배포일 2025.10.17.(금)	담당자 김동현 비서관

지하안전평가 사각지대가 지반침하 사고 불렀다

지하안전법 미적용 지하공사 곳곳에 여전

- 다수의 수도권 지하공사 지하안전평가 사각지대...지하철·복선전철 등 대규모 공사도 존재

- 굴착 중 지반계측 빈도, 위험도 따라 달라져...상시 자동계측 체계로 강화 필요

- 손명수 의원 “법의 공백이 곧 안전의 공백...지하안전법 적용 사각지대 전면 점검해야”

국회 국토교통위원회 소속 손명수 의원(더불어민주당·경기 용인시을)이 서울시, 경기도, 한국도로공사로부터 제출받은 자료를 분석한 결과, 다수의 지하공사가 「지하안전관리에 관한 특별법」(이하 지하안전법) 시행 이전에 착공돼 지하안전평가를 수행하지 않은 것으로 드러났다.

특히 이들 공사는 법적 관리체계 밖에 놓여 있어, 사실상 지하 안전 사각지대에 방치된 상태다. 지하안전법 시행일(2018년 1월 1일) 이전에 착공된 지하공사는 평가 대상에 포함되지 않기 때문이다.

시행 이전에는 「건축법」 등 개별법에 따라 현장 안전조치와 근로자 보호 위주로 관리만 이뤄졌을 뿐, 지반 안정성을 사전에 평가하거나 통합적으로 관리할 수 있는 체계는 부재했다. 결국 지하안전법 시행 전 착공된 공사들이 구조적으로 안전평가의 공백 구간에 놓이게 된 것이다.

지하안전평가는 지하안전법에 따라 굴착깊이 20m 이상 굴착공사 또는 터널공사 시 지반 및 지질 현황, 지하수 변화에 의한 영향, 지반안전성 등을 종합적으로 평가하는 제도다.

실제로 손 의원이 서울시와 경기도로부터 제출받은 자료에 따르면, 2013년부터 법 시행 직전인 2018년까지 5년간 수도권에서 착공된 지하공사는 총 28건(경기도23건, 서울시 5건)으로, 모두 지하안전평가 대상에 해당하지 않았다.

이 중 12건은 지하철·복선전철 등 대규모 굴착공사로 지반침하 위험이 더욱 큰 상황이다. 특히 이 수치는 광역지자체(경기도·서울시) 발주 공사만 집계한 결과로, 민간투자사업이나 각 시·군·구 및 공공기관 발주 공사를 포함하면 실제 사각지대는 더 많을 것으로 예상된다.

이 같은 문제는 올해 3월 서울 강동구 명일동에서 발생한 대형 지반침하(싱크홀) 사고에서 여실히 드러났다. 사고지점은 서울시 9호선 4단계 연장공사 제1공구 구간(‘21.12월 착공)과 한국도로공사의 세종포천고속도로 제13공구 고덕터널(‘17.4월 착공)이 맞닿은 구간이다.

더 큰 문제는 인접한 두 구간에서 9호선 연장공사는 지하안전평가를 거쳤지만, 세종포천고속도로 제13공구 고덕터널은 2017년 4월 착공된 공사로, 9호선 공사와 달리 법 시행 이전이라 지하안전평가 대상에 해당하지 않았다는 것이다.

당초 안전평가가 수행된 9호선 제1공구 평가 결과에서는 세종포천고속도로 인접 구간을‘요주의 범위’로 설정하고 착공 전부터 정밀 시공 계획과 한국도로공사와 상호 협의가 필요하다는 지적이 있었다.

고속도로 지하터널 공사로 인해 지반이 약화되었을 가능성이 크다는 경고였지만, 세종포천고속도로 고덕터널은 평가 자체가 면제된 사각지대로 터널 공사가 지반 미친 영향 정도를 면밀히 검토하기 어려운 상황이 된 셈이다. 또한 고덕터널 시공 과정에서 누수와 균열 등의 민원이 제기됐지만, 심의사항이 아니라는 이유로 사전조치를 하지 않은 점도 문제로 지적됐다.

