성이 조각되는 것으로 개정함

➡ 사익편취행위를 통한 총수 일가로의 경제력집중의 형성, 유지, 강화 가능성을 막기 위해서는, 그 특수성을 충분히 반영하는 내용으로 명확히 규정하는 개정 논의가 조속히 이루어져야 할 것임

➡ 구체적인 대안으로 “부당성”에 대한 입증의 부담을 이익 제공의 주체나 대상에게 지우는 방안을 모색할 수 있음. 즉, 현행 부당성 요건을 “정당한 이유없이”로 대체하는 방안으로 이는 불공정거래행위에 관한 기존 대법원 판결을 통해서도 표현상의 차이를 통해 입증책임의 전환이 가능하다는 점이 확인된 바 있음

➡ 관련해서 의원실에서 개정안을 발의할 예정인데, 당초의 입법취지를 충분히 반영하는 내용으로 조속히 개정될 수 있도록 공정위가 적극 협조할 필요가 있음

□ 대진침대 집단 분쟁 조정 관련

1) 대진침대 사건 경과

원자력안전위원회는 2018년 ㈜대진침대가 생산한 매트리스 총 27종에서 생활주변방사선안전관리법에서 정한 기준을 초과하는 방사능물질 라돈이 검출되는 사실을 확인하고 ㈜대진침대에 매트리스 수거조치를 명령함

이러한 수거조치는 리콜 명령의 하나로 제조업자의 책임 하에 수거를 행하게 되며 수거에 관한 비용은 제조업자가 부담하되 수거 명령 미이행시 행정대집행 후 비용을 청구할 수 있도록 규정하고 있음

대진침대는 친대 69,000개를 회수하였고, 원안위는 천안과 당진에 나누어 적재중임. 매트리스는 라돈이 포함된 부분과 그렇지 않은 부분을 분리해 처리하며, 라돈이 포함된 부분에 대한 폐기 방안은 정부 협의 중임

2) 소비자원의 분쟁 조정 경과

최초 언론보도(5.3.) 직후 ｢소비자기본법｣ 제52조(위해정보의 수집 및 처리)에 따라 대진침대에 신속한 회수 조치를 권고(5.4.)하고 대진침대 측 시정계획서 접수(5.10.)

원자력안전위원회 행정조치 실시 및 국무조정실 범정부 종합대책 마련에 따라 관계부처 회의에 참석하여 행정조치 진행 현황 공유 및 리콜 협력·소비자피해구제 방안 논의

한국소비자원 소비자분쟁조정위원회는 2018년 6월 라돈이 검출된 대진침대 매트리스를 구매하거나 사용한 소비자들이 매트리스 구입대금 환급 등을 요구한 사건에 대해 소비자기본법 제68조제2항에 따라 집단분쟁조정 절차를 개시하기로 결정함

현재 소비자분쟁조정위원회는 대진침대 매트리스 라돈사태에 대한 집단분쟁조정을 소비자 약 6,000여명을 대상으로 진행하고 있고, 지난 9월 17일 1차 분쟁조정위원회가 있었으나 속행 결정되어 10월 중 최종 조정결정이 예정되어 있음

3) 문제점

매트리스의 경우와 같이 부피가 크고 수거 및 해체에 관한 비용 부담이 큰 경우 수거명령이행을 하는 동안 사업자의 영업 및 재정 상태의 악화로 인해 소비자 보호에 미흡할 우려가 있음. 특히 제조업자, 판매업자 등의 규모가 대기업에 이르지 못하는 중소기업 또는 영세기업의 경우에는 리콜의무의 이행 과정에서 소요되는 비용으로 존속을 위협받는 경우가 발생할 수 있는데, 이는 회사 존속의 문제 뿐만 아니라 이후의 소비자 피해의 구제에도 위험요소로 작용할 수 있음

대진침대의 경우 180억 원의 현금 자산은 수거 및 폐기 비용으로 모두 소진한 상황임. 대진침대 외부 감사 보고서에 따르면 부동산 자산이 130억 원 남아 있는 상황인데, 이는 이미 집단 소송을 제기한 소비자들로부터 압류된 상황임

집단소송과 소비자분쟁 신청은 함께 할 수 없는데, 현재 소비자분쟁조정신청을 한 소비자는 6000여 명이며, 집단 소송을 제기한 소비자는 4700여 명임.

4) 개선 방안

이번 사안과 같이 리콜을 행하는 과정에서 높은 비용이 발생하고, 회사가 이를   부담하는 과정에서 재정악화, 영업 존속 위협 등의 위험이 발생해 소비자 피해   구제가 적절히 이루어지지 못하는 상황을 예방하기 위해 다음과 같은 제도 도입이 필요함

(손해배상금 대불제도) 현재 의료 분야에 손해배상금 대불제도가 도입되어 있음. 의료사고로 인한 피해자가 지급받지 못한 손해배상금을 의료중재원에 대불 청구하면, 심사 후 의료중재원에서 대신 지급하고 사후 배상책임이 있는 보건의료기관에 대불금을 구상하여, 의료사고 피해자의 신속한 피해구제 실현을 위한 제도임(의료분쟁조정법 제47조)

➡ 대진침대 소비자들에 대한 피해구제가 가능한 범위 안에서 최대한 이루어질 수 있도록 소비자원이 마지막까지 노력할 필요가 있고, 근본적으로는 이번 사태를 반면교사 삼아 리콜 과정에 막대한 자금이 투입되고 사업자의 자력이 부족하여 발생하는 소비자 피해를 예방하기 위한 제도 마련이 필요함

➡ 예컨대 현재 의료 분야에 도입되어 있는 손해배상금 대불제도와 같이 조정이 성립되었으나 사업자의 자력이 없는 경우, 기금을 통해 소비자에게 먼저 변제하고 사업자에게 구상함으로써 분쟁 조정의 실효성을 확보하는 방안이 유효할 것임

➡ 소비자집단분쟁조정 절차는 비교적 단기간에 조정이 이루어진다는 점에서는 소비자 구제에 효율적인 장점이 있으나 본질이 당사자의 협의에 의존하는 조정 절차라는 점에서 이와 같이 협의를 할 자금, 자력이 없는 경우 조정의 실효성이 크게 떨어진다는 점에서 이를 보완할 방안을 적극 검토해야 할 것임