시공 중 지반 안정성 계측 기준 또한 안전 사각지대를 키우는 요인이 되고 있다. 현행 국토부 「착공 후 지하안전조사서 표준매뉴얼」은 시공 중 지반의 위험도에 따라 수동·자동 계측 빈도를 구분하도록 규정하고 있으나, 최근의 대규모 지반침하 사례 대부분이 굴착과정에서 발생한 만큼, 더욱 강화된 모니터링 체계가 필요한 상황이다.

손 의원은“대규모 공사들이 법 적용 대상이 아니라는 이유로 방치되고, 계측 기준까지 느슨하게 운영된다면 이는 국민 안전에 대한 책임을 방기하는 것”이라며 “국토부를 비롯한 관계부처는 지하안전평가 시행 이전 공사에 대한 전수조사 및 특별점검을 조속히 추진하고, 지반계측 기준 역시 위험도 구분 없이 상시 자동감시 체계로 강화해야 한다”고 강조했다.

■ 참고자료

세종포천고속도로 고덕터널 건설 과정 시 접수 민원

발생시기	이격거리 (땅꺼짐 구간)	발생내용	조치 내용
‘18년 5월	약 1.5km	시설물 균열, 조인트 이격, 누수 등	타일 및 균열 보수, 방수처리 등 조치 완료(‘22. 2월)
‘23년 7월	약 120m	주택 균열	국민권익위원회 심의(‘23.12월) ☞ 수용 곤란 * (사유) 기준치 이내로 관리 되었고 터널 발파공사와 주택 균열 사이의 인과관계를 객관적으로 입증 곤란 중앙환경분쟁조정위원회 심의(‘24.10월) ☞ 기각 * (사유) 기준치 이내로 관리되었고 터널공사 진동으로 인한 정신적 피해 및 건물 피해 개연성 불인정
자료: 한국도로공사(의원실 요구자료)

2. 서울시 9호선 4단계 연장사업 1공구 입찰안내서 中(‘21.5월)

[서울시 9호선 4단계 연장사업 1공구 입찰안내서 中 일부 발췌]

ㅇ 1-1-11 유의사항

현재 시공 중인 서울~세종고속도로와의 병행구간은 근접시공에 따른 기존 구조물(고속도로 터널)의 안전성 확보가 가능한 적정 공법을 선정하고 관계기관인 한국도로공사와의 협의를 시행하여 그 결과를 설계에 반영하여야 함

ㅇ 1-2-7 사업범위 中 (5)과업수행시 유의사항

현재 시공 중인 서울~세종고속국도와 인접하여 시공되는 구간으로, 서울~세종고속국도의 시설물을 고려하여 계획을 수립하여야 하며, 터널공법 등에 의한 서울~세종구간의 영향성을 검증하여 이에 따른 보강계획을 수립하여야 함

본 공사구간의 주요시설물 근접 통과 및 서울~세종 고속도로와 인접 통과 등을 계획할 시에는 시설물의 안전성 및 도시철도 구조물의 안전성 확보를 위한 계획에 만전을 기하여야 함

서울~세종고속도로 터널과 인접하는 공사구간은 기본설계 단계에서는 한국도로공사 등 관계기관과의 사전협의 및 공사 중 안정성을 고려하여야 함

실시설계 단계에서는 관계기관인 한국도로공사의 설계자문 및 심의결과를 반영하여야 함

자료: 서울시(의원실 요구자료)

3. 한국도로공사 세종포천고속도로 제13공구 지하안전평가 관련 답변

[의원실 요구자료에 대한 한국도로공사 답변]

ㅇ 요구 내용

세종포천고속도로 제13공구 방아다리터널(現고덕터널) 지하안전평가 결과 자료 및 수행기관 관련 자료 일체

ㅇ 답변

- 「지하안전관리에 관한 특별법」 시행(‘18.1.1.) 전 착공한 사업(‘17.4월)으로 해당     사항이 없음*

* 사후 평가 역시 착공일을 기준으로 하여, 해당 사후평가 역시 수행 대상이 아님

자료: 한국도로공사(의원실 요구자료)

4. 9호선 4단계 연장사업 제1공구 구간 및 사고지점

자료: 서울시(의원실 요구자료)

5. 세종포천고속도로 근접구간 평면현황

* 신설터널 직경을 고려한 근접도 구분 평면 현황 분석

* “요주의”및“무조건범위”대상 구간 확인

자료: 서울시(의원실 요구자료)

6. 지하안전법 시행 전 수도권 지하공사 현황(‘13.1월-‘18.1월)

연번	착공연월	공사명	위치	시공사	준공여부
1	‘13.5월	신월 빗물저류배수시설 등 방재지설 확충공사	양천구 신월동	현대건설	O
2	‘13.5월	경기도의료원 이천병원 지역응급의료센터 증축공사	경기도 이천시	은성산업	O
3	‘13.5월	경기도의료원 파주병원 기숙사 및 탁아시설 건립공사	경기도 파주시	신동 종합건설	O
4	‘14.6월	하남선(상일~검단산) 복선전철 3공구 건설공사	강동구 상일동	GS건설	O
5	‘14.7월	경기도청 어린이집 증축공사	경기도 수원시	명성 종합건설	O
6	‘14.8월	선인장 유전자원 연구온실 신축공사	경기도 고양시	삼립건설	O
7	‘14.8월	경기도 북부청사 어린이집 증축공사	경기도 의정부시	삼중 종합건설	O
8	‘15.3월	하남선(5호선 연장) 1-1공구 건설공사	강동구 강일동	한신공영	O
9	‘15.3월	하남선(5호선 연장) 1-2공구 건설공사	강동구 강일동	쌍용건설	O
10	‘15.3월	경기도의료원 포천병원 의료시설 증축공사	경기도 포천시	금영씨엔씨	O
11	‘15.6월	지역곤충자원산업화 지원센터 신축공사	경기도 화성시	세일 종합건설	O
12	‘15.7월	하남선(상일~검단산) 복선전철 4공구 건설공사	강동구 상일동	대림산업	O
13	‘15.8월	하남선(상일~검단산) 복선전철 2공구 건설공사	강동구 상일동	두산건설	O
14	‘15.9월	별내선(암사~별내) 복선전철 6공구 건설공사	구리시 사농동	디엘건설	O
15	‘15.10월	별내선(암사~별내) 복선전철 4공구 건설공사	구리시 수택동	태영건설	O
16	‘15.12월	경기도의료원 안성병원 이전신축 BTL 공사	경기도 안성시	금호산업	O
17	‘16.1월	하남선(상일~검단산) 복선전철 5공구 건설공사	강동구 상일동	코오롱 글로벌	O
18	‘16.2월	경기도의료원 수원병원 사무동 증축 및 본관동 리모델링 공사	경기도 수원시	베델건설	O
19	‘16.6월	별내선(암사~별내) 복선전철 3공구 건설공사	구리시 토평동	현대건설	O
20	‘16.7월	수리산 탐방안내소 신축공사	경기도 군포시	경흥 종합건설	O
21	‘16.10월	별내선(암사~별내) 복선전철 5공구 건설공사	남양주시 도농동	대우건설	O
22	‘16.11월	따복기숙사 건립 (상록사 리모델링) 공사	경기도 수원시	삼일 기업공사	O
23	‘16.12월	경기도청 북부청사 별관 증축공사	경기도 의정부시	동양 종합건설	O
24	‘17.4월	경기도청 북부청사 광장조성 사업	경기도 의정부시	대국 건설사업	O
25	‘17.4월	경기도의료원 이천병원 증축 BTL 공사	경기도 이천시	계룡 건설산업	O
26	‘17.8월	별내선(8호선 연장) 1공구 건설공사	강동구 암사동	쌍용건설	O
27	‘17.9월	별내선(8호선 연장) 2공구 건설공사	구리시 토평동	두산건설	O
28	‘17.9월	경기도 신청사 건립공사	경기도 수원시	태영건설	O
자료: 경기도·서울시(의원실 요구자료)

7. 국토교통부 「착공 후 지하안전조사서 표준매뉴얼」中

구분	안전		주의		특별관리		위험		지하골조 완성 후
	자동	수동	자동	수동	자동	수동	자동	수동	자동	수동
지하수위계	1회/ 2-4 시간이상	1회/일	1회/ 2-4 시간이상	1회/일 이상	1회/ 1시간 이상	1회/일 이상	수시	수시	1회/ 2-4 시간이상 (1개월간)	1회/주 (1개월간)
지중경사계		2회/주		2회/주
지표침하계
버팀보 하중계
앵커 하중계
변형률 측정계
건물경사계
지중침하계/ 수평경사계	-		-		-		-		-
자료: 국회입법조사